МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
О процессуальной самостоятельности следователя: история, реальное состояние, перспективы развития
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: Б. Я. Гаврилов
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №2,2001
Обратиться к данной проблеме автора побудили следующие обстоятельства. Во-первых, ряд публикаций последнего времени о сегодняшнем в целом негативном положении следователя на стадии досудебного производства1. К примеру, Московско-Павелецкий транспортный прокурор Е.И. Нащекин, указывая на бедственное состояние предварительного следствия, отмечает, что “в наших правоохранительных органах следствие находится в загоне и дышит на ладан”2. На эту эмоциональную характеристику можно, в принципе, возразить языком сухих цифр судебной (правовой) статистики, объективно отмечающей, что качество и сроки предварительного следствия за последние 10 лет (1989-1999 гг.) не только существенно не ухудшились, но и отмечается некоторая положительная тенденция в их динамике. И это несмотря на то, что число зарегистрированных преступлений за этот период увеличилось почти в два раза (с 1,6 млн. в 1989 г. до 3 млн. в 1999 г.), значительно также возросла организованность и агрессивность преступной среды, а ущерб только от экономических преступлений увеличился многократно, составив в 1999 г. 27,5 млрд. руб.
В то же время, объективно оценивая состояние предварительного следствия, следует отметить, что только из органов внутренних дел за эти годы уволилось более 35 тыс. наиболее квалифицированных следователей, что означает полную замену следственных работников. Основная причина кадровой “чехарды” заключается, главным образом, в неадекватном уровне оплаты труда следователей, в том числе даже внутри системы правоохранительных органов (к примеру, должностной оклад следователя органов внутренних дел районного звена в три раза ниже, чем у следователя прокуратуры, соответственно 600 и 1800 руб.).
Во-вторых, как точно отметил первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко, в спорах о путях реформирования судов, прокуратуры, органов юстиции, нотариата, адвокатуры остался в настоящее время без внимания такой ключевой в системе борьбы с преступностью институт, как предварительное следствие3. В разработанном Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации проекте Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека4 отсутствует даже упоминание о предварительном следствии, хотя именно на этой стадии уголовного судопроизводства допускаются процессуальные ошибки, которые, как показывает практика, зачастую бывает невозможным исправить даже в суде.
В-третьих, реформирование предварительного следствия является одной из основных составляющих Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991 г.). При этом, как отмечают ученые и практики, вся стадия предварительного следствия зиждется на обеспечении процессуальной самостоятельности и независимости следователя. Один из основоположников российского процессуального права М.С. Строгович говорил, что “независимо от ведомства, в котором они состоят, следователи — это наделенные широкими полномочиями деятели российской юстиции, выполняющие важную государственную функцию уголовного преследования, изобличения лиц, совершивших преступления, защиту граждан от неосновательного привлечения к ответственности и разрешения дела по существу”5. К этому же следует добавить, что процессуальная самостоятельность и независимость следователя является не только правовым, но и этическим принципом российского уголовного процесса6.
В-четвертых, с учетом изложенных факторов возникла необходимость разработки и принятия государством действенных мер по обеспечению процессуальной самостоятельности и независимости следователя. Это тем более актуально в преддверии подготовки проекта Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации ко второму чтению.
В Концепции судебной реформы в Российской Федерации отмечено несколько принципиальных аспектов, направленных на реализацию в уголовно-процессуальном законодательстве принципа процессуальной самостоятельности, а именно: недопустимость вмешательства в деятельность следователя при принятии процессуальных решений со стороны лиц, не являющихся субъектами уголовного процесса; независимость деятельности следователя от каких-либо государственных или общественных организаций, учреждений и должностных лиц, кроме прокурора и суда; верховенство следователя по отношению к органу дознания, который должен быть подотчетен следователю за выполненные им действия в отсутствие последнего; и что наиболее принципиально, по мнению авторов Концепции, необходимо предоставить следователю возможность при несогласии с указанием прокурора представить дело со своими возражениями в суд7.
При обсуждении проблемы обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, его независимости в аспекте обеспечения органами предварительного следствия конституционных прав и свобод человека и гражданина автор считает необходимым привести еще ряд мнений наших российских ученых. В частности, А.М. Ларин отмечает, что “записанная в законе независимость следователя на практике — лишь пустой звук”8. Это отмечается и в Концепции судебной реформы, где прямо указано, что “не обеспечена процессуальная самостоятельность следователя” и что “провозглашенная законом она является декларацией, лишенной в настоящее время реальных гарантий”.
Объективность и реальность этих высказываний подтверждается тем, что уголовно-процессуальный закон одновременно с предоставлением процессуальной самостоятельности следователю предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования, которые являются для него обязательными. И только в некоторых случаях, о которых будет сказано ниже, следователь вправе не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору, который или поручает расследование другому следователю, или отменяет указания прокурора. Однако на практике эти случаи единичны, поскольку, как правило, верх берет “честь мундира”.
История зарождения принципа процессуальной самостоятельности следователя
Необходимо отметить, что идея процессуальной самостоятельности и независимости следователя и, соответственно, возможность ограничения его полномочий и осуществления контроля за его деятельностью исключительно в соответствии с законом имеет исторические традиции, однако их реализация на практике в нашей стране была и остается непростым делом.
До 1860 г. раскрытие и расследование преступлений в России осуществлялось городской и земской полицией, при этом выяснение обстоятельств содеянного в большинстве случаев не являлось непосредственной целью расследования. Во главу угла ставились прежде всего интересы полицейского сыска — обнаружить и поймать виновного. После введения в июне 1860 г. высочайшим Указом Императора Александра II в 44 губерниях должностей судебных следователей на них возлагалось производство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. В дополнение к Указу был издан Наказ судебным следователям, согласно которому контроль за действиями следователей по расследованию преступлений осуществляли суды. Только суд мог приостановить или прекратить следствие, давать следователю предписания, отменять его распоряжения. В развитие принципа процессуальной самостоятельности и независимости следователя в ст. 264 Устава уголовного судопроизводства (1864 г.) предусматривалось, что судебный следователь “принимает собственной властию все меры, необходимые для производства следствия, за исключением тех, в коих власть его положительно ограничена законом”9. Важнейшей гарантией процессуальной самостоятельности следователей являлась их несменяемость.
После Октябрьской революции 1917 г. российский уголовный процесс извлек для себя самое ценное из многовекового опыта судопроизводства. Например, согласно ст. 30 положения о Народном суде РСФСР, утвержденного 27 октября 1920 г. Декретом ЦИК Советов10, народные следователи состояли в ведении Советов народных судей, особые следователи по важнейшим делам состояли при губернских отделах юстиции, а следователи по важнейшим делам — при Народном комиссариате юстиции. Контроль за их работой возлагался на судебные органы. Следователи руководили действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой орган дознания.
Однако в последующем, в уголовно-процессуальных кодексах РСФСР, законодатель, провозглашая принцип процессуальной независимости следователя, в силу разных причин проявлял непоследовательность в решении этого важнейшего вопроса, вводя уголовно-процессуальные нормы, существенно ограничивающие процессуальный статус следователя. В соответствии с п. 2 постановления III сессии ВЦИК от 25 мая 1922 г. из компетенции народного суда были изъяты полномочия по осуществлению судебного контроля за следствием, за исключением решения вопросов о прекращении дела, приостановлении и возобновлении предварительного следствия. Согласно ст. 121 УПК РСФСР, принятого указанным постановлением III сессии ЦИК11, надзор за производством предварительного следствия был возложен на прокурора, который “был вправе давать указания следователю о направлении и дополнении следствия”, и его указания носили обязательный характер. Хотя меры пресечения следователь избирал самостоятельно, однако, в соответствии со ст. 151 УПК РСФСР прокурор мог предложить следователю отменить избранную меру или заменить другой, а в случае несогласия следователя с предложением прокурора вопрос разрешался судом. “Разрешение прокурора” согласно ст. 190-191 УПК требовалось и на производство выемки почтово-телеграфной корреспонденции. Из компетенции следователя была изъята и функция надзора за дознанием (ст. 109 УПК РСФСР).
Дальнейшее ограничение процессуальной самостоятельности следователя прослеживается и в УПК РСФСР, утвержденном Постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г.12. Так, согласно ст. 108 УПК передачу расследования дела другому органу расследования следователь мог осуществить только по разрешению прокурора. Из полномочий суда была изъята функция судебного контроля за прекращением дела (ст. 209 УПК) и его приостановлением (ст. 202 УПК). Одновременно следователю была возвращена функция надзора за производством дознания по каждому отдельному делу (ч. 1 ст. 107 УПК РСФСР). На следователя возлагалось и разрешение жалоб на действия органов дознания. За прокурором сохранялся лишь общий надзор за действиями органов дознания (ч. 2 ст. 107 УПК РСФСР).
Современное состояние института процессуальной самостоятельности следователя
Полномочия следователя и его процессуальную самостоятельность в еще большей степени ограничил УПК РСФСР, утвержденный Верховным Советом РСФСР на третьей Сессии пятого созыва 27 октября 1960 г.
Так, согласно ч.1 ст.127 действующего УПК РСФСР все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции прокурора. При этом следователь несет полную ответственность за законное и своевременное проведение таких действий. Однако от процессуальной самостоятельности следователя мало, что оставляют полномочия прокурора, который, осуществляя в соответствии с ч.1 ст.211 УПК РСФСР надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в пределах своей компетенции дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий, отменяет незаконные и необоснованные постановления следователя, санкционирует ряд следственных действий, продлевает процессуальные сроки, передает дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя к другому и осуществляет ряд других процессуальных полномочий, которые, по мнению автора, сводят фактически на нет процессуальную самостоятельность и независимость следователя.
Ничего существенного в обеспечение процессуальной самостоятельности следователя не внес и принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 6 июня 1997 г. в первом чтении проект УПК Российской Федерации.
Хотя в ч. 5 ст. 37 проекта УПК РФ более детально, чем в ч. 2 ст. 127 действующего УПК РСФСР регламентируется деятельность следователя в случае его несогласия с прокурором по наиболее принципиальным вопросам расследования дела, однако, суть ограничений процессуальной самостоятельности следователя от этого фактически не меняется. Указанная норма проекта УПК Российской Федерации к ранее предоставленной следователю ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР возможности представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений в случае его несогласия с письменными указаниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или прекращения дела была дополнена правом письменно обратиться к вышестоящему прокурору и в случаях несогласия с указанием последнего об избрании меры пресечения.
Таким образом, ничего нового в части создания механизма обеспечения процессуальной самостоятельности следователя за эти годы фактически не было выработано.
А законодательные установления, предусматривающие в соответствии с п. 9 ч. 1 cт. 211 УПК РСФСР и п. 11 ст. 166 проекта УПК РФ полномочия прокурора передавать дело от одного органа расследования к другому, вступают, порой, в прямое противоречие и с установленными уголовно-процессуальным законом задачами судопроизводства по быстрому и полному раскрытию преступлений, изобличению виновных и справедливому наказанию каждого совершившего преступление. Недостаточное законодательное урегулирование передачи дела от одного органа предварительного следствия к другому, несмотря на то, что в проект УПК РФ по настоянию Следственного комитета при МВД России сегодня внесена поправка, что это решение осуществляется с соблюдением Установленной уголовно-процессуальным кодексом подследственности, ставит, по сути, деятельность следователя в зависимость не от закона, а от усмотрения прокурора и на практике приводит, в отдельных случаях, к изъятию уголовного дела от “неудобного” следователя и передаче в другой орган расследования, который примет по делу “нужное” процессуальное решение.
Как правильно заметил В.С. Шадрин: “Хотя расследование ведет следователь, прокурор имеет все возможности в любой момент вмешаться, побудить следователя к правильной, с его точки зрения, корректировке хода и результатов расследования в порядке надзора за соблюдением следователем требований закона. Обладание возможностью решающего влияния на ход и результаты расследования делает процессуальную самостоятельность следователя довольно призрачной”13.
Таким образом, анализ перечисленных в ст. 211 УПК РСФСР и ст. 166 проекта УПК РФ полномочий прокурора в отношении следователя на стадии предварительного следствия, по нашему мнению, поддержанному многими учеными и практиками, не оставляет ничего от процессуальной самостоятельности следователя. А точнее — следователю остается только то, что не смогут и не захотят оспорить адвокаты и обвиняемые, и только то, что останется после осуществления функций прокурорского надзора.
Концепция судебной реформы в качестве меры обеспечения процессуальной самостоятельности следователя предлагает, как уже было сказано выше, предоставить следователю возможность при несогласии с указанием прокурора представить дело со своими возражениями в суд, который принимает в этих случаях окончательное решение. Однако этим предложением авторы Концепции, по нашему мнению, выходят за пределы “физических” возможностей судебного контроля, ибо судья в ближайшие годы вряд ли будет иметь возможности для изучения поступившего к нему многотомного уголовного дела, например об экономическом преступлении, для того, чтобы определить перспективу направления этого дела в суд или решить, что оно подлежит прекращению. Данное положение, по мнению автора, может вступить в противоречие при определенных обстоятельствах, что весьма существенно, и с концептуальным подходом об исключении из процессуального законодательства инквизиционных начал в деятельности судов.
Чрезмерный характер, по мнению автора, приобрело в последние годы и расширение права на судебное обжалование отдельных процессуальных действий следователя, чему фактически способствует и неурегулированность этого вопроса, как в действующем УПК РСФСР, так и в проекте УПК РФ. Безусловно, участникам процесса должна быть предоставлена возможность обратиться в суд в тех случаях, когда речь идет об ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина при проведении тех или иных следственных действий: обвиняемому — для обжалования ареста или продления срока его содержания под стражей, или, например, при необоснованном, с точки зрения заявителя, продлении процессуальных сроков следствия, или в ряде других случаев, когда действиями следователя в значительной мере ограничиваются права граждан, вовлеченных в орбиту уголовного судопроизводства. Отдельные уголовно-процессуальные нормы сегодня уже действуют: ст. 220-1 и 220-2 УПК РСФСР, предусматривающие обжалование в суд избрание меры пресечения в виде содержания под стражей и ее продление, ч. 5 ст. 209 УПК об обжаловании в суд процессуального решения о прекращении уголовного дела.
Но какова, к примеру, цель судебного обжалования такого процессуального акта, как постановление о возбуждении уголовного дела? Вот пример из следственной практики. 17 апреля 1996 г. Следственным управлением ГУВД Московской области было возбуждено уголовное дело по факту незаконного приобретения и перемещения по подложным документам через таможенную границу Российской Федерации 50-и помповых охотничьих ружей. В изъятых грузовых и таможенных документах было отражено, что указанное оружие пограничный и таможенный контроль не проходило. Более того, из документов следовало, что 10 ружей без оплаты были переданы ряду физических лиц, которые приняли все от них зависящее, чтобы не допустить расследования по данному делу. Эти меры выразились в том, что решением Пушкинского городского суда от 31 мая 1996 г. в порядке гражданского судопроизводства действия следователя по возбуждению данного уголовного дела были признаны незаконными, и тем самым было сорвано проведение расследования. И только Президиум Московского областного суда своим постановлением от 13 августа 1996 г. данное решение отменил. По этому же делу в порядке гражданского судопроизводства дважды приостанавливалось производство всех следственных действий. В результате расследование по делу не проводилось в течение 3-х месяцев, и было, естественно, упущено время для сбора доказательств, что привело к прекращению дела.
Меры МВД России по созданию механизма обеспечения процессуальной самостоятельности следователя
Изложенное выше дает автору основания констатировать, что за 40 лет действия УПК РСФСР практически не было сделано ничего, что позволило бы “не на словах, а на деле” создать механизм обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователя, как одного из важнейших институтов на предварительном следствии. И, наоборот, делалось все, чтобы “унизить” следователя, свести его профессиональную деятельность к “написанию процессуальных бумаг”. Так, разработанный в 1994-1995 гг. Следственным комитетом МВД России проект федерального закона “О статусе следователя” устанавливал юридические и социальные гарантии обеспечения принципа процессуальной самостоятельности и независимости следователя и его подчинения только закону. Законопроект был согласован более чем с десятком заинтересованных министерств и ведомств, однако не нашел поддержки в Министерстве финансов и бывших министерствах труда и экономики.
В 1999 г. по инициативе Следственного комитета в Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 г., утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации №270 от 10 марта 1999 г., был включен пункт, предусматривающий разработку проекта федерального закона “Об органах предварительного следствия”. В целях его реализации Минюстом России была образована межведомственная рабочая группа, однако ее работа в настоящее время приостановлена с учетом занятой представителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации позиции о нецелесообразности разработки данного законопроекта. В связи с этим МВД России при поддержке ФСБ и ФСНП России повторно обратилось в Правительство Российской Федерации с предложением о продолжении работы по подготовке проекта данного федерального закона, который в законодательном порядке должен регламентировать в числе других вопросов механизм реализации одного из основных принципов уголовного процесса, призванного обеспечить на стадии предварительного следствия соблюдение следователями конституционных прав и свобод человека и гражданина — процессуальной самостоятельности следователя. В проекте данного федерального закона предполагается также решить вопросы государственной и социальной защиты следователей и членов их семей, что является сегодня одним из ключевых звеньев в создании правового механизма, обеспечивающего реальную независимость следователя.
Одним из шагов в создании такого механизма явился Указ Президента Российской Федерации №1422 “О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации” от 23 ноября 1998 г., утвердивший Положение об органах предварительного следствия в системе МВД России, а также постановление Правительства Российской Федерации №126 “О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников” от 5 февраля 1999 г., согласно которому штатная численность органов предварительного следствия, в том числе и центрального аппарата, может быть изменена только Правительством Российской Федерации. Этими же нормативными актами из компетенции министров и начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах изъято право на изменение структуры и штатной численности органов предварительного следствия, которым они в ряде случаев пользовались для оказания давления на руководителей следствия в целях принятия угодных представителям органов власти процессуальных решений. Изменен также порядок назначения на должности начальников органов предварительного следствия, и тем самым повышен их статус и обеспечена большая независимость от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Решению этой же задачи призван способствовать Указ Президента Российской Федерации №1937 “О внесении изменений и дополнений в некоторые Указы Президента Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации” от 24 ноября 2000 г., согласно которому в федеральных округах создаются следственные управления Следственного комитета при МВД России, основной задачей которых будет расследование уголовных дел о коррупционных проявлениях органов власти.
Приняты были и меры ведомственного нормативного правового регулирования. Приказом МВД России №1 “О мерах по реализации указа Президента от 23 ноября 1998 года №1422” от 4 января 1999 г. предусмотрено изменение порядка назначения и освобождения от должности, перевода по службе, увольнения следователей, которые назначаются теперь начальниками вышестоящих органов предварительного следствия. В настоящее время работа по созданию механизма обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователей в целях защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина на стадии предварительного следствия Следственным комитетом продолжается.
О правильности позиции Следственного комитета по вопросу обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователя свидетельствуют и результаты Конференции по проекту УПК Российской Федерации, состоявшейся 5-7 сентября 1999 г., которая проводилась под эгидой Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В ее работе приняли участие заместитель Председателя Комитета по законодательству Е.Б. Мизулина, ряд заместителей председателей Комитетов и депутатов Государственной Думы РФ, руководители правоохранительных ведомств, Верховного Суда, Арбитражного Суда Российской Федерации, видные российские ученые и представители регионов. В рекомендациях конференции по проекту нового Уголовно-процессуального кодекса в числе узловых была названа проблема обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователя и его взаимоотношений с прокурором14.
При этом автор и Следственный комитет исходят из того, что принцип процессуальной самостоятельности следователя в условиях осуществления в России судебной реформы действительно должен представлять собой реальную гарантию законности и обоснованности решений следователя, принимаемых в пределах установленной уголовно-процессуальным законом компетенции на основе самостоятельно сформулированных выводов и суждений по уголовному делу с учетом проверенных и достоверных доказательств. Определяющим здесь должно быть то, что никто лучше следователя не может вникнуть в сущность исследуемых доказательств, оценить их совокупность и принять наиболее правильное решение по каждому возникающему правовому вопросу.
Однако мы вынуждены констатировать, что тенденция неоправданного ограничения процессуальной самостоятельности следователя еще в большей степени, к сожалению, охватывает и проект нового уголовно-процессуального закона. В обосновании своего тезиса автор исходит из того, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено осуществление некоторых следственных действий только на основании судебного решения. Но, невзирая на это конституционное установление, следователь, следуя нормам проекта УПК России, при необходимости избрания меры пресечения в виде заключения под стражу обязан получить согласие прокурора на возбуждение перед судом соответствующего ходатайства (ст. 104 проекта). Наряду с прямым противоречием, по нашему мнению, этой нормы российской Конституции ее реализация будет достаточно затруднена и с практической точки зрения, поскольку ходатайство об избрании данной меры пресечения должно быть представлено суду не позднее 6 часов до истечения срока задержания, исчисляемого 48 часами. За это время органу расследования необходимо, кроме составления ходатайства перед судом и получения на это согласия прокурора, отыскать и пригласить к задержанному избранного им адвоката и с его участием допросить задержанного в качестве подозреваемого, собрать достаточные доказательства, а также предъявить, как правило, обвинение и допросить задержанного уже в качестве обвиняемого. И сделать это все следователь обязан в течение 42 часов, что просто нереально.
Более того, в данной ситуации прокурор сам по существу ничего не решает, однако по тем или иным причинам может явиться непреодолимым барьером между следователем и судом, поскольку для обжалования решения прокурора района, не давшего следователю согласия на обращение в суд за получением санкции на арест, необходимо будет обратиться к прокурору субъекта Российской Федерации, который зачастую находится за десятки и даже сотни километров.
Противоречат основным конституционным положениям, по мнению автора, и ст. 107, 196, 199 и 200 проекта УПК Российской Федерации, требующие от следователя получения согласия прокурора на обращение в суд для продления срока содержания под стражей, получение санкций на обыск жилища, наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, осуществление контроля и записи телефонных переговоров или переговоров с использованием иных средств. В этих случаях прокурор, не давая согласия на выполнение таких действий, получает по существу право ограничивать процессуальную самостоятельность следователя и фактически лишать его предоставленного законом права обратиться в суд. Поскольку ч. 5 ст. 37 проекта УПК предоставляет следователю право в случае несогласия с письменным указанием прокурора по этим вопросам представить уголовное дело с изложением своих возражений только вышестоящему прокурору, который, как уже было сказано выше, решение нижестоящего прокурора, как правило, не отменяет, то следователь оказывается по существу лишен возможности обжаловать данные решения прокурора. В то же время отказ от промежуточной роли прокурора при избрании меры пресечения в виде содержания под стражей и продлении этого срока, получении санкции на указанные выше действия следователя и т.д. прав прокурора не ущемляют и не снижают возможности прокурорского надзора, поскольку прокурор осуществляет надзорную функцию как в процессе следствия, так и в ходе судебного разбирательства, на котором рассматривается соответствующее ходатайство следователя.
Между тем российская юстиция содержит примеры решения данной проблемы. Так, согласно ст. 285 Устава уголовного судопроизводства 1864 г. прокурор и его товарищ имели право дать следователю указание об аресте обвиняемого, оставленного на свободе или освобожденного из-под стражи. Но когда следователь полагал, что “не имеется достаточных доказательств участия обвиняемого в преступлении, за совершение которого он мог быть подвергнут наказанию, связанному с лишением всех прав состояния или потерей всех особенных прав и преимуществ, следователь, не исполняя указание прокурора, был вправе обратиться со своими доводами в суд”. Это право, предоставленное законодателем следователю в условиях самодержавной России, тем более должно быть реализовано в соответствующих законодательных нормах демократического правового государства.
Для того, чтобы снизить негативные последствия возможного принятия прокурором при осуществлении надзора за расследованием уголовных дел на стадии предварительного следствия процессуальных решений, связанных с ограничением прав всех участников уголовного процесса, а не только одной из сторон, например подозреваемого (обвиняемого), представляется целесообразным законодательное наделение следователя правом представлять в суд дело со своими возражениями в случае несогласия с решением прокурора, ограничивающим права и свободы человека и гражданина. Аналогичные полномочия следователю должны быть предоставлены и для обжалования процессуальных решений начальника следственного отдела, выносимых последним в соответствие с предоставленными полномочиями.
Требует своего незамедлительного решения и проблема изъятия прокурором уголовного дела от одного органа предварительного следствия и передача его другому органу предварительного следствия. В настоящее время складывается, к сожалению, практика, когда прокурор района изымает дело из органа предварительного следствия данного района и передает его в орган предварительного следствия субъекта Российской Федерации, что, по нашему мнению, является недопустимым. Или ситуация такого плана: прокурор, изымая дело из одного органа расследования, передает в другой (причем оба эти органа находятся в системе МВД России) без учета мнения руководителя вышестоящего органа предварительного следствия, который лучше знает и уровень организации работы следственного подразделения, куда передано данное дело, и возможности следователей в расследовании той или иной категории дел. Эти положения, с нашей точки зрения, необходимо включить в соответствующие статьи проекта УПК Российской Федерации.
Изложенное позволяет автору сделать вывод о том, что законодательное расширение полномочий следователя с учетом опыта судебной реформы в России 1860-х годов действительно позволит следователю, при условии решения острейших на сегодняшний день проблем материально-технического обеспечения, значительного поднятия уровня социальных гарантий и на этой основе улучшения кадровой составляющей, стать процессуально самостоятельным участником уголовного процесса, который будет способен обеспечить защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Селезнев М.А. Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии // Законность. 1999. №1. С. 13-16; Кожевников И.Н. Упорядочить полномочия следователя // Российская юстиция. 1997. №12. С. 22-24; Громов И.А. О процессуальной самостоятельности следователя // Следователь. 1997. №6. С. 19-21; Грачев В.Б. Следствие ведут новички // Российская газета. 2000. 4 августа. (назад)
2 См.: Нащекин Е.И. О бедном следователе замолвите слово // Законность. 1997. №3. С. 47-49. (назад)
3 См.: Радченко В.И. Восемь лет судебной реформы // Человек и закон. 1999. №12. С. 23-30. (назад)
4 Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (проект). М., 2000. С. 96. (назад)
5 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1968. (назад)
6 См.: Москалькова Т.Н. Этика уголовно-процессуального доказывания. М., 1996. (назад)
7 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 25, 63-67. (назад)
8 См.: Ларин А.М. Следствие: каким ему быть // Человек и закон. 1996. №10. С. 50-55. (назад)
9 Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 8. М., 1991. С. 54. (назад)
10 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1920. №83. Ст. 407. (назад)
11 Там же. 1922. №20-21. Ст. 230. (назад)
12 Там же. 1923. №7. Ст. 106. (назад)
13 См.: Шадрин В.С. Обеспечение прав личности при расследовании преступлений. Волгоград, 1997. С.52-53. (назад)
14 См.: Ананьин Ф.Ф. Проект УПК РФ требует серьезной доработки. От версии Вячеслава Киселева к варианту Елены Мизулиной // Российская юстиция. 2000. №10. С. 4-6. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №2,2001
Обратиться к данной проблеме автора побудили следующие обстоятельства. Во-первых, ряд публикаций последнего времени о сегодняшнем в целом негативном положении следователя на стадии досудебного производства1. К примеру, Московско-Павелецкий транспортный прокурор Е.И. Нащекин, указывая на бедственное состояние предварительного следствия, отмечает, что “в наших правоохранительных органах следствие находится в загоне и дышит на ладан”2. На эту эмоциональную характеристику можно, в принципе, возразить языком сухих цифр судебной (правовой) статистики, объективно отмечающей, что качество и сроки предварительного следствия за последние 10 лет (1989-1999 гг.) не только существенно не ухудшились, но и отмечается некоторая положительная тенденция в их динамике. И это несмотря на то, что число зарегистрированных преступлений за этот период увеличилось почти в два раза (с 1,6 млн. в 1989 г. до 3 млн. в 1999 г.), значительно также возросла организованность и агрессивность преступной среды, а ущерб только от экономических преступлений увеличился многократно, составив в 1999 г. 27,5 млрд. руб.
В то же время, объективно оценивая состояние предварительного следствия, следует отметить, что только из органов внутренних дел за эти годы уволилось более 35 тыс. наиболее квалифицированных следователей, что означает полную замену следственных работников. Основная причина кадровой “чехарды” заключается, главным образом, в неадекватном уровне оплаты труда следователей, в том числе даже внутри системы правоохранительных органов (к примеру, должностной оклад следователя органов внутренних дел районного звена в три раза ниже, чем у следователя прокуратуры, соответственно 600 и 1800 руб.).
Во-вторых, как точно отметил первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко, в спорах о путях реформирования судов, прокуратуры, органов юстиции, нотариата, адвокатуры остался в настоящее время без внимания такой ключевой в системе борьбы с преступностью институт, как предварительное следствие3. В разработанном Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации проекте Федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека4 отсутствует даже упоминание о предварительном следствии, хотя именно на этой стадии уголовного судопроизводства допускаются процессуальные ошибки, которые, как показывает практика, зачастую бывает невозможным исправить даже в суде.
В-третьих, реформирование предварительного следствия является одной из основных составляющих Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991 г.). При этом, как отмечают ученые и практики, вся стадия предварительного следствия зиждется на обеспечении процессуальной самостоятельности и независимости следователя. Один из основоположников российского процессуального права М.С. Строгович говорил, что “независимо от ведомства, в котором они состоят, следователи — это наделенные широкими полномочиями деятели российской юстиции, выполняющие важную государственную функцию уголовного преследования, изобличения лиц, совершивших преступления, защиту граждан от неосновательного привлечения к ответственности и разрешения дела по существу”5. К этому же следует добавить, что процессуальная самостоятельность и независимость следователя является не только правовым, но и этическим принципом российского уголовного процесса6.
В-четвертых, с учетом изложенных факторов возникла необходимость разработки и принятия государством действенных мер по обеспечению процессуальной самостоятельности и независимости следователя. Это тем более актуально в преддверии подготовки проекта Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации ко второму чтению.
В Концепции судебной реформы в Российской Федерации отмечено несколько принципиальных аспектов, направленных на реализацию в уголовно-процессуальном законодательстве принципа процессуальной самостоятельности, а именно: недопустимость вмешательства в деятельность следователя при принятии процессуальных решений со стороны лиц, не являющихся субъектами уголовного процесса; независимость деятельности следователя от каких-либо государственных или общественных организаций, учреждений и должностных лиц, кроме прокурора и суда; верховенство следователя по отношению к органу дознания, который должен быть подотчетен следователю за выполненные им действия в отсутствие последнего; и что наиболее принципиально, по мнению авторов Концепции, необходимо предоставить следователю возможность при несогласии с указанием прокурора представить дело со своими возражениями в суд7.
При обсуждении проблемы обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, его независимости в аспекте обеспечения органами предварительного следствия конституционных прав и свобод человека и гражданина автор считает необходимым привести еще ряд мнений наших российских ученых. В частности, А.М. Ларин отмечает, что “записанная в законе независимость следователя на практике — лишь пустой звук”8. Это отмечается и в Концепции судебной реформы, где прямо указано, что “не обеспечена процессуальная самостоятельность следователя” и что “провозглашенная законом она является декларацией, лишенной в настоящее время реальных гарантий”.
Объективность и реальность этих высказываний подтверждается тем, что уголовно-процессуальный закон одновременно с предоставлением процессуальной самостоятельности следователю предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования, которые являются для него обязательными. И только в некоторых случаях, о которых будет сказано ниже, следователь вправе не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору, который или поручает расследование другому следователю, или отменяет указания прокурора. Однако на практике эти случаи единичны, поскольку, как правило, верх берет “честь мундира”.
История зарождения принципа процессуальной самостоятельности следователя
Необходимо отметить, что идея процессуальной самостоятельности и независимости следователя и, соответственно, возможность ограничения его полномочий и осуществления контроля за его деятельностью исключительно в соответствии с законом имеет исторические традиции, однако их реализация на практике в нашей стране была и остается непростым делом.
До 1860 г. раскрытие и расследование преступлений в России осуществлялось городской и земской полицией, при этом выяснение обстоятельств содеянного в большинстве случаев не являлось непосредственной целью расследования. Во главу угла ставились прежде всего интересы полицейского сыска — обнаружить и поймать виновного. После введения в июне 1860 г. высочайшим Указом Императора Александра II в 44 губерниях должностей судебных следователей на них возлагалось производство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов. В дополнение к Указу был издан Наказ судебным следователям, согласно которому контроль за действиями следователей по расследованию преступлений осуществляли суды. Только суд мог приостановить или прекратить следствие, давать следователю предписания, отменять его распоряжения. В развитие принципа процессуальной самостоятельности и независимости следователя в ст. 264 Устава уголовного судопроизводства (1864 г.) предусматривалось, что судебный следователь “принимает собственной властию все меры, необходимые для производства следствия, за исключением тех, в коих власть его положительно ограничена законом”9. Важнейшей гарантией процессуальной самостоятельности следователей являлась их несменяемость.
После Октябрьской революции 1917 г. российский уголовный процесс извлек для себя самое ценное из многовекового опыта судопроизводства. Например, согласно ст. 30 положения о Народном суде РСФСР, утвержденного 27 октября 1920 г. Декретом ЦИК Советов10, народные следователи состояли в ведении Советов народных судей, особые следователи по важнейшим делам состояли при губернских отделах юстиции, а следователи по важнейшим делам — при Народном комиссариате юстиции. Контроль за их работой возлагался на судебные органы. Следователи руководили действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой орган дознания.
Однако в последующем, в уголовно-процессуальных кодексах РСФСР, законодатель, провозглашая принцип процессуальной независимости следователя, в силу разных причин проявлял непоследовательность в решении этого важнейшего вопроса, вводя уголовно-процессуальные нормы, существенно ограничивающие процессуальный статус следователя. В соответствии с п. 2 постановления III сессии ВЦИК от 25 мая 1922 г. из компетенции народного суда были изъяты полномочия по осуществлению судебного контроля за следствием, за исключением решения вопросов о прекращении дела, приостановлении и возобновлении предварительного следствия. Согласно ст. 121 УПК РСФСР, принятого указанным постановлением III сессии ЦИК11, надзор за производством предварительного следствия был возложен на прокурора, который “был вправе давать указания следователю о направлении и дополнении следствия”, и его указания носили обязательный характер. Хотя меры пресечения следователь избирал самостоятельно, однако, в соответствии со ст. 151 УПК РСФСР прокурор мог предложить следователю отменить избранную меру или заменить другой, а в случае несогласия следователя с предложением прокурора вопрос разрешался судом. “Разрешение прокурора” согласно ст. 190-191 УПК требовалось и на производство выемки почтово-телеграфной корреспонденции. Из компетенции следователя была изъята и функция надзора за дознанием (ст. 109 УПК РСФСР).
Дальнейшее ограничение процессуальной самостоятельности следователя прослеживается и в УПК РСФСР, утвержденном Постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г.12. Так, согласно ст. 108 УПК передачу расследования дела другому органу расследования следователь мог осуществить только по разрешению прокурора. Из полномочий суда была изъята функция судебного контроля за прекращением дела (ст. 209 УПК) и его приостановлением (ст. 202 УПК). Одновременно следователю была возвращена функция надзора за производством дознания по каждому отдельному делу (ч. 1 ст. 107 УПК РСФСР). На следователя возлагалось и разрешение жалоб на действия органов дознания. За прокурором сохранялся лишь общий надзор за действиями органов дознания (ч. 2 ст. 107 УПК РСФСР).
Современное состояние института процессуальной самостоятельности следователя
Полномочия следователя и его процессуальную самостоятельность в еще большей степени ограничил УПК РСФСР, утвержденный Верховным Советом РСФСР на третьей Сессии пятого созыва 27 октября 1960 г.
Так, согласно ч.1 ст.127 действующего УПК РСФСР все решения о направлении следствия и производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции прокурора. При этом следователь несет полную ответственность за законное и своевременное проведение таких действий. Однако от процессуальной самостоятельности следователя мало, что оставляют полномочия прокурора, который, осуществляя в соответствии с ч.1 ст.211 УПК РСФСР надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в пределах своей компетенции дает письменные указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации преступления, производстве отдельных следственных действий, отменяет незаконные и необоснованные постановления следователя, санкционирует ряд следственных действий, продлевает процессуальные сроки, передает дело от одного органа предварительного следствия другому, а также от одного следователя к другому и осуществляет ряд других процессуальных полномочий, которые, по мнению автора, сводят фактически на нет процессуальную самостоятельность и независимость следователя.
Ничего существенного в обеспечение процессуальной самостоятельности следователя не внес и принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 6 июня 1997 г. в первом чтении проект УПК Российской Федерации.
Хотя в ч. 5 ст. 37 проекта УПК РФ более детально, чем в ч. 2 ст. 127 действующего УПК РСФСР регламентируется деятельность следователя в случае его несогласия с прокурором по наиболее принципиальным вопросам расследования дела, однако, суть ограничений процессуальной самостоятельности следователя от этого фактически не меняется. Указанная норма проекта УПК Российской Федерации к ранее предоставленной следователю ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР возможности представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений в случае его несогласия с письменными указаниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или прекращения дела была дополнена правом письменно обратиться к вышестоящему прокурору и в случаях несогласия с указанием последнего об избрании меры пресечения.
Таким образом, ничего нового в части создания механизма обеспечения процессуальной самостоятельности следователя за эти годы фактически не было выработано.
А законодательные установления, предусматривающие в соответствии с п. 9 ч. 1 cт. 211 УПК РСФСР и п. 11 ст. 166 проекта УПК РФ полномочия прокурора передавать дело от одного органа расследования к другому, вступают, порой, в прямое противоречие и с установленными уголовно-процессуальным законом задачами судопроизводства по быстрому и полному раскрытию преступлений, изобличению виновных и справедливому наказанию каждого совершившего преступление. Недостаточное законодательное урегулирование передачи дела от одного органа предварительного следствия к другому, несмотря на то, что в проект УПК РФ по настоянию Следственного комитета при МВД России сегодня внесена поправка, что это решение осуществляется с соблюдением Установленной уголовно-процессуальным кодексом подследственности, ставит, по сути, деятельность следователя в зависимость не от закона, а от усмотрения прокурора и на практике приводит, в отдельных случаях, к изъятию уголовного дела от “неудобного” следователя и передаче в другой орган расследования, который примет по делу “нужное” процессуальное решение.
Как правильно заметил В.С. Шадрин: “Хотя расследование ведет следователь, прокурор имеет все возможности в любой момент вмешаться, побудить следователя к правильной, с его точки зрения, корректировке хода и результатов расследования в порядке надзора за соблюдением следователем требований закона. Обладание возможностью решающего влияния на ход и результаты расследования делает процессуальную самостоятельность следователя довольно призрачной”13.
Таким образом, анализ перечисленных в ст. 211 УПК РСФСР и ст. 166 проекта УПК РФ полномочий прокурора в отношении следователя на стадии предварительного следствия, по нашему мнению, поддержанному многими учеными и практиками, не оставляет ничего от процессуальной самостоятельности следователя. А точнее — следователю остается только то, что не смогут и не захотят оспорить адвокаты и обвиняемые, и только то, что останется после осуществления функций прокурорского надзора.
Концепция судебной реформы в качестве меры обеспечения процессуальной самостоятельности следователя предлагает, как уже было сказано выше, предоставить следователю возможность при несогласии с указанием прокурора представить дело со своими возражениями в суд, который принимает в этих случаях окончательное решение. Однако этим предложением авторы Концепции, по нашему мнению, выходят за пределы “физических” возможностей судебного контроля, ибо судья в ближайшие годы вряд ли будет иметь возможности для изучения поступившего к нему многотомного уголовного дела, например об экономическом преступлении, для того, чтобы определить перспективу направления этого дела в суд или решить, что оно подлежит прекращению. Данное положение, по мнению автора, может вступить в противоречие при определенных обстоятельствах, что весьма существенно, и с концептуальным подходом об исключении из процессуального законодательства инквизиционных начал в деятельности судов.
Чрезмерный характер, по мнению автора, приобрело в последние годы и расширение права на судебное обжалование отдельных процессуальных действий следователя, чему фактически способствует и неурегулированность этого вопроса, как в действующем УПК РСФСР, так и в проекте УПК РФ. Безусловно, участникам процесса должна быть предоставлена возможность обратиться в суд в тех случаях, когда речь идет об ограничении конституционных прав и свобод человека и гражданина при проведении тех или иных следственных действий: обвиняемому — для обжалования ареста или продления срока его содержания под стражей, или, например, при необоснованном, с точки зрения заявителя, продлении процессуальных сроков следствия, или в ряде других случаев, когда действиями следователя в значительной мере ограничиваются права граждан, вовлеченных в орбиту уголовного судопроизводства. Отдельные уголовно-процессуальные нормы сегодня уже действуют: ст. 220-1 и 220-2 УПК РСФСР, предусматривающие обжалование в суд избрание меры пресечения в виде содержания под стражей и ее продление, ч. 5 ст. 209 УПК об обжаловании в суд процессуального решения о прекращении уголовного дела.
Но какова, к примеру, цель судебного обжалования такого процессуального акта, как постановление о возбуждении уголовного дела? Вот пример из следственной практики. 17 апреля 1996 г. Следственным управлением ГУВД Московской области было возбуждено уголовное дело по факту незаконного приобретения и перемещения по подложным документам через таможенную границу Российской Федерации 50-и помповых охотничьих ружей. В изъятых грузовых и таможенных документах было отражено, что указанное оружие пограничный и таможенный контроль не проходило. Более того, из документов следовало, что 10 ружей без оплаты были переданы ряду физических лиц, которые приняли все от них зависящее, чтобы не допустить расследования по данному делу. Эти меры выразились в том, что решением Пушкинского городского суда от 31 мая 1996 г. в порядке гражданского судопроизводства действия следователя по возбуждению данного уголовного дела были признаны незаконными, и тем самым было сорвано проведение расследования. И только Президиум Московского областного суда своим постановлением от 13 августа 1996 г. данное решение отменил. По этому же делу в порядке гражданского судопроизводства дважды приостанавливалось производство всех следственных действий. В результате расследование по делу не проводилось в течение 3-х месяцев, и было, естественно, упущено время для сбора доказательств, что привело к прекращению дела.
Меры МВД России по созданию механизма обеспечения процессуальной самостоятельности следователя
Изложенное выше дает автору основания констатировать, что за 40 лет действия УПК РСФСР практически не было сделано ничего, что позволило бы “не на словах, а на деле” создать механизм обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователя, как одного из важнейших институтов на предварительном следствии. И, наоборот, делалось все, чтобы “унизить” следователя, свести его профессиональную деятельность к “написанию процессуальных бумаг”. Так, разработанный в 1994-1995 гг. Следственным комитетом МВД России проект федерального закона “О статусе следователя” устанавливал юридические и социальные гарантии обеспечения принципа процессуальной самостоятельности и независимости следователя и его подчинения только закону. Законопроект был согласован более чем с десятком заинтересованных министерств и ведомств, однако не нашел поддержки в Министерстве финансов и бывших министерствах труда и экономики.
В 1999 г. по инициативе Следственного комитета в Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 г., утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации №270 от 10 марта 1999 г., был включен пункт, предусматривающий разработку проекта федерального закона “Об органах предварительного следствия”. В целях его реализации Минюстом России была образована межведомственная рабочая группа, однако ее работа в настоящее время приостановлена с учетом занятой представителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации позиции о нецелесообразности разработки данного законопроекта. В связи с этим МВД России при поддержке ФСБ и ФСНП России повторно обратилось в Правительство Российской Федерации с предложением о продолжении работы по подготовке проекта данного федерального закона, который в законодательном порядке должен регламентировать в числе других вопросов механизм реализации одного из основных принципов уголовного процесса, призванного обеспечить на стадии предварительного следствия соблюдение следователями конституционных прав и свобод человека и гражданина — процессуальной самостоятельности следователя. В проекте данного федерального закона предполагается также решить вопросы государственной и социальной защиты следователей и членов их семей, что является сегодня одним из ключевых звеньев в создании правового механизма, обеспечивающего реальную независимость следователя.
Одним из шагов в создании такого механизма явился Указ Президента Российской Федерации №1422 “О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации” от 23 ноября 1998 г., утвердивший Положение об органах предварительного следствия в системе МВД России, а также постановление Правительства Российской Федерации №126 “О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников” от 5 февраля 1999 г., согласно которому штатная численность органов предварительного следствия, в том числе и центрального аппарата, может быть изменена только Правительством Российской Федерации. Этими же нормативными актами из компетенции министров и начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах изъято право на изменение структуры и штатной численности органов предварительного следствия, которым они в ряде случаев пользовались для оказания давления на руководителей следствия в целях принятия угодных представителям органов власти процессуальных решений. Изменен также порядок назначения на должности начальников органов предварительного следствия, и тем самым повышен их статус и обеспечена большая независимость от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Решению этой же задачи призван способствовать Указ Президента Российской Федерации №1937 “О внесении изменений и дополнений в некоторые Указы Президента Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации” от 24 ноября 2000 г., согласно которому в федеральных округах создаются следственные управления Следственного комитета при МВД России, основной задачей которых будет расследование уголовных дел о коррупционных проявлениях органов власти.
Приняты были и меры ведомственного нормативного правового регулирования. Приказом МВД России №1 “О мерах по реализации указа Президента от 23 ноября 1998 года №1422” от 4 января 1999 г. предусмотрено изменение порядка назначения и освобождения от должности, перевода по службе, увольнения следователей, которые назначаются теперь начальниками вышестоящих органов предварительного следствия. В настоящее время работа по созданию механизма обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователей в целях защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина на стадии предварительного следствия Следственным комитетом продолжается.
О правильности позиции Следственного комитета по вопросу обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователя свидетельствуют и результаты Конференции по проекту УПК Российской Федерации, состоявшейся 5-7 сентября 1999 г., которая проводилась под эгидой Комитета по законодательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В ее работе приняли участие заместитель Председателя Комитета по законодательству Е.Б. Мизулина, ряд заместителей председателей Комитетов и депутатов Государственной Думы РФ, руководители правоохранительных ведомств, Верховного Суда, Арбитражного Суда Российской Федерации, видные российские ученые и представители регионов. В рекомендациях конференции по проекту нового Уголовно-процессуального кодекса в числе узловых была названа проблема обеспечения процессуальной самостоятельности и независимости следователя и его взаимоотношений с прокурором14.
При этом автор и Следственный комитет исходят из того, что принцип процессуальной самостоятельности следователя в условиях осуществления в России судебной реформы действительно должен представлять собой реальную гарантию законности и обоснованности решений следователя, принимаемых в пределах установленной уголовно-процессуальным законом компетенции на основе самостоятельно сформулированных выводов и суждений по уголовному делу с учетом проверенных и достоверных доказательств. Определяющим здесь должно быть то, что никто лучше следователя не может вникнуть в сущность исследуемых доказательств, оценить их совокупность и принять наиболее правильное решение по каждому возникающему правовому вопросу.
Однако мы вынуждены констатировать, что тенденция неоправданного ограничения процессуальной самостоятельности следователя еще в большей степени, к сожалению, охватывает и проект нового уголовно-процессуального закона. В обосновании своего тезиса автор исходит из того, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено осуществление некоторых следственных действий только на основании судебного решения. Но, невзирая на это конституционное установление, следователь, следуя нормам проекта УПК России, при необходимости избрания меры пресечения в виде заключения под стражу обязан получить согласие прокурора на возбуждение перед судом соответствующего ходатайства (ст. 104 проекта). Наряду с прямым противоречием, по нашему мнению, этой нормы российской Конституции ее реализация будет достаточно затруднена и с практической точки зрения, поскольку ходатайство об избрании данной меры пресечения должно быть представлено суду не позднее 6 часов до истечения срока задержания, исчисляемого 48 часами. За это время органу расследования необходимо, кроме составления ходатайства перед судом и получения на это согласия прокурора, отыскать и пригласить к задержанному избранного им адвоката и с его участием допросить задержанного в качестве подозреваемого, собрать достаточные доказательства, а также предъявить, как правило, обвинение и допросить задержанного уже в качестве обвиняемого. И сделать это все следователь обязан в течение 42 часов, что просто нереально.
Более того, в данной ситуации прокурор сам по существу ничего не решает, однако по тем или иным причинам может явиться непреодолимым барьером между следователем и судом, поскольку для обжалования решения прокурора района, не давшего следователю согласия на обращение в суд за получением санкции на арест, необходимо будет обратиться к прокурору субъекта Российской Федерации, который зачастую находится за десятки и даже сотни километров.
Противоречат основным конституционным положениям, по мнению автора, и ст. 107, 196, 199 и 200 проекта УПК Российской Федерации, требующие от следователя получения согласия прокурора на обращение в суд для продления срока содержания под стражей, получение санкций на обыск жилища, наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, осуществление контроля и записи телефонных переговоров или переговоров с использованием иных средств. В этих случаях прокурор, не давая согласия на выполнение таких действий, получает по существу право ограничивать процессуальную самостоятельность следователя и фактически лишать его предоставленного законом права обратиться в суд. Поскольку ч. 5 ст. 37 проекта УПК предоставляет следователю право в случае несогласия с письменным указанием прокурора по этим вопросам представить уголовное дело с изложением своих возражений только вышестоящему прокурору, который, как уже было сказано выше, решение нижестоящего прокурора, как правило, не отменяет, то следователь оказывается по существу лишен возможности обжаловать данные решения прокурора. В то же время отказ от промежуточной роли прокурора при избрании меры пресечения в виде содержания под стражей и продлении этого срока, получении санкции на указанные выше действия следователя и т.д. прав прокурора не ущемляют и не снижают возможности прокурорского надзора, поскольку прокурор осуществляет надзорную функцию как в процессе следствия, так и в ходе судебного разбирательства, на котором рассматривается соответствующее ходатайство следователя.
Между тем российская юстиция содержит примеры решения данной проблемы. Так, согласно ст. 285 Устава уголовного судопроизводства 1864 г. прокурор и его товарищ имели право дать следователю указание об аресте обвиняемого, оставленного на свободе или освобожденного из-под стражи. Но когда следователь полагал, что “не имеется достаточных доказательств участия обвиняемого в преступлении, за совершение которого он мог быть подвергнут наказанию, связанному с лишением всех прав состояния или потерей всех особенных прав и преимуществ, следователь, не исполняя указание прокурора, был вправе обратиться со своими доводами в суд”. Это право, предоставленное законодателем следователю в условиях самодержавной России, тем более должно быть реализовано в соответствующих законодательных нормах демократического правового государства.
Для того, чтобы снизить негативные последствия возможного принятия прокурором при осуществлении надзора за расследованием уголовных дел на стадии предварительного следствия процессуальных решений, связанных с ограничением прав всех участников уголовного процесса, а не только одной из сторон, например подозреваемого (обвиняемого), представляется целесообразным законодательное наделение следователя правом представлять в суд дело со своими возражениями в случае несогласия с решением прокурора, ограничивающим права и свободы человека и гражданина. Аналогичные полномочия следователю должны быть предоставлены и для обжалования процессуальных решений начальника следственного отдела, выносимых последним в соответствие с предоставленными полномочиями.
Требует своего незамедлительного решения и проблема изъятия прокурором уголовного дела от одного органа предварительного следствия и передача его другому органу предварительного следствия. В настоящее время складывается, к сожалению, практика, когда прокурор района изымает дело из органа предварительного следствия данного района и передает его в орган предварительного следствия субъекта Российской Федерации, что, по нашему мнению, является недопустимым. Или ситуация такого плана: прокурор, изымая дело из одного органа расследования, передает в другой (причем оба эти органа находятся в системе МВД России) без учета мнения руководителя вышестоящего органа предварительного следствия, который лучше знает и уровень организации работы следственного подразделения, куда передано данное дело, и возможности следователей в расследовании той или иной категории дел. Эти положения, с нашей точки зрения, необходимо включить в соответствующие статьи проекта УПК Российской Федерации.
Изложенное позволяет автору сделать вывод о том, что законодательное расширение полномочий следователя с учетом опыта судебной реформы в России 1860-х годов действительно позволит следователю, при условии решения острейших на сегодняшний день проблем материально-технического обеспечения, значительного поднятия уровня социальных гарантий и на этой основе улучшения кадровой составляющей, стать процессуально самостоятельным участником уголовного процесса, который будет способен обеспечить защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Селезнев М.А. Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии // Законность. 1999. №1. С. 13-16; Кожевников И.Н. Упорядочить полномочия следователя // Российская юстиция. 1997. №12. С. 22-24; Громов И.А. О процессуальной самостоятельности следователя // Следователь. 1997. №6. С. 19-21; Грачев В.Б. Следствие ведут новички // Российская газета. 2000. 4 августа. (назад)
2 См.: Нащекин Е.И. О бедном следователе замолвите слово // Законность. 1997. №3. С. 47-49. (назад)
3 См.: Радченко В.И. Восемь лет судебной реформы // Человек и закон. 1999. №12. С. 23-30. (назад)
4 Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (проект). М., 2000. С. 96. (назад)
5 Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1968. (назад)
6 См.: Москалькова Т.Н. Этика уголовно-процессуального доказывания. М., 1996. (назад)
7 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 25, 63-67. (назад)
8 См.: Ларин А.М. Следствие: каким ему быть // Человек и закон. 1996. №10. С. 50-55. (назад)
9 Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 8. М., 1991. С. 54. (назад)
10 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1920. №83. Ст. 407. (назад)
11 Там же. 1922. №20-21. Ст. 230. (назад)
12 Там же. 1923. №7. Ст. 106. (назад)
13 См.: Шадрин В.С. Обеспечение прав личности при расследовании преступлений. Волгоград, 1997. С.52-53. (назад)
14 См.: Ананьин Ф.Ф. Проект УПК РФ требует серьезной доработки. От версии Вячеслава Киселева к варианту Елены Мизулиной // Российская юстиция. 2000. №10. С. 4-6. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: О процессуальной самостоятельности следователя: история, реальное состояние, перспективы развития
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095957328 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций