МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Международно-правовое положение миротворческих сил ООН
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: В. С. Нестеров
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2000
Эволюция и практика операций по поддержанию мира под эгидой Организации объединенных наций
Акции ООН по поддержанию мира порождают ряд вопросов относительно правовых основ и последствий проведения подобных операций. Отказывается ли государство, на территории которого проводится акция, от своего суверенитета? Могут ли вооруженные силы, действующие от имени ООН, применять силу, превышающую пределы необходимой самообороны? Какой политический орган ООН имеет право решать вопрос об организации подобных операций и применении вооруженных миротворческих сил? Ответы во многих случаях затруднены. Они усугубляются и тем обстоятельством, что само создание миротворческих сил является, как правило, реакцией на возникновение той или иной международной ситуации, решает разные задачи, да и сам состав вооруженного персонала резко отличается как по численности, так и по наличию находящейся на его вооружении техники.
Наверное, можно сказать, что проведение миротворческих операций различного масштаба и характера отражает общее кризисное состояние современного общества по поддержанию мира и безопасности. Международная практика дает основания предположить, что акции по поддержанию или обеспечению мира будут развиваться как в виде прямого участия ООН, так и от ее имени, например, под эгидой государств Европейского Союза либо под эгидой НАТО, что вызывает принципиальные и резкие возражения, или как бы по ее поручению.
Характерна в этом отношении ситуация, сложившаяся вокруг обстановки в Косово. Реакция НАТО, выразившаяся в том, что эта организация весной 1999 г. взяла на себя функции нанесения бомбовых ударов силами американских ВВС по Югославии в качестве “наказания” ее руководителя за действия по отношению к албанскому населению края Косово, вначале получила почти полную поддержку стран — членов НАТО, да и многих стран Европейского сообщества в целом. Однако наступивший период отрезвления и понимания того, что эта акция не решила проблемы населения в Косово, а, наоборот, обострила ее, создав беспрецедентную в мирное время ситуацию с беженцами, показала европейским государствам опасность диктата одного государства и привела к переговорам, которые закончились тем, что миротворческие функции наземной операции были переданы ООН, по поводу чего состоялось соответствующее решение Совета Безопасности № 1244 от 10 июня 1999 г.
Международное право не может быть отнесено к точным наукам. И потому возникающие международные ситуации подвержены различному, подчас противоположному, истолкованию.
Независимо от спорного или бесспорного международно-правового характера мероприятий непосредственными участниками операций становятся военнослужащие (а также гражданский персонал) различных государств, которые по межгосударственным соглашениям принимают в них непосредственное профессиональное участие, связанное с возможным риском для жизни, получением ранений разной степени тяжести, профессиональной непригодностью, инвалидностью, что, в свою очередь, порождает многочисленные социально-правовые проблемы как для них самих, так и для членов их семей. Вместе с тем правовое положение участников операций не укладывается в определение комбатантов и не комбатантов, установленное соответствующими Гаагскими и Женевскими конвенциями, и представляет собой новое международно-правовое явление. Необходимость заполнения правового вакуума привела к подписанию 9 декабря 1994 г. в штаб-квартире ООН в Нью Йорке “Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала” (Документ UNO 19.12.94 AFMP — русский текст МИД России). Следует сразу оговориться, что мы рассматриваем положение только одной категории, являющихся субъектами указанного документа — военнослужащих, принимающих участие в акциях по обеспечению и поддержанию мира.
Однако для лучшего понимания проблемы, видимо, целесообразно дать краткий обзор положений Устава ООН, относящихся к данной теме, и некоторой практики проведения соответствующих международных акций. Это тем более важно, что сама практика проведения миротворческих акций ООН подвергается серьезной критике. В этой связи необходимо отметить небольшое, но глубокое исследование Г.И.Морозова “ООН на рубеже ХХI века” (М., 1999).
В соответствии с Уставом ООН решения, обязывающие государства по вопросам угрозы миру, нарушения мира или актов агрессии, принимает Совет Безопасности ООН. В соответствии со статьей 24 (1) Устава ООН члены ООН “возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени”. Функции Совета Безопасности состоят в том, что он представляет рекомендации по мирному урегулированию споров и предпринимает принудительные действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии. Статья 25 Устава гласит: “Члены ООН соглашаются в соответствии с настоящим Уставом подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их”. Решения Генеральной Ассамблеи (принимаемые по важным вопросам двумя третями присутствующих и голосующих членов) не носят обязывающего характера и не обладают властью принятия принудительных действий, Генеральная Ассамблея принимает только рекомендации. И тем не менее резолюции Генеральной Ассамблеи имеют определенное значение как источники формирования обычного международного права либо в дискуссиях по истолкованию Устава ООН.
Есть еще два положения, которые необходимо принимать во внимание : Статья 12 (1) Устава гласит, что “когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него настоящим Уставом функции по отношению к какому-либо спору ситуации, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не запросит об этом”. Зачастую Совет Безопасности, будучи не в силах достичь решения по какому-либо вопросу, применял практику изъятия данного вопроса из своей повестки дня и предоставлял его на усмотрение Генеральной Ассамблеи. В период “холодной войны” западные державы, чтобы преодолеть возможное вето со стороны Советского Союза, стремились использовать эту практику передачи Генеральной Ассамблее, где их представители составляли явное большинство, право предпринимать военные действия во имя сохранения мира.
Генеральный Секретарь ООН в соответствии со статьей 99 Устава ООН может привлечь внимание Совета Безопасности к любым вопросам, которые, с его точки зрения, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности, т.е. выступать с определенными инициативными предложениями, хотя действия Генерального Секретаря в ряде случаев явно выходили за рамки предоставленных ему Уставом ООН полномочий, в частности по вопросу о применении миротворческих сил ООН.
Создавая Устав ООН, его авторы допускали элементы определенной гибкости в формулировках его статей, исходя из основной цели сотрудничества мирового сообщества во имя обеспечения мира, однако последующий период обострения отношений между членами ООН привел к постоянным спорам относительно истолкования текста Устава.
Поскольку в самом Уставе ООН отсутствует определение характера действий по поддержанию мира, это затрудняет их истолкование как с точки зрения дипломатических переговоров, так и для принимающих участие в данных акциях военнослужащих, которые зачастую лишены четкого ориентира в том, как действовать, встречаясь ежедневно с множеством неожиданных проблем.
Операции по поддержанию мира отличаются по своему существу от традиционных военных операций. Задача вооруженных сил во время проведения миротворческих акций состоит в том, чтобы быть буфером между конкурирующими сторонами. У них нет наступательного вооружения, и задача наступательных военных действий перед ними не ставится. По идее они должны быть нейтральными. Следующее отличие состоит в том, что они находятся на территории государства с его согласия, и это согласие может быть отозвано. Существует также различие между операциями по принуждению к миру, его поддержанию и обеспечению. (Например, в Конго в 1960 г. первоначальный характер миссии заключался в поддержании мира, однако действия войск ООН вскоре приняли принудительный характер на уровне вмешательства в разразившуюся гражданскую войну на одной из сторон конфликта.) Таким образом, в отдельных случаях миротворческие войска осуществляют не только поддержание, но и принуждение к миру, что вызывает еще большие разногласия относительно объема и методов самого принуждения.
Стремление иметь постоянно функционирующий вооруженный контингент возникало в различной форме в зависимости от политического расклада в ООН, учитывая активно протекавшее тогда противостояние внутри самой организации. В 50-е годы Генеральная Ассамблея претендовала на право создания войск ООН. В 60-х годах это право вернулось к Совету Безопасности ООН.
За всю свою историю Совет Безопасности два раза применял свое право на принудительные действия по статье У11 Устава. Первый раз — в период так называемой “Корейской войны”, хотя по своему характеру решение Совета Безопасности носило рекомендательный, а не обязывающий характер. Проведённая акция дала основание утверждать, что фактически это была операция США под маской ООН. Второй раз Совет Безопасности принял решение в период нападения Ирака на Кувейт. Во всех остальных случаях операции или миссии ООН носили характер наблюдения за поддержанием или поддержания мира, но в некоторых из них, например в Камбодже, Боснии-Герцеговине, Сомали, вооруженные силы прибегали и к принудительным мерам.
Всего за время существования ООН проведено около 50 различных операций по поддержанию мира. В них участвовали более 1 млн. человек военного, полицейского и гражданского персонала из 68 стран. Погибли в ходе операций более 1000 человек, расходы на операции составили 2,8 млрд. долларов, задолженность государств — 1,7 млрд. долларов, из которых 958 млн. долларов составляет задолженность США.1
В 1992 г. в докладе Генерального Секретаря ООН “Повестка дня для мира” содержалось предложение об образовании вооруженных сил для проведения превентивных операций, которое следовало согласовать со всеми участниками. Вооружённые силы должны были обладать правом отражения возможной агрессии и иметь легкое вооружение. Однако дискуссии по данной проблеме вышли за пределы поставленной задачи. Как уже отмечалось, существовало несколько проектов создания постоянных сил ООН по поддержанию мира. В 60-х годах был создан специальный комитет по операциям по поддержанию мира, однако члены комитета не смогли прийти к соглашению по предложению Генерального Секретаря ООН в 1992 г. вновь поставили вопрос о создании постоянных международных вооруженных сил. При этом предлагалось создание воинских обеспечивающих мир частей, которые в основном должны действовать по установлению и поддержанию перемирий. Тем не менее эти соглашения достигнуты не были, и по настоящее время миротворческие силы создаются в каждом конкретном случае по решению Совета Безопасности
Опыт развития международных отношений показывает, что проблема обеспечения мира и разрешения локальных территориальных кризисов малого и далеко не малого масштабов все больше занимает мировое сообщество. Для многих небольших по размеру стран, особенно Европы, меняется коренным образом сама концепция вооруженных сил. Отходит на второй план традиционная задача армии по физической охране собственной территории от возможного (обычно соседствующего) агрессора. Вооруженные силы (например, Дании или Нидерландов) становятся все более ориентированными на действия по поддержанию или установлению мира в регионах, подчас находящихся на значительном географическом удалении от границ своей страны.
США уже давно выдвинули свою концепцию защиты “национальных интересов”, которыми могут быть объявлены практически любые точки на земном шаре. Спорности этой концепции посвящено значительное количество исследований, и мы не будем ее касаться в данной работе.
Для нас важно подчеркнуть, что несомненно расширяющаяся практика применения вооруженных сил ООН приводит к большой заинтересованности государств в международно-правовой охране своего военного персонала. Это особенно важно, поскольку отсутствие четкого определения характера миротворческой акции и сложность ее реализации сказываются и на деятельности военного персонала вследствие подчас недостаточной его профессиональной подготовки к выполнению своей миссии.
Как уже упоминалось выше, миротворческая акция отличается от традиционной военной операции. Основная цель военной операции состоит в остановке противника либо его разгроме на поле сражения, что включает в себя принуждение с использованием вооруженных сил. Традиционная военная операция предполагает защиту либо захват определенной территории. Войска стремятся к восстановлению порядка, защите определенной территории либо захвату и удержанию территории. Миротворческая миссия является прежде всего не принудительной, войска не располагаются на поле сражений. Обычно они вводятся после того, как заключено перемирие. Миротворческие войска не ставят задачу захвата территории и не осуществляют суверенитет над территорией своего расположения. Их задача — это стать определенным буфером между конфликтующими сторонами. У них нет наступательных задач и характер их вооружения не предполагает возможности решения таких задач. Важная сторона деятельности миротворческих сил заключается в наличии согласия государства на расположение их на своей территории. Государство имеет полное право в любой момент отозвать свое решение о нахождении этих войск. Вспомним, что в 1967 г. по требованию президента Египта войска ООН — ЮНЕФ 1 были выведены с территории Египта. Понятно, что подобная процедура немыслима при осуществлении мер по коллективной безопасности в соответствии с главой УП Устава.
Вопрос о легальности миротворческих операций ООН возник практически в самом начале этой деятельности. Проблема рассматривалась Международным судом ООН в так называемом “Деле о расходах”. В начале 60-х годов вслед за операциями по поддержанию мира на Среднем Востоке (1956 г.) и в Конго (1960 г.) Франция и Советский Союз отказались платить свои доли по расходам, связанным с осуществлением этих операций, ссылаясь на то, что они были незаконными. Основными доводами являлось то, что Генеральная Ассамблея, а не Совет Безопасности играли основную роль в образовании этих сил. В случае кризиса на Среднем Востоке на действия Совета Безопасности было наложено вето со стороны Англии и Франции. В отношении Конго, хотя первоначальные действия были санкционированы Советом Безопасности, и позднее Советский Союз выразил свое несогласие с тем направлением, которое приняла сама операция. В обоих случаях ответственность и руководство действиями сил ООН взяла на себя Генеральная Ассамблея ООН.
Международный суд в своем решении исходил из легитимности данных действий ООН, ибо они не имели в виду принудительные действия, и, следовательно, могли быть созданы без учета процедуры, предусмотренной статьей 43 Устава. Международный суд подтвердил право Генеральной Ассамблеи на рекомендации, касающиеся поддержания международного мира и безопасности, если Совет Безопасности не рассматривает данный вопрос и Генеральная Ассамблея может рекомендовать государствам действия, которые не являлись бы принудительными. Поскольку в обоих случаях действия предпринимались с согласия приглашавшей стороны и участвовавших в акции государств, они не могли считаться “принудительными или навязывающими действиями”, требовавшими санкции Совета Безопасности.
Таким образом, законность миротворческих акций вытекает из следующих положений: если они санкционированы Советом Безопасности и если они происходят вследствие рекомендаций со стороны Генеральной Ассамблеи, когда Совет Безопасности не может заниматься данной проблемой, обязательно согласие государства, на территории которого размещаются войска ООН.
Следует еще раз подчеркнуть, что понятие миротворческих акций родилось из практики международных отношений и не предвиделось авторами Устава ООН. Поэтому в Уставе нет различий между принудительными и миротворческими действиями. Процесс определения миротворческой деятельности рождался в практике международных отношений и был довольно мучительным. Миротворчество смешивалось с принудительным обеспечением мира, примером чего являлись события в Конго в 1964 г. (ОНЮГ), когда миротворческая миссия вылилась в принуждение к миру путем навязывания разрешения конфликта. Более позднее определение миротворческой деятельности сводилось к тому, что она предпринимается после достижения необходимого результата на дипломатическом фронте. Примером могли служить войска ООН на Кипре в 1964 г. (ЮНФИКИП), которые были созданы резолюцией № 164 Совета Безопасности, где одновременно предусматривалась рекомендация Генеральному Секретарю ООН использовать свои возможности для мирного разрешения конфликта. С согласия сторон предусматривалось также размещение сил ООН на острове.
В последнее время вооруженные подразделения ООН приобретают все более крупные по размерам масштабы, становятся более влиятельной силой в период своего миротворчества, что подчас вызывает неодинаковую реакцию на их присутствие со стороны противодействующих сторон (операции ООН в Боснии, Черногории, Камбодже, Сомали, Косово).
После окончания холодной войны увеличилось как сотрудничество постоянных членов ООН, так и большая степень делегирования совершения определенных действий Генеральному Секретарю ООН. В 1992 г. по поручению Совета Безопасности Генеральный Секретарь ООН составил доклад “Повестка дня для мира”, в котором предложил свой план определенных превентивных действий со стороны ООН в случаях, когда стороны в государстве или противодействующие государства считают необходимым присутствие вооруженных сил ООН важным для предотвращения или недопущения расширения конфликта. Все вышеуказанное необходимо иметь в виду, поскольку, как мы уже упоминали, военнослужащие принимают непосредственное участие в проведении миротворческих операций, они оказываются лицом к лицу с противодействующими сторонами и потому каждое государство кровно заинтересовано в охране, в том числе и правовой, своего военного персонала. Это в равной степени относится к деятельности непосредственно по мандату ООН или если ООН передает эти функции региональной организации. Таким образом, Конвенция приобретает особое значение. Но прежде чем рассмотреть ее содержание, предполагается разумным представить себе, хотя бы частично, тот исторический путь, который прошли за послевоенное время миротворческие операции ООН. Мы ограничимся рассмотрением лишь некоторых миротворческих действий ООН, чтобы подчеркнуть сложность задач, возникающих перед их участниками.
Обзор некоторых миротворческих операций ООН
Операции ООН зачастую носят сложный характер. Обычно на первоначальном этапе противодействующие стороны проявляют добрую волю по отношению к вооруженным силам ООН. Однако такое положение быстро заканчивается, стороны проявляют неудовольствие, видя в силах ООН препятствие для достижения своих целей, и военный персонал ООН становится объектом нападений с одной или обеих сторон конфликта, иногда с официальной или неофициальной правительственной поддержкой.
Одной из первых послевоенных операций стало наличие так называемых войск ООН в Корее. В 1950 г. Совет Безопасности воспользовался физическим отсутствием советского представителя (он не участвовал в заседании в знак протеста против того, что место Китая занимали представители не Китайской Народной Республики, а Китайской Республики (Тайвань), что, кстати, было исправлено позднее) и принял резолюцию, в которой рекомендовал членам ООН “ оказать необходимую помощь Республике Корея в отражении вооруженного нападения и восстановления международного мира”. Как уже отмечалось, существуют очень большие сомнения относительно того, что войска в Корее представляли собой войска ООН. Тем не менее они считались войсками ООН, их создание было санкционировано Советом Безопасности, они воевали под флагом ООН и Генеральная Ассамблея даже награждала участников медалями ООН. Но все решения принимались военачальниками США, а ООН не имела к ним никакого отношения. Понимая, что подобный “удобный” случай едва ли представится в обозримом будущем и с целью преодоления возможного вето со стороны Советского Союза, была принята резолюция “Объединение во имя мира”, расширявшая в этом вопросе права Генеральной Ассамблеи.
Войска ООН на Среднем Востоке. В 1956 г. Израиль, Франция и Англия напали на Египет. После подписания перемирия Генеральная Ассамблея ООН создала ЮНЕФ 1 (Исполнительные силы Объединенных Наций) “ для обеспечения и наблюдения за прекращением военных действий”. Войска имели приказ защищаться в случае нападения, но не ставили задачу сопротивления в случае крупномасштабного вторжения. Они также могли арестовывать отдельных лиц и передавать их египетской полиции. Как уже упоминалось, был поставлен вопрос относительно легитимности данных вооруженных сил. Однако Международный суд отверг это возражение, признав в своем заключении, что операции ЮНЕФ 1 нельзя считать принудительными действиями, ибо они не направлены против какого-либо государства без его согласия. Многие обозреватели впервые употребили в отношении ЮНЕФ 1 определение “сил по поддержанию мира”. Войска были расположены вначале в секторе Суэцкого канала и Синайского полуострова, затем вдоль демаркационной линии перемирия и международной границы на Синайском полуострове (на египетской территории). В операции участвовали 6073 военнослужащих, поддержанных гражданским персоналом. Потери составили 107 человек (106 военных и одно местное гражданское лицо). В мае 1967 г. войска покинули район по решению Египта.
ЮНЕФ 2 находились в секторе Суэцкого канала и затем на Синайском полуострове в период октябрь 1973 г. — июль 1979 г. Участвовали 6973 военнослужащих, потери среди них составили 55 человек.
Войска ООН в Конго (ОНУГ). После получения в 1960 г. Конго независимости Бельгия под предлогом начавшихся там нападений на бельгийцев ввела свои войска. Конго обратилась в ООН. Совет Безопасности ООН поручил Генеральному Секретарю обеспечить военную помощь независимому государству. Однако, как известно, во время операции войска ООН оказались вовлечены в военные действия в результате разразившегося в стране сепаратистского движения в Катанге, что вызвало серьезную критику их деятельности. Само юридическое основание создания вооруженных сил ООН в данном конкретном случае и характер их деятельности вызывали серьезные юридические сомнения. В частности, в отличие от практики создания ЮНЕФ, решение принималось не Генеральной Ассамблеей, а Генеральным Секретарем ООН. Хотя предполагалось, что войска ООН находились с согласия правительства Конго, вопрос усложнился в связи с сепаратистскими действиями и расколом правительственной системы на противостоящие группировки. Предполагалось, что войска ООН могут применять оружие только в целях самозащиты, но впоследствии они явно превысили свои полномочия и предприняли широкие боевые действия на стороне одной из группировок. Рассматривая этот вопрос, Международный суд ограничился заявлением, что создание войск было, вероятно, правомерным и не имело принудительного характера, а шло в явное противоречие с размахом проведенных силами ООН военных действий. Суд не указал, какие положения Устава ООН явились юридическим основанием для такого решения. В действиях ООН принимали участие 19828 военнослужащих, потери составили 245 человек
Войска ООН на Кипре (ЮНФИКИП). В 1964 г. Совет Безопасности единогласно решил создать войска ООН по примеру ЮНЕФ, но с некоторыми отличиями. Во-первых, их финансирование обеспечивалось добровольными взносами государств; состав и командование войск определял Совет Безопасности; войска должны были занимать нейтральные позиции и ограничиваться в случае необходимости только самозащитой; войска не ставили своей задачей навязывание политического решения вопроса; не предполагалось участие в крупных вооруженных столкновениях и войска ООН не смогли противостоять турецкому вторжению в 1974 г. В связи с неопределенностью Устава ООН в этих вопросах легитимность создания войск ООН у многих вызывала сомнение. Войска находятся по настоящее время, насчитывают более 1000 военного и поддерживающего персонала, потери среди военнослужащих составили 167 человек.
Операции ООН в Сомали (ЮНИСОМ 1). В 1992 г. было создано небольшое воинское подразделение, которое ставило своей задачей следить за соблюдением перемирия, охранять персонал ООН в столице страны и помогать в транспортировке гуманитарной помощи в предназначаемые для этого районы. Миротворческие силы подвергались нападениям со стороны разных группировок и просто бандитов, что сделало выполнение задачи практически невозможной. (Всего отправлено 50 военных наблюдателей, 3500 сил безопасности, потери среди военнослужащих составили 8 человек). В связи со сложившейся ситуацией США направили войска для охраны гуманитарных грузов, а в декабре 1992 г. Совет Безопасности принял резолюцию 794; в ней государства призывались использовать “ все имеющиеся средства” для обеспечения безопасности доставляемых гуманитарных грузов. Было послано 28000 американских военнослужащих и несколько воинских частей других стран. После пяти месяцев ведение операцией передали ООН, которая создала ЮНИСОМ II . Общие потери составили 143 военнослужащих. Многие исследователи полагают, что военное вмешательство США в своей основе оказалось не миротворческой, а принудительной операцией по охране гуманитарной помощи. После передачи функций вооруженным силам ООН эта часть миссии продолжала преобладать и в деятельности частей ООН. Войска ООН практически отошли от требования нейтралитета, поскольку предприняли меры к аресту ответственных за нападения на персонал ООН. В итоге следует отметить, что операция ООН потерпела неудачу. Войска не были нейтральными, и с правовой и иной точек зрения сомалийская операция оставляет больше вопросов, чем ответов.
Войска ООН в бывшей Югославии (ЮНПРОФОР). В начале 1992 г. резолюцией ООН санкционировано создание оборонительных войск ООН. Началась одна из самых сложных операций ООН, которая еще усложнилась попытками ряда государств и организаций вмешаться в конфликт. Задача сил ООН состояла в том, чтобы стать буфером между Хорватией и остальной Югославией (Сербией и Черногорией). На первом этапе (до марта 1995 г.) вооруженные силы ООН насчитывали 38599 военнослужащих, включая 684 военных наблюдателей ООН, потери составили 162 человека. Развал Боснии усложнил положение и войска ООН начали осуществлять гуманитарную помощь. 31 марта 1995 г. Совет Безопасности изменил структуру сил ЮНПРОФОР, разбив их на две самостоятельные, но связанные между собой операции. ЮНКРО в Хорватии и ЮНПРЕДЕП в Македонии. Всего в операции было вовлечено 57370 военнослужащих, потери составили 3 военнослужащих. С дальнейшим усложнением положения в бывшей Югославии операция закончилась в конце 1995 г. Таким образом, еще раз была продемонстрирована крайняя сложность, если не несовместимость соединения в одной операции действий принудительного и миротворческого характера. Беспристрастность поведения войск ООН вызывала резонное сомнение международной общественностью, когда ООН приняла суровые санкции против Сербии, угрожала воздушным нападением на позиции сербов, доставляя продовольствие и другие товары боснийским мусульманам. Операция ЮНПРОФОР стала типичным примером, когда миротворческие силы оказались в обстановке жестокой гражданской войны, имея перед собой задачу осуществления своей миссии без всякого сотрудничества со стороны противодействующих сторон, межнациональных участников и главных третьих сторон конфликта. Результат был едва ли лучше, чем в Сомали. События еще больше показали всю уродливость сложившейся обстановки, когда солдаты ООН располагались в определенных стратегических пунктах, становились объектами похищения и заложниками политических и чисто меркантильных интересов. Скорее всего итоги данной операции и послужили основанием для начала выработки упомянутой конвенции. Тем более, что в настоящее время продолжает осуществляться около 20 проектов миротворческих операции ООН в различных частях земного шара, включая Грузию, Таджикистан, Косово, Восточный Тимор и многие другие точки земного шара. Активное участие в миротворческих операциях принимают и российские военнослужащие, начиная с нескольких человек, входящих в группу военных наблюдателей ООН, и кончая функционировавшим до января 1996 г. российским батальоном в г. Сараево. Следует сказать и о введении в 1999 г. миротворческих сил в Восточный Тимор, а также в Косово, где по-прежнему остаются острые противоречия между албанскими и сербскими частями населения, что приводит, в частности к прямому противодействию албанцев деятельности российского военного подразделения.
Перед миротворческими вооруженными силами стоят очень сложные задачи, которые требуют как серьезной подготовки, так и наличия условий для выполнения их миссии. Сошлемся на резолюцию Совета Безопасности № 1244 от 10 июня 1999 г., одним из соавторов которой была Россия.
“Совет Безопасности...
9. постановляет, что обязанности международного присутствия по безопасности, которое должно быть развернуто и действовать в Косово, будут включать:
а) предотвращение возобновления военных действий, поддержание и, где это необходимо, обеспечение соблюдения прекращения огня, а также гарантирование вывода и предотвращения возвращения в Косово союзных и республиканских военных, полицейских и военизированных сил, за исключениями, предусмотренными в пункте 6 приложения 2;
b) демилитаризацию Освободительной армии Косово (ОАК) и других вооруженных групп косовских албанцев, как это предусмотрено в пункте 15 ниже;
с) создание условий безопасности, в которых беженцы и перемещенные лица смогут безопасно возвратиться в свои дома, международное гражданское присутствие сможет функционировать, переходная администрация может быть создана и гуманитарная помощь может доставляться;
d) обеспечение общественной безопасности и порядка до тех пор, пока ответственность за выполнение этой задачи не сможет взять на себя международное гражданское присутствие;
е) осуществление надзора за разминированием до тех пор, пока международное гражданское присутствие не сможет надлежащим образом взять на себя ответственность за выполнением этой задачи;
f) поддержка, при необходимости, международного гражданского присутствия и тесная координация с ним;
g) выполнение, по мере необходимости, обязанностей по осуществлению пограничного контроля;
h) обеспечение защиты и свободы передвижения своих сил, международного гражданского присутствия и персонала других международных организаций…”.
Возникла явная необходимость выработки международно-правового документа, который мог хотя бы теоретически определить правовой статус такого нового для мира явления, как миротворческие вооруженные силы ООН. До принятия всеобъемлющего документа были предприняты усилия различных международных организаций, направленные на достижение правового определения и рамок деятельности вооруженных сил ( сил безопасности) ООН. Организация Международного Красного Креста обратилась в 1961 г. с призывом к участникам миротворческих операций соблюдать Женевские конвенции2. ЕВРОМИЛ в марте 1995 г. призвал европейские страны считать военным преступлением убийство или похищение члена миротворческих сил ООН (также см. Материалы заседания Президиума ЕВРОМИЛа в марте 1995 г. в Дрездене — предложение союза военнослужащих Ирландии). Однако, как уже упоминалось, настоятельно требовалось принятие широкого международного договора, каким и стала конвенция.
Конвенция о безопасности персонала организации объединенных наций и связанного с ней персонала
Основное содержание Конвенции. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что чем больше государств ратифицирует Конвенцию и тем самым инкорпорирует ее положения в национальное право, тем большая степень защиты распространяется на участников миротворческих операций. Именно поэтому в Конвенции записано, что она вступает в силу после того, как 22 государства выразят путем ратификации или иным актом свое присоединение к ней. В настоящее время Конвенция ратифицирована 22 государствами и вступила в силу. Повторим еще раз, что Конвенция необходима в связи с тем, что действующие в настоящее время международно-правовые нормы “военного” права, в частности Женевские Конвенции 1949 г. по защите жертв войны, не предусматривают уголовное наказание за нападения на воинские части миротворческих сил. Положения этих конвенций полностью сохраняют свое значение в тех случаях, когда ООН применяет вооруженные силы согласно VII главе Устава ООН. Таким образом, получается, что персонал ООН имеет различную международно-правовую защиту в зависимости от выполняемой им миссии. И потому Конвенция исключает из своей компетенции операции ООН в соответствии с главой УП Устава, когда персонал ООН задействован в качестве комбатантов.
В преамбуле Конвенции излагаются причины ее принятия.
К ним относятся: обеспокоенность растущим числом убитых и раненых в результате преднамеренных нападений на персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал; понимание, что нападения или иные посягательства на персонал, действующий от имени Организации Объединенных Наций, не могут иметь оправдания и являются неприемлемыми, кем бы они ни совершались; учитывание того, что операции Организации Объединенных Наций проводятся в общих интересах международного сообщества и в соответствии с принципами и целями Устава Организации Объединенных Наций; признание важного вклада, который персонал ООН и связанный с ней персонал вносят в усилия Организации Объединенных Наций в области превентивной дипломатии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства и гуманитарных и других операций; признание недостаточности существующих мер по защите персонала ООН и связанного с ней персонала; признание того, что эффективность и безопасность операций ООН повышаются, если такие операции проводятся с согласия и при сотрудничестве со стороны принимающего государства; наконец, убежденность в том, что необходимо незамедлительно принять надлежащие эффективные меры для предотвращения нападений на персонал ООН и связанный с ней персонал и для наказания тех, кто совершил такие нападения.
Конвенция определяет два вида операций. Первый вид операций (статья 1) автоматически подпадает под юрисдикцию Конвенции и включает в себя операцию, направленную на поддержание или восстановление международного мира и безопасности. Эти операции санкционируются или организуются Советом Безопасности. Согласно второму виду действие Конвенции начинается, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея заявляет о “наличии исключительного риска безопасности участвующего в операции персонала”.
Конвенция распространяется на военный, полицейский и гражданский персонал как миссий непосредственно проводимых ООН, так и организаций, проводящих эти миссии по поручению ООН. Конвенция охватывает своей юрисдикцией две группы персонала, который “ осуществляет свою деятельность в поддержку выполнения мандата операции ООН”. К первой группе относятся лица, как бы составляющие ядро вовлеченных в миротворческую деятельность: военнослужащие, полиция или гражданские компоненты, необходимые для проведения операции. Определение “персонал ООН” включает, кроме того, других официальных лиц и экспертов, нанимаемых ООН или ее специализированными органами, а также Международным агентством по атомной энергии, которые находятся в районе проведения операций ООН в официальном качестве. Вторую группу представляет “связанный с ООН персонал”. Этот термин относится к лицам, назначенным правительством или межправительственной организацией с согласия компетентного органа ООН; лицам, привлеченным Генеральным Секретарем или специализированным учреждением, или Международным агентством по атомной энергии, либо направленным гуманитарной неправительственной организацией или гуманитарным учреждением в соответствии с соглашением с Генеральным Секретарем ООН либо со специализированным учреждением или Международным агентством по атомной энергии для осуществления деятельности в поддержку выполнения мандата операции ООН. Данные силы могут не быть под командованием и контролем ООН, но к ним может быть обращена просьба ООН оказать помощь “голубым беретам”, входящим в понятие “персонала ООН”. Таким образом, сфера юрисдикции данной конвенции распространяется на довольно широкий круг лиц, которые должны иметь определенные договорные отношения с ООН и, следовательно, ООН имеет определенный контроль над их деятельностью. После вступления Конвенции в силу государства вносят в свое национальное уголовное законодательство соответствующие положения, отражающие содержание Конвенции. (По примеру, скажем, Токийской конвенции относительно преступлений и некоторых других актов, совершенных на борту самолетов 1963 г., Гаагской конвенции по предотвращению незаконных захватов самолетов 1970 г., Монреальской конвенции относительно предотвращения незаконных актов против безопасности гражданского авиасообщения 1971 г., Конвенции о предотвращении и наказании за преступления, совершенные против лиц, находящихся под международной защитой, включая дипломатических агентов 1973 г., Международной конвенции против захвата заложников 1979 г.).
Статья 6 предусматривает, что персонал ООН и связанный с ней персонал без ущерба для привилегий и иммунитетов, которыми они могут обладать, или требований, связанных с их деятельностью, соблюдают законы и правила принимающего государства и государства транзита и воздерживаться от любых действий или деятельности, несовместимых с беспристрастным либо международным характером своих обязанностей.
Статья 9 Конвенции определяет состав преступления, который ратифицировавшее Конвенцию государство должно ввести в свое уголовное законодательство. К преступлениям относятся “преднамеренное совершение убийства, похищения или другого нападения, направленного против личности, либо свободы любого члена персонала ООН или связанного с ней персонала, либо насильственного нападения на служебные помещения, жилые помещения или транспортные средства любого члена персонала ООН или связанного с ней персонала, которое может подвергнуть опасности личность либо свободу этого члена персонала”. Необходимо обратить внимание на слово “преднамеренное”, поскольку для наступления уголовного наказания необходимо доказательство, что нарушитель осознавал статус потерпевшего. Преступлением в соответствии с Конвенцией считается также угроза совершить подобное нападение с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить любые действия либо воздержаться от их совершения; попытка совершить нападение, а также акт соучастия в подобном нападении или попытке совершить подобное нападение, либо в организации либо отдаче приказа о совершении подобного нападения. Последнее положение является исключительно важным, поскольку зачастую нападения или организуются, или санкционируются лицами, не принимающими в них непосредственного участия. Данные акции должны быть признаны преступными каждым государством-участником согласно его национальному законодательству с установлением наказания с учетом тяжести их характера.
Статьи 10 и 11 подробно рассматривают вопросы установления юрисдикции, в зависимости от гражданского состояния совершившего преступление или места его совершения, а также комплекс мер по предотвращению приготовлений к совершению таких преступлений, включая обмен информацией и координацию действий.
Статья 12 Конвенции предусматривает, что в случае совершения преступления, государство, на территории которого оно совершено, обязано, если оно имеет основание полагать, что предполагаемый преступник покинул его территорию в соответствии со своим национальным законодательством, предоставить Генеральному Секретарю ООН, а также другим заинтересованным государствам (стране-жертве) все относящиеся к совершенному преступлению факты и всю имеющуюся в его распоряжении информацию относительно личности предполагаемого преступника. Это же положение относится и к каждому другому государству-участнику.
Статья 13 устанавливает, что государство, на территории которого находится предполагаемый преступник, примет все меры, чтобы обеспечить либо проведение должного следствия, либо выдачу данного лица с информацией о действиях как Генерального Секретаря ООН, так и заинтересованного государства.
Важным для Конвенции является статья 14, которая предусматривает, что в случае принятия решения о судебном преследовании предполагаемого преступника соответствующие органы рассматривают данное дело так же, как и иное тяжкое преступление согласно национальному законодательству.
Статья 15 включает обязательность введения положения о выдаче лица, совершившего преступление, даже если подобные случаи не предусмотрены действующими для государства международными соглашениями.
Статья 16 определяет, что стороны должны оказывать друг другу помощь в уголовных разбирательствах, в частности в получении необходимых доказательств.
Статья 17 отмечает, что каждому лицу, в отношении которого осуществляется расследование или судебное разбирательство в связи с любым из указанных выше преступлений, гарантируются справедливое обращение, справедливый судебный процесс и полная защита его прав на всех стадиях расследования или разбирательства.
Подписавшие стороны обязуются как можно шире распространять указанную Конвенцию, включать изучение текста Конвенции и соответствующих положений международного гуманитарного права в свои программы военного обучения (статья 19).
В заключение рассмотрим положения Конвенции относительно статуса войск ООН. Статья 4 гласит, что соглашения о статусе операций ООН и всего задействованного в ней персонала должны быть заключены либо до, либо вскоре после введения этих сил на территорию страны. Войска ООН обязаны соблюдать законы и правила принимающего государства.
В статье 7 излагаются обязанности страны, на территории которой находятся войска ООН. Эти обязанности исходят из преамбулы Конвенции, где говорится, что “нападения или иные посягательства на персонал, действующий от имени Объединенных Наций, не могут иметь оправдания и являются неприемлемыми, кем бы они ни совершались”. Следует отметить, что помимо общих ссылок на необходимость принимающей стороной осуществлять меры по безопасности персонала статья предусматривает консультации с ООН и другими государствами-участниками, если принимающее государство не способно предпринимать необходимые меры.
Статья 8 касается вопроса недопустимости захвата персонала ООН в качестве заложников.
Отдельной нитью через статьи Конвенции проходят права и обязанности государства-транзита, которые в целом аналогичны положениям в отношении принимающего государства.
Статьи 20—29 являются как бы заключительными статьями Конвенции, содержащими обычные положения об отсутствии противоречия между текстом Конвенции и другими международными нормами и соглашениями.
Отдельно следует обратить внимание на статью 21 Конвенции, где подчеркивается, что ничто в настоящей Конвенции не должно толковаться как допускающее умаления права на самооборону.
Конечно, современная практика международных отношений и урегулирования международных и внутригосударственных конфликтов еще во многом только складывается. Мы являемся свидетелями все более возрастающей диктаторской деятельности НАТО в принятии решений подчас силового характера. Эти действия воспринимаются совершенно не однозначно международной общественностью. Однако нарушение правила, как известно, не должно отменять самого правила. И потому Европейская организация Союзов военнослужащих (ЕВРОМИЛ), представляющая 29 организаций из 18 стран Европы, вела активную деятельность, направленную на то, чтобы как можно скорее Конвенция вошла в законную силу. В январе 1999 г. Конвенцию ратифицировала Новая Зеландия, и она вступила в силу. ЕВРОМИЛ продолжает свою компанию, добиваясь ратификации Конвенции всеми европейскими государствами. Этой же позиции придерживается и Независимый профсоюз военнослужащих России (НПСВ), который с 1994 г. является членом ЕВРОМИЛа. НПСВ направил соответствующий документ в правительство России с просьбой предпринять необходимые действия для представления на ратификацию Конвенции, подписанной Россией в 1995 г.
Принятие Конвенции расширит сферу деятельности, в том числе и самих сил ООН и представительств государств-участников в стране пребывания, у которых будет еще один инструмент воздействия для усиления безопасности, в частности представителей военнослужащих своей страны, участвующих в миротворческих операциях ООН. Конечно, разговор в этом случае идет об операциях ООН.
В документе ЕВРОМИЛа, принятом на заседании его Президиума в Москве в 1997 г., подчеркивалась необходимость строгого соблюдения Устава ООН при организации и проведении операций ООН. В документе, в частности, отмечено следующее: 1) ЕВРОМИЛ считает, что миротворческие силы ООН могут осуществлять свою деятельность только в результате прямо выраженного мандата в случае резолюции Совета Безопасности либо в силу рекомендации Генеральной Ассамблеи; 2) ЕВРОМИЛ считает, что резолюции и рекомендации ООН должны быть строго ограничены рамками Устава ООН; 3) ЕВРОМИЛ считает, что в принципе все участвующие государства, вовлеченные в миссии ООН, включая приглашающие и транзитные государства, должны считаться подписавшими Конвенцию и находиться в процессе ратификации Конвенции и ее инкорпорирования в национальное законодательство и передачи документа о присоединении в представительство Генерального Секретаря ООН; 4) ЕВРОМИЛ считает, что национальные представительские ассоциации и союзы должны иметь право на проведение с ними консультаций для достижения соглашения относительно всех обстоятельств оплаты и условия службы, включая вопросы безопасности в отношении миссий ООН; 5) ЕВРОМИЛ настаивает на том, чтобы каждая миссия ООН имела четкие военные и политические задачи; 6) ЕВРОМИЛ считает, что, принимая резолюцию об использовании персонала ООН, политики должны быть ответственными за принятие данного решения и осознавать последствия для персонала их использования; 7) ЕВРОМИЛ настаивает на том, чтобы персонал имел достаточную предварительную подготовку перед его размещением, а также обладал знаниями культуры района проведения миссии; 8) политика ЕВРОМИЛа состоит в том, чтобы представительское право было предоставлено военному персоналу в тех странах, где это еще не имеет места.
Деятельность ЕВРОМИЛа получила прямую поддержку Генерального Секретаря ООН, направившего специальное послание руководству ЕВРОМИЛа, отмечая активную работу этой организации для быстрейшего вступления Конвенции в силу.
Автор статьи надеется, что к моменту её опубликования Россия ратифицирует Конвенцию, которая станет очередной вехой в развитии международного права.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Морозов Г. ООН на рубеже ХХI века. С. 27.
2 Basic documents on UN and Related Peace-keeping Forces, 1989, p. 282
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2000
Эволюция и практика операций по поддержанию мира под эгидой Организации объединенных наций
Акции ООН по поддержанию мира порождают ряд вопросов относительно правовых основ и последствий проведения подобных операций. Отказывается ли государство, на территории которого проводится акция, от своего суверенитета? Могут ли вооруженные силы, действующие от имени ООН, применять силу, превышающую пределы необходимой самообороны? Какой политический орган ООН имеет право решать вопрос об организации подобных операций и применении вооруженных миротворческих сил? Ответы во многих случаях затруднены. Они усугубляются и тем обстоятельством, что само создание миротворческих сил является, как правило, реакцией на возникновение той или иной международной ситуации, решает разные задачи, да и сам состав вооруженного персонала резко отличается как по численности, так и по наличию находящейся на его вооружении техники.
Наверное, можно сказать, что проведение миротворческих операций различного масштаба и характера отражает общее кризисное состояние современного общества по поддержанию мира и безопасности. Международная практика дает основания предположить, что акции по поддержанию или обеспечению мира будут развиваться как в виде прямого участия ООН, так и от ее имени, например, под эгидой государств Европейского Союза либо под эгидой НАТО, что вызывает принципиальные и резкие возражения, или как бы по ее поручению.
Характерна в этом отношении ситуация, сложившаяся вокруг обстановки в Косово. Реакция НАТО, выразившаяся в том, что эта организация весной 1999 г. взяла на себя функции нанесения бомбовых ударов силами американских ВВС по Югославии в качестве “наказания” ее руководителя за действия по отношению к албанскому населению края Косово, вначале получила почти полную поддержку стран — членов НАТО, да и многих стран Европейского сообщества в целом. Однако наступивший период отрезвления и понимания того, что эта акция не решила проблемы населения в Косово, а, наоборот, обострила ее, создав беспрецедентную в мирное время ситуацию с беженцами, показала европейским государствам опасность диктата одного государства и привела к переговорам, которые закончились тем, что миротворческие функции наземной операции были переданы ООН, по поводу чего состоялось соответствующее решение Совета Безопасности № 1244 от 10 июня 1999 г.
Международное право не может быть отнесено к точным наукам. И потому возникающие международные ситуации подвержены различному, подчас противоположному, истолкованию.
Независимо от спорного или бесспорного международно-правового характера мероприятий непосредственными участниками операций становятся военнослужащие (а также гражданский персонал) различных государств, которые по межгосударственным соглашениям принимают в них непосредственное профессиональное участие, связанное с возможным риском для жизни, получением ранений разной степени тяжести, профессиональной непригодностью, инвалидностью, что, в свою очередь, порождает многочисленные социально-правовые проблемы как для них самих, так и для членов их семей. Вместе с тем правовое положение участников операций не укладывается в определение комбатантов и не комбатантов, установленное соответствующими Гаагскими и Женевскими конвенциями, и представляет собой новое международно-правовое явление. Необходимость заполнения правового вакуума привела к подписанию 9 декабря 1994 г. в штаб-квартире ООН в Нью Йорке “Конвенции о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала” (Документ UNO 19.12.94 AFMP — русский текст МИД России). Следует сразу оговориться, что мы рассматриваем положение только одной категории, являющихся субъектами указанного документа — военнослужащих, принимающих участие в акциях по обеспечению и поддержанию мира.
Однако для лучшего понимания проблемы, видимо, целесообразно дать краткий обзор положений Устава ООН, относящихся к данной теме, и некоторой практики проведения соответствующих международных акций. Это тем более важно, что сама практика проведения миротворческих акций ООН подвергается серьезной критике. В этой связи необходимо отметить небольшое, но глубокое исследование Г.И.Морозова “ООН на рубеже ХХI века” (М., 1999).
В соответствии с Уставом ООН решения, обязывающие государства по вопросам угрозы миру, нарушения мира или актов агрессии, принимает Совет Безопасности ООН. В соответствии со статьей 24 (1) Устава ООН члены ООН “возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени”. Функции Совета Безопасности состоят в том, что он представляет рекомендации по мирному урегулированию споров и предпринимает принудительные действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии. Статья 25 Устава гласит: “Члены ООН соглашаются в соответствии с настоящим Уставом подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их”. Решения Генеральной Ассамблеи (принимаемые по важным вопросам двумя третями присутствующих и голосующих членов) не носят обязывающего характера и не обладают властью принятия принудительных действий, Генеральная Ассамблея принимает только рекомендации. И тем не менее резолюции Генеральной Ассамблеи имеют определенное значение как источники формирования обычного международного права либо в дискуссиях по истолкованию Устава ООН.
Есть еще два положения, которые необходимо принимать во внимание : Статья 12 (1) Устава гласит, что “когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него настоящим Уставом функции по отношению к какому-либо спору ситуации, Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не запросит об этом”. Зачастую Совет Безопасности, будучи не в силах достичь решения по какому-либо вопросу, применял практику изъятия данного вопроса из своей повестки дня и предоставлял его на усмотрение Генеральной Ассамблеи. В период “холодной войны” западные державы, чтобы преодолеть возможное вето со стороны Советского Союза, стремились использовать эту практику передачи Генеральной Ассамблее, где их представители составляли явное большинство, право предпринимать военные действия во имя сохранения мира.
Генеральный Секретарь ООН в соответствии со статьей 99 Устава ООН может привлечь внимание Совета Безопасности к любым вопросам, которые, с его точки зрения, могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности, т.е. выступать с определенными инициативными предложениями, хотя действия Генерального Секретаря в ряде случаев явно выходили за рамки предоставленных ему Уставом ООН полномочий, в частности по вопросу о применении миротворческих сил ООН.
Создавая Устав ООН, его авторы допускали элементы определенной гибкости в формулировках его статей, исходя из основной цели сотрудничества мирового сообщества во имя обеспечения мира, однако последующий период обострения отношений между членами ООН привел к постоянным спорам относительно истолкования текста Устава.
Поскольку в самом Уставе ООН отсутствует определение характера действий по поддержанию мира, это затрудняет их истолкование как с точки зрения дипломатических переговоров, так и для принимающих участие в данных акциях военнослужащих, которые зачастую лишены четкого ориентира в том, как действовать, встречаясь ежедневно с множеством неожиданных проблем.
Операции по поддержанию мира отличаются по своему существу от традиционных военных операций. Задача вооруженных сил во время проведения миротворческих акций состоит в том, чтобы быть буфером между конкурирующими сторонами. У них нет наступательного вооружения, и задача наступательных военных действий перед ними не ставится. По идее они должны быть нейтральными. Следующее отличие состоит в том, что они находятся на территории государства с его согласия, и это согласие может быть отозвано. Существует также различие между операциями по принуждению к миру, его поддержанию и обеспечению. (Например, в Конго в 1960 г. первоначальный характер миссии заключался в поддержании мира, однако действия войск ООН вскоре приняли принудительный характер на уровне вмешательства в разразившуюся гражданскую войну на одной из сторон конфликта.) Таким образом, в отдельных случаях миротворческие войска осуществляют не только поддержание, но и принуждение к миру, что вызывает еще большие разногласия относительно объема и методов самого принуждения.
Стремление иметь постоянно функционирующий вооруженный контингент возникало в различной форме в зависимости от политического расклада в ООН, учитывая активно протекавшее тогда противостояние внутри самой организации. В 50-е годы Генеральная Ассамблея претендовала на право создания войск ООН. В 60-х годах это право вернулось к Совету Безопасности ООН.
За всю свою историю Совет Безопасности два раза применял свое право на принудительные действия по статье У11 Устава. Первый раз — в период так называемой “Корейской войны”, хотя по своему характеру решение Совета Безопасности носило рекомендательный, а не обязывающий характер. Проведённая акция дала основание утверждать, что фактически это была операция США под маской ООН. Второй раз Совет Безопасности принял решение в период нападения Ирака на Кувейт. Во всех остальных случаях операции или миссии ООН носили характер наблюдения за поддержанием или поддержания мира, но в некоторых из них, например в Камбодже, Боснии-Герцеговине, Сомали, вооруженные силы прибегали и к принудительным мерам.
Всего за время существования ООН проведено около 50 различных операций по поддержанию мира. В них участвовали более 1 млн. человек военного, полицейского и гражданского персонала из 68 стран. Погибли в ходе операций более 1000 человек, расходы на операции составили 2,8 млрд. долларов, задолженность государств — 1,7 млрд. долларов, из которых 958 млн. долларов составляет задолженность США.1
В 1992 г. в докладе Генерального Секретаря ООН “Повестка дня для мира” содержалось предложение об образовании вооруженных сил для проведения превентивных операций, которое следовало согласовать со всеми участниками. Вооружённые силы должны были обладать правом отражения возможной агрессии и иметь легкое вооружение. Однако дискуссии по данной проблеме вышли за пределы поставленной задачи. Как уже отмечалось, существовало несколько проектов создания постоянных сил ООН по поддержанию мира. В 60-х годах был создан специальный комитет по операциям по поддержанию мира, однако члены комитета не смогли прийти к соглашению по предложению Генерального Секретаря ООН в 1992 г. вновь поставили вопрос о создании постоянных международных вооруженных сил. При этом предлагалось создание воинских обеспечивающих мир частей, которые в основном должны действовать по установлению и поддержанию перемирий. Тем не менее эти соглашения достигнуты не были, и по настоящее время миротворческие силы создаются в каждом конкретном случае по решению Совета Безопасности
Опыт развития международных отношений показывает, что проблема обеспечения мира и разрешения локальных территориальных кризисов малого и далеко не малого масштабов все больше занимает мировое сообщество. Для многих небольших по размеру стран, особенно Европы, меняется коренным образом сама концепция вооруженных сил. Отходит на второй план традиционная задача армии по физической охране собственной территории от возможного (обычно соседствующего) агрессора. Вооруженные силы (например, Дании или Нидерландов) становятся все более ориентированными на действия по поддержанию или установлению мира в регионах, подчас находящихся на значительном географическом удалении от границ своей страны.
США уже давно выдвинули свою концепцию защиты “национальных интересов”, которыми могут быть объявлены практически любые точки на земном шаре. Спорности этой концепции посвящено значительное количество исследований, и мы не будем ее касаться в данной работе.
Для нас важно подчеркнуть, что несомненно расширяющаяся практика применения вооруженных сил ООН приводит к большой заинтересованности государств в международно-правовой охране своего военного персонала. Это особенно важно, поскольку отсутствие четкого определения характера миротворческой акции и сложность ее реализации сказываются и на деятельности военного персонала вследствие подчас недостаточной его профессиональной подготовки к выполнению своей миссии.
Как уже упоминалось выше, миротворческая акция отличается от традиционной военной операции. Основная цель военной операции состоит в остановке противника либо его разгроме на поле сражения, что включает в себя принуждение с использованием вооруженных сил. Традиционная военная операция предполагает защиту либо захват определенной территории. Войска стремятся к восстановлению порядка, защите определенной территории либо захвату и удержанию территории. Миротворческая миссия является прежде всего не принудительной, войска не располагаются на поле сражений. Обычно они вводятся после того, как заключено перемирие. Миротворческие войска не ставят задачу захвата территории и не осуществляют суверенитет над территорией своего расположения. Их задача — это стать определенным буфером между конфликтующими сторонами. У них нет наступательных задач и характер их вооружения не предполагает возможности решения таких задач. Важная сторона деятельности миротворческих сил заключается в наличии согласия государства на расположение их на своей территории. Государство имеет полное право в любой момент отозвать свое решение о нахождении этих войск. Вспомним, что в 1967 г. по требованию президента Египта войска ООН — ЮНЕФ 1 были выведены с территории Египта. Понятно, что подобная процедура немыслима при осуществлении мер по коллективной безопасности в соответствии с главой УП Устава.
Вопрос о легальности миротворческих операций ООН возник практически в самом начале этой деятельности. Проблема рассматривалась Международным судом ООН в так называемом “Деле о расходах”. В начале 60-х годов вслед за операциями по поддержанию мира на Среднем Востоке (1956 г.) и в Конго (1960 г.) Франция и Советский Союз отказались платить свои доли по расходам, связанным с осуществлением этих операций, ссылаясь на то, что они были незаконными. Основными доводами являлось то, что Генеральная Ассамблея, а не Совет Безопасности играли основную роль в образовании этих сил. В случае кризиса на Среднем Востоке на действия Совета Безопасности было наложено вето со стороны Англии и Франции. В отношении Конго, хотя первоначальные действия были санкционированы Советом Безопасности, и позднее Советский Союз выразил свое несогласие с тем направлением, которое приняла сама операция. В обоих случаях ответственность и руководство действиями сил ООН взяла на себя Генеральная Ассамблея ООН.
Международный суд в своем решении исходил из легитимности данных действий ООН, ибо они не имели в виду принудительные действия, и, следовательно, могли быть созданы без учета процедуры, предусмотренной статьей 43 Устава. Международный суд подтвердил право Генеральной Ассамблеи на рекомендации, касающиеся поддержания международного мира и безопасности, если Совет Безопасности не рассматривает данный вопрос и Генеральная Ассамблея может рекомендовать государствам действия, которые не являлись бы принудительными. Поскольку в обоих случаях действия предпринимались с согласия приглашавшей стороны и участвовавших в акции государств, они не могли считаться “принудительными или навязывающими действиями”, требовавшими санкции Совета Безопасности.
Таким образом, законность миротворческих акций вытекает из следующих положений: если они санкционированы Советом Безопасности и если они происходят вследствие рекомендаций со стороны Генеральной Ассамблеи, когда Совет Безопасности не может заниматься данной проблемой, обязательно согласие государства, на территории которого размещаются войска ООН.
Следует еще раз подчеркнуть, что понятие миротворческих акций родилось из практики международных отношений и не предвиделось авторами Устава ООН. Поэтому в Уставе нет различий между принудительными и миротворческими действиями. Процесс определения миротворческой деятельности рождался в практике международных отношений и был довольно мучительным. Миротворчество смешивалось с принудительным обеспечением мира, примером чего являлись события в Конго в 1964 г. (ОНЮГ), когда миротворческая миссия вылилась в принуждение к миру путем навязывания разрешения конфликта. Более позднее определение миротворческой деятельности сводилось к тому, что она предпринимается после достижения необходимого результата на дипломатическом фронте. Примером могли служить войска ООН на Кипре в 1964 г. (ЮНФИКИП), которые были созданы резолюцией № 164 Совета Безопасности, где одновременно предусматривалась рекомендация Генеральному Секретарю ООН использовать свои возможности для мирного разрешения конфликта. С согласия сторон предусматривалось также размещение сил ООН на острове.
В последнее время вооруженные подразделения ООН приобретают все более крупные по размерам масштабы, становятся более влиятельной силой в период своего миротворчества, что подчас вызывает неодинаковую реакцию на их присутствие со стороны противодействующих сторон (операции ООН в Боснии, Черногории, Камбодже, Сомали, Косово).
После окончания холодной войны увеличилось как сотрудничество постоянных членов ООН, так и большая степень делегирования совершения определенных действий Генеральному Секретарю ООН. В 1992 г. по поручению Совета Безопасности Генеральный Секретарь ООН составил доклад “Повестка дня для мира”, в котором предложил свой план определенных превентивных действий со стороны ООН в случаях, когда стороны в государстве или противодействующие государства считают необходимым присутствие вооруженных сил ООН важным для предотвращения или недопущения расширения конфликта. Все вышеуказанное необходимо иметь в виду, поскольку, как мы уже упоминали, военнослужащие принимают непосредственное участие в проведении миротворческих операций, они оказываются лицом к лицу с противодействующими сторонами и потому каждое государство кровно заинтересовано в охране, в том числе и правовой, своего военного персонала. Это в равной степени относится к деятельности непосредственно по мандату ООН или если ООН передает эти функции региональной организации. Таким образом, Конвенция приобретает особое значение. Но прежде чем рассмотреть ее содержание, предполагается разумным представить себе, хотя бы частично, тот исторический путь, который прошли за послевоенное время миротворческие операции ООН. Мы ограничимся рассмотрением лишь некоторых миротворческих действий ООН, чтобы подчеркнуть сложность задач, возникающих перед их участниками.
Обзор некоторых миротворческих операций ООН
Операции ООН зачастую носят сложный характер. Обычно на первоначальном этапе противодействующие стороны проявляют добрую волю по отношению к вооруженным силам ООН. Однако такое положение быстро заканчивается, стороны проявляют неудовольствие, видя в силах ООН препятствие для достижения своих целей, и военный персонал ООН становится объектом нападений с одной или обеих сторон конфликта, иногда с официальной или неофициальной правительственной поддержкой.
Одной из первых послевоенных операций стало наличие так называемых войск ООН в Корее. В 1950 г. Совет Безопасности воспользовался физическим отсутствием советского представителя (он не участвовал в заседании в знак протеста против того, что место Китая занимали представители не Китайской Народной Республики, а Китайской Республики (Тайвань), что, кстати, было исправлено позднее) и принял резолюцию, в которой рекомендовал членам ООН “ оказать необходимую помощь Республике Корея в отражении вооруженного нападения и восстановления международного мира”. Как уже отмечалось, существуют очень большие сомнения относительно того, что войска в Корее представляли собой войска ООН. Тем не менее они считались войсками ООН, их создание было санкционировано Советом Безопасности, они воевали под флагом ООН и Генеральная Ассамблея даже награждала участников медалями ООН. Но все решения принимались военачальниками США, а ООН не имела к ним никакого отношения. Понимая, что подобный “удобный” случай едва ли представится в обозримом будущем и с целью преодоления возможного вето со стороны Советского Союза, была принята резолюция “Объединение во имя мира”, расширявшая в этом вопросе права Генеральной Ассамблеи.
Войска ООН на Среднем Востоке. В 1956 г. Израиль, Франция и Англия напали на Египет. После подписания перемирия Генеральная Ассамблея ООН создала ЮНЕФ 1 (Исполнительные силы Объединенных Наций) “ для обеспечения и наблюдения за прекращением военных действий”. Войска имели приказ защищаться в случае нападения, но не ставили задачу сопротивления в случае крупномасштабного вторжения. Они также могли арестовывать отдельных лиц и передавать их египетской полиции. Как уже упоминалось, был поставлен вопрос относительно легитимности данных вооруженных сил. Однако Международный суд отверг это возражение, признав в своем заключении, что операции ЮНЕФ 1 нельзя считать принудительными действиями, ибо они не направлены против какого-либо государства без его согласия. Многие обозреватели впервые употребили в отношении ЮНЕФ 1 определение “сил по поддержанию мира”. Войска были расположены вначале в секторе Суэцкого канала и Синайского полуострова, затем вдоль демаркационной линии перемирия и международной границы на Синайском полуострове (на египетской территории). В операции участвовали 6073 военнослужащих, поддержанных гражданским персоналом. Потери составили 107 человек (106 военных и одно местное гражданское лицо). В мае 1967 г. войска покинули район по решению Египта.
ЮНЕФ 2 находились в секторе Суэцкого канала и затем на Синайском полуострове в период октябрь 1973 г. — июль 1979 г. Участвовали 6973 военнослужащих, потери среди них составили 55 человек.
Войска ООН в Конго (ОНУГ). После получения в 1960 г. Конго независимости Бельгия под предлогом начавшихся там нападений на бельгийцев ввела свои войска. Конго обратилась в ООН. Совет Безопасности ООН поручил Генеральному Секретарю обеспечить военную помощь независимому государству. Однако, как известно, во время операции войска ООН оказались вовлечены в военные действия в результате разразившегося в стране сепаратистского движения в Катанге, что вызвало серьезную критику их деятельности. Само юридическое основание создания вооруженных сил ООН в данном конкретном случае и характер их деятельности вызывали серьезные юридические сомнения. В частности, в отличие от практики создания ЮНЕФ, решение принималось не Генеральной Ассамблеей, а Генеральным Секретарем ООН. Хотя предполагалось, что войска ООН находились с согласия правительства Конго, вопрос усложнился в связи с сепаратистскими действиями и расколом правительственной системы на противостоящие группировки. Предполагалось, что войска ООН могут применять оружие только в целях самозащиты, но впоследствии они явно превысили свои полномочия и предприняли широкие боевые действия на стороне одной из группировок. Рассматривая этот вопрос, Международный суд ограничился заявлением, что создание войск было, вероятно, правомерным и не имело принудительного характера, а шло в явное противоречие с размахом проведенных силами ООН военных действий. Суд не указал, какие положения Устава ООН явились юридическим основанием для такого решения. В действиях ООН принимали участие 19828 военнослужащих, потери составили 245 человек
Войска ООН на Кипре (ЮНФИКИП). В 1964 г. Совет Безопасности единогласно решил создать войска ООН по примеру ЮНЕФ, но с некоторыми отличиями. Во-первых, их финансирование обеспечивалось добровольными взносами государств; состав и командование войск определял Совет Безопасности; войска должны были занимать нейтральные позиции и ограничиваться в случае необходимости только самозащитой; войска не ставили своей задачей навязывание политического решения вопроса; не предполагалось участие в крупных вооруженных столкновениях и войска ООН не смогли противостоять турецкому вторжению в 1974 г. В связи с неопределенностью Устава ООН в этих вопросах легитимность создания войск ООН у многих вызывала сомнение. Войска находятся по настоящее время, насчитывают более 1000 военного и поддерживающего персонала, потери среди военнослужащих составили 167 человек.
Операции ООН в Сомали (ЮНИСОМ 1). В 1992 г. было создано небольшое воинское подразделение, которое ставило своей задачей следить за соблюдением перемирия, охранять персонал ООН в столице страны и помогать в транспортировке гуманитарной помощи в предназначаемые для этого районы. Миротворческие силы подвергались нападениям со стороны разных группировок и просто бандитов, что сделало выполнение задачи практически невозможной. (Всего отправлено 50 военных наблюдателей, 3500 сил безопасности, потери среди военнослужащих составили 8 человек). В связи со сложившейся ситуацией США направили войска для охраны гуманитарных грузов, а в декабре 1992 г. Совет Безопасности принял резолюцию 794; в ней государства призывались использовать “ все имеющиеся средства” для обеспечения безопасности доставляемых гуманитарных грузов. Было послано 28000 американских военнослужащих и несколько воинских частей других стран. После пяти месяцев ведение операцией передали ООН, которая создала ЮНИСОМ II . Общие потери составили 143 военнослужащих. Многие исследователи полагают, что военное вмешательство США в своей основе оказалось не миротворческой, а принудительной операцией по охране гуманитарной помощи. После передачи функций вооруженным силам ООН эта часть миссии продолжала преобладать и в деятельности частей ООН. Войска ООН практически отошли от требования нейтралитета, поскольку предприняли меры к аресту ответственных за нападения на персонал ООН. В итоге следует отметить, что операция ООН потерпела неудачу. Войска не были нейтральными, и с правовой и иной точек зрения сомалийская операция оставляет больше вопросов, чем ответов.
Войска ООН в бывшей Югославии (ЮНПРОФОР). В начале 1992 г. резолюцией ООН санкционировано создание оборонительных войск ООН. Началась одна из самых сложных операций ООН, которая еще усложнилась попытками ряда государств и организаций вмешаться в конфликт. Задача сил ООН состояла в том, чтобы стать буфером между Хорватией и остальной Югославией (Сербией и Черногорией). На первом этапе (до марта 1995 г.) вооруженные силы ООН насчитывали 38599 военнослужащих, включая 684 военных наблюдателей ООН, потери составили 162 человека. Развал Боснии усложнил положение и войска ООН начали осуществлять гуманитарную помощь. 31 марта 1995 г. Совет Безопасности изменил структуру сил ЮНПРОФОР, разбив их на две самостоятельные, но связанные между собой операции. ЮНКРО в Хорватии и ЮНПРЕДЕП в Македонии. Всего в операции было вовлечено 57370 военнослужащих, потери составили 3 военнослужащих. С дальнейшим усложнением положения в бывшей Югославии операция закончилась в конце 1995 г. Таким образом, еще раз была продемонстрирована крайняя сложность, если не несовместимость соединения в одной операции действий принудительного и миротворческого характера. Беспристрастность поведения войск ООН вызывала резонное сомнение международной общественностью, когда ООН приняла суровые санкции против Сербии, угрожала воздушным нападением на позиции сербов, доставляя продовольствие и другие товары боснийским мусульманам. Операция ЮНПРОФОР стала типичным примером, когда миротворческие силы оказались в обстановке жестокой гражданской войны, имея перед собой задачу осуществления своей миссии без всякого сотрудничества со стороны противодействующих сторон, межнациональных участников и главных третьих сторон конфликта. Результат был едва ли лучше, чем в Сомали. События еще больше показали всю уродливость сложившейся обстановки, когда солдаты ООН располагались в определенных стратегических пунктах, становились объектами похищения и заложниками политических и чисто меркантильных интересов. Скорее всего итоги данной операции и послужили основанием для начала выработки упомянутой конвенции. Тем более, что в настоящее время продолжает осуществляться около 20 проектов миротворческих операции ООН в различных частях земного шара, включая Грузию, Таджикистан, Косово, Восточный Тимор и многие другие точки земного шара. Активное участие в миротворческих операциях принимают и российские военнослужащие, начиная с нескольких человек, входящих в группу военных наблюдателей ООН, и кончая функционировавшим до января 1996 г. российским батальоном в г. Сараево. Следует сказать и о введении в 1999 г. миротворческих сил в Восточный Тимор, а также в Косово, где по-прежнему остаются острые противоречия между албанскими и сербскими частями населения, что приводит, в частности к прямому противодействию албанцев деятельности российского военного подразделения.
Перед миротворческими вооруженными силами стоят очень сложные задачи, которые требуют как серьезной подготовки, так и наличия условий для выполнения их миссии. Сошлемся на резолюцию Совета Безопасности № 1244 от 10 июня 1999 г., одним из соавторов которой была Россия.
“Совет Безопасности...
9. постановляет, что обязанности международного присутствия по безопасности, которое должно быть развернуто и действовать в Косово, будут включать:
а) предотвращение возобновления военных действий, поддержание и, где это необходимо, обеспечение соблюдения прекращения огня, а также гарантирование вывода и предотвращения возвращения в Косово союзных и республиканских военных, полицейских и военизированных сил, за исключениями, предусмотренными в пункте 6 приложения 2;
b) демилитаризацию Освободительной армии Косово (ОАК) и других вооруженных групп косовских албанцев, как это предусмотрено в пункте 15 ниже;
с) создание условий безопасности, в которых беженцы и перемещенные лица смогут безопасно возвратиться в свои дома, международное гражданское присутствие сможет функционировать, переходная администрация может быть создана и гуманитарная помощь может доставляться;
d) обеспечение общественной безопасности и порядка до тех пор, пока ответственность за выполнение этой задачи не сможет взять на себя международное гражданское присутствие;
е) осуществление надзора за разминированием до тех пор, пока международное гражданское присутствие не сможет надлежащим образом взять на себя ответственность за выполнением этой задачи;
f) поддержка, при необходимости, международного гражданского присутствия и тесная координация с ним;
g) выполнение, по мере необходимости, обязанностей по осуществлению пограничного контроля;
h) обеспечение защиты и свободы передвижения своих сил, международного гражданского присутствия и персонала других международных организаций…”.
Возникла явная необходимость выработки международно-правового документа, который мог хотя бы теоретически определить правовой статус такого нового для мира явления, как миротворческие вооруженные силы ООН. До принятия всеобъемлющего документа были предприняты усилия различных международных организаций, направленные на достижение правового определения и рамок деятельности вооруженных сил ( сил безопасности) ООН. Организация Международного Красного Креста обратилась в 1961 г. с призывом к участникам миротворческих операций соблюдать Женевские конвенции2. ЕВРОМИЛ в марте 1995 г. призвал европейские страны считать военным преступлением убийство или похищение члена миротворческих сил ООН (также см. Материалы заседания Президиума ЕВРОМИЛа в марте 1995 г. в Дрездене — предложение союза военнослужащих Ирландии). Однако, как уже упоминалось, настоятельно требовалось принятие широкого международного договора, каким и стала конвенция.
Конвенция о безопасности персонала организации объединенных наций и связанного с ней персонала
Основное содержание Конвенции. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что чем больше государств ратифицирует Конвенцию и тем самым инкорпорирует ее положения в национальное право, тем большая степень защиты распространяется на участников миротворческих операций. Именно поэтому в Конвенции записано, что она вступает в силу после того, как 22 государства выразят путем ратификации или иным актом свое присоединение к ней. В настоящее время Конвенция ратифицирована 22 государствами и вступила в силу. Повторим еще раз, что Конвенция необходима в связи с тем, что действующие в настоящее время международно-правовые нормы “военного” права, в частности Женевские Конвенции 1949 г. по защите жертв войны, не предусматривают уголовное наказание за нападения на воинские части миротворческих сил. Положения этих конвенций полностью сохраняют свое значение в тех случаях, когда ООН применяет вооруженные силы согласно VII главе Устава ООН. Таким образом, получается, что персонал ООН имеет различную международно-правовую защиту в зависимости от выполняемой им миссии. И потому Конвенция исключает из своей компетенции операции ООН в соответствии с главой УП Устава, когда персонал ООН задействован в качестве комбатантов.
В преамбуле Конвенции излагаются причины ее принятия.
К ним относятся: обеспокоенность растущим числом убитых и раненых в результате преднамеренных нападений на персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал; понимание, что нападения или иные посягательства на персонал, действующий от имени Организации Объединенных Наций, не могут иметь оправдания и являются неприемлемыми, кем бы они ни совершались; учитывание того, что операции Организации Объединенных Наций проводятся в общих интересах международного сообщества и в соответствии с принципами и целями Устава Организации Объединенных Наций; признание важного вклада, который персонал ООН и связанный с ней персонал вносят в усилия Организации Объединенных Наций в области превентивной дипломатии, миротворчества, поддержания мира, миростроительства и гуманитарных и других операций; признание недостаточности существующих мер по защите персонала ООН и связанного с ней персонала; признание того, что эффективность и безопасность операций ООН повышаются, если такие операции проводятся с согласия и при сотрудничестве со стороны принимающего государства; наконец, убежденность в том, что необходимо незамедлительно принять надлежащие эффективные меры для предотвращения нападений на персонал ООН и связанный с ней персонал и для наказания тех, кто совершил такие нападения.
Конвенция определяет два вида операций. Первый вид операций (статья 1) автоматически подпадает под юрисдикцию Конвенции и включает в себя операцию, направленную на поддержание или восстановление международного мира и безопасности. Эти операции санкционируются или организуются Советом Безопасности. Согласно второму виду действие Конвенции начинается, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея заявляет о “наличии исключительного риска безопасности участвующего в операции персонала”.
Конвенция распространяется на военный, полицейский и гражданский персонал как миссий непосредственно проводимых ООН, так и организаций, проводящих эти миссии по поручению ООН. Конвенция охватывает своей юрисдикцией две группы персонала, который “ осуществляет свою деятельность в поддержку выполнения мандата операции ООН”. К первой группе относятся лица, как бы составляющие ядро вовлеченных в миротворческую деятельность: военнослужащие, полиция или гражданские компоненты, необходимые для проведения операции. Определение “персонал ООН” включает, кроме того, других официальных лиц и экспертов, нанимаемых ООН или ее специализированными органами, а также Международным агентством по атомной энергии, которые находятся в районе проведения операций ООН в официальном качестве. Вторую группу представляет “связанный с ООН персонал”. Этот термин относится к лицам, назначенным правительством или межправительственной организацией с согласия компетентного органа ООН; лицам, привлеченным Генеральным Секретарем или специализированным учреждением, или Международным агентством по атомной энергии, либо направленным гуманитарной неправительственной организацией или гуманитарным учреждением в соответствии с соглашением с Генеральным Секретарем ООН либо со специализированным учреждением или Международным агентством по атомной энергии для осуществления деятельности в поддержку выполнения мандата операции ООН. Данные силы могут не быть под командованием и контролем ООН, но к ним может быть обращена просьба ООН оказать помощь “голубым беретам”, входящим в понятие “персонала ООН”. Таким образом, сфера юрисдикции данной конвенции распространяется на довольно широкий круг лиц, которые должны иметь определенные договорные отношения с ООН и, следовательно, ООН имеет определенный контроль над их деятельностью. После вступления Конвенции в силу государства вносят в свое национальное уголовное законодательство соответствующие положения, отражающие содержание Конвенции. (По примеру, скажем, Токийской конвенции относительно преступлений и некоторых других актов, совершенных на борту самолетов 1963 г., Гаагской конвенции по предотвращению незаконных захватов самолетов 1970 г., Монреальской конвенции относительно предотвращения незаконных актов против безопасности гражданского авиасообщения 1971 г., Конвенции о предотвращении и наказании за преступления, совершенные против лиц, находящихся под международной защитой, включая дипломатических агентов 1973 г., Международной конвенции против захвата заложников 1979 г.).
Статья 6 предусматривает, что персонал ООН и связанный с ней персонал без ущерба для привилегий и иммунитетов, которыми они могут обладать, или требований, связанных с их деятельностью, соблюдают законы и правила принимающего государства и государства транзита и воздерживаться от любых действий или деятельности, несовместимых с беспристрастным либо международным характером своих обязанностей.
Статья 9 Конвенции определяет состав преступления, который ратифицировавшее Конвенцию государство должно ввести в свое уголовное законодательство. К преступлениям относятся “преднамеренное совершение убийства, похищения или другого нападения, направленного против личности, либо свободы любого члена персонала ООН или связанного с ней персонала, либо насильственного нападения на служебные помещения, жилые помещения или транспортные средства любого члена персонала ООН или связанного с ней персонала, которое может подвергнуть опасности личность либо свободу этого члена персонала”. Необходимо обратить внимание на слово “преднамеренное”, поскольку для наступления уголовного наказания необходимо доказательство, что нарушитель осознавал статус потерпевшего. Преступлением в соответствии с Конвенцией считается также угроза совершить подобное нападение с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить любые действия либо воздержаться от их совершения; попытка совершить нападение, а также акт соучастия в подобном нападении или попытке совершить подобное нападение, либо в организации либо отдаче приказа о совершении подобного нападения. Последнее положение является исключительно важным, поскольку зачастую нападения или организуются, или санкционируются лицами, не принимающими в них непосредственного участия. Данные акции должны быть признаны преступными каждым государством-участником согласно его национальному законодательству с установлением наказания с учетом тяжести их характера.
Статьи 10 и 11 подробно рассматривают вопросы установления юрисдикции, в зависимости от гражданского состояния совершившего преступление или места его совершения, а также комплекс мер по предотвращению приготовлений к совершению таких преступлений, включая обмен информацией и координацию действий.
Статья 12 Конвенции предусматривает, что в случае совершения преступления, государство, на территории которого оно совершено, обязано, если оно имеет основание полагать, что предполагаемый преступник покинул его территорию в соответствии со своим национальным законодательством, предоставить Генеральному Секретарю ООН, а также другим заинтересованным государствам (стране-жертве) все относящиеся к совершенному преступлению факты и всю имеющуюся в его распоряжении информацию относительно личности предполагаемого преступника. Это же положение относится и к каждому другому государству-участнику.
Статья 13 устанавливает, что государство, на территории которого находится предполагаемый преступник, примет все меры, чтобы обеспечить либо проведение должного следствия, либо выдачу данного лица с информацией о действиях как Генерального Секретаря ООН, так и заинтересованного государства.
Важным для Конвенции является статья 14, которая предусматривает, что в случае принятия решения о судебном преследовании предполагаемого преступника соответствующие органы рассматривают данное дело так же, как и иное тяжкое преступление согласно национальному законодательству.
Статья 15 включает обязательность введения положения о выдаче лица, совершившего преступление, даже если подобные случаи не предусмотрены действующими для государства международными соглашениями.
Статья 16 определяет, что стороны должны оказывать друг другу помощь в уголовных разбирательствах, в частности в получении необходимых доказательств.
Статья 17 отмечает, что каждому лицу, в отношении которого осуществляется расследование или судебное разбирательство в связи с любым из указанных выше преступлений, гарантируются справедливое обращение, справедливый судебный процесс и полная защита его прав на всех стадиях расследования или разбирательства.
Подписавшие стороны обязуются как можно шире распространять указанную Конвенцию, включать изучение текста Конвенции и соответствующих положений международного гуманитарного права в свои программы военного обучения (статья 19).
В заключение рассмотрим положения Конвенции относительно статуса войск ООН. Статья 4 гласит, что соглашения о статусе операций ООН и всего задействованного в ней персонала должны быть заключены либо до, либо вскоре после введения этих сил на территорию страны. Войска ООН обязаны соблюдать законы и правила принимающего государства.
В статье 7 излагаются обязанности страны, на территории которой находятся войска ООН. Эти обязанности исходят из преамбулы Конвенции, где говорится, что “нападения или иные посягательства на персонал, действующий от имени Объединенных Наций, не могут иметь оправдания и являются неприемлемыми, кем бы они ни совершались”. Следует отметить, что помимо общих ссылок на необходимость принимающей стороной осуществлять меры по безопасности персонала статья предусматривает консультации с ООН и другими государствами-участниками, если принимающее государство не способно предпринимать необходимые меры.
Статья 8 касается вопроса недопустимости захвата персонала ООН в качестве заложников.
Отдельной нитью через статьи Конвенции проходят права и обязанности государства-транзита, которые в целом аналогичны положениям в отношении принимающего государства.
Статьи 20—29 являются как бы заключительными статьями Конвенции, содержащими обычные положения об отсутствии противоречия между текстом Конвенции и другими международными нормами и соглашениями.
Отдельно следует обратить внимание на статью 21 Конвенции, где подчеркивается, что ничто в настоящей Конвенции не должно толковаться как допускающее умаления права на самооборону.
Конечно, современная практика международных отношений и урегулирования международных и внутригосударственных конфликтов еще во многом только складывается. Мы являемся свидетелями все более возрастающей диктаторской деятельности НАТО в принятии решений подчас силового характера. Эти действия воспринимаются совершенно не однозначно международной общественностью. Однако нарушение правила, как известно, не должно отменять самого правила. И потому Европейская организация Союзов военнослужащих (ЕВРОМИЛ), представляющая 29 организаций из 18 стран Европы, вела активную деятельность, направленную на то, чтобы как можно скорее Конвенция вошла в законную силу. В январе 1999 г. Конвенцию ратифицировала Новая Зеландия, и она вступила в силу. ЕВРОМИЛ продолжает свою компанию, добиваясь ратификации Конвенции всеми европейскими государствами. Этой же позиции придерживается и Независимый профсоюз военнослужащих России (НПСВ), который с 1994 г. является членом ЕВРОМИЛа. НПСВ направил соответствующий документ в правительство России с просьбой предпринять необходимые действия для представления на ратификацию Конвенции, подписанной Россией в 1995 г.
Принятие Конвенции расширит сферу деятельности, в том числе и самих сил ООН и представительств государств-участников в стране пребывания, у которых будет еще один инструмент воздействия для усиления безопасности, в частности представителей военнослужащих своей страны, участвующих в миротворческих операциях ООН. Конечно, разговор в этом случае идет об операциях ООН.
В документе ЕВРОМИЛа, принятом на заседании его Президиума в Москве в 1997 г., подчеркивалась необходимость строгого соблюдения Устава ООН при организации и проведении операций ООН. В документе, в частности, отмечено следующее: 1) ЕВРОМИЛ считает, что миротворческие силы ООН могут осуществлять свою деятельность только в результате прямо выраженного мандата в случае резолюции Совета Безопасности либо в силу рекомендации Генеральной Ассамблеи; 2) ЕВРОМИЛ считает, что резолюции и рекомендации ООН должны быть строго ограничены рамками Устава ООН; 3) ЕВРОМИЛ считает, что в принципе все участвующие государства, вовлеченные в миссии ООН, включая приглашающие и транзитные государства, должны считаться подписавшими Конвенцию и находиться в процессе ратификации Конвенции и ее инкорпорирования в национальное законодательство и передачи документа о присоединении в представительство Генерального Секретаря ООН; 4) ЕВРОМИЛ считает, что национальные представительские ассоциации и союзы должны иметь право на проведение с ними консультаций для достижения соглашения относительно всех обстоятельств оплаты и условия службы, включая вопросы безопасности в отношении миссий ООН; 5) ЕВРОМИЛ настаивает на том, чтобы каждая миссия ООН имела четкие военные и политические задачи; 6) ЕВРОМИЛ считает, что, принимая резолюцию об использовании персонала ООН, политики должны быть ответственными за принятие данного решения и осознавать последствия для персонала их использования; 7) ЕВРОМИЛ настаивает на том, чтобы персонал имел достаточную предварительную подготовку перед его размещением, а также обладал знаниями культуры района проведения миссии; 8) политика ЕВРОМИЛа состоит в том, чтобы представительское право было предоставлено военному персоналу в тех странах, где это еще не имеет места.
Деятельность ЕВРОМИЛа получила прямую поддержку Генерального Секретаря ООН, направившего специальное послание руководству ЕВРОМИЛа, отмечая активную работу этой организации для быстрейшего вступления Конвенции в силу.
Автор статьи надеется, что к моменту её опубликования Россия ратифицирует Конвенцию, которая станет очередной вехой в развитии международного права.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Морозов Г. ООН на рубеже ХХI века. С. 27.
2 Basic documents on UN and Related Peace-keeping Forces, 1989, p. 282
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Международно-правовое положение миротворческих сил ООН
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095948361 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций