МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Федерация "четырех моделей": публично-правовые и финансовые аспекты
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: С. В. Королев
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №8,2000
Предварительные замечания
В данной статье мы теоретически рассматриваем вопрос о том, каким образом принципы федеративного строительства, однажды заложенные в основу государства, приобретают инерционный эффект и значительно ограничивают любую рациональную реформу федеративных финансов.
Помимо дедуктивного метода, который, разумеется, основан на абстрактных размышлениях, автор активно использует метод метафоры. Метафора некоторыми представителями научного сословия, особенно среди юристов, считается несерьезным приемом малоопытного ума. Однако метафора всегда является манифестацией “интуитивного чувства сходства”, которое “играет огромную роль в практическом мышлении (курсив мой. — С. К. )”1 . Поскольку юриспруденция представляет собой практическое мышление par excellence, то как раз юристы (которые, кстати, не чураются аналогии), не должны игнорировать и метод метафоры.
Четыре модели асимметричной федерации
Проблемы централизации (или децентрализации) финансовых полномочий перекрещиваются с проблемами симметрии (или, наоборот, асимметрии) субъектов федерации. При этом возникают четыре публично-правовые и финансово-политические модели федеративного государства.
Расположим их по мере убывания признаков централизации или симметрии.
1. Централизованное симметричное сообщество.
2. Централизованное асимметричное сообщество.
3. Децентрализованное симметричное сообщество.
4. Децентрализованное асимметричное сообщество.
Следует отметить, что речь вовсе не идет о попытке классифицировать, обобщить действительные, существующие федерации. Четыре предложенные модели являются фикциями, но не теми скверными фикциями, о которых говорит Ханс Кельзен, не понятиями, которые якобы “содержат реальные факты” и претендуют на “существование в мире сущего”2 . Речь идет о четырех идеальных типах в духе Макса Вебера (=Idealtypen), которые выведены чисто дедуктивным способом и именно поэтому могут быть масштабом при изучении любых государств, имеющих федеративное устройство.
Четыре названные модели, на наш взгляд, отвечают условиям юридической методологии в духе Райнхольда Циппелиуса, а именно учитывают следующее:
“a) в “открытом обществе” все “гетерономные истины”, т. е. предзаданные веления естественного права или иной морали, стали дискуссионными;
b) наши оценки обычно расходятся, когда возникает необходимость уравновесить различные цели и интересы;
c) “согласительные” представления о справедливости представляют собой весьма ненадежный масштаб”3.
Это означает, что право в современном мире становится принципиально плюралистичной системой. Следовательно, для изучения “онтологических объектов” (в нашем случае “живых федераций”) необходимо применить несколько не только разных, но и контрастивных подходов.
Попробуем раскрыть смысл данных моделей. В этом нам поможет теоретическое наследие выдающегося мыслителя ХХ в. Людвига Витгенштейна. Имеется в виду знаменитая концепция “семейного сходства”. Квинтэссенция этой теории предельна проста: семейное сходство — это то, что постигается интуитивно, мгновенно, на что можно “указать пальцем” (Людвиг Витгенштейн).
Наша методика заключается в том, чтобы разводить понятия по “семьям”. Для этого требуется некий базовый, исходный критерий, т. е. такое понятие, которое стало бы родовым как для “централизации/децентрализации”, так и “симметрии/асимметрии”. Такими понятиями, на наш взгляд, являются термины “пропорция/диспропорция”. Совершенно очевидно, что пропорция, т. е. равномерность, как родовая семейная черта характерна для симметрии (соразмерности). Соответственно, диспропорция находится в “семейных отношениях” с асимметрией.
Теперь посмотрим, как соотносятся диспропорция с централизацией и децентрализацией. Мы видим, что централизация явно тяготеет к диспропорции. Децентрализация же, напротив, тяготеет к пропорции.
Следовательно, с одной стороны, ”диспропорция” одновременно притягивает к себе понятия “асимметрия” и “централизация”, образуя с ними семейный круг. С другой стороны, ”пропорция” вовлекает в свою семью понятия “симметрия” и “децентрализация”. Этот же вывод можно сформулировать и с другим акцентом: децентрализация оказалась в родственных отношениях с симметрией, а централизация образует одну понятийную семью с асимметрией.
Наконец, в радикальной формулировке и с отрицательным уклоном этот же вывод будет звучать так:
Централизация логически несовместима с симметрией. Соответственно, децентрализация в логическом плане неуживчива с асимметрией. Отсюда логически правильными будут “внутренние модели” 2 и 3. Напротив, ”внешние”, крайние модели (1 и 4) являются логически неправильными, т. е. внутренне противоречивыми.
В рамках федеративной теории семейного сходства это означает, что симметрия является инфраструктурой для эффективной децентрализации. Иначе говоря, чем соразмернее субъекты федерации в социально-экономическом и бюджетно-финансовом отношении, тем естественнее, а главное — экономичнее, для федерации в целом осуществить и поддерживать децентрализацию ответственности и финансовых полномочий.
Асимметричность же субъектов федерации является инфраструктурой для относительно “естественной”, инерционной централизации власти на федеральном уровне. Чем больше отличий между субъектами федерации и чем разнороднее эти отличия, тем труднее субъектам установить и поддерживать равноправные горизонтальные связи (особенно в области финансового взаимодействия), тем объективнее сила авторитета рамочных норм и вертикальных стандартов федерального центра. В тенденции федеральная власть вынуждена упрощать противоречивую мозаику и разнобой субфедеральных “правопорядков”. В этих условиях нормотворческие, управленческие и финансовые императивы центра для субъектов федерации приобретают характеристики “прокрустова ложа”.
Вместе с тем дело тут не столько в субъективном “империализме” центра, сколько в объективной необходимости экономить всегда скудные финансовые средства. Главным объектом и одновременно критерием федеральной финансовой политики в условиях асимметрии являются наименее жизнеспособные регионы, т. е. зоны постоянного финансового бедствия. Без поддержки федеральной власти государственная жизнь здесь должна прекратиться.
Так, в первые годы независимости Индии вопрос о власти на крайнем Северо-Востоке страны стоял следующим образом: либо власть губернатора, назначаемого из Дели, либо вообще никакой организованной власти. Те полномочия губернатора, которые богатым штатам могут представляться “унитаристскими тенденциями” индийской Конституции 1949 г., на бедном Северо-Востоке являлись единственно возможными функциями и методами государственного управления.
В условиях сильной асимметрии федеральный центр стремится подстраховаться. Постоянная боязнь, что власти на федеральном уровне окажется недостаточно для сохранения единства государства, объективно приводит к тому, что властных полномочий у центра, как правило, оказывается слишком много. В области финансов федеральная власть по необходимости исходит из наихудшего варианта социально-экономической ситуации и устанавливает масштаб максимального финансового контроля, которому соответствует режим вертикальных трансфертов. Эта система, быть может, является субоптимальной для наименее развитых и нестабильных регионов. Но проблема заключается в том, что, будучи федеральным, этот же масштаб определяет и финансовые отношения центра с относительно благополучными регионами. При этом несообразность федерального масштаба очевидна: на нее, используя метафору Витгенштейна, можно просто “указать пальцем”.
Почему же в таком случае центральная власть в асимметричной федерации крайне неохотно идет на диверсификацию федеральных масштабов и институтов управления? Ответ, на наш взгляд, банально прост: с объективной стороны, такая диверсификация (т. е. более последовательный учет интересов благополучных регионов) невыгодна для центра в финансовом отношении. Другими словами, частичный отказ от грубых инструментов финансового администрирования (в пользу более утонченных для защиты интересов благополучных регионов) влечет за собой следующее: 1) уменьшение доходов “федерального кассира” и 2) как следствие, снижение авторитета федеральной власти, точнее —власти “федерального кассира” в малоразвитых и нестабильных регионах.
С субъективной точки зрения, уступка благополучным регионам, во-первых, еще не предоставляет гарантии их последующей “благодарности”, т. е. ответной уступчивости по отношению к федеральной власти в каких-то других вопросах. Естественно, федеральная власть обычно предпочитает диалогу с “сильными регионами” всегда предсказуемую и безоговорочную поддержку со стороны “злостно дотационных регионов”. Последние независимо от позиции федерального центра всегда “на всякий случай” будут противодействовать любой консолидированной политике “доноров” в области финансов.
В этих условиях федеральному центру гораздо спокойнее ничего не менять и сохранять — по возможности даже усиливать — действующую систему финансов, которая фактически означает систему дотаций, субвенций и субсидий регионам финансового бедствия. В этих регионах у власти могут находиться только представители местной “дотационной элиты”, которые владеют — иногда виртуозно — лишь политическими методами формирования регионального бюджета. Экономические же методы им часто недоступны в силу неразвитости или неэффективности народного хозяйства в этом субъекте федерации. В результате среди дотационных регионов достаточно быстро формируется ядро “злостно дотационных субъектов”, которые не заинтересованы в том, чтобы развивать в соответствующем субъекте федерации систему самопомощи, а заинтересованы лишь в увековечивании режима дотационного финансирования.
Как бы то ни было, для симметричных (и богатых) федераций западного типа децентрализация управления и финансов часто выгодна как раз в финансовом отношении (отсюда, кстати, институты приватизации и дерегулирования государственной собственности). Напротив, для асимметричных (и небогатых) федераций внеевропейского типа централизация власти и концентрация скудных финансов являются вынужденной мерой той же самой финансовой экономии.
Похоже, что внутри каждой из рассмотренных понятийных семей действует принцип взаимного, или кумулятивного, усиления в том смысле, что симметрия субъектов (т.е. их социально-экономическая соразмерность) способствует децентрализации управления и финансов. Напротив, асимметрия усиливает централизацию власти. Проблема для асимметричных федераций усугубляется также следующим. Предполагаемая закономерность может действовать и в инверсивном режиме, а именно: децентрализация власти и финансов, с юридической точки зрения, усиливает симметричность субъектов федерации, в частности их социально-экономические характеристики. Соответственно — что не может не удручать — централизация управления и финансов неизбежно ведет к консервации асимметричности субъектов, их социально-экономической разнородности вплоть до проблемной совместимости в рамках одного государства. Иначе говоря, “злостно дотационные регионы” не могут ускользнуть от порочного круга нищеты еще и потому, что региональные дотационные элиты не желают своего отстранения от “дотационных яслей”, что было бы неизбежно при более благоприятных условиях.
Два режима аппликации предложенных моделей
На наш взгляд, идеально-типическая “привязка” какой-то действительной федерации к определенной модели (например, Индии — к модели 2 , а Германии — к модели 3) не обладает существенным эвристическим потенциалом. Часто она даже фальсифицирует, т. е. слишком упрощает, финансовые отношения в “живом” федеративном государстве. Отсюда унитарист-ская (монопольная и тотальная) аппликация к реальным государствам какой-то одной из предложенных моделей всегда несла бы на себе печать произвола. Это означает, что ни одна “живая федерация” не укладывается в “прокрустово ложе” какой-либо определенной из приведенных моделей.
При этом не только внутренние (правильные), но и внешние (неправильные) модели являются приемлемым масштабом для анализа действительных правоотношений в любом из федеративных государств. Особенно асимметричные федерации могут использовать все четыре модели в целях последующей диверсификации и фактической децентрализации управления и финансов. Конкретно речь идет о моделировании федеративных отношений в двух режимах: 1) макрофедеративном и 2) микрофедеративном.
В первом режиме сначала осуществляется классификация геополитических контингентов субъектов федерации. Это означает, что субъекты асимметричной федерации могут быть разведены по четырем геополитическим “семьям”.
Как отмечает известный немецкий государствовед Рудольф Сменд, ”главным результатом новейшей географии и “геополитики” является то, что они убедительно доказали, насколько сильно государственная жизнь определена соответствующим “жизненным пространством”, государственной территорией, границами…так что здесь можно говорить об “особенной национальной идее” каждого государства в форме его стремления приспособиться к своим специальным географическим факторам”4 .
Итак, в семью модели 1 (централизованное симметричное сообщество) могут войти несколько благополучных мегаполисов, относительно соразмерных по своим социально-экономическим показателям и политическим (обычно олигархическим) предпочтениям.
В семью модели 2 (централизованное асимметричное сообщество) могут войти относительно благополучные мегаполисы и прилежащая к каждому из них зона, т. е. субметрополисные регионы, которые в социально-экономическом плане несоразмерны со своими метрополисами (например, Москва и Московская область; Санкт-Петербург и Ленинградская область и т. п. ).
В семью модели 3 (децентрализованное симметричное сообщество) могут войти “ординарные”, т. е. не богатые и не бедные, субъекты федерации, внутри которых функционирует по крайней мере несколько соразмерных (в финансовом отношении) политико-экономических центров.
Наконец, в семью модели 4 (децентрализованное асимметричное сообщество) могут быть включены наиболее проблемные регионы, в которых малозаметно присутствие даже субфедеральной власти и внутри которых систематически соседствуют зоны социально-экономических контрастов.
Во втором режиме (микроэкономических отношений) эти же модели можно использовать и системным методом, т. е. применяя все четыре модели к одному и тому же субфедеральному сообществу. Это означает, что в отдельно взятом субъекте асимметричной федерации можно обнаружить элементы нескольких, быть может, даже всех четырех моделей. Так, если говорить о Москве, то внутри Московской кольцевой автодороги (МКАД) есть своя “малопрестижная провинция” (модель 2 внутри модели 1). Соприсутствуют в Москве и “серые”, ординарные территориальные образования, например, среди административных округов (модель 3 внутри модели 1). Наконец, есть в Москве и “проблемные зоны”, особенно в ночное время суток и даже в самом центре города (модель 4 внутри модели 1).
Рамочная федерация и ее виды
Как геополитическая (макрофедеративная), так и системная (микрофедеративная) аппликации моделей имеют важные финансово-политические следствия. Рассмотрим сначала макрофедеративный режим моделирования, а именно финансовые последствия геополитической симуляции “семей” внутри асимметричной федерации.
Здесь нам потребуется новое понятие, а именно “рамочная федерация”, которая на основе предложенных моделей объединяет четыре семьи субъектов. Рамочная федерация может быть представлена по крайней мере двумя видами.
1. Рамочная лоскутная федерация. Данная “федерация”, если использовать метафору, как бы “сшита” в виде лоскутного одеяла. Тем не менее ”лоскуты” в зависимости от своих характеристик объединены таким образом, чтобы в конечном итоге получилось четыре относительно однородных сегмента. Каждый такой сегмент или семья субъектов федерации обладает достаточной прочностью внутри себя, однако сектор стыка с другим “лоскутом” представляет собой зону “вероятного разрыва” (т.е. разлома федерации). Таким образом, ”наша задача… состоит в том, чтобы как можно эффективнее провести семантические линии… ”Режь по швам”, — советовали Платон и Чжуан-Цзы”5 .
Если осуществить пространственную визуализацию такой федерации, то можно сделать прогноз относительно порога ее устойчивости. Последний в значительной степени будет зависеть от того, какие “лоскуты” (т.е. ”семьи” субъектов) оказались внутри “федеративного одеяла”, а какие являются внешними.
Если логически правильные семьи (модели 2 и 3) отдельно друг от друга, т. е. не соприкасаясь, оказались периферийными, то, учитывая запас их внутренней прочности, они могут превратиться в “деструкторов федерализма” и стать проводниками латентной сецессионистской политики. Если эти же модели, находясь на периферии лоскутной федерации, имеют общую друг с другом границу и, следовательно, имеют относительно устойчивые народнохозяйственные и финансовые связи, то более сильная политическая элита может избрать стратегию подчинения себе элиты более слабой “семьи” (кстати, здесь нет априорного преимущества ни политической элиты модели 2, ни политической элиты модели 3).
Соответственно, более слабая элита будет стремиться найти союзников среди других семей лоскутной федерации. Сецессионизм одной семьи, по понятым причинам, трем другим семьям блокировать легче, чем двум “слабым семьям” противостоять в долгосрочном плане деструктивному союзу двух “сильных семей”. Если на периферии лоскутной федерации окажутся логически неправильные семьи (модели 1 и 4) и при этом они будут иметь общую границу, то многое зависит от того, входит ли федеральный центр в семью 1 (т. е. в этом ли регионе одновременно сосредоточены структуры управления всей федерацией). Если так, то семья 4 как безусловно дотационный регион не сможет осуществить сецессию, даже если это будет входить в планы местной политической элиты. Если семья 1 не включает в себя федеральный центр или даже враждебна ему, то у нее есть шансы реализовать сецессию даже вопреки соседней семье 4 и вопреки противодействию федерального центра.
Как отмечает Германн Хеллер, ”если у государства действием оспаривается право на суверенное самоутверждение, то имеются лишь два пути: либо конкурирующий центр власти принудительно интегрируется, либо он сам становится органом (новой) государственной организации”6 . Во всяком случае “сецессионистская карта” будет постоянно использоваться элитой периферийной семьи 1 для политического давления на федеральный центр.
Если же неправильные семьи расположены по разным полюсам периферии федерации, т. е. не имеют общей границы, то обе они представляют собой зоны латентного “отрыва” от федерации. При этом семья 1 или ее часть сможет стать пусть даже карликовым, но достаточно мощным государством (например, Сингапур), а “дотационная” семья 4 может стать сырьевым и т. п. придатком соседнего и, скорее всего, унитарного государства. Разумеется, для всякой “живой” федерации географическое соприсутствие идеально-типических семей будет различно. Так, четыре семьи могут быть расположены и в шахматном порядке.
Как бы то ни было, рамочная лоскутная федерация не может иметь какой-то объективной (абсолютной) цели своего существования. Например, ”союз нерушимый республик свободных”, как доказала история на примере СССР, являлся шаткой идеологемой, а вовсе не объективной целью, устойчивой ко всяким внутренним и внешним случайностям. Именно поэтому, как справедливо отмечает Кельзен, юриспруденция должна “отбросить телеологию как метод познания, направленный на государство”7 .
При этом, разумеется, каждая семья может иметь свой сектор внешней границы с иными государствами. Как бы то ни было, в реальности ни одна федерация не является “лоскутной” в рассмотренном смысле, но к каждой “живой” федерации приложимы указанные масштабы “лоскутности”. В зависимости от целей исследования и реформаторских потребностей политиков эти масштабы можно комбинировать всякий раз по-разному.
2. Рамочная телескопическая федерация. Данный вид рамочной федерации можно определить и как “федерацию-матрешку”. Однако при этом речь идет уже не столько о географическом, пространственном соприсутствии четырех моделей, сколько об их функциональном взаимодействии. Как критически замечает Рудольф Сменд, ”проблема соотношения (Zusammenordnung) союзного государства и его отдельных субъектов часто сводится к альтернативе либо их координации, либо субординации, но такие… механистические образы не подходят для изучения духовной действительности”8 .
Итак, посредством телескопического метода семьи субъектов группируются не по принципу общей границы, а в силу их функционального сходства, т. е. по принципу увеличения (или убывания) пропорции (соразмерности) в реализации федеральных стандартов, особенно в области образования, здравоохранения, социальной сферы и т. п. При этом полярные социально-экономические коллективы по типу телескопа как бы “вытягиваются” на ближайшую периферию, или — что то же — “притягивают” ее к себе. Таким образом, самые богатые регионы являются референтной группой, например, для менее богатых. Но для асимметричной федерации критически важен процесс на другом полюсе, где наименее жизнеспособные регионы “притягивают” и буквально коррумпируют чуть более жизнеспособные субъекты федерации.
Если масштаб “рамочной лоскутной федерации” позволяет охватить многообразие различных геополитических характеристик ее субъектов, то масштаб “рамочной телескопической федерации” дает возможность изучать развитие полярных антагонизмов, а именно постоянный политический конфликт между “богатыми” и “бедными” сообществами. При этом, однако, богатые сообщества не обязательно совпадают с правильными моделями. Соответственно, ”бедные” не обязательно входят в неправильные семьи.
Вполне возможна такая ситуация, когда неправильная семья 1 в союзе с правильной семьей 2 противостоит опять-таки логически “неправильному союзу” моделей 3 и 4. Возможна и другая форма “неправильного” антагонизма, а именно по следующей схеме: модели 1 и 3 вместе противостоят моделям 2 и 4. Несмотря на различный характер эвристичности лоскутной и телескопической федерации, между ними существует концептуальное единство. В частности, телескопическая федерация также допускает визуализацию, но уже не в макро, а микрофедеративном режиме, т. е. на уровне отдельных муниципалитетов. Другими словами, самые богатые микросообщества постепенно так или иначе ассимилируют свою ближайшую периферию, передавая ей как положительные, так и отрицательные характеристики центров плутократии. Соответственно, самые бедные микросообщества в тенденции распространяют “метастазы нищеты” и специфической криминогенности на своих ближайших соседей.
Отсюда можно определить императив для системы федерального управления и федеративных финансов. Приоритетным объектом защиты в телескопической федерации являются средние регионы, ”серые” микросообщества вообще, особенно такие из них, которые находятся в зоне риска, т. е. примыкают к “нищим” или политически нестабильным регионам. Даже и те микросообщества, которые примыкают к центрам плутократии, нуждаются в финансовой защите, поскольку являются объектом усиленной эксплуатации со стороны своих “сверхбогатых” соседей. Таким образом, средние , т. е. нормальные микросообщества нуждаются в защите “на два фронта”: против стандартов самых богатых и против “правил” самых бедных микросообществ.
Если совместить телескопическую федерацию с четырьмя предложенными моделями, то можно установить следующие режимы управления в зависимости от выбора в качестве общефедерального стандарта той или иной семьи.
1. Стратегическая опора федерального центра на телескопическую модель 1 (централизованное симметричное сообщество) способствует формированию таких общефедеральных стандартов, которые мало отличаются от “среднестатистических показателей” в центрах относительной плутократии; в этих условиях, например, московские тарифы на “образовательные услуги” считаются “нормальными” для любых регионов.
2. Опора на телескопическую модель 2 (централизованное асимметричное сообщество) может иметь две в принципе антагонистические версии:
2.1. Общефедеральные стандарты управления намеренно сдвигаются к показателям зоны “финансового бедствия” (общефедеральные масштабы “ниже средних” стандартов), в тенденции это может привести к диктатуре “злостно дотационных регионов” и, следовательно, к стагнации на общефедеральном уровне.
2.2. Общефедеральные стандарты сдвигаются ближе к показателям богатых регионов (общефедеральные масштабы “выше средних” стандартов), в тенденции это может привести к смыканию их со стандартами “зоны плутократии” и, следовательно, к игнорированию нужд не только зоны “постоянного финансового бедствия”, но и многих среднеразвитых субъектов федерации.
Однако в любом случае федеральный центр сохраняет за собой концентрацию административных и финансовых полномочий.
3. Опора на телескопическую модель 3 (децентрализованное симметричное сообщество), на наш взгляд, позволяет наиболее оптимально защищать интересы среднеразвитых регионов. Здесь именно их стандарты приобретают статус общефедеральных в том смысле, что они действуют не только для средних регионов, но, например, позволяют идентифицировать и в тенденции дестимулировать экономику “спекулятивных пузырей” в центрах плутократии.
Напротив, для “зон постоянного финансового бедствия” социально-экономические показатели среднеразвитых регионов приобретают характер стимула для возможного будущего рывка из капкана “инерционной нищеты”.
4. Опора на телескопическую модель 4 (децентрализованное асимметричное сообщество) может приобрести, как ни странно, положительный смысл. В зависимости от наличия или отсутствия в том или ином секторе “среднеразвитого региона” благополучных или, напротив, проблемных микросообществ к этому региону альтернативно приложимы три типа общефедеральных стандартов: 1) вышесредние, 2) среднестатистические, 3) нижесредние. При этом в соответствии с принципом федерализма определенный “серый” регион сам выбирает для своих секторов тот или иной стандарт и, разумеется, несет перед федеральным центром ответственность за принятое решение, точнее — за эффективность его реализации.
Публичное право и финансовая политика
В данной части мы постараемся федеративную теорию семейного сходства рассмотреть в понятиях федеративной же теории катастроф. Ясно, что в условиях асимметричной федерации конституционное устройство и финансовая политика всегда и во всем должны быть направлены на блокирование центробежных тенденций. Эта задача позволяет нам установить важную (буквально катастрофическую) разницу между лоскутной и телескопической федерациями. Если лоскутная федерация (“австро-венгерский” вариант) при небрежении участников просто разрывается “по швам”, то телескопическая федерация (“бразильский” или “нигерийский” варианты) при неадекватном поведении участников разбивается “вдребезги”. Если при “лоскутном” распаде бывшие “лоскуты” часто способны удержать внутреннюю интегрированность и со временем стать компактными государствами, то при “телескопической катастрофе” происходит тотальный разгром социально-экономической инфраструктуры в любых микросообществах бывшего федеративного государства.
Лоскутная федерация “четырех моделей”
Административная и финансовая политика лоскутной федерации, по определению, должна быть направлена на то, чтобы обеспечить народнохозяйственное единство страны при объективно опережающем развитии одних семей и сильном отставании других. В терминах предложенных моделей проблема приобретает двоякий вид.
1. Как федеральный центр лоскутной федерации может комбинировать политические методы централизации и децентрализации?
2. Каким образом конституционно-правовая реформа может способствовать социально-экономическому выравниванию контрастных регионов (т.е. снижению их асимметричности) при одновременном сохранении оптимальной асимметрии между мощными регионами (локомотивами федерации), с одной стороны, и отсталой периферией — с другой?
В терминах федеративной теории “семейного сходства” проблема сводится к следующему: 1) как обеспечить возможность перехода того или иного субъекта федерации из одной “семьи” в другую и 2) как помочь ему ”переключиться” на новую модель развития?
При этом в первую очередь речь идет о возможности постепенного “поглощения” логически правильными семьями (2 и 3) логически неправильных (1 и 4). Но прежде всего возникает вопрос о возможности и целесообразности обмена субъектами между правильными семьями (2 и 3). Для такого обмена существуют большие затруднения. Чем дольше субъект федерации функционирует в режиме модели 2 (централизованное асимметричное сообщество), тем труднее ему “переключиться” на соседнюю внутреннюю модель 3 (децентрализованное симметричное сообщество), поскольку у этих моделей одновременно противоположны обе базовые характеристики.
Казалось бы, демократическая идеология указывает естественный первый шаг, а именно: субъект модели 2 должен осуществить полномасштабную децентрализацию власти, включая и финансовые полномочия. Но в результате, что очевидно, он переходит из правильной семьи в неправильную — и притом наиболее дискуссионную — модель 4 (децентрализованное асимметричное сообщество). В условиях же децентрализации бороться с социально-экономической асимметрией гораздо сложнее, если вообще возможно, чем в условиях централизации.
Субъект модели 3 (децентрализованное симметричное сообщество) также не может непосредственно и сразу “переключиться” в режим семьи 2 (централизованное асимметричное сообщество). Не обсуждая вопрос о целесообразности такого перехода — он явно противоречит демократической идеологии, но не подлежит сомнению, что такой субъект федерации окажется сразу внутри неправильной семьи 1 (централизованное симметричное сообщество).
В терминах политологии это означает, что прежде относительно демократический регион перешел на космополитические стандарты плутократии. Как бы то ни было, трудно прогнозировать мотивы, по которым такой “перебежчик”, т. е. новый союзник плутократии, захотел бы продолжить переход в правильную семью 3 (централизованное асимметричное сообщество), либо — в алгоритме “блудного сына” — вновь вернуться в семью 2.
Как бы то ни было, политически и юридически можно инициировать и завершить переход субъекта федерации из правильных семей в неправильные. В частности, модель 2 (централизованное асимметричное сообщество) легко деградирует в модель 4 (децентрализованое асимметричное сообщество). Соответственно, модель 3 (децентрализованное симметричное сообщество) при неразвитости демократических институтов легко деградирует в модель 1 (централизованное симметричное сообщество). Но с большой вероятностью можно сказать, что из неправильной модели почти нет возврата в правильные семьи субъектов федерации. Это обстоятельство, кстати, подтверждает отрицательный ответ на вопрос о том, могут ли субъекты из неправильных семей посредством лишь конституционно-правовых реформ быть переведены в правильные семьи.
Больше шансов такой переход имеет в том случае, если субъект, желающий “выправить” свой федеративный статус, получает мощные трансферты из общефедерального бюджета и одновременно развивает внутренний ресурс экономической самопомощи. Другими словами, критически важным элементом выправления статуса является проблема симметрии, а вовсе не централизации. Отсюда можно сделать вывод, что речь идет в первую очередь не о вопросах права, а о проблемах экономической политики федеративного государства.
Телескопическая федерация “четырех моделей”
На уровне микросообществ федеративного государства статика “лоскутного анализа” приобретает телескопический характер, поскольку именно на этом уровне в полной мере проявляется противоречивая динамика федеративных отношений. С одной стороны, эту противоречивость можно снизить в результате разукрупнения территориальных коллективов. Задача при этом заключается в том, чтобы каждое микросообщество по возможности укладывалось в одну из четырех семей. Однако, во-первых, сразу возникают вопросы относительно целесообразности “автономизации” микросообществ модели 4 (децентрализованное асимметричное сообщество). Ясно, что такое микросообщество не может самостоятельно решать собственные, прежде всего финансовые, проблемы, поскольку его население образует замкнутые и часто враждебные друг другу (социокультурные или социально-экономические) страты.
Во-вторых, разукрупнение может противоречить народнохозяйственным тенденциям как во всей федерации, так и в данном конкретном регионе. Если экономика требует интеграции, то объективное право не сможет эффективно противодействовать этому процессу. В конечном итоге экономическая интеграция преодолеет юридические рамки, т. е. будет осуществляться во вне- или, что хуже, в антиправовых формах.
Противоречивость федеративных процессов на уровне микросообществ можно снизить посредством укрупнения и одновременно реструктуризации субъектов федерации. При этом каждое крупное микросообщество (муниципалитет от 100 тыс. населения и выше) по возможности должно включать в себя контингенты, соответствующие моделям 2 и 3 (централизованное асимметричное сообщество и децентрализованное асимметричное сообщество соответственно). При этом такое микросообщество должно по возможности блокировать плуто-кратические тенденции, т. е. появление или развитие семьи 1 (централизованное симметричное сообщество), и осуществлять систематическую финансово-экономическую санацию контингентов модели 4 (децентрализованное асимметричное сообщество). При такой двойной направленности административных и финансовых усилий объективно возрастает значение семьи 2 (централизованное асимметричное сообщество). Именно масштабы и методы этой модели позволяют в какой-то степени обеспечить единство социально-экономических программ в данном микросообществе и — в тенденции — по всей федерации.
Послесловие
Реализация социально-экономических программ муниципалитов при доминирующей роли модели 2 (централизованное асимметричное сообщество) неизбежно приводит к экстернальному эффекту на макроэкономическом уровне. Другими словами, на уровне лоскутной федерации статистическими методами можно определить субъекты, примерно соответствующие модели 2. Их социально-экономические показатели приобретают статус общефедеральных стандартов.
Соответственно, темпы их социально-экономического развития объявляются эталонными. Отсюда следует:
1. Намного опережающие субъекты, примерно соответствующие “плутократической” модели 1, должны “притормозить” свое самостоятельное развитие. Их опережающий (и часто спекулятивный) рост не в меньшей степени представляет угрозу для единства федерации, чем вечная стагнация в “злостно дотационных регионах”.
2. Отстающие регионы с внешней помощью “прибавляют темпы”, чтобы федерация не “треснула по швам”. Как бы то ни было, федеральная власть должна одновременно сдерживать спекулятивную экономику в плутократических центрах и стимулировать рост в отстающих регионах.
3. Особое значение имеет “нулевой вариант” в зоне постоянного финансового бедствия, особенно среди “злостно дотационных субъектов”. Такое “развитие” в контексте асимметричной федерации для указанных регионов является “нормальным” в том смысле, что дотационные элиты сами успешно препятствуют становлению в этих регионах механизмов самопомощи.
4. Репрезентативной для асимметричной федерации является “модель” среднеразвитых регионов. Именно на показатели этих субъектов должны ориентироваться все общефедеральные стандарты, особенно в социальной сфере.
5. Следовательно, можно определить императив для системы федерального управления и федеративных финансов. Приоритетным объектом защиты в телескопической федерации являются “средние регионы”, ”серые” микросообщества вообще, особенно те из них, которые находятся в “зоне риска”, т. е. примыкают к “нищим” или политически нестабильным регионам. Однако те микросообщества, которые примыкают к центрам плутократии, нуждаются в финансовой защите, поскольку являются объектом усиленной эксплуатации со стороны своих сверхбогатых соседей. Таким образом, средние, т. е. нормальные, микросообщества нуждаются в защите “на два фронта”: от стандартов самых богатых и от “правил” самых бедных микросообществ.
6. Асимметричная федерация не должна стремиться в первую очередь развивать стагнирующие регионы. Необходимо развивать более жизнеспособную периферию зоны постоянной стагнации. Затем методом “федеративно-финансовой телескопии” периферия на собственной основе начнет ассимилировать ближайший к ней сектор традиционной стагнации и т. д.
7. Приоритетными объектами финансовой политики являются, во-первых, жизнеспособная периферия зон социально-экономической стагнации и, во-вторых, среднеразвитые субъекты федерации. “Коридор среднеразвитости” должен быть достаточно обширным, чтобы включать репрезентативное меньшинство “серых субъектов”, в том числе дотационные регионы, наиболее способные к самопомощи.
8. Преимущественными бенефициарами вертикальных трансфертов (из общефедерального бюджета) должны стать, во-первых, среднеразвитые регионы и, во-вторых, зоны традиционной стагнации.
9. Преимущественными бенефициарами горизонтальных трансфертов, прежде всего из бюджетов субъектов семьи 1 (“налог на плутократию”), должны стать, во-первых, жизнеспособная периферия наиболее проблемных зон стагнации и, во-вторых, среднеразвитые регионы.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Арутюнова Н. Д. Метафора и дискурс//Теория метафоры. М., 1990. С. 8.
2 Kelsen H. Hauptprobleme der Staatsrechtslehre. Tьbingen: Mohr. 1923. S. 180.
3 Zippelius R. Juristische Methode. Mьnchen: Beck. 1985. S. 12, 13, 14.
4 Smend R. Verfassung und Verfassungsrecht. Mьnchen etc.: Duncker&Humblot. 1928. S. 54.
5 Уилрайт Ф. Метафора и реальность//Теория метафоры. М., 1990. С. 82.
6 Heller H. Staatslehre. Leiden: Sijthoff, 1934. S. 236.
7 Kelsen H. Der Staat als Integration. Wien: Springer, 1930. S. 5.
8 Smend R. Указ. соч. S. 116.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №8,2000
Предварительные замечания
В данной статье мы теоретически рассматриваем вопрос о том, каким образом принципы федеративного строительства, однажды заложенные в основу государства, приобретают инерционный эффект и значительно ограничивают любую рациональную реформу федеративных финансов.
Помимо дедуктивного метода, который, разумеется, основан на абстрактных размышлениях, автор активно использует метод метафоры. Метафора некоторыми представителями научного сословия, особенно среди юристов, считается несерьезным приемом малоопытного ума. Однако метафора всегда является манифестацией “интуитивного чувства сходства”, которое “играет огромную роль в практическом мышлении (курсив мой. — С. К. )”1 . Поскольку юриспруденция представляет собой практическое мышление par excellence, то как раз юристы (которые, кстати, не чураются аналогии), не должны игнорировать и метод метафоры.
Четыре модели асимметричной федерации
Проблемы централизации (или децентрализации) финансовых полномочий перекрещиваются с проблемами симметрии (или, наоборот, асимметрии) субъектов федерации. При этом возникают четыре публично-правовые и финансово-политические модели федеративного государства.
Расположим их по мере убывания признаков централизации или симметрии.
1. Централизованное симметричное сообщество.
2. Централизованное асимметричное сообщество.
3. Децентрализованное симметричное сообщество.
4. Децентрализованное асимметричное сообщество.
Следует отметить, что речь вовсе не идет о попытке классифицировать, обобщить действительные, существующие федерации. Четыре предложенные модели являются фикциями, но не теми скверными фикциями, о которых говорит Ханс Кельзен, не понятиями, которые якобы “содержат реальные факты” и претендуют на “существование в мире сущего”2 . Речь идет о четырех идеальных типах в духе Макса Вебера (=Idealtypen), которые выведены чисто дедуктивным способом и именно поэтому могут быть масштабом при изучении любых государств, имеющих федеративное устройство.
Четыре названные модели, на наш взгляд, отвечают условиям юридической методологии в духе Райнхольда Циппелиуса, а именно учитывают следующее:
“a) в “открытом обществе” все “гетерономные истины”, т. е. предзаданные веления естественного права или иной морали, стали дискуссионными;
b) наши оценки обычно расходятся, когда возникает необходимость уравновесить различные цели и интересы;
c) “согласительные” представления о справедливости представляют собой весьма ненадежный масштаб”3.
Это означает, что право в современном мире становится принципиально плюралистичной системой. Следовательно, для изучения “онтологических объектов” (в нашем случае “живых федераций”) необходимо применить несколько не только разных, но и контрастивных подходов.
Попробуем раскрыть смысл данных моделей. В этом нам поможет теоретическое наследие выдающегося мыслителя ХХ в. Людвига Витгенштейна. Имеется в виду знаменитая концепция “семейного сходства”. Квинтэссенция этой теории предельна проста: семейное сходство — это то, что постигается интуитивно, мгновенно, на что можно “указать пальцем” (Людвиг Витгенштейн).
Наша методика заключается в том, чтобы разводить понятия по “семьям”. Для этого требуется некий базовый, исходный критерий, т. е. такое понятие, которое стало бы родовым как для “централизации/децентрализации”, так и “симметрии/асимметрии”. Такими понятиями, на наш взгляд, являются термины “пропорция/диспропорция”. Совершенно очевидно, что пропорция, т. е. равномерность, как родовая семейная черта характерна для симметрии (соразмерности). Соответственно, диспропорция находится в “семейных отношениях” с асимметрией.
Теперь посмотрим, как соотносятся диспропорция с централизацией и децентрализацией. Мы видим, что централизация явно тяготеет к диспропорции. Децентрализация же, напротив, тяготеет к пропорции.
Следовательно, с одной стороны, ”диспропорция” одновременно притягивает к себе понятия “асимметрия” и “централизация”, образуя с ними семейный круг. С другой стороны, ”пропорция” вовлекает в свою семью понятия “симметрия” и “децентрализация”. Этот же вывод можно сформулировать и с другим акцентом: децентрализация оказалась в родственных отношениях с симметрией, а централизация образует одну понятийную семью с асимметрией.
Наконец, в радикальной формулировке и с отрицательным уклоном этот же вывод будет звучать так:
Централизация логически несовместима с симметрией. Соответственно, децентрализация в логическом плане неуживчива с асимметрией. Отсюда логически правильными будут “внутренние модели” 2 и 3. Напротив, ”внешние”, крайние модели (1 и 4) являются логически неправильными, т. е. внутренне противоречивыми.
В рамках федеративной теории семейного сходства это означает, что симметрия является инфраструктурой для эффективной децентрализации. Иначе говоря, чем соразмернее субъекты федерации в социально-экономическом и бюджетно-финансовом отношении, тем естественнее, а главное — экономичнее, для федерации в целом осуществить и поддерживать децентрализацию ответственности и финансовых полномочий.
Асимметричность же субъектов федерации является инфраструктурой для относительно “естественной”, инерционной централизации власти на федеральном уровне. Чем больше отличий между субъектами федерации и чем разнороднее эти отличия, тем труднее субъектам установить и поддерживать равноправные горизонтальные связи (особенно в области финансового взаимодействия), тем объективнее сила авторитета рамочных норм и вертикальных стандартов федерального центра. В тенденции федеральная власть вынуждена упрощать противоречивую мозаику и разнобой субфедеральных “правопорядков”. В этих условиях нормотворческие, управленческие и финансовые императивы центра для субъектов федерации приобретают характеристики “прокрустова ложа”.
Вместе с тем дело тут не столько в субъективном “империализме” центра, сколько в объективной необходимости экономить всегда скудные финансовые средства. Главным объектом и одновременно критерием федеральной финансовой политики в условиях асимметрии являются наименее жизнеспособные регионы, т. е. зоны постоянного финансового бедствия. Без поддержки федеральной власти государственная жизнь здесь должна прекратиться.
Так, в первые годы независимости Индии вопрос о власти на крайнем Северо-Востоке страны стоял следующим образом: либо власть губернатора, назначаемого из Дели, либо вообще никакой организованной власти. Те полномочия губернатора, которые богатым штатам могут представляться “унитаристскими тенденциями” индийской Конституции 1949 г., на бедном Северо-Востоке являлись единственно возможными функциями и методами государственного управления.
В условиях сильной асимметрии федеральный центр стремится подстраховаться. Постоянная боязнь, что власти на федеральном уровне окажется недостаточно для сохранения единства государства, объективно приводит к тому, что властных полномочий у центра, как правило, оказывается слишком много. В области финансов федеральная власть по необходимости исходит из наихудшего варианта социально-экономической ситуации и устанавливает масштаб максимального финансового контроля, которому соответствует режим вертикальных трансфертов. Эта система, быть может, является субоптимальной для наименее развитых и нестабильных регионов. Но проблема заключается в том, что, будучи федеральным, этот же масштаб определяет и финансовые отношения центра с относительно благополучными регионами. При этом несообразность федерального масштаба очевидна: на нее, используя метафору Витгенштейна, можно просто “указать пальцем”.
Почему же в таком случае центральная власть в асимметричной федерации крайне неохотно идет на диверсификацию федеральных масштабов и институтов управления? Ответ, на наш взгляд, банально прост: с объективной стороны, такая диверсификация (т. е. более последовательный учет интересов благополучных регионов) невыгодна для центра в финансовом отношении. Другими словами, частичный отказ от грубых инструментов финансового администрирования (в пользу более утонченных для защиты интересов благополучных регионов) влечет за собой следующее: 1) уменьшение доходов “федерального кассира” и 2) как следствие, снижение авторитета федеральной власти, точнее —власти “федерального кассира” в малоразвитых и нестабильных регионах.
С субъективной точки зрения, уступка благополучным регионам, во-первых, еще не предоставляет гарантии их последующей “благодарности”, т. е. ответной уступчивости по отношению к федеральной власти в каких-то других вопросах. Естественно, федеральная власть обычно предпочитает диалогу с “сильными регионами” всегда предсказуемую и безоговорочную поддержку со стороны “злостно дотационных регионов”. Последние независимо от позиции федерального центра всегда “на всякий случай” будут противодействовать любой консолидированной политике “доноров” в области финансов.
В этих условиях федеральному центру гораздо спокойнее ничего не менять и сохранять — по возможности даже усиливать — действующую систему финансов, которая фактически означает систему дотаций, субвенций и субсидий регионам финансового бедствия. В этих регионах у власти могут находиться только представители местной “дотационной элиты”, которые владеют — иногда виртуозно — лишь политическими методами формирования регионального бюджета. Экономические же методы им часто недоступны в силу неразвитости или неэффективности народного хозяйства в этом субъекте федерации. В результате среди дотационных регионов достаточно быстро формируется ядро “злостно дотационных субъектов”, которые не заинтересованы в том, чтобы развивать в соответствующем субъекте федерации систему самопомощи, а заинтересованы лишь в увековечивании режима дотационного финансирования.
Как бы то ни было, для симметричных (и богатых) федераций западного типа децентрализация управления и финансов часто выгодна как раз в финансовом отношении (отсюда, кстати, институты приватизации и дерегулирования государственной собственности). Напротив, для асимметричных (и небогатых) федераций внеевропейского типа централизация власти и концентрация скудных финансов являются вынужденной мерой той же самой финансовой экономии.
Похоже, что внутри каждой из рассмотренных понятийных семей действует принцип взаимного, или кумулятивного, усиления в том смысле, что симметрия субъектов (т.е. их социально-экономическая соразмерность) способствует децентрализации управления и финансов. Напротив, асимметрия усиливает централизацию власти. Проблема для асимметричных федераций усугубляется также следующим. Предполагаемая закономерность может действовать и в инверсивном режиме, а именно: децентрализация власти и финансов, с юридической точки зрения, усиливает симметричность субъектов федерации, в частности их социально-экономические характеристики. Соответственно — что не может не удручать — централизация управления и финансов неизбежно ведет к консервации асимметричности субъектов, их социально-экономической разнородности вплоть до проблемной совместимости в рамках одного государства. Иначе говоря, “злостно дотационные регионы” не могут ускользнуть от порочного круга нищеты еще и потому, что региональные дотационные элиты не желают своего отстранения от “дотационных яслей”, что было бы неизбежно при более благоприятных условиях.
Два режима аппликации предложенных моделей
На наш взгляд, идеально-типическая “привязка” какой-то действительной федерации к определенной модели (например, Индии — к модели 2 , а Германии — к модели 3) не обладает существенным эвристическим потенциалом. Часто она даже фальсифицирует, т. е. слишком упрощает, финансовые отношения в “живом” федеративном государстве. Отсюда унитарист-ская (монопольная и тотальная) аппликация к реальным государствам какой-то одной из предложенных моделей всегда несла бы на себе печать произвола. Это означает, что ни одна “живая федерация” не укладывается в “прокрустово ложе” какой-либо определенной из приведенных моделей.
При этом не только внутренние (правильные), но и внешние (неправильные) модели являются приемлемым масштабом для анализа действительных правоотношений в любом из федеративных государств. Особенно асимметричные федерации могут использовать все четыре модели в целях последующей диверсификации и фактической децентрализации управления и финансов. Конкретно речь идет о моделировании федеративных отношений в двух режимах: 1) макрофедеративном и 2) микрофедеративном.
В первом режиме сначала осуществляется классификация геополитических контингентов субъектов федерации. Это означает, что субъекты асимметричной федерации могут быть разведены по четырем геополитическим “семьям”.
Как отмечает известный немецкий государствовед Рудольф Сменд, ”главным результатом новейшей географии и “геополитики” является то, что они убедительно доказали, насколько сильно государственная жизнь определена соответствующим “жизненным пространством”, государственной территорией, границами…так что здесь можно говорить об “особенной национальной идее” каждого государства в форме его стремления приспособиться к своим специальным географическим факторам”4 .
Итак, в семью модели 1 (централизованное симметричное сообщество) могут войти несколько благополучных мегаполисов, относительно соразмерных по своим социально-экономическим показателям и политическим (обычно олигархическим) предпочтениям.
В семью модели 2 (централизованное асимметричное сообщество) могут войти относительно благополучные мегаполисы и прилежащая к каждому из них зона, т. е. субметрополисные регионы, которые в социально-экономическом плане несоразмерны со своими метрополисами (например, Москва и Московская область; Санкт-Петербург и Ленинградская область и т. п. ).
В семью модели 3 (децентрализованное симметричное сообщество) могут войти “ординарные”, т. е. не богатые и не бедные, субъекты федерации, внутри которых функционирует по крайней мере несколько соразмерных (в финансовом отношении) политико-экономических центров.
Наконец, в семью модели 4 (децентрализованное асимметричное сообщество) могут быть включены наиболее проблемные регионы, в которых малозаметно присутствие даже субфедеральной власти и внутри которых систематически соседствуют зоны социально-экономических контрастов.
Во втором режиме (микроэкономических отношений) эти же модели можно использовать и системным методом, т. е. применяя все четыре модели к одному и тому же субфедеральному сообществу. Это означает, что в отдельно взятом субъекте асимметричной федерации можно обнаружить элементы нескольких, быть может, даже всех четырех моделей. Так, если говорить о Москве, то внутри Московской кольцевой автодороги (МКАД) есть своя “малопрестижная провинция” (модель 2 внутри модели 1). Соприсутствуют в Москве и “серые”, ординарные территориальные образования, например, среди административных округов (модель 3 внутри модели 1). Наконец, есть в Москве и “проблемные зоны”, особенно в ночное время суток и даже в самом центре города (модель 4 внутри модели 1).
Рамочная федерация и ее виды
Как геополитическая (макрофедеративная), так и системная (микрофедеративная) аппликации моделей имеют важные финансово-политические следствия. Рассмотрим сначала макрофедеративный режим моделирования, а именно финансовые последствия геополитической симуляции “семей” внутри асимметричной федерации.
Здесь нам потребуется новое понятие, а именно “рамочная федерация”, которая на основе предложенных моделей объединяет четыре семьи субъектов. Рамочная федерация может быть представлена по крайней мере двумя видами.
1. Рамочная лоскутная федерация. Данная “федерация”, если использовать метафору, как бы “сшита” в виде лоскутного одеяла. Тем не менее ”лоскуты” в зависимости от своих характеристик объединены таким образом, чтобы в конечном итоге получилось четыре относительно однородных сегмента. Каждый такой сегмент или семья субъектов федерации обладает достаточной прочностью внутри себя, однако сектор стыка с другим “лоскутом” представляет собой зону “вероятного разрыва” (т.е. разлома федерации). Таким образом, ”наша задача… состоит в том, чтобы как можно эффективнее провести семантические линии… ”Режь по швам”, — советовали Платон и Чжуан-Цзы”5 .
Если осуществить пространственную визуализацию такой федерации, то можно сделать прогноз относительно порога ее устойчивости. Последний в значительной степени будет зависеть от того, какие “лоскуты” (т.е. ”семьи” субъектов) оказались внутри “федеративного одеяла”, а какие являются внешними.
Если логически правильные семьи (модели 2 и 3) отдельно друг от друга, т. е. не соприкасаясь, оказались периферийными, то, учитывая запас их внутренней прочности, они могут превратиться в “деструкторов федерализма” и стать проводниками латентной сецессионистской политики. Если эти же модели, находясь на периферии лоскутной федерации, имеют общую друг с другом границу и, следовательно, имеют относительно устойчивые народнохозяйственные и финансовые связи, то более сильная политическая элита может избрать стратегию подчинения себе элиты более слабой “семьи” (кстати, здесь нет априорного преимущества ни политической элиты модели 2, ни политической элиты модели 3).
Соответственно, более слабая элита будет стремиться найти союзников среди других семей лоскутной федерации. Сецессионизм одной семьи, по понятым причинам, трем другим семьям блокировать легче, чем двум “слабым семьям” противостоять в долгосрочном плане деструктивному союзу двух “сильных семей”. Если на периферии лоскутной федерации окажутся логически неправильные семьи (модели 1 и 4) и при этом они будут иметь общую границу, то многое зависит от того, входит ли федеральный центр в семью 1 (т. е. в этом ли регионе одновременно сосредоточены структуры управления всей федерацией). Если так, то семья 4 как безусловно дотационный регион не сможет осуществить сецессию, даже если это будет входить в планы местной политической элиты. Если семья 1 не включает в себя федеральный центр или даже враждебна ему, то у нее есть шансы реализовать сецессию даже вопреки соседней семье 4 и вопреки противодействию федерального центра.
Как отмечает Германн Хеллер, ”если у государства действием оспаривается право на суверенное самоутверждение, то имеются лишь два пути: либо конкурирующий центр власти принудительно интегрируется, либо он сам становится органом (новой) государственной организации”6 . Во всяком случае “сецессионистская карта” будет постоянно использоваться элитой периферийной семьи 1 для политического давления на федеральный центр.
Если же неправильные семьи расположены по разным полюсам периферии федерации, т. е. не имеют общей границы, то обе они представляют собой зоны латентного “отрыва” от федерации. При этом семья 1 или ее часть сможет стать пусть даже карликовым, но достаточно мощным государством (например, Сингапур), а “дотационная” семья 4 может стать сырьевым и т. п. придатком соседнего и, скорее всего, унитарного государства. Разумеется, для всякой “живой” федерации географическое соприсутствие идеально-типических семей будет различно. Так, четыре семьи могут быть расположены и в шахматном порядке.
Как бы то ни было, рамочная лоскутная федерация не может иметь какой-то объективной (абсолютной) цели своего существования. Например, ”союз нерушимый республик свободных”, как доказала история на примере СССР, являлся шаткой идеологемой, а вовсе не объективной целью, устойчивой ко всяким внутренним и внешним случайностям. Именно поэтому, как справедливо отмечает Кельзен, юриспруденция должна “отбросить телеологию как метод познания, направленный на государство”7 .
При этом, разумеется, каждая семья может иметь свой сектор внешней границы с иными государствами. Как бы то ни было, в реальности ни одна федерация не является “лоскутной” в рассмотренном смысле, но к каждой “живой” федерации приложимы указанные масштабы “лоскутности”. В зависимости от целей исследования и реформаторских потребностей политиков эти масштабы можно комбинировать всякий раз по-разному.
2. Рамочная телескопическая федерация. Данный вид рамочной федерации можно определить и как “федерацию-матрешку”. Однако при этом речь идет уже не столько о географическом, пространственном соприсутствии четырех моделей, сколько об их функциональном взаимодействии. Как критически замечает Рудольф Сменд, ”проблема соотношения (Zusammenordnung) союзного государства и его отдельных субъектов часто сводится к альтернативе либо их координации, либо субординации, но такие… механистические образы не подходят для изучения духовной действительности”8 .
Итак, посредством телескопического метода семьи субъектов группируются не по принципу общей границы, а в силу их функционального сходства, т. е. по принципу увеличения (или убывания) пропорции (соразмерности) в реализации федеральных стандартов, особенно в области образования, здравоохранения, социальной сферы и т. п. При этом полярные социально-экономические коллективы по типу телескопа как бы “вытягиваются” на ближайшую периферию, или — что то же — “притягивают” ее к себе. Таким образом, самые богатые регионы являются референтной группой, например, для менее богатых. Но для асимметричной федерации критически важен процесс на другом полюсе, где наименее жизнеспособные регионы “притягивают” и буквально коррумпируют чуть более жизнеспособные субъекты федерации.
Если масштаб “рамочной лоскутной федерации” позволяет охватить многообразие различных геополитических характеристик ее субъектов, то масштаб “рамочной телескопической федерации” дает возможность изучать развитие полярных антагонизмов, а именно постоянный политический конфликт между “богатыми” и “бедными” сообществами. При этом, однако, богатые сообщества не обязательно совпадают с правильными моделями. Соответственно, ”бедные” не обязательно входят в неправильные семьи.
Вполне возможна такая ситуация, когда неправильная семья 1 в союзе с правильной семьей 2 противостоит опять-таки логически “неправильному союзу” моделей 3 и 4. Возможна и другая форма “неправильного” антагонизма, а именно по следующей схеме: модели 1 и 3 вместе противостоят моделям 2 и 4. Несмотря на различный характер эвристичности лоскутной и телескопической федерации, между ними существует концептуальное единство. В частности, телескопическая федерация также допускает визуализацию, но уже не в макро, а микрофедеративном режиме, т. е. на уровне отдельных муниципалитетов. Другими словами, самые богатые микросообщества постепенно так или иначе ассимилируют свою ближайшую периферию, передавая ей как положительные, так и отрицательные характеристики центров плутократии. Соответственно, самые бедные микросообщества в тенденции распространяют “метастазы нищеты” и специфической криминогенности на своих ближайших соседей.
Отсюда можно определить императив для системы федерального управления и федеративных финансов. Приоритетным объектом защиты в телескопической федерации являются средние регионы, ”серые” микросообщества вообще, особенно такие из них, которые находятся в зоне риска, т. е. примыкают к “нищим” или политически нестабильным регионам. Даже и те микросообщества, которые примыкают к центрам плутократии, нуждаются в финансовой защите, поскольку являются объектом усиленной эксплуатации со стороны своих “сверхбогатых” соседей. Таким образом, средние , т. е. нормальные микросообщества нуждаются в защите “на два фронта”: против стандартов самых богатых и против “правил” самых бедных микросообществ.
Если совместить телескопическую федерацию с четырьмя предложенными моделями, то можно установить следующие режимы управления в зависимости от выбора в качестве общефедерального стандарта той или иной семьи.
1. Стратегическая опора федерального центра на телескопическую модель 1 (централизованное симметричное сообщество) способствует формированию таких общефедеральных стандартов, которые мало отличаются от “среднестатистических показателей” в центрах относительной плутократии; в этих условиях, например, московские тарифы на “образовательные услуги” считаются “нормальными” для любых регионов.
2. Опора на телескопическую модель 2 (централизованное асимметричное сообщество) может иметь две в принципе антагонистические версии:
2.1. Общефедеральные стандарты управления намеренно сдвигаются к показателям зоны “финансового бедствия” (общефедеральные масштабы “ниже средних” стандартов), в тенденции это может привести к диктатуре “злостно дотационных регионов” и, следовательно, к стагнации на общефедеральном уровне.
2.2. Общефедеральные стандарты сдвигаются ближе к показателям богатых регионов (общефедеральные масштабы “выше средних” стандартов), в тенденции это может привести к смыканию их со стандартами “зоны плутократии” и, следовательно, к игнорированию нужд не только зоны “постоянного финансового бедствия”, но и многих среднеразвитых субъектов федерации.
Однако в любом случае федеральный центр сохраняет за собой концентрацию административных и финансовых полномочий.
3. Опора на телескопическую модель 3 (децентрализованное симметричное сообщество), на наш взгляд, позволяет наиболее оптимально защищать интересы среднеразвитых регионов. Здесь именно их стандарты приобретают статус общефедеральных в том смысле, что они действуют не только для средних регионов, но, например, позволяют идентифицировать и в тенденции дестимулировать экономику “спекулятивных пузырей” в центрах плутократии.
Напротив, для “зон постоянного финансового бедствия” социально-экономические показатели среднеразвитых регионов приобретают характер стимула для возможного будущего рывка из капкана “инерционной нищеты”.
4. Опора на телескопическую модель 4 (децентрализованное асимметричное сообщество) может приобрести, как ни странно, положительный смысл. В зависимости от наличия или отсутствия в том или ином секторе “среднеразвитого региона” благополучных или, напротив, проблемных микросообществ к этому региону альтернативно приложимы три типа общефедеральных стандартов: 1) вышесредние, 2) среднестатистические, 3) нижесредние. При этом в соответствии с принципом федерализма определенный “серый” регион сам выбирает для своих секторов тот или иной стандарт и, разумеется, несет перед федеральным центром ответственность за принятое решение, точнее — за эффективность его реализации.
Публичное право и финансовая политика
В данной части мы постараемся федеративную теорию семейного сходства рассмотреть в понятиях федеративной же теории катастроф. Ясно, что в условиях асимметричной федерации конституционное устройство и финансовая политика всегда и во всем должны быть направлены на блокирование центробежных тенденций. Эта задача позволяет нам установить важную (буквально катастрофическую) разницу между лоскутной и телескопической федерациями. Если лоскутная федерация (“австро-венгерский” вариант) при небрежении участников просто разрывается “по швам”, то телескопическая федерация (“бразильский” или “нигерийский” варианты) при неадекватном поведении участников разбивается “вдребезги”. Если при “лоскутном” распаде бывшие “лоскуты” часто способны удержать внутреннюю интегрированность и со временем стать компактными государствами, то при “телескопической катастрофе” происходит тотальный разгром социально-экономической инфраструктуры в любых микросообществах бывшего федеративного государства.
Лоскутная федерация “четырех моделей”
Административная и финансовая политика лоскутной федерации, по определению, должна быть направлена на то, чтобы обеспечить народнохозяйственное единство страны при объективно опережающем развитии одних семей и сильном отставании других. В терминах предложенных моделей проблема приобретает двоякий вид.
1. Как федеральный центр лоскутной федерации может комбинировать политические методы централизации и децентрализации?
2. Каким образом конституционно-правовая реформа может способствовать социально-экономическому выравниванию контрастных регионов (т.е. снижению их асимметричности) при одновременном сохранении оптимальной асимметрии между мощными регионами (локомотивами федерации), с одной стороны, и отсталой периферией — с другой?
В терминах федеративной теории “семейного сходства” проблема сводится к следующему: 1) как обеспечить возможность перехода того или иного субъекта федерации из одной “семьи” в другую и 2) как помочь ему ”переключиться” на новую модель развития?
При этом в первую очередь речь идет о возможности постепенного “поглощения” логически правильными семьями (2 и 3) логически неправильных (1 и 4). Но прежде всего возникает вопрос о возможности и целесообразности обмена субъектами между правильными семьями (2 и 3). Для такого обмена существуют большие затруднения. Чем дольше субъект федерации функционирует в режиме модели 2 (централизованное асимметричное сообщество), тем труднее ему “переключиться” на соседнюю внутреннюю модель 3 (децентрализованное симметричное сообщество), поскольку у этих моделей одновременно противоположны обе базовые характеристики.
Казалось бы, демократическая идеология указывает естественный первый шаг, а именно: субъект модели 2 должен осуществить полномасштабную децентрализацию власти, включая и финансовые полномочия. Но в результате, что очевидно, он переходит из правильной семьи в неправильную — и притом наиболее дискуссионную — модель 4 (децентрализованное асимметричное сообщество). В условиях же децентрализации бороться с социально-экономической асимметрией гораздо сложнее, если вообще возможно, чем в условиях централизации.
Субъект модели 3 (децентрализованное симметричное сообщество) также не может непосредственно и сразу “переключиться” в режим семьи 2 (централизованное асимметричное сообщество). Не обсуждая вопрос о целесообразности такого перехода — он явно противоречит демократической идеологии, но не подлежит сомнению, что такой субъект федерации окажется сразу внутри неправильной семьи 1 (централизованное симметричное сообщество).
В терминах политологии это означает, что прежде относительно демократический регион перешел на космополитические стандарты плутократии. Как бы то ни было, трудно прогнозировать мотивы, по которым такой “перебежчик”, т. е. новый союзник плутократии, захотел бы продолжить переход в правильную семью 3 (централизованное асимметричное сообщество), либо — в алгоритме “блудного сына” — вновь вернуться в семью 2.
Как бы то ни было, политически и юридически можно инициировать и завершить переход субъекта федерации из правильных семей в неправильные. В частности, модель 2 (централизованное асимметричное сообщество) легко деградирует в модель 4 (децентрализованое асимметричное сообщество). Соответственно, модель 3 (децентрализованное симметричное сообщество) при неразвитости демократических институтов легко деградирует в модель 1 (централизованное симметричное сообщество). Но с большой вероятностью можно сказать, что из неправильной модели почти нет возврата в правильные семьи субъектов федерации. Это обстоятельство, кстати, подтверждает отрицательный ответ на вопрос о том, могут ли субъекты из неправильных семей посредством лишь конституционно-правовых реформ быть переведены в правильные семьи.
Больше шансов такой переход имеет в том случае, если субъект, желающий “выправить” свой федеративный статус, получает мощные трансферты из общефедерального бюджета и одновременно развивает внутренний ресурс экономической самопомощи. Другими словами, критически важным элементом выправления статуса является проблема симметрии, а вовсе не централизации. Отсюда можно сделать вывод, что речь идет в первую очередь не о вопросах права, а о проблемах экономической политики федеративного государства.
Телескопическая федерация “четырех моделей”
На уровне микросообществ федеративного государства статика “лоскутного анализа” приобретает телескопический характер, поскольку именно на этом уровне в полной мере проявляется противоречивая динамика федеративных отношений. С одной стороны, эту противоречивость можно снизить в результате разукрупнения территориальных коллективов. Задача при этом заключается в том, чтобы каждое микросообщество по возможности укладывалось в одну из четырех семей. Однако, во-первых, сразу возникают вопросы относительно целесообразности “автономизации” микросообществ модели 4 (децентрализованное асимметричное сообщество). Ясно, что такое микросообщество не может самостоятельно решать собственные, прежде всего финансовые, проблемы, поскольку его население образует замкнутые и часто враждебные друг другу (социокультурные или социально-экономические) страты.
Во-вторых, разукрупнение может противоречить народнохозяйственным тенденциям как во всей федерации, так и в данном конкретном регионе. Если экономика требует интеграции, то объективное право не сможет эффективно противодействовать этому процессу. В конечном итоге экономическая интеграция преодолеет юридические рамки, т. е. будет осуществляться во вне- или, что хуже, в антиправовых формах.
Противоречивость федеративных процессов на уровне микросообществ можно снизить посредством укрупнения и одновременно реструктуризации субъектов федерации. При этом каждое крупное микросообщество (муниципалитет от 100 тыс. населения и выше) по возможности должно включать в себя контингенты, соответствующие моделям 2 и 3 (централизованное асимметричное сообщество и децентрализованное асимметричное сообщество соответственно). При этом такое микросообщество должно по возможности блокировать плуто-кратические тенденции, т. е. появление или развитие семьи 1 (централизованное симметричное сообщество), и осуществлять систематическую финансово-экономическую санацию контингентов модели 4 (децентрализованное асимметричное сообщество). При такой двойной направленности административных и финансовых усилий объективно возрастает значение семьи 2 (централизованное асимметричное сообщество). Именно масштабы и методы этой модели позволяют в какой-то степени обеспечить единство социально-экономических программ в данном микросообществе и — в тенденции — по всей федерации.
Послесловие
Реализация социально-экономических программ муниципалитов при доминирующей роли модели 2 (централизованное асимметричное сообщество) неизбежно приводит к экстернальному эффекту на макроэкономическом уровне. Другими словами, на уровне лоскутной федерации статистическими методами можно определить субъекты, примерно соответствующие модели 2. Их социально-экономические показатели приобретают статус общефедеральных стандартов.
Соответственно, темпы их социально-экономического развития объявляются эталонными. Отсюда следует:
1. Намного опережающие субъекты, примерно соответствующие “плутократической” модели 1, должны “притормозить” свое самостоятельное развитие. Их опережающий (и часто спекулятивный) рост не в меньшей степени представляет угрозу для единства федерации, чем вечная стагнация в “злостно дотационных регионах”.
2. Отстающие регионы с внешней помощью “прибавляют темпы”, чтобы федерация не “треснула по швам”. Как бы то ни было, федеральная власть должна одновременно сдерживать спекулятивную экономику в плутократических центрах и стимулировать рост в отстающих регионах.
3. Особое значение имеет “нулевой вариант” в зоне постоянного финансового бедствия, особенно среди “злостно дотационных субъектов”. Такое “развитие” в контексте асимметричной федерации для указанных регионов является “нормальным” в том смысле, что дотационные элиты сами успешно препятствуют становлению в этих регионах механизмов самопомощи.
4. Репрезентативной для асимметричной федерации является “модель” среднеразвитых регионов. Именно на показатели этих субъектов должны ориентироваться все общефедеральные стандарты, особенно в социальной сфере.
5. Следовательно, можно определить императив для системы федерального управления и федеративных финансов. Приоритетным объектом защиты в телескопической федерации являются “средние регионы”, ”серые” микросообщества вообще, особенно те из них, которые находятся в “зоне риска”, т. е. примыкают к “нищим” или политически нестабильным регионам. Однако те микросообщества, которые примыкают к центрам плутократии, нуждаются в финансовой защите, поскольку являются объектом усиленной эксплуатации со стороны своих сверхбогатых соседей. Таким образом, средние, т. е. нормальные, микросообщества нуждаются в защите “на два фронта”: от стандартов самых богатых и от “правил” самых бедных микросообществ.
6. Асимметричная федерация не должна стремиться в первую очередь развивать стагнирующие регионы. Необходимо развивать более жизнеспособную периферию зоны постоянной стагнации. Затем методом “федеративно-финансовой телескопии” периферия на собственной основе начнет ассимилировать ближайший к ней сектор традиционной стагнации и т. д.
7. Приоритетными объектами финансовой политики являются, во-первых, жизнеспособная периферия зон социально-экономической стагнации и, во-вторых, среднеразвитые субъекты федерации. “Коридор среднеразвитости” должен быть достаточно обширным, чтобы включать репрезентативное меньшинство “серых субъектов”, в том числе дотационные регионы, наиболее способные к самопомощи.
8. Преимущественными бенефициарами вертикальных трансфертов (из общефедерального бюджета) должны стать, во-первых, среднеразвитые регионы и, во-вторых, зоны традиционной стагнации.
9. Преимущественными бенефициарами горизонтальных трансфертов, прежде всего из бюджетов субъектов семьи 1 (“налог на плутократию”), должны стать, во-первых, жизнеспособная периферия наиболее проблемных зон стагнации и, во-вторых, среднеразвитые регионы.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Арутюнова Н. Д. Метафора и дискурс//Теория метафоры. М., 1990. С. 8.
2 Kelsen H. Hauptprobleme der Staatsrechtslehre. Tьbingen: Mohr. 1923. S. 180.
3 Zippelius R. Juristische Methode. Mьnchen: Beck. 1985. S. 12, 13, 14.
4 Smend R. Verfassung und Verfassungsrecht. Mьnchen etc.: Duncker&Humblot. 1928. S. 54.
5 Уилрайт Ф. Метафора и реальность//Теория метафоры. М., 1990. С. 82.
6 Heller H. Staatslehre. Leiden: Sijthoff, 1934. S. 236.
7 Kelsen H. Der Staat als Integration. Wien: Springer, 1930. S. 5.
8 Smend R. Указ. соч. S. 116.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Федерация "четырех моделей": публично-правовые и финансовые аспекты
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095952342 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций