МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Город Москва: проблема изменения конституционно-правового статуса
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: Т. А. Рабко, А. В. Федоров
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5,2001
С начала проведения федеральной реформы в российском обществе стали вновь подниматься вопросы о параметрах федеративного устройства России, о правомерности и целесообразности Федеративного договора, о проблемах обеспечения территориальной целостности государства, об обеспечении реального равенства субъектов Российской Федерации.
Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. федеральная Конституция1 предусматривает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей2, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 1 ст. 5)3. В указанной статье Конституции закрепляется принцип равенства субъектов федерации. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что “равноправные” субъекты федерации поименованы в приведенной выше статье Конституции не в алфавитном порядке.
Согласно ч. 2 ст. 70 Конституции Российской Федерации город Москва является столицей Российской Федерации, статус которой устанавливается федеральным законом. В то же время ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации определяет Москву как город федерального значения. Данное понятие не разъяснено ни в Конституции, ни в иных актах и служит исключительно наименованием одного из типов субъектов Российской Федерации, не неся никакой иной практической правовой нагрузки. Такой подход является данью дореволюционной и советской традиции, согласно которой Москва и Санкт-Петербург (Ленинград) всегда имели особый (в том числе столичный) статус. В СССР Москва являлась городом союзного подчинения. Таких городов, за исключением всех столиц союзных республик, которым данный статус присваивался автоматически, в СССР было три: Москва, Ленинград и Севастополь. На практике такой статус означал прямое подчинение власти города не органам власти союзной республики, а союзным органам власти, особый порядок финансирования города (из союзного бюджета)4. Понятие “город федерального значения” ничего подобного в настоящий момент не содержит.
С середины 90-х гг. в городе Санкт-Петербурге, и особенно в Ленинградской области, муссируется проблема “объединения” этих двух субъектов федерации в единое административно-территориальное образование5. Все кандидаты на должность губернатора Ленинградской области во время выборов 1999 г., включали в качестве “обязательного” пункта избирательной программы положение об объединении области с северной столицей. Предлагалось даже наименование нового субъекта федерации — Невский (либо Балтийский) край6.
Ниже предлагается краткая концепция по изменению конституционно-правового статуса г. Москвы путем разработки в законодательстве института города федерального подчинения (особой федеральной территории)7.
Хотя Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 4) устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, в настоящее время территория Российской Федерации полностью состоит из территорий ее субъектов.
Вместе с тем имеются веские основания утверждать, что в Российской Федерации сложилась ситуация, требующая создания особого административно-территориального образования, не наделенного статусом субъекта Российской Федерации и являющегося местом нахождения федеральных органов государственной власти, юрисдикция которых будет распространяться на территорию указанного образования напрямую в полном объеме, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, осуществление которого может находиться в компетенции нынешних органов власти города Москвы8.
Наличие у города Москвы статуса города федерального значения не отменяет того факта, что Москва является городским поселением. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Какие-либо положения, позволяющие не распространять эту норму на города федерального значения, в Конституции Российской Федерации отсутствуют.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Возможен ли “двойной статус” органов власти города, т.е. исполнение одними и теми же органами полномочий органов государственной власти города федерального значения и городских органов местного самоуправления? Возможно ли отсутствие органов местного самоуправления на городском уровне?
В п. 26 ст. 11 Устава города Москвы указывается, что двойной статус Московской городской Думы и Мэрии Москвы — обусловленное конституционно установленным статусом города Москвы правовое положение Думы и городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Двойной статус Думы и Мэрии обеспечивает конституционные права москвичей без создания раздельных органов власти города — органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации без разграничения предметов ведения города Москвы на вопросы городского (местного) значения и предметы ведения города Москвы как субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Устава, на основании ст. 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным ст. 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований ст. 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации данным Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы — правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.
Корректность этих формулировок вызывает серьезные сомнения. Согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и его Уставом. В отношении Москвы имеется специальная норма, в соответствии с которой (ч. 2 ст. 70) город Москва является столицей Российской Федерации, а статус столицы устанавливается федеральным законом. Эта норма устанавливает не статус Москвы как столицы России, а определяет порядок установления этого статуса. Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации”9 под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными данным Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функции столицы Российской Федерации. К “двойному статусу” эта норма никакого отношения не имеет.
Таким образом, наделение Московской городской Думы и Мэрии Москвы статусами и органов городского (местного) самоуправления, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в противоречие со ст. 12 Конституции Российской Федерации о недопустимости вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти10.
Следует учитывать, что город Москва является не только местом нахождения федеральных органов государственной власти, но и главным центром экономической активности в Российской Федерации. В связи с этим наделение города Москвы статусом особой федеральной территории взамен статуса субъекта Российской Федерации будет включать в себя изменение порядка налогообложения хозяйствующих субъектов на территории города, которое обеспечит дополнительные поступления в федеральный бюджет и рост экономической и инвестиционной активности в городе Москве в связи с облегчением налогового бремени.
Мировой практике федерализма известны случаи выделения места нахождения федеральных органов власти в особое административно-территориальное образование. Наиболее известным примером является федеральный округ Колумбия в США.
В настоящее время статус города Москвы регулируется законом Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации” от 15 апреля 1993 г. в редакции Федерального закона от 18 июля 1995 г. Указанный Закон Российской Федерации был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации и с тех пор не претерпел значительных изменений. Очевидно, что он не отвечает в полной мере реалиям сегодняшнего дня11.
Необходимость изменения конституционно-правового статуса города Москвы обусловлена также тем, что органы власти города не в полной мере учитывают в своей деятельности федеральные интересы. Так, согласно новому Генеральному плану развития Москвы, общая площадь городских территорий, находящихся в федеральной собственности, не превышает нескольких процентов. Московскими властями данный факт обосновывается якобы отсутствием в Конституции Российской Федерации федеральной собственности на землю12.
В соответствии со ст. 8, 9 Закона Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации” в федеральной собственности находятся лишь здания, строения и сооружения, в которых размещены высшие органы государственной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения. Иные здания, строения, сооружения и земельные участки могут приобретаться федеральными органами в собственность на возмездной основе, либо на правах аренды. Очевидно, что данные положения ставят федеральные органы государственной власти при осуществлении ими своих полномочий в зависимость от желания органов исполнительной власти города Москвы заключать с ними соответствующие гражданско-правовые договоры.
Примечательно, что опубликованный 16 мая 2000 г. в “Российской газете” текст Указа Президента Российской Федерации “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” содержит в перечне субъектов Российской Федерации, входящих в федеральные округа, упоминание о городе Москве только как о центре Центрального федерального округа, но не включает Москву в состав округа (в отличие, например, от Санкт-Петербурга, являющегося центром Северо-Западного федерального округа, но и входящего в его состав).
В связи с вышеизложенным предлагается два варианта:
Вариант 1. Разработка и принятие федерального закона “Об особой федеральной территории — столице Российской Федерации городе Москве”, закрепляющего за Москвой статус особого административно-территориального образования13, в котором федеральные органы государственной власти обладают прямой юрисдикцией по всем вопросам, кроме находящихся в компетенции местного самоуправления, которое осуществляет Мэр г. Москвы, представительный орган местного самоуправления, образованные и действующие в строгом соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”14. Указанным Федеральным законом признается утратившим силу ныне действующий закон Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации”.
Подготовленный и направленный в октябре 2000 г. на согласование в Правительство России проект Указа Президента Российской Федерации о создании федеральных зон в крупных городах и, прежде всего, Москве15, вряд ли способен разрешить проблемы, обозначенные в данной статье. Проект президентского Указа вместо конституционно-правового подхода к решению “московских” проблем сместился в сторону имущественно-правовых отношений федерального центра и московских властей.
Доктор юрид. наук В.Е. Чиркин, рассматривая проблемы современного российского федерализма16, пришел к некоторым выводам, имеющим определенное значение для заявленной в названии данной статьи темы: вывод первый — в российском обществе зреет убеждение в необходимости реформы Российской Федерации; вывод второй — данная реформа начата изданием Указа Президента России №849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 г.
Затрагивая проблемы статуса Москвы, В.Е. Чиркин отмечает, что столица государства во многих федерациях является не субъектом федерации, а имеет особый статус, и для России такое решение является наиболее предпочтительным. Далее В.Е. Чиркин делает вывод, с которым мы не можем согласиться: придание Москве особого статуса потребует изменения ст. 5 федеральной Конституции, и, следовательно, новой Конституции России17.
Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. По логике В.Е. Чиркина, если бы, например, Еврейская автономная область — единственный субъект федерации, имеющий статус автономной области, — в результате выполнения процедур, предусмотренных ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции, стал носить наименование Еврейская область, то потребовалось тоже принимать новую Конституцию России, ибо в ч. 1 ст. 5 российской Конституции определяется, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Указание в данной конституционной норме на количество субъектов федерации того или иного вида не может служить препятствием для образования новых субъектов Российской Федерации; изменения статуса российских регионов. Согласно ст. 137 Конституции России изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Вариант 2. Законодательное развитие правового статуса городов федерального подчинения Москвы и Санкт-Петербурга, выводящее их из числа субъектов Российской Федерации и придающее им статус особых административно-территориальных образований с последующим наделением города Москвы еще и особым статусом столицы.
Оба варианта предполагают внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, а второй вариант предусматривает, кроме того, и внесение изменений и дополнений в ч. 2 ст. 70 федеральной Конституции. При этом следует учитывать, что города федерального значения являются участниками Федеративного договора.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Некоторые исследователи, оценивая проект Конституции России, приходили к выводу о том, что “слабым звеном является раздел о федеративном устройстве России” (см.: Уваров А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) // Государство и право. 1992. №8. С. 19). (назад)
2 Доктором юрид. наук И.А. Умновой было замечено, что “стремительное восхождение края, области — бывших административно-территориальных единиц в России на пьедестал субъекта федерации — феномен, который не может не вызывать интереса и нуждается в научном осмыслении” (см.: Умнова И. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. №8-9. С. 43). Впрочем, и в 80-е гг. проблема административно-территориального устройства России подвергалась изучению в академической литературе (см.: например: Железнов Б., Каримов А. Новое конституционное законодательство и статус автономной республики // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1981. №2; Ягудин Ш. Политико-правовой статус автономной республики в Российской Федерации // Советское государство и право. 1990. №3). До момента принятия новой российской Конституции в периодической литературе приходилось встречать утверждения о том, что “в настоящее время вопрос о государственном устройстве России — один из наиболее сложных” (см.: Корнев В. Автономия, федерация, самоуправление: история и современность // Советская юстиция. 1993. №10. С. 4). (назад)
3 По мнению некоторых ученых, “в настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов: республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу; края, области, города федерального значения — государственные образования, созданные по территориальному принципу; автономная область, автономные округа — национально-государственные территориальные образования” (Ермакова Ю. Россия — федеративное государство // Вестник Московского государственного университета. Серия 11. “Право.” 1997. №3. С. 86). К аналогичным выводам приходят и другие авторы (см., например: Зиновьев А. Федеративное устройство России. Проблемы и перспективы // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1997. №3. С. 4; Сенякин И. Федерализм и развитие российского законодательства // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1996. №3. С. 47). Вряд ли возможно согласиться с таким предположением. (назад)
4 См. подробнее: Федоров А. Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя. М., 1999. (назад)
5 Впрочем, для некоторых государственных органов город Санкт-Петербург входит в состав Ленинградской области. Так, например, все письма направленные из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в адрес различных кандидатов на должность губернатора Санкт-Петербурга, имели указание: “Ленинградская область, г. Санкт-Петербург”. (назад)
6 См. о проблемах такого слияния: Вишневский Б. “Объединительный” Феникс. Нужна ли Санкт-Петербургу смычка с Ленинградской областью // Независимая газета. 2000. 22 декабря. (назад)
7 Доктор юрид. наук Б.Н. Топорнин, говоря о проблемах федеративного устройства, его преимуществах, охарактеризовал федеративное государство как одну из гибких форм, позволяющих в более полном виде учитывать всевозможные экономические и социальные, а также национальные и территориально-исторические особенности развития отдельных регионов внутри многонациональной обширной страны (см.: Абросимова Е. Международная конференция “Конституционные проблемы федерализма и регионализма” // Государство и право. 1994. №3. С. 143). О правовых проблемах развития некоторых субъектов Российской Федерации см., например: Кашироков З. Этнополитические аспекты российского федерализма. На примере Северо-Кавказского региона // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1998. №3; Князев С. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1997. №4; Михалева Н. Конституционные реформы в республиках — субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. №4. (назад)
8 Трудно не согласиться с мнением о том, что “сфера государственного управления территориями — область вечной борьбы между общественной самодеятельностью населения и собственно государством” (см.: Шишкин С. Государственно-правовые проблемы регионализации в РФ. Автореф. дисс. на соискание ученой степени доктора юрид. наук. Иркутск, 1996. С. 16). (назад)
Осенью 2000 г. при очередной попытке найти решение приднестровской проблемы сторонам конфликта было предложено, что отношения сторон будут регулироваться особым договором, которому будет придана сила конституционного акта. При этом Молдавия и ПМР сохранят свои конституции (см.: Инсаров Д. Примаков родил план // Московский комсомолец. 2000. 8 сентября).
9 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №19. Ст. 683; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №30. Ст. 2863. (назад)
10 См. подробнее: Замотаев А. Организация властных структур в городах федерального значения // Российская юстиция. 1996. №7. (назад)
11 Так, по наблюдению некоторых авторов, “недоучет территориального фактора в регулировании новых общественных отношений, возникших в связи с вступлением в действие новой Конституции Российской Федерации 1993 года, не может способствовать становлению нового государственного строя, приводит к резкому обострению противоречий в отдельных субъектах федерации и территориальных образованиях, значительному замедлению проводимой экономической, политической и правовой реформ” (см.: Саломаткин А. Территориальная организация Российского государства (Государственно-правовые вопросы). Автореф. дисс. на соискание ученой степени доктора юрид. наук. М., 1996. С. 1). (назад)
12 См.: Мосгордума готовится принимать новый Генплан развития столицы // Литературная газета. 2000. №38. (назад)
13 По мнению А.С. Саломаткина, “территориальная организация государства наряду с “основным” делением (национально-государственным и административно-территориальным) может предусматривать и “дополнительное” территориальное деление” (см.: Саломаткин А. Указ. соч. С. 12). (назад)
14 Отдельными исследователями отмечается, что “упразднение такого “мега-субъекта” федерации, как Москва, внесло бы явную диспропорцию в федеративное устройство РФ”. А все возможные трансформации статуса города Москвы должны проводиться, “исходя из необходимости решения на городском уровне вопросов местного значения” (см.: Курашвили К. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 140). Нам все же видится более обоснованным наблюдение о том, что “Российская Федерация — нетипичная, “отклоняющаяся” от классических образцов, уникальная форма государственно-правового устройства” (см.: Синюков В. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 34). Схожие суждения высказывали и другие авторы (см.: например: Шульженко С. Особенности регионов России и проблемы законодательной политики: Философско-правовой аспект // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1998. №1. С. 137). (назад)
15 См.: Мельникова И. Страсти по зонам. Госстрой планирует установить границы федеральных территорий в Москве // Сегодня. 2000. 19 октября. (назад)
16 См.: Чиркин В.Е. Новый российский федерализм: стратегия и тактика // Право и политика. 2000. №12. (назад)
17 В целом, отмечая важность и безусловный интерес материала проф. В.Е. Чиркина, следует обратить внимание на ошибку, допускаемую им. Так, его утверждение о том, что в зарубежных федерациях принят единый термин для всех субъектов федерации, не соответствует действительности, так как, например, в ст. 1 Конституции Бельгии определяется, что эта страна — “федеративное государство, состоящее из сообществ и регионов” (см.: Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России // Государство и право. 1997. №7. С. 80). (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №5,2001
С начала проведения федеральной реформы в российском обществе стали вновь подниматься вопросы о параметрах федеративного устройства России, о правомерности и целесообразности Федеративного договора, о проблемах обеспечения территориальной целостности государства, об обеспечении реального равенства субъектов Российской Федерации.
Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. федеральная Конституция1 предусматривает, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей2, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 1 ст. 5)3. В указанной статье Конституции закрепляется принцип равенства субъектов федерации. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что “равноправные” субъекты федерации поименованы в приведенной выше статье Конституции не в алфавитном порядке.
Согласно ч. 2 ст. 70 Конституции Российской Федерации город Москва является столицей Российской Федерации, статус которой устанавливается федеральным законом. В то же время ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации определяет Москву как город федерального значения. Данное понятие не разъяснено ни в Конституции, ни в иных актах и служит исключительно наименованием одного из типов субъектов Российской Федерации, не неся никакой иной практической правовой нагрузки. Такой подход является данью дореволюционной и советской традиции, согласно которой Москва и Санкт-Петербург (Ленинград) всегда имели особый (в том числе столичный) статус. В СССР Москва являлась городом союзного подчинения. Таких городов, за исключением всех столиц союзных республик, которым данный статус присваивался автоматически, в СССР было три: Москва, Ленинград и Севастополь. На практике такой статус означал прямое подчинение власти города не органам власти союзной республики, а союзным органам власти, особый порядок финансирования города (из союзного бюджета)4. Понятие “город федерального значения” ничего подобного в настоящий момент не содержит.
С середины 90-х гг. в городе Санкт-Петербурге, и особенно в Ленинградской области, муссируется проблема “объединения” этих двух субъектов федерации в единое административно-территориальное образование5. Все кандидаты на должность губернатора Ленинградской области во время выборов 1999 г., включали в качестве “обязательного” пункта избирательной программы положение об объединении области с северной столицей. Предлагалось даже наименование нового субъекта федерации — Невский (либо Балтийский) край6.
Ниже предлагается краткая концепция по изменению конституционно-правового статуса г. Москвы путем разработки в законодательстве института города федерального подчинения (особой федеральной территории)7.
Хотя Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 4) устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, в настоящее время территория Российской Федерации полностью состоит из территорий ее субъектов.
Вместе с тем имеются веские основания утверждать, что в Российской Федерации сложилась ситуация, требующая создания особого административно-территориального образования, не наделенного статусом субъекта Российской Федерации и являющегося местом нахождения федеральных органов государственной власти, юрисдикция которых будет распространяться на территорию указанного образования напрямую в полном объеме, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, осуществление которого может находиться в компетенции нынешних органов власти города Москвы8.
Наличие у города Москвы статуса города федерального значения не отменяет того факта, что Москва является городским поселением. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Какие-либо положения, позволяющие не распространять эту норму на города федерального значения, в Конституции Российской Федерации отсутствуют.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Возможен ли “двойной статус” органов власти города, т.е. исполнение одними и теми же органами полномочий органов государственной власти города федерального значения и городских органов местного самоуправления? Возможно ли отсутствие органов местного самоуправления на городском уровне?
В п. 26 ст. 11 Устава города Москвы указывается, что двойной статус Московской городской Думы и Мэрии Москвы — обусловленное конституционно установленным статусом города Москвы правовое положение Думы и городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов. Двойной статус Думы и Мэрии обеспечивает конституционные права москвичей без создания раздельных органов власти города — органов городского (местного) самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации без разграничения предметов ведения города Москвы на вопросы городского (местного) значения и предметы ведения города Москвы как субъекта Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Устава, на основании ст. 66 Конституции Российской Федерации, в соответствии с определенным ст. 65 Конституции Российской Федерации статусом города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации, во исполнение требований ст. 11, 32 и 131 Конституции Российской Федерации данным Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы — правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.
Корректность этих формулировок вызывает серьезные сомнения. Согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и его Уставом. В отношении Москвы имеется специальная норма, в соответствии с которой (ч. 2 ст. 70) город Москва является столицей Российской Федерации, а статус столицы устанавливается федеральным законом. Эта норма устанавливает не статус Москвы как столицы России, а определяет порядок установления этого статуса. Согласно ст. 2 Закона Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации”9 под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными данным Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функции столицы Российской Федерации. К “двойному статусу” эта норма никакого отношения не имеет.
Таким образом, наделение Московской городской Думы и Мэрии Москвы статусами и органов городского (местного) самоуправления, и органов государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в противоречие со ст. 12 Конституции Российской Федерации о недопустимости вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти10.
Следует учитывать, что город Москва является не только местом нахождения федеральных органов государственной власти, но и главным центром экономической активности в Российской Федерации. В связи с этим наделение города Москвы статусом особой федеральной территории взамен статуса субъекта Российской Федерации будет включать в себя изменение порядка налогообложения хозяйствующих субъектов на территории города, которое обеспечит дополнительные поступления в федеральный бюджет и рост экономической и инвестиционной активности в городе Москве в связи с облегчением налогового бремени.
Мировой практике федерализма известны случаи выделения места нахождения федеральных органов власти в особое административно-территориальное образование. Наиболее известным примером является федеральный округ Колумбия в США.
В настоящее время статус города Москвы регулируется законом Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации” от 15 апреля 1993 г. в редакции Федерального закона от 18 июля 1995 г. Указанный Закон Российской Федерации был принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации и с тех пор не претерпел значительных изменений. Очевидно, что он не отвечает в полной мере реалиям сегодняшнего дня11.
Необходимость изменения конституционно-правового статуса города Москвы обусловлена также тем, что органы власти города не в полной мере учитывают в своей деятельности федеральные интересы. Так, согласно новому Генеральному плану развития Москвы, общая площадь городских территорий, находящихся в федеральной собственности, не превышает нескольких процентов. Московскими властями данный факт обосновывается якобы отсутствием в Конституции Российской Федерации федеральной собственности на землю12.
В соответствии со ст. 8, 9 Закона Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации” в федеральной собственности находятся лишь здания, строения и сооружения, в которых размещены высшие органы государственной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, а также земельные участки, на которых расположены указанные здания, строения и сооружения. Иные здания, строения, сооружения и земельные участки могут приобретаться федеральными органами в собственность на возмездной основе, либо на правах аренды. Очевидно, что данные положения ставят федеральные органы государственной власти при осуществлении ими своих полномочий в зависимость от желания органов исполнительной власти города Москвы заключать с ними соответствующие гражданско-правовые договоры.
Примечательно, что опубликованный 16 мая 2000 г. в “Российской газете” текст Указа Президента Российской Федерации “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” содержит в перечне субъектов Российской Федерации, входящих в федеральные округа, упоминание о городе Москве только как о центре Центрального федерального округа, но не включает Москву в состав округа (в отличие, например, от Санкт-Петербурга, являющегося центром Северо-Западного федерального округа, но и входящего в его состав).
В связи с вышеизложенным предлагается два варианта:
Вариант 1. Разработка и принятие федерального закона “Об особой федеральной территории — столице Российской Федерации городе Москве”, закрепляющего за Москвой статус особого административно-территориального образования13, в котором федеральные органы государственной власти обладают прямой юрисдикцией по всем вопросам, кроме находящихся в компетенции местного самоуправления, которое осуществляет Мэр г. Москвы, представительный орган местного самоуправления, образованные и действующие в строгом соответствии с федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”14. Указанным Федеральным законом признается утратившим силу ныне действующий закон Российской Федерации “О статусе столицы Российской Федерации”.
Подготовленный и направленный в октябре 2000 г. на согласование в Правительство России проект Указа Президента Российской Федерации о создании федеральных зон в крупных городах и, прежде всего, Москве15, вряд ли способен разрешить проблемы, обозначенные в данной статье. Проект президентского Указа вместо конституционно-правового подхода к решению “московских” проблем сместился в сторону имущественно-правовых отношений федерального центра и московских властей.
Доктор юрид. наук В.Е. Чиркин, рассматривая проблемы современного российского федерализма16, пришел к некоторым выводам, имеющим определенное значение для заявленной в названии данной статьи темы: вывод первый — в российском обществе зреет убеждение в необходимости реформы Российской Федерации; вывод второй — данная реформа начата изданием Указа Президента России №849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” от 13 мая 2000 г.
Затрагивая проблемы статуса Москвы, В.Е. Чиркин отмечает, что столица государства во многих федерациях является не субъектом федерации, а имеет особый статус, и для России такое решение является наиболее предпочтительным. Далее В.Е. Чиркин делает вывод, с которым мы не можем согласиться: придание Москве особого статуса потребует изменения ст. 5 федеральной Конституции, и, следовательно, новой Конституции России17.
Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. По логике В.Е. Чиркина, если бы, например, Еврейская автономная область — единственный субъект федерации, имеющий статус автономной области, — в результате выполнения процедур, предусмотренных ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции, стал носить наименование Еврейская область, то потребовалось тоже принимать новую Конституцию России, ибо в ч. 1 ст. 5 российской Конституции определяется, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Указание в данной конституционной норме на количество субъектов федерации того или иного вида не может служить препятствием для образования новых субъектов Российской Федерации; изменения статуса российских регионов. Согласно ст. 137 Конституции России изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Вариант 2. Законодательное развитие правового статуса городов федерального подчинения Москвы и Санкт-Петербурга, выводящее их из числа субъектов Российской Федерации и придающее им статус особых административно-территориальных образований с последующим наделением города Москвы еще и особым статусом столицы.
Оба варианта предполагают внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, а второй вариант предусматривает, кроме того, и внесение изменений и дополнений в ч. 2 ст. 70 федеральной Конституции. При этом следует учитывать, что города федерального значения являются участниками Федеративного договора.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Некоторые исследователи, оценивая проект Конституции России, приходили к выводу о том, что “слабым звеном является раздел о федеративном устройстве России” (см.: Уваров А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) // Государство и право. 1992. №8. С. 19). (назад)
2 Доктором юрид. наук И.А. Умновой было замечено, что “стремительное восхождение края, области — бывших административно-территориальных единиц в России на пьедестал субъекта федерации — феномен, который не может не вызывать интереса и нуждается в научном осмыслении” (см.: Умнова И. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. №8-9. С. 43). Впрочем, и в 80-е гг. проблема административно-территориального устройства России подвергалась изучению в академической литературе (см.: например: Железнов Б., Каримов А. Новое конституционное законодательство и статус автономной республики // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1981. №2; Ягудин Ш. Политико-правовой статус автономной республики в Российской Федерации // Советское государство и право. 1990. №3). До момента принятия новой российской Конституции в периодической литературе приходилось встречать утверждения о том, что “в настоящее время вопрос о государственном устройстве России — один из наиболее сложных” (см.: Корнев В. Автономия, федерация, самоуправление: история и современность // Советская юстиция. 1993. №10. С. 4). (назад)
3 По мнению некоторых ученых, “в настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов: республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу; края, области, города федерального значения — государственные образования, созданные по территориальному принципу; автономная область, автономные округа — национально-государственные территориальные образования” (Ермакова Ю. Россия — федеративное государство // Вестник Московского государственного университета. Серия 11. “Право.” 1997. №3. С. 86). К аналогичным выводам приходят и другие авторы (см., например: Зиновьев А. Федеративное устройство России. Проблемы и перспективы // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1997. №3. С. 4; Сенякин И. Федерализм и развитие российского законодательства // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1996. №3. С. 47). Вряд ли возможно согласиться с таким предположением. (назад)
4 См. подробнее: Федоров А. Правовой статус Крыма. Правовой статус Севастополя. М., 1999. (назад)
5 Впрочем, для некоторых государственных органов город Санкт-Петербург входит в состав Ленинградской области. Так, например, все письма направленные из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в адрес различных кандидатов на должность губернатора Санкт-Петербурга, имели указание: “Ленинградская область, г. Санкт-Петербург”. (назад)
6 См. о проблемах такого слияния: Вишневский Б. “Объединительный” Феникс. Нужна ли Санкт-Петербургу смычка с Ленинградской областью // Независимая газета. 2000. 22 декабря. (назад)
7 Доктор юрид. наук Б.Н. Топорнин, говоря о проблемах федеративного устройства, его преимуществах, охарактеризовал федеративное государство как одну из гибких форм, позволяющих в более полном виде учитывать всевозможные экономические и социальные, а также национальные и территориально-исторические особенности развития отдельных регионов внутри многонациональной обширной страны (см.: Абросимова Е. Международная конференция “Конституционные проблемы федерализма и регионализма” // Государство и право. 1994. №3. С. 143). О правовых проблемах развития некоторых субъектов Российской Федерации см., например: Кашироков З. Этнополитические аспекты российского федерализма. На примере Северо-Кавказского региона // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1998. №3; Князев С. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1997. №4; Михалева Н. Конституционные реформы в республиках — субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. №4. (назад)
8 Трудно не согласиться с мнением о том, что “сфера государственного управления территориями — область вечной борьбы между общественной самодеятельностью населения и собственно государством” (см.: Шишкин С. Государственно-правовые проблемы регионализации в РФ. Автореф. дисс. на соискание ученой степени доктора юрид. наук. Иркутск, 1996. С. 16). (назад)
Осенью 2000 г. при очередной попытке найти решение приднестровской проблемы сторонам конфликта было предложено, что отношения сторон будут регулироваться особым договором, которому будет придана сила конституционного акта. При этом Молдавия и ПМР сохранят свои конституции (см.: Инсаров Д. Примаков родил план // Московский комсомолец. 2000. 8 сентября).
9 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №19. Ст. 683; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №30. Ст. 2863. (назад)
10 См. подробнее: Замотаев А. Организация властных структур в городах федерального значения // Российская юстиция. 1996. №7. (назад)
11 Так, по наблюдению некоторых авторов, “недоучет территориального фактора в регулировании новых общественных отношений, возникших в связи с вступлением в действие новой Конституции Российской Федерации 1993 года, не может способствовать становлению нового государственного строя, приводит к резкому обострению противоречий в отдельных субъектах федерации и территориальных образованиях, значительному замедлению проводимой экономической, политической и правовой реформ” (см.: Саломаткин А. Территориальная организация Российского государства (Государственно-правовые вопросы). Автореф. дисс. на соискание ученой степени доктора юрид. наук. М., 1996. С. 1). (назад)
12 См.: Мосгордума готовится принимать новый Генплан развития столицы // Литературная газета. 2000. №38. (назад)
13 По мнению А.С. Саломаткина, “территориальная организация государства наряду с “основным” делением (национально-государственным и административно-территориальным) может предусматривать и “дополнительное” территориальное деление” (см.: Саломаткин А. Указ. соч. С. 12). (назад)
14 Отдельными исследователями отмечается, что “упразднение такого “мега-субъекта” федерации, как Москва, внесло бы явную диспропорцию в федеративное устройство РФ”. А все возможные трансформации статуса города Москвы должны проводиться, “исходя из необходимости решения на городском уровне вопросов местного значения” (см.: Курашвили К. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С. 140). Нам все же видится более обоснованным наблюдение о том, что “Российская Федерация — нетипичная, “отклоняющаяся” от классических образцов, уникальная форма государственно-правового устройства” (см.: Синюков В. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 34). Схожие суждения высказывали и другие авторы (см.: например: Шульженко С. Особенности регионов России и проблемы законодательной политики: Философско-правовой аспект // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1998. №1. С. 137). (назад)
15 См.: Мельникова И. Страсти по зонам. Госстрой планирует установить границы федеральных территорий в Москве // Сегодня. 2000. 19 октября. (назад)
16 См.: Чиркин В.Е. Новый российский федерализм: стратегия и тактика // Право и политика. 2000. №12. (назад)
17 В целом, отмечая важность и безусловный интерес материала проф. В.Е. Чиркина, следует обратить внимание на ошибку, допускаемую им. Так, его утверждение о том, что в зарубежных федерациях принят единый термин для всех субъектов федерации, не соответствует действительности, так как, например, в ст. 1 Конституции Бельгии определяется, что эта страна — “федеративное государство, состоящее из сообществ и регионов” (см.: Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России // Государство и право. 1997. №7. С. 80). (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Город Москва: проблема изменения конституционно-правового статуса
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095950783 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций