ПЕДАГОГИКА ШКОЛЬНАЯ (последнее)
Теоретико-правовые аспекты внутришкольного управления
Актуальные публикации по вопросам школьной педагогики.
Внутри каждого общеобразовательного учреждения (школы) сосуществуют, взаимодействуют, а иногда и противостоят друг другу интересы администрации, всего персонала, педколлектива и учащихся. Обладая правоспособностью, т.е. правами, школьники не обладают (в старших классах обладают частично) дееспособностью, т.е. возможностью самостоятельно реализовывать эти права. Гражданско- правовые интересы этой категории субъектов образовательного процесса защищают их законные представители (родители или лица, их заменяющие). Последних вместе с учащимися можно считать субъектами внутришкольной структуры. Все остальные, так или иначе принимающие участие в управлении школой (местные органы власти, вышестоящие образовательные структуры, иные государственные и общественные органы и учреждения), относятся к внешней сфере прямого воздействия на школу. К ней, на наш взгляд, следует присовокупить институт попечительских советов. С его становлением образуются три вектора внешнего непосредственного управленческого воздействия на школу: через государственные органы образования - в интересах государства; через местные органы власти и управления - в интересах муниципального образования; через попечительские советы - в общественных интересах.
Большинство внутришкольных структур управления и самоуправления, образуемых перечисленными субъектами образовательного процесса, определено в Законе РФ "Об образовании". Однако возможности норм закона и появившихся в последнее десятилетие других документов, регулирующих отношения в сфере образования, государственного управления и общественного самоуправления, пока не осмысливались с позиции системообразующего принципа разделения властей. Между тем можно утверждать, что в этих документах заложен достаточный потенциал для реализации указанного принципа при организации управленческих структур школы. Но в законе и других нормативных актах имеется немало пробелов и противоречий.
Так, в Законе РФ "Об образовании" названы представители и органы школьного управления: для муниципальных общеобразовательных учреждений - руководитель (директор, ректор или иной руководитель, совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет, другие формы); для негосударственных образовательных учреждений - учредитель или попечительский совет, руководитель, педагогический коллектив. Полагаем, что здесь неточно или неправильно использованы понятия. Муниципальное образовательное учреждение, согласно Конституции РФ, также является негосударственным. В данном случае вернее разграничивать школы по преобладающей форме собственности либо определять негосударственные и муниципальные учреждения как иные негосударственные образовательные учреждения.
В вышеназванном документе для муниципальных школ единственным управленцем назван руководитель. Вне закона остались другие представители административного управленческого аппарата (заместители руководителя). Перечень органов самоуправления муниципальной школой в законе открыт для продолжения. Полагаем,
стр. 14
--------------------------------------------------------------------------------
что кроме перечисленных могут действовать самоуправленческие структуры, определенные иными нормативными актами. Попечительский совет отнесен законом к числу органов внутришкольного управления. Правильнее и логичнее отнести его к управленческим структурам внешней среды прямого воздействия (наряду с органами местного самоуправления и руководящими учреждениями образования).
В Законе РФ "Об образовании" детально определяются компетенция и ответственность образовательного учреждения, составляющие ядро его правового статуса. Но компетенция (властные полномочия) осуществляется не абстрактным учреждением, а его конкретными органами управления (самоуправления). Разграничение полномочий предусматривается только между советом муниципального образовательного учреждения и его руководителем. Согласно букве закона иные органы самоуправления никакими властными полномочиями не обладают. Это явный пробел в законодательстве.
Этим же законом установлено, что указанное распределение полномочий обусловливается уставом образовательного учреждения, где предусматривается порядок управления, в том числе структура, пути формирования органов управления школой и организация деятельности. При этом в законе отсутствует необходимое указание на определение уставом полномочий каждого руководящего органа.
Указано право гражданского образовательного учреждения самостоятельно разрабатывать свой устав в части, не урегулированной законодательством, с последующим утверждением учредителем. Это положение, касающееся порядка определения правового статуса внутришкольных управленческих структур, сформулировано неоправданно расплывчато. Теоретически считается, что устав разрабатывается и принимается общим собранием либо советом образовательного учреждения (см.: материалы к ст. 13 комментария к Закону Российской Федерации "Об образовании". М., 1998). Но это толкование не является официальным. Если устав разработает администрация школы, неоправданно монополизировав полномочия, это не будет противоречить закону. Многочисленные примерные уставы нельзя отнести к нормативным документам, ибо они носят рекомендательный характер. Думается, назрела необходимость разработки такого положения, относительно жестко определяющего правовой статус органов управления школой и разграничивающего их компетенцию.
Теоретически каждый орган должен представлять интересы либо всех субъектов образовательного процесса, либо государства (муниципального образования), либо отдельных внутришкольных социальных групп, к которым отнесем весь трудовой коллектив, педагогический корпус и его структурные подразделения, учащихся, родителей или лиц, их заменяющих.
Законодательством предполагается, что интересы государства и местного органа самоуправления в муниципальной школе представляет руководитель (директор), осуществляющий непосредственное управление по принципу единоначалия. Фактически эту функцию выполняет администрация в лице директора и его заместителей. Это не противоречит закону, так как административное управление осуществляется по классической бюрократической схеме делегирования полномочий по нисходящей вертикали: директор - заместители. При разграничении же полномочий они не делегируются, а нормативно распределяются.
Исходя из норм Закона РФ "Об образовании", директор (администрация) решает все вопросы деятельности школы, отнесенные к его компетенции уставом и не входящие в компетенцию органов самоуправления. Подобная "мягкая" законодательная формулировка разграничения полномочий, с одной стороны, дает возможность неоправданно расширять компетенцию администрации (о чем уже говорилось), а с другой - столь же неоправданно ограничивать ее.
Очевидно, некоторые права и обязанности должны быть нормативно закреплены за руководителем муниципального общеобразовательного учреждения, как это предусмотрено в отношении руководителей государственных образовательных учреждений. В комментарии к ст. 35 Закона РФ "Об образовании" называется четыре таких полномочия: давать обязательные указания подчиненному работнику; поощрять
стр. 15
--------------------------------------------------------------------------------
работника при проявлении им трудовой активности с положительным результатом;
объявлять дисциплинарное взыскание; определять трудовую функцию работника, разрабатывая для него должностную инструкцию или участвуя в ее составлении. На наш взгляд, перечисленные функции не полностью отражают статус руководителя муниципального общеобразовательного учреждения и не позволяют осуществлять все необходимые полномочия представителя государства и муниципалитета.
Не детализируя, можно выделить следующие виды исключительных полномочий руководителя муниципального общеобразовательного учреждения:
* управление школой путем издания локальных нормативных административных актов (приказов и распоряжений);
* организация деятельности учреждения путем утверждения его структуры, штатного расписания, графиков работы, расписания занятий и т.п.;
* организационная работа с кадрами: прием и увольнение работников, подбор и расстановка кадров, распределение нагрузки и обязанностей, утверждение должностных инструкций и т.п.;
* осуществление дисциплинарной практики:
поощрение работников и наложение на них взысканий;
* руководство внутришкольной финансово-хозяйственной деятельностью, в том числе установление ставок и должностных окладов, надбавок и доплат персоналу;
* реализация полномочий, связанных с представлением интересов государства и муниципалитета во взаимоотношениях с органами школьного самоуправления: утверждение локальных актов, принимаемых органами самоуправления, участие в качестве субъекта при заключении коллективных договоров и разрешении коллективных трудовых споров, обладание правом вета на решения органов самоуправления, противоречащие законодательству и уставу школы, и т.п.
Существует и иное статусное положение руководителя муниципального общеобразовательного учреждения, отчетливо не выраженное в Законе РФ "Об образовании". Директор является полномочным представителем самого учреждения (отражает интересы всех субъектов образовательного процесса) в отношениях с организациями, учреждениями, должностными лицами внешней среды. Памятуя о том, что согласно закону руководителей школ можно не только назначать и нанимать учредителю, но и избирать коллективом образовательного учреждения, считаем, что в отношениях с внешней средой управленческие функции руководитель осуществляет в форме представительной демократии, пользуясь делегированными ему полномочиями коллектива.
Таким образом, к перечисленным выше видам полномочий руководителя муниципального общеобразовательного учреждения следует причислить представительство школы в административно-правовых и гражданско-правовых отношениях с иными учреждениями, организациями, предприятиями, должностными лицами и гражданами (осуществление финансово-хозяйственной деятельности и административных функций вне школы). Остальные органы управления муниципальным общеобразовательным учреждением отнесены к формам самоуправления.
К основным признакам самоуправления относятся принадлежность публичной власти членам коллектива, самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни, отсутствие органов, назначаемых извне. Возникает вопрос о возможности и формах участия администрации школы в органах самоуправления. Исходя из принципа разделения властей, органы самоуправления самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные к компетенции администрации. Логично предположить: если представители администрации и участвуют в работе некоторых органов самоуправления, то либо без права голоса, либо в качестве рядовых членов коллектива.
В этой связи возникают сомнения в правильности безоговорочного отнесения Законом РФ "Об образовании" к числу органов самоуправления педагогического совета школы. Во-первых, работа совета осуществляется под председательством директора школы. Во-вторых, совет решает вопросы как внутреннего управления педагогическим коллективом (самоуправления), так и управления другими субъектами образовательного процесса (обучающимися).
стр. 16
--------------------------------------------------------------------------------
Отсюда можно сделать вывод, что педсовет в школе предстает в двух ипостасях. С одной стороны, как орган самоуправления он самостоятельно, под свою ответственность, определяет варианты содержания образования, методы, используемые в учебно- воспитательном процессе, организует работу по повышению квалификации членов коллектива и развитию их творческой инициативы, принимает решения о перечне и содержании дополнительных образовательных программ и услуг. С другой стороны, педагогический совет - это коллегиальный орган административного управления (под руководством директора). Принцип коллегиальности в управлении неоправданно обойден законом. Между тем коллективное обсуждение годового календарного учебного графика, принятие решений о формах промежуточной аттестации, переводе обучающихся в следующий класс, о том, чтобы оставить их на повторное обучение и т.п., - типичный вариант коллегиальной формы административного управления с привлечением квалифицированных специалистов из числа персонала.
В качестве органа самоуправления совет должен иметь нормативную возможность защиты своих интересов при конфликтах с администрацией. Ею могло бы стать закрепленное в уставе школы и положении о педагогическом совете право наложения вето на решения администрации, ограничивающие самостоятельность педколлектива в выборе форм и методов учебно-воспитательной деятельности.
В законе названо два органа самоуправления, представляющие интересы всех участников отношений, связанных с учебно-воспитательным процессом в школе. Это общее собрание, осуществляющее самоуправление в форме непосредственной демократии, и совет общеобразовательного учреждения, функционирующий в форме представительной демократии. Отсутствие прямого указания на иные органы, представляющие субъектов образовательного процесса, привело к тому, что в локальных нормативных актах общее собрание и совет школы зачастую наделяются не свойственными им функциями. Эта ошибка нашла свое отражение и в комментарии к Закону РФ "Об образовании", где к компетенции общего собрания отнесены принятие правил внутреннего трудового распорядка, рассмотрение проектов всех локальных нормативных актов образовательного учреждения и определение перечня и порядка предоставления его работникам социальных льгот из фондов трудового коллектива, решение вопросов, которые могут быть определены как в уставе, так и в коллективном договоре. Часть из перечисленных компетенции действительно затрагивает интересы всех субъектов образовательного процесса, а другая часть относится исключительно к сфере интересов трудового коллектива. Отсюда следует, что в муниципальном общеобразовательном учреждении должны функционировать два самоуправленческих органа непосредственной демократии - общее собрание и собрание трудового коллектива и два формируемых ими органа представительной демократии - совет общеобразовательного учреждения и совет трудового коллектива.
В общем собрании могут участвовать все работники муниципального учреждения, а также школьники, их родители и лица, их заменяющие. На деле такой принцип формирования неосуществим по двум причинам: из-за невозможности одновременно и в одном месте разместить всех указанных заинтересованных лиц и отсутствия дееспособности у большинства возрастных категорий обучающихся. Реальная практика пошла по пути участия в таких собраниях работников школы, представителей старшеклассников и родителей. Так, общие собрания замещаются конференциями. В этой ситуации важно обеспечить пропорциональное представительство социальных групп, участвующих в этом собрании (конференции), при голосовании по обсуждаемым вопросам и выборе членов совета школы. Распределение голосов должно быть четко регламентировано уставом общеобразовательного учреждения.
Исходя из принципа разделения власти, администрация школы может участвовать в деятельности общего собрания с правом совещательного голоса, кооптироваться же в члены совета школы представители администрации не должны, что, к сожалению, наблюдается. Способствовать контролю администрации за законностью и обоснованностью решения общего собрания
стр. 17
--------------------------------------------------------------------------------
и совета школы призвано право утверждения руководителем учреждения локальных нормативных актов, принимаемых указанными органами, и право наложения "вето" на решения, противоречащие законодательству либо выходящие за рамки компетенции этих органов, определенные в уставе школы.
По своему статусу общее собрание (конференция) разрабатывает и обсуждает наиболее важные локальные нормативные акты, затрагивающие интересы всех, принимает правила внутреннего распорядка, рассматривает проект годового плана школы, определяет формы и условия деятельности внутришкольных общественных формирований, участвует в решении вопросов об изменении форм собственности, проводит выборы совета школы, его председателя и определяет порядок работы совета.
Как орган, уравновешивающий административную власть, общее собрание должно быть независимым в пределах своих полномочий: руководитель обязан утверждать все решения собрания, не выходящие за рамки определенной в нормативных актах компетенции этого органа самоуправления. Помимо этого собрание совместно с учредителем может определять условия контракта при найме руководителя и осуществлять общественный контроль за выполнением этих условий.
Совет школы - рабочий орган, формируемый общим собранием (конференцией), - состоит из делегированных представителей всех заинтересованных субъектов образовательного процесса. В полномочия совета школы входят вопросы определения стратегии развития общеобразовательного учреждения (утверждение планов развития, направлений учебно-воспитательной деятельности). Он принимает локальные акты и решает иные вопросы, прямо затрагивающие интересы обучающихся и их родителей (принимает правила приема в школу, поведения учащихся, утверждает составы конфликтных экзаменационных комиссий и т.п.). В качестве органа самоуправления, уравновешивающего административную власть, совет школы может влиять на осуществление руководителем некоторых финансово-хозяйственных функций (например, принимать решения о сдаче в аренду закрепленных за школой объектов собственности), а также осуществлять по поручению общего собрания текущий контроль за выполнением руководителем условий его контракта.
Полномочия общего собрания трудового коллектива, объединяющего педагогических работников и обслуживающий персонал, касаются порядка осуществления коллективных трудовых отношений, заключения и выполнения условий договоров, разрешения споров. Установлены и варианты правового взаимодействия трудового коллектива и администрации. В частности, она обладает правом требовать от членов трудового коллектива выполнения содержащихся в договоре обязательств, а возможность активно влиять на администрацию предоставляется правом на забастовку, определенным нормами федерального закона от 20 октября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров".
Формируемые общим собранием трудового коллектива постоянные органы самоуправления (советы трудовых коллективов, комиссии по разрешению трудовых споров, комитеты по проведению забастовки) обладают полномочиями и действуют на основании тех же законодательных актов, что и общее собрание. Уставом школы эти нормы попросту воспроизводятся (дублируются) в части основных прав и обязанностей, порядка действия органов самоуправления, формируемых трудовым коллективом.
Профсоюзные органы представляют интересы своих членов, а не всего коллектива, они не являются "чистыми" органами внутришкольного управления, так как относятся к структурным подразделениям соответствующих отраслевых профсоюзов, которые защищают не только коллективные, но и индивидуальные трудовые интересы. Деятельность профсоюзных органов в муниципальном общеобразовательном учреждении и их компетенция в отношениях с администрацией определяются Законом РФ "О профсоюзах" и названными ранее законодательными актами, регулирующими деятельность органов самоуправления трудового коллектива.
Ученическое самоуправление реализуется в форме собраний учащихся старших классов, делегирующих представителей на общее собрание (конференцию) школы.
стр. 18
--------------------------------------------------------------------------------
Все остальные органы, функционирующие и на общешкольном уровне, и в классах различных ступеней обучения, относятся к органам ученической самодеятельности. Они представляют собой "микромодель" демократической системы управления и предназначены для воспитания у обучающихся социальной активности, гражданской позиции, обогащения их духовной жизни и т.п., но ни о каком нормативном разграничении полномочий между органами административного управления школой и органами ученической самодеятельности речи идти не может.
С учетом ограниченной возможности учащихся представлять свои интересы в органах внутришкольного самоуправления возрастает роль родителей (лиц, их заменяющих). Однако предусмотренные Законом РФ "Об образовании" формы участия этой категории заинтересованных лиц (в работе общего собрания, представительство в совете общеобразовательного учреждения) неадекватны этой роли. Фактически родители (лица, их заменяющие) являются, наряду с государством и муниципальным образованием, основными социальными заказчиками на результаты образовательного процесса. Они же в условиях скудного бюджетного финансирования все активнее привлекаются к формированию внебюджетных фондов школы, что также предопределяет необходимость их участия в управлении муниципальным общеобразовательным учреждением на паритетных началах с администрацией. Вместе с тем нормативное разграничение внутришкольной власти между администрацией школы и родительскими органами самоуправления весьма проблематично.
Думается, мощный потенциал этой категории субъектов учебно-воспитательного процесса в управлении общеобразовательным учреждением скрыт в использовании еще не апробированных в школах в данном качестве нормах федеральных законов "Об общественных объединениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет о возможных правовых путях легализации органов родительского самоуправления с закреплением за ними правовых полномочий, позволяющих эффективно влиять на деятельность администрации школы, отстаивая интересы социального заказчика.
Федеральный закон РФ "Об общественных объединениях" определяет следующие положения:
* это добровольная, самоуправляемая, некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов, для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения;
* общественные объединения могут создаваться в форме органов общественной самодеятельности, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей... (в нашем случае цель - наиболее полное удовлетворение интересов учащихся и их родителей в качественной организации и осуществлении учебно-воспитательного процесса - вполне укладывается в рамки нормы);
* орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов, создается по инициативе учредителей - не менее трех физических лиц;
* по инициативе органа общественной самодеятельности он может быть подвергнут государственной регистрации и тем самым приобрести права и принять на себя обязанности юридического лица. При этом отказ в регистрации объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.
Созданный в целях осуществления прав обучающихся и их родителей и зарегистрированный в соответствии с законом орган общественной самодеятельности родителей (лиц, их заменяющих) может вступать на правах юридического лица в правовые отношения с администрацией школы, требовать от нее и органов местного самоуправления участия в решении вопросов, затрагивающих интересы объединения. Будучи юридическим лицом, орган общественной самодеятельности может установить эффективный контроль над формированием и целевым расходованием внебюджетных фондов, пополняемых за счет взносов родителей учащихся, и т.д.
стр. 19
--------------------------------------------------------------------------------
Граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления в форме территориального общественного самоуправления. Имеется в виду самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив.
Так как муниципальное общеобразовательное учреждение, как правило, является неотъемлемой и важной частью социальной инфраструктуры микрорайона, иного территориального образования, то его дела непосредственно или опосредованно затрагивают интересы большинства жителей этого территориального образования. Логично сделать находящееся в рамках правого поля предположение о возможности создания жителями специализированного органа территориального общественного самоуправления, курирующего в их интересах деятельность школы как звена социальной инфраструктуры территориального образования. В сфере внимания такого органа будут вопросы комплектования школы, определения ее статуса, качества оказываемых жителям образовательных услуг и т.п.
стр. 20
Большинство внутришкольных структур управления и самоуправления, образуемых перечисленными субъектами образовательного процесса, определено в Законе РФ "Об образовании". Однако возможности норм закона и появившихся в последнее десятилетие других документов, регулирующих отношения в сфере образования, государственного управления и общественного самоуправления, пока не осмысливались с позиции системообразующего принципа разделения властей. Между тем можно утверждать, что в этих документах заложен достаточный потенциал для реализации указанного принципа при организации управленческих структур школы. Но в законе и других нормативных актах имеется немало пробелов и противоречий.
Так, в Законе РФ "Об образовании" названы представители и органы школьного управления: для муниципальных общеобразовательных учреждений - руководитель (директор, ректор или иной руководитель, совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет, другие формы); для негосударственных образовательных учреждений - учредитель или попечительский совет, руководитель, педагогический коллектив. Полагаем, что здесь неточно или неправильно использованы понятия. Муниципальное образовательное учреждение, согласно Конституции РФ, также является негосударственным. В данном случае вернее разграничивать школы по преобладающей форме собственности либо определять негосударственные и муниципальные учреждения как иные негосударственные образовательные учреждения.
В вышеназванном документе для муниципальных школ единственным управленцем назван руководитель. Вне закона остались другие представители административного управленческого аппарата (заместители руководителя). Перечень органов самоуправления муниципальной школой в законе открыт для продолжения. Полагаем,
стр. 14
--------------------------------------------------------------------------------
что кроме перечисленных могут действовать самоуправленческие структуры, определенные иными нормативными актами. Попечительский совет отнесен законом к числу органов внутришкольного управления. Правильнее и логичнее отнести его к управленческим структурам внешней среды прямого воздействия (наряду с органами местного самоуправления и руководящими учреждениями образования).
В Законе РФ "Об образовании" детально определяются компетенция и ответственность образовательного учреждения, составляющие ядро его правового статуса. Но компетенция (властные полномочия) осуществляется не абстрактным учреждением, а его конкретными органами управления (самоуправления). Разграничение полномочий предусматривается только между советом муниципального образовательного учреждения и его руководителем. Согласно букве закона иные органы самоуправления никакими властными полномочиями не обладают. Это явный пробел в законодательстве.
Этим же законом установлено, что указанное распределение полномочий обусловливается уставом образовательного учреждения, где предусматривается порядок управления, в том числе структура, пути формирования органов управления школой и организация деятельности. При этом в законе отсутствует необходимое указание на определение уставом полномочий каждого руководящего органа.
Указано право гражданского образовательного учреждения самостоятельно разрабатывать свой устав в части, не урегулированной законодательством, с последующим утверждением учредителем. Это положение, касающееся порядка определения правового статуса внутришкольных управленческих структур, сформулировано неоправданно расплывчато. Теоретически считается, что устав разрабатывается и принимается общим собранием либо советом образовательного учреждения (см.: материалы к ст. 13 комментария к Закону Российской Федерации "Об образовании". М., 1998). Но это толкование не является официальным. Если устав разработает администрация школы, неоправданно монополизировав полномочия, это не будет противоречить закону. Многочисленные примерные уставы нельзя отнести к нормативным документам, ибо они носят рекомендательный характер. Думается, назрела необходимость разработки такого положения, относительно жестко определяющего правовой статус органов управления школой и разграничивающего их компетенцию.
Теоретически каждый орган должен представлять интересы либо всех субъектов образовательного процесса, либо государства (муниципального образования), либо отдельных внутришкольных социальных групп, к которым отнесем весь трудовой коллектив, педагогический корпус и его структурные подразделения, учащихся, родителей или лиц, их заменяющих.
Законодательством предполагается, что интересы государства и местного органа самоуправления в муниципальной школе представляет руководитель (директор), осуществляющий непосредственное управление по принципу единоначалия. Фактически эту функцию выполняет администрация в лице директора и его заместителей. Это не противоречит закону, так как административное управление осуществляется по классической бюрократической схеме делегирования полномочий по нисходящей вертикали: директор - заместители. При разграничении же полномочий они не делегируются, а нормативно распределяются.
Исходя из норм Закона РФ "Об образовании", директор (администрация) решает все вопросы деятельности школы, отнесенные к его компетенции уставом и не входящие в компетенцию органов самоуправления. Подобная "мягкая" законодательная формулировка разграничения полномочий, с одной стороны, дает возможность неоправданно расширять компетенцию администрации (о чем уже говорилось), а с другой - столь же неоправданно ограничивать ее.
Очевидно, некоторые права и обязанности должны быть нормативно закреплены за руководителем муниципального общеобразовательного учреждения, как это предусмотрено в отношении руководителей государственных образовательных учреждений. В комментарии к ст. 35 Закона РФ "Об образовании" называется четыре таких полномочия: давать обязательные указания подчиненному работнику; поощрять
стр. 15
--------------------------------------------------------------------------------
работника при проявлении им трудовой активности с положительным результатом;
объявлять дисциплинарное взыскание; определять трудовую функцию работника, разрабатывая для него должностную инструкцию или участвуя в ее составлении. На наш взгляд, перечисленные функции не полностью отражают статус руководителя муниципального общеобразовательного учреждения и не позволяют осуществлять все необходимые полномочия представителя государства и муниципалитета.
Не детализируя, можно выделить следующие виды исключительных полномочий руководителя муниципального общеобразовательного учреждения:
* управление школой путем издания локальных нормативных административных актов (приказов и распоряжений);
* организация деятельности учреждения путем утверждения его структуры, штатного расписания, графиков работы, расписания занятий и т.п.;
* организационная работа с кадрами: прием и увольнение работников, подбор и расстановка кадров, распределение нагрузки и обязанностей, утверждение должностных инструкций и т.п.;
* осуществление дисциплинарной практики:
поощрение работников и наложение на них взысканий;
* руководство внутришкольной финансово-хозяйственной деятельностью, в том числе установление ставок и должностных окладов, надбавок и доплат персоналу;
* реализация полномочий, связанных с представлением интересов государства и муниципалитета во взаимоотношениях с органами школьного самоуправления: утверждение локальных актов, принимаемых органами самоуправления, участие в качестве субъекта при заключении коллективных договоров и разрешении коллективных трудовых споров, обладание правом вета на решения органов самоуправления, противоречащие законодательству и уставу школы, и т.п.
Существует и иное статусное положение руководителя муниципального общеобразовательного учреждения, отчетливо не выраженное в Законе РФ "Об образовании". Директор является полномочным представителем самого учреждения (отражает интересы всех субъектов образовательного процесса) в отношениях с организациями, учреждениями, должностными лицами внешней среды. Памятуя о том, что согласно закону руководителей школ можно не только назначать и нанимать учредителю, но и избирать коллективом образовательного учреждения, считаем, что в отношениях с внешней средой управленческие функции руководитель осуществляет в форме представительной демократии, пользуясь делегированными ему полномочиями коллектива.
Таким образом, к перечисленным выше видам полномочий руководителя муниципального общеобразовательного учреждения следует причислить представительство школы в административно-правовых и гражданско-правовых отношениях с иными учреждениями, организациями, предприятиями, должностными лицами и гражданами (осуществление финансово-хозяйственной деятельности и административных функций вне школы). Остальные органы управления муниципальным общеобразовательным учреждением отнесены к формам самоуправления.
К основным признакам самоуправления относятся принадлежность публичной власти членам коллектива, самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни, отсутствие органов, назначаемых извне. Возникает вопрос о возможности и формах участия администрации школы в органах самоуправления. Исходя из принципа разделения властей, органы самоуправления самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные к компетенции администрации. Логично предположить: если представители администрации и участвуют в работе некоторых органов самоуправления, то либо без права голоса, либо в качестве рядовых членов коллектива.
В этой связи возникают сомнения в правильности безоговорочного отнесения Законом РФ "Об образовании" к числу органов самоуправления педагогического совета школы. Во-первых, работа совета осуществляется под председательством директора школы. Во-вторых, совет решает вопросы как внутреннего управления педагогическим коллективом (самоуправления), так и управления другими субъектами образовательного процесса (обучающимися).
стр. 16
--------------------------------------------------------------------------------
Отсюда можно сделать вывод, что педсовет в школе предстает в двух ипостасях. С одной стороны, как орган самоуправления он самостоятельно, под свою ответственность, определяет варианты содержания образования, методы, используемые в учебно- воспитательном процессе, организует работу по повышению квалификации членов коллектива и развитию их творческой инициативы, принимает решения о перечне и содержании дополнительных образовательных программ и услуг. С другой стороны, педагогический совет - это коллегиальный орган административного управления (под руководством директора). Принцип коллегиальности в управлении неоправданно обойден законом. Между тем коллективное обсуждение годового календарного учебного графика, принятие решений о формах промежуточной аттестации, переводе обучающихся в следующий класс, о том, чтобы оставить их на повторное обучение и т.п., - типичный вариант коллегиальной формы административного управления с привлечением квалифицированных специалистов из числа персонала.
В качестве органа самоуправления совет должен иметь нормативную возможность защиты своих интересов при конфликтах с администрацией. Ею могло бы стать закрепленное в уставе школы и положении о педагогическом совете право наложения вето на решения администрации, ограничивающие самостоятельность педколлектива в выборе форм и методов учебно-воспитательной деятельности.
В законе названо два органа самоуправления, представляющие интересы всех участников отношений, связанных с учебно-воспитательным процессом в школе. Это общее собрание, осуществляющее самоуправление в форме непосредственной демократии, и совет общеобразовательного учреждения, функционирующий в форме представительной демократии. Отсутствие прямого указания на иные органы, представляющие субъектов образовательного процесса, привело к тому, что в локальных нормативных актах общее собрание и совет школы зачастую наделяются не свойственными им функциями. Эта ошибка нашла свое отражение и в комментарии к Закону РФ "Об образовании", где к компетенции общего собрания отнесены принятие правил внутреннего трудового распорядка, рассмотрение проектов всех локальных нормативных актов образовательного учреждения и определение перечня и порядка предоставления его работникам социальных льгот из фондов трудового коллектива, решение вопросов, которые могут быть определены как в уставе, так и в коллективном договоре. Часть из перечисленных компетенции действительно затрагивает интересы всех субъектов образовательного процесса, а другая часть относится исключительно к сфере интересов трудового коллектива. Отсюда следует, что в муниципальном общеобразовательном учреждении должны функционировать два самоуправленческих органа непосредственной демократии - общее собрание и собрание трудового коллектива и два формируемых ими органа представительной демократии - совет общеобразовательного учреждения и совет трудового коллектива.
В общем собрании могут участвовать все работники муниципального учреждения, а также школьники, их родители и лица, их заменяющие. На деле такой принцип формирования неосуществим по двум причинам: из-за невозможности одновременно и в одном месте разместить всех указанных заинтересованных лиц и отсутствия дееспособности у большинства возрастных категорий обучающихся. Реальная практика пошла по пути участия в таких собраниях работников школы, представителей старшеклассников и родителей. Так, общие собрания замещаются конференциями. В этой ситуации важно обеспечить пропорциональное представительство социальных групп, участвующих в этом собрании (конференции), при голосовании по обсуждаемым вопросам и выборе членов совета школы. Распределение голосов должно быть четко регламентировано уставом общеобразовательного учреждения.
Исходя из принципа разделения власти, администрация школы может участвовать в деятельности общего собрания с правом совещательного голоса, кооптироваться же в члены совета школы представители администрации не должны, что, к сожалению, наблюдается. Способствовать контролю администрации за законностью и обоснованностью решения общего собрания
стр. 17
--------------------------------------------------------------------------------
и совета школы призвано право утверждения руководителем учреждения локальных нормативных актов, принимаемых указанными органами, и право наложения "вето" на решения, противоречащие законодательству либо выходящие за рамки компетенции этих органов, определенные в уставе школы.
По своему статусу общее собрание (конференция) разрабатывает и обсуждает наиболее важные локальные нормативные акты, затрагивающие интересы всех, принимает правила внутреннего распорядка, рассматривает проект годового плана школы, определяет формы и условия деятельности внутришкольных общественных формирований, участвует в решении вопросов об изменении форм собственности, проводит выборы совета школы, его председателя и определяет порядок работы совета.
Как орган, уравновешивающий административную власть, общее собрание должно быть независимым в пределах своих полномочий: руководитель обязан утверждать все решения собрания, не выходящие за рамки определенной в нормативных актах компетенции этого органа самоуправления. Помимо этого собрание совместно с учредителем может определять условия контракта при найме руководителя и осуществлять общественный контроль за выполнением этих условий.
Совет школы - рабочий орган, формируемый общим собранием (конференцией), - состоит из делегированных представителей всех заинтересованных субъектов образовательного процесса. В полномочия совета школы входят вопросы определения стратегии развития общеобразовательного учреждения (утверждение планов развития, направлений учебно-воспитательной деятельности). Он принимает локальные акты и решает иные вопросы, прямо затрагивающие интересы обучающихся и их родителей (принимает правила приема в школу, поведения учащихся, утверждает составы конфликтных экзаменационных комиссий и т.п.). В качестве органа самоуправления, уравновешивающего административную власть, совет школы может влиять на осуществление руководителем некоторых финансово-хозяйственных функций (например, принимать решения о сдаче в аренду закрепленных за школой объектов собственности), а также осуществлять по поручению общего собрания текущий контроль за выполнением руководителем условий его контракта.
Полномочия общего собрания трудового коллектива, объединяющего педагогических работников и обслуживающий персонал, касаются порядка осуществления коллективных трудовых отношений, заключения и выполнения условий договоров, разрешения споров. Установлены и варианты правового взаимодействия трудового коллектива и администрации. В частности, она обладает правом требовать от членов трудового коллектива выполнения содержащихся в договоре обязательств, а возможность активно влиять на администрацию предоставляется правом на забастовку, определенным нормами федерального закона от 20 октября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров".
Формируемые общим собранием трудового коллектива постоянные органы самоуправления (советы трудовых коллективов, комиссии по разрешению трудовых споров, комитеты по проведению забастовки) обладают полномочиями и действуют на основании тех же законодательных актов, что и общее собрание. Уставом школы эти нормы попросту воспроизводятся (дублируются) в части основных прав и обязанностей, порядка действия органов самоуправления, формируемых трудовым коллективом.
Профсоюзные органы представляют интересы своих членов, а не всего коллектива, они не являются "чистыми" органами внутришкольного управления, так как относятся к структурным подразделениям соответствующих отраслевых профсоюзов, которые защищают не только коллективные, но и индивидуальные трудовые интересы. Деятельность профсоюзных органов в муниципальном общеобразовательном учреждении и их компетенция в отношениях с администрацией определяются Законом РФ "О профсоюзах" и названными ранее законодательными актами, регулирующими деятельность органов самоуправления трудового коллектива.
Ученическое самоуправление реализуется в форме собраний учащихся старших классов, делегирующих представителей на общее собрание (конференцию) школы.
стр. 18
--------------------------------------------------------------------------------
Все остальные органы, функционирующие и на общешкольном уровне, и в классах различных ступеней обучения, относятся к органам ученической самодеятельности. Они представляют собой "микромодель" демократической системы управления и предназначены для воспитания у обучающихся социальной активности, гражданской позиции, обогащения их духовной жизни и т.п., но ни о каком нормативном разграничении полномочий между органами административного управления школой и органами ученической самодеятельности речи идти не может.
С учетом ограниченной возможности учащихся представлять свои интересы в органах внутришкольного самоуправления возрастает роль родителей (лиц, их заменяющих). Однако предусмотренные Законом РФ "Об образовании" формы участия этой категории заинтересованных лиц (в работе общего собрания, представительство в совете общеобразовательного учреждения) неадекватны этой роли. Фактически родители (лица, их заменяющие) являются, наряду с государством и муниципальным образованием, основными социальными заказчиками на результаты образовательного процесса. Они же в условиях скудного бюджетного финансирования все активнее привлекаются к формированию внебюджетных фондов школы, что также предопределяет необходимость их участия в управлении муниципальным общеобразовательным учреждением на паритетных началах с администрацией. Вместе с тем нормативное разграничение внутришкольной власти между администрацией школы и родительскими органами самоуправления весьма проблематично.
Думается, мощный потенциал этой категории субъектов учебно-воспитательного процесса в управлении общеобразовательным учреждением скрыт в использовании еще не апробированных в школах в данном качестве нормах федеральных законов "Об общественных объединениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Речь идет о возможных правовых путях легализации органов родительского самоуправления с закреплением за ними правовых полномочий, позволяющих эффективно влиять на деятельность администрации школы, отстаивая интересы социального заказчика.
Федеральный закон РФ "Об общественных объединениях" определяет следующие положения:
* это добровольная, самоуправляемая, некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов, для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения;
* общественные объединения могут создаваться в форме органов общественной самодеятельности, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей... (в нашем случае цель - наиболее полное удовлетворение интересов учащихся и их родителей в качественной организации и осуществлении учебно-воспитательного процесса - вполне укладывается в рамки нормы);
* орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов, создается по инициативе учредителей - не менее трех физических лиц;
* по инициативе органа общественной самодеятельности он может быть подвергнут государственной регистрации и тем самым приобрести права и принять на себя обязанности юридического лица. При этом отказ в регистрации объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.
Созданный в целях осуществления прав обучающихся и их родителей и зарегистрированный в соответствии с законом орган общественной самодеятельности родителей (лиц, их заменяющих) может вступать на правах юридического лица в правовые отношения с администрацией школы, требовать от нее и органов местного самоуправления участия в решении вопросов, затрагивающих интересы объединения. Будучи юридическим лицом, орган общественной самодеятельности может установить эффективный контроль над формированием и целевым расходованием внебюджетных фондов, пополняемых за счет взносов родителей учащихся, и т.д.
стр. 19
--------------------------------------------------------------------------------
Граждане могут участвовать в осуществлении местного самоуправления в форме территориального общественного самоуправления. Имеется в виду самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив.
Так как муниципальное общеобразовательное учреждение, как правило, является неотъемлемой и важной частью социальной инфраструктуры микрорайона, иного территориального образования, то его дела непосредственно или опосредованно затрагивают интересы большинства жителей этого территориального образования. Логично сделать находящееся в рамках правого поля предположение о возможности создания жителями специализированного органа территориального общественного самоуправления, курирующего в их интересах деятельность школы как звена социальной инфраструктуры территориального образования. В сфере внимания такого органа будут вопросы комплектования школы, определения ее статуса, качества оказываемых жителям образовательных услуг и т.п.
стр. 20
Опубликовано 11 октября 2007 года
Новые статьи на library.by:
ПЕДАГОГИКА ШКОЛЬНАЯ:
Комментируем публикацию: Теоретико-правовые аспекты внутришкольного управления
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Предполагаемый источник
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1192107801 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций