Виктор Денисов - Реформа ЖКХ: Собственник и заказчик в одном лице

Актуальные публикации по вопросам экономики России.

NEW ЭКОНОМИКА РОССИИ

Все свежие публикации

Меню для авторов

ЭКОНОМИКА РОССИИ: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Виктор Денисов - Реформа ЖКХ: Собственник и заказчик в одном лице. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь глазами птиц HIT.BY! Звёздная жизнь KAHANNE.COM Мы в Инстаграме
Система Orphus

Автор(ы):
Публикатор:

Опубликовано в библиотеке: 2006-10-27
Источник: Журнал «Экономика России: ХХI век» № 19

Ситуация, когда собственник хозяйствующего субъекта одновременно является заказчиком его продукции, на практике может считаться вполне нормальным явлением


В том случае, когда собственником является частное лицо, известны тысячи организационных решений, определяющих взаимоотношения между ним и предприятием. Особое значение приобретает этот аспект, когда собственником являются государственные или местные органы власти.

Жилищно-коммунальное хозяйство является характерным примером совмещения функций собственника и заказчика: орган местного самоуправления, являясь собственником предприятий ЖКХ, одновременно играет роль заказчика их продукции. При реформировании ЖКХ необходимо учитывать противоречия, порождаемые таким совмещением. Рассмотрим, в частности, проблемы реорганизации водоканалов, учитывая, что эти подходы сохраняют свое значение и для других предприятий данной сферы.

Муниципалитет как собственник и заказчик

Сегодня собственником почти всех предприятий "Водоканал" являются органы местной власти. Водоканалы существуют в форме государственных или муниципальных унитарных предприятий (ГУП или МУП). Попробуем показать, что собственники этих предприятий могут считаться фактическими заказчиками.

По большому счету, водоканалы заняты водоснабжением (поставкой воды) и водоотведением (канализованием отходов). Одной из обязанностей власти, зачастую закрепленной в Уставе, является предоставление гражданам и хозяйствующим субъектам услуг водоснабжения и водоотведения с определенным качеством и с определенным уровнем тарифа. Исполняя эти обязанности, власть была вынуждена создать субъект, который монополизировал рынок услуги водоканала, и поручила ему (заказала) производить ту продукцию и те услуги, которые она, власть, обязана предоставить своим гражданам.

Фактический приобретатель этой продукции не может определять требования к качеству, не может влиять на тариф, не может сменить поставщика (то есть водоканал), он даже ограничен в объеме получаемой им сверх некоторого лимита продукции и услуг.

Связав свою судьбу с предприятием-монополистом, власть испытывает на себе все выгоды и невыгоды этого положения. Попробуем представить себе местное самоуправление, которое уклонилось от исполнения своих обязанностей перед гражданами города? Такая власть не сможет существовать более трех-четырех дней с момента прекращения оказания услуг.

Таким образом, власть просто обязана выполнять функции заказчика: предоставление услуг водоснабжения и водоотведения является ее социальной задачей, нерешение которой имеет серьезные политические последствия (рис.1).



Ради минимизации этих рисков власть готова ограничивать тарифы, субсидировать водоканалы, искать деньги для развития водно-канализационного хозяйства (ВКХ).

Исходя из того, что совмещение ролей собственника и заказчика создает систему противоречий, можно предположить следующее: реформирование ЖКХ нужно начинать с осмысления роли власти в управлении этим сектором. В результате должно произойти изменение алгоритмов взаимодействия субъектов треугольника: Власть - Водоканал - Потребитель.

Муниципалитет в тисках объективных противоречий

Сравним задачи власти как собственника и как заказчика услуг.

Власть как обычный собственник заинтересована в том, чтобы принадлежащее ей имущество не слишком обременяло и даже приносило доход, превышающий издержки по ее содержанию и развитию.

Можно произвести расчеты, в основу которых ляжет оценка текущего состояния инфраструктуры, оценка вложений в развитие, прогноз динамики потребления и т.п. В итоге несложно выйти на экономически обоснованный график изменения тарифов, например, для условия нулевой рентабельности, когда собственник не получает прибыли от принадлежащего ему имущества. Вместе с тем собственник водоканала заинтересован в наполнении бюджета живыми деньгами, что требует предельно возможного повышения тарифа.

Теперь посмотрим на власть как на заказчика услуг водоснабжения и водоотведения. Для заказчика важно, чтобы при заданном им качестве, цена услуг и работ была минимальной, то есть заказчику важно предельно уменьшить тариф. Тогда власть получит опосредованную выгоду через увеличение лояльности электората, снижение социальной напряженности, политическую популярность, уменьшение издержек прочих хозяйствующих субъектов и, как следствие, общее повышение экономической активности и рост доходов местного бюджета.

Таким образом, возникает явное противоречие, когда органы власти заинтересованы и в увеличении, и в уменьшении тарифа. В итоге собственник устанавливает минимально возможный тариф, то есть такой, при котором инфраструктура не погибает, но поддерживается в чуть работоспособном состоянии.

При этом власть обычно произносит две фразы: 1) берите кредиты, мы, может быть, выдадим по ним гарантии, 2) нужно менять всю систему ЖКХ. Первая фраза направлена руководству водоканала, вторая просто растворяется в воздухе.

Задачи реорганизации

Попытаемся структурировать проблему, выделив основные задачи реорганизации:

1. Обеспечить гарантированное водоснабжение и водоотведение с требуемым качеством и оптимальным уровнем тарифов.
2. Обеспечить развитие инфраструктуры ВКХ.
3. Снизить нагрузку на бюджет и, если возможно, обеспечить получение дополнительных доходов в бюджет.

Отметим одно принципиальное ограничение: имущество, составляющее инфраструктуру ВКХ, в результате реорганизации должно остаться в муниципальной собственности, режим пользования должен гарантировать невозможность его отчуждения в пользу частного лица.

Для начала попробуем оценить: располагает ли собственник ресурсами, необходимыми для решения этих задач. В общем случае для принятия управленческих решений необходимо располагать административными, профессиональными и психологическими ресурсами.

Наличие ресурса, который назван административным, говорит о том, что у субъекта, принимающего решение, действительно есть полномочия принимать и осуществлять их. В нашем случае нет повода в этом сомневаться: власть избрана или назначена, она легитимна, значит, имеет права, обязанности и несет ответственность. В связи с чем у нее есть право провести реорганизацию.


Наличие профессионального (интеллектуального) ресурса говорит о том, что субъект располагает возможностями, которые позволят разработать эффективную схему проекта. Чтобы усилить собственные интеллектуальные ресурсы, власть может привлечь консультантов любого уровня. В итоге, скорее всего, она сможет найти некое адекватное решение.

Психологический ресурс любого руководителя включает в себя совокупность свойств его личности, определяющих формы его управленческого поведения. В нашем случае таким субъектом является орган муниципальной власти. Здесь важны политическая воля к достижению цели и способность к выполнению целенаправленных последовательных действий.

Эти качества у местной власти, как правило, зависят от многих факторов. К сожалению, иногда они проявляются непредсказуемым образом и блокируют способность к решительным действиям. Например, любой слух о смене первых лиц переводит чиновников в режим ожидания, замораживая любые инновационные проекты.

Этому способствует высокая нерегулярность нашей избирательной системы. Наполненная локальными регламентами, она контрэффективна в системном плане. Нерегулярность выборов по горизонтали, то есть по субъектам, и по вертикали, то есть по уровням власти, приводит к тому, что средний период ожидания смены лиц в верхних эшелонах не превышает полутора лет.

Наложение такой нерегулярности на типовую модель поведения российского чиновничества приводит к тому, что всякий долгий проект стремится перерасти в короткий. Только так можно успеть осуществить его при жизни одного поколения чиновников.

Ускорение проектов (а в условиях нашей задачи - реформ) характерно для России сегодняшней и вообще для всей ее многовековой истории. И имеет, как нам кажется, два основных источника, заложенных в природе субъекта, их выполняющего.

Первый мы уже назвали: стремление выполнить реформу за короткое время политической жизни. Если они будут успешны, то авторы успевают получить бонусы. За длинные успешные реформы ордена не дают!

Второй источник заложен в нашей ментальности. Поставили задачу что-то реформировать, рванули рубаху на груди, выхватили из ножен шашку и помчались босиком по снегу на придуманного врага.

Это как раз и есть проявление дисбаланса управленческих ресурсов. В случае ощутимого дефицита хотя бы одного из них принимается неадекватное или неосуществимое решение.

Таким образом, наибольшим источником рисков при реорганизации ЖКХ является робость и непоследовательность местной власти. Вместе с тем наличие огромного запаса воли, если таковой все-таки случится, не означает, что нужно начинать неподготовленные реформы с мечтой о быстрой победе.

Можно ли устранить монополизм? …и нужно ли его устранять?

Генеральный директор одного из наиболее благополучных водоканалов России следующим образом определил признаки отсутствия монополизма: в квартире каждого потребителя должны быть установлены несколько кранов горячей воды от разных поставщиков, несколько кранов холодной воды и несколько унитазов.

Выглядит смешно, глупо и абсолютно нереально. В самом деле, каждое муниципальное образование обладает единственным источником воды и единственной инфраструктурой ВКХ. Выбрать другого поставщика услуг в принципе невозможно.

Вместе с тем структуры, занятые реорганизацией ЖКХ, ищут возможности устранения монополизма. Их задача: включить рыночные механизмы, чтобы тем самым снять с власти проблему организации деятельности предприятий ЖКХ, сохранив лишь регулятивную функцию. Однако ни один из рассматриваемых вариантов, включая выделение вспомогательных производств или превращение филиалов в самостоятельные юридические лица, еще не нашел серьезного обоснования.

Вспомним, что в сфере ЖКХ нельзя ничего делать и решать быстро, поскольку ее технологические цепочки работают непрерывно. Более того, они всегда находятся в состоянии развития и расширения, инвестиции в этой сфере окупаются не слишком быстро, стратегические планы развития захватывают горизонты не менее пяти-десяти лет.

Многочисленные схемы устранения монополизма направлены на имитацию конкуренции и не способны привести к желаемому результату.

Если нельзя устранить монополизм, включив рыночные механизмы регуляции, а оставаться в сфере административных регуляторов тоже не имеет смысла, значит, решение задачи нужно искать вблизи границы, разделяющей сферу ответственности власти и бизнеса.

Таким образом, в своих логических посылках мы фактически подошли к теме осмысления партнерства бизнеса и власти.

Имеют ли ГУП и МУП будущее в ЖКХ?

Рассмотрим эволюцию отношений владельцев ГУП и владельцев акционерных обществ (АО) с генеральными директорами этих предприятий. ГУП и АО в России появились одновременно - в эпоху массовой приватизации. В первые годы существования ни те, ни другие владельцы особой активности не проявляли. Не было опыта, не было нормативной базы.

Руководители поначалу тоже очень плохо понимали, какова роль владельца возглавляемых ими предприятий? Например, многие директора АО и не задумывались о том, зачем нужны акционеры, какие у них права, и в принципе относились к АО как к своей собственности.

Аналогично поступали директора ГУП: они вели себя абсолютно свободно по отношению к предприятию и к его имуществу. Но своим это имущество не считали, поскольку на нем стояло клеймо государственной собственности. И работали, как могли, то есть в соответствии с собственными навыками, представлениями и предпочтениями.

Очень скоро акционеры укрупнились, подучились и начали ставить на место наивных генеральных директоров. Постепенно в сфере АО все наладилось: директора получили полное право руководить оперативной деятельностью, акционеры сохранили право думать о стратегии, о бюджете, о прибыли, которую приносит их собственность, и получили почти безграничное право сменять своих директоров.

Государство тоже задумалось о культуре управления ГУП. Издало закон, еще один, но видимых изменений не получило. Впрочем, небольшие изменения были. Например, депутаты местных органов власти начали всерьез обсуждать вопросы: сколько автомобилей могут использовать менеджеры ГУП и т.д.

Закон об унитарных предприятиях значительно уменьшил возможность инициативы их директоров. В результате развитие ГУП так и не началось… Что автоматически означало их стагнацию.

В секторе акционерных обществ шумят рейтинги предприятий, двигаются котировки, приходят приставы, суды переполнены делами, происходят слияния, поглощения, топ-менеджеры получают неплохие зарплаты и бонусы и т.д. А в секторе ГУП в этом смысле стоит полная тишина.

Форма ГУП и МУП оказалась весьма полезной на этапе приватизации, поскольку позволила сохранить имущество этих предприятий, но она не создала условий для их развития. Впрочем, и не могла создавать, поскольку заказчиком для огромного большинства этих предприятий была либо федеральная, либо местная власть.

Ограничив свободу управленческих решений генеральных директоров, власть была обязана увеличить свое участие в управлении. Но именно к этому власть органически неспособна. В этом нет негативной оценки власти. Есть констатация естественных вещей.

Подчеркнем и обобщим: форма ГУП позволила сберечь имущество в период приватизации и сохранить ценнейшие технологии и производства, необходимые государству, но эта форма не может стимулировать стратегию движения. И только инициатива руководителей предприятий способна компенсировать естественную неспособность власти эффективно управлять своим имуществом.

Смеем предположить, что управленческая неспособность власти вытекает из противоречия политических методов демократического управления государством и экономических методов управления бизнесом.

Как есть и как должно быть

Попробуем найти перспективную модель взаимодействия власти, собственника и предприятия. Тогда программа преобразования предстанет как последовательность шагов, переводящих действующую модель в перспективную.

Начнем с краткого описания действующей модели.

Действующая модель чрезвычайно проста (рис.2): власть совмещает функции собственника и заказчика. Эта модель уже сыграла свою положительную роль и теперь служит препятствием на пути развития важнейшей отрасли ЖКХ.

Перечислим ее главные недостатки:

- собственник не способен, а менеджмент лишен права разрабатывать и воплощать стратегию развития бизнеса;
- отсутствует система взаимных обязательств между властью и предприятием;
- сохраняется риск отчуждения имущества, входящего в инфраструктуру ВКХ;
- система принятия решений непрозрачна и непонятна инвесторам;
- возможности доступа к внешним источникам финансовых ресурсов ограничены.



Ряд недостатков легко устраним в рамках действующей модели.

Можно формализовать взаимные обязательства сторон, определить принципы тарифной политики. Не очень сложно устранить риски отчуждения имущества: достаточно изъять его из хозведения, возвратить в казну и передать обратно на правах аренды. Однако первый из указанных недостатков устранить невозможно, поскольку он порожден органичными свойствами самой модели.

В тех случаях, когда унитарное предприятие работает в устойчивой экономической среде, а процессы обновления инфраструктуры и отношений замедленны и хорошо прогнозируемы, роль этого фактора не так велика. Тогда можно говорить о целесообразности формы унитарного предприятия. Однако сегодня отрасль ЖКХ находится в предреформенном состоянии. При сохранении первого ограничения эффективные реформы становятся невозможными.

Модель перспективная

Будем исходить из приоритета содержания над формой. Этот прием позволяет формировать модель отношений без учета возможных организационно-правовых форм ее субъектов. Когда модель будет готова, на нее накладываются допустимые организационные формы, формализуется система отношений и прочее.

В системном плане перспективная модель, позиционируется на границе, разделяющей сферы ответственности бизнеса и власти. Фактически здесь возникает относительно новая для России область - область партнерства бизнеса и власти. Думаю, что такое партнерство не является чем-то необычным, спонтанным образом оно уже было многократно реализовано.

По сравнению с действующей моделью перспективная усложнилась, в ней появился новый субъект - собственник Бизнеса "Водоканал". Теперь задача водоснабжения и водоотведения решается в рамках нормального коммерческого предприятия (рис. 3).



Полностью отказаться от участия власти в управлении невозможно, поскольку инфраструктура ВКХ остается в ее собственности. За властью нужно оставить две важные функции: функцию собственника инфраструктуры и функцию заказчика.

Водоканал теперь нужно рассматривать как бизнес, в собственность которого передано имущество, имеющее вспомогательный характер, - все то, что не входит в инфраструктуру ВКХ. Бизнес "Водоканал" владеет необходимыми технологиями, лицензиями и т.д., что позволяет ему производить продукцию и оказывать услуги в соответствии с условиями, установленными заказчиком, получая при этом устойчивый доход. Подчеркнем, что Бизнес "Водоканал" не является собственником инфраструктуры, а только использует ее по договору о передаче прав пользования.

Основные задачи собственника этого бизнеса:

- управление своей собственностью;
- исполнение взятых на себя обязательств по развитию инфраструктуры ВКХ.

Принципиально важно, что в этой схеме власть связывает себя системой формальных отношений не только с водоканалом, но и с его собственником. Здесь скрывается системный эффект партнерства бизнеса и власти. Ответственность за развитие инфраструктуры ВКХ теперь лежит и на власти и на новом собственнике водоканала. Это положение является ключевым для построения отношений партнерства.

Главная роль новых собственников должна состоять не в привлечении финансов, а в обеспечении устойчивого долговременного развития инфраструктуры. Привлечение ресурсов - это вторичная задача, которая возникает только тогда, когда власть и собственник согласовали цели, планы и стратегии.

Система основных договоров и соглашений может включать в себя:

1. Соглашение о партнерстве власти и собственника Бизнеса "Водоканал".
2. Соглашение между властью и Бизнесом "Водоканал" о предоставлении услуг и порядке эксплуатации ВКХ.
3. Тарифное соглашение.
4. Договор между властью и Бизнесом "Водоканал" о передаче прав пользования инфраструктурой.

Эти документы образуют единую систему, они согласованы терминологически, юридически и логически.

Особенности текущего момента

2004 год проходил в ожидании закона "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания". Закон должен был стимулировать приход инвесторов в эту сферу, но до сих пор не принят и, более того, снят с рассмотрения. Во всяком случае, это следует из слов депутатов ГД РФ (Коммерсантъ, 1 апреля 2005).

По их же словам, вместо него готовится закон "О концессионных соглашениях", который будет носить более общий характер и вберет в себя все положения отложенного проекта. Проект закона был принят в первом чтении в 1996 году, второе чтение до сих пор не прошел. Скорее всего, до очередных выборов Президента закон принят не будет. Слишком много вопросов он порождает у социально активной части общества.

Концессия - это революционный инструмент экономики, создающий юридическое поле для партнерства бизнеса и власти. Закон требует серьезной интеллектуальной подготовки и наличия не менее серьезной политической воли. По ожидаемым последствиям этот проект для государства много важнее, чем монетизация льгот. Если закон в великой спешке будет принят в этом году, то мы снова получим в руки слабый и противоречивый документ.

Все вместе это означает: начиная реформы в сфере ЖКХ, не следует ждать скорых и мудрых изменений законодательной базы. Нужно ориентироваться только на существующее нормативное поле, рамки которого позволяют провести реорганизацию. При этом следует учитывать, что рано или поздно появится закон о концессии. Тогда реформы можно будет продолжить и завершить в новом нормативном поле.

Куда будем двигаться?

Теперь можно построить схему реорганизации. По нашим оценкам, этот процесс может включать четыре этапа. Длительность каждого из них составит не менее одного года. Общая продолжительность реорганизации может потребовать около четырех лет.

Схема составлена таким образом, что в зависимости от местных условий любой из этапов может быть признан последним в реорганизации конкретного водоканала.

Этап 1-й. Регламентация отношений власти и ГУП "Водоканал". Возврат имущества в казну. Заключение договора аренды.

Это самый важный этап, он может считаться обязательным для исполнения.

Ключевой момент этапа - заключение соглашения между властью и предприятием, в соответствии с которым стороны принимают на себя взаимные обязательства. Фактически речь идет об условиях формирования и исполнения муниципального заказа. Одновременно заключаются тарифное соглашение, договор аренды.

Основные сложности: разделение имущества на объекты инфраструктуры и вспомогательное имущество, организация бухгалтерского учета имущества, возвращенного в казну, решение вопросов с начислением амортизации, разработка тарифной политики.

Основные выгоды: упорядочение отношений с властью, повышение устойчивости бизнеса, устранение рисков отчуждения объектов инфраструктуры.

Значимость этапа так велика, что после его успешного выполнения многие водоканалы смогут считать реорганизацию законченной.

Этап 2-й. Акционирование. 100% акций принадлежит местной власти.

Изменяется организационно-правовая форма предприятия. В юридическом смысле происходит его приватизация, однако власть остается полным собственником.

Происходит кардинальное изменение принципов управления предприятием.

Содержание соглашений, заключенных на предыдущем этапе, не меняется, они продолжают действовать в соответствии с правопреемством.

Основные сложности: необходимость проведения трудоемких организационных мероприятий: перевод персонала, перерегистрация во всех органах, замена счетов и т.п.

Основные выгоды: уменьшается степень участия власти в управлении, органы власти переходят к рыночным методам управления. Для предприятия расширяются возможности привлечения ресурсов и создания дополнительных видов деятельности.

Этап 3-й. Подготовка к продаже. Продажа.

Подготовка и продажа акций предприятия частному инвестору может рассматриваться как подготовка к будущему переходу на нормативное поле закона о концессии. Целесообразна продажа всех 100% акций. Теперь участие власти в управлении будет сведено до минимума.

Схема взаимодействия субъектов после продажи будет полностью повторять описанную выше перспективную модель (рис. 3).

Появляется новый документ - Соглашение о партнерстве власти и собственника. Оно должно определить принципы долговременного сотрудничества этих субъектов.

Этап 4-й. Концессия.

Вступает в силу закон "О концессионных соглашениях". Схема взаимодействия обновляется в соответствии с положениями этого закона.

Заключение

Предлагая именно такую логику преобразований, мы исходим из того, что каждый этап реорганизации должен сопровождаться уменьшением участия органов власти в управлении предприятиями ЖКХ и одновременно должен происходить рост потенциала их развития (рис. 4). Вместе с этим мы не ожидаем увеличения общих системных рисков (рисков решения главной задачи). Подчеркнем, что инфраструктура ЖКХ остается муниципальной собственностью.



Смеем надеяться, что ряд положений и выводов статьи может быть полезен и для других отраслей хозяйства.

Комментируем публикацию: Виктор Денисов - Реформа ЖКХ: Собственник и заказчик в одном лице


© Виктор Денисов • Публикатор (): БЦБ LIBRARY.BY Источник: Журнал «Экономика России: ХХI век» № 19

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

подняться наверх ↑

Новые поступления

Выбор редактора LIBRARY.BY:

Популярные материалы:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ЭКОНОМИКА РОССИИ НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в VK, в FB, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.