БЕЛАРУСЬ (последнее)
Беларусь во внешней политике США
Актуальные публикации по истории и культуре Беларуси.
Настоящая статья печатается в сокращении. Полный вариант будет опубликован отдельной главой в книге Фонда Карнеги за международный мир. Книга будет выпущена по результатам международной встречи в Минске 16-17 октября 1997 г., организованной Фондом Карнеги за международный мир, Комитетом по международной безопасности Американской академии искусства и науки и Исследовательским институтом развития и безопасности.
Во внешней политике США Беларусь находится в худшем из двух миров. С одной стороны, она существует большей частью на "забытых задворках" сознания. Ведущие политики редко уделяют Беларуси особое внимание. Что же касается Конгресса и СМИ, то за исключением звучащего время от времени гнева ряда сенаторов, о Беларуси почти не вспоминают. С другой стороны, то, что в нынешней ситуации можно назвать политикой США по отношению к Беларуси, поразительным образом напоминает политику США в отношении враждебных коммунистических режимов во времена "холодной войны". Поскольку правительство Беларуси отвечает тем же, отношения между двумя странами эволюциониро-вали с начала независимости до состояния, странно напоминающего отголоски теперь уже ушедших в прошлое времен.
Игнорирование Беларуси в общей внешней политике США вряд ли выделяет эту страну из большинства постсоветских республик или из других стран в разных регионах мира. Вторая же отличительная черта американской политики в отношении Беларуси более специфична и заслуживает более подробного рассмотрения. Как случились так, что в регионе, где политика США в отношении ни одного другого государства, в том числе и России, не является возвратом к "холодной войне", многие признаки которой проявились в политике по отношению к Беларуси?
Когда я провожу сравнение с "холодной войной", я имею в виду следующее: во-первых, политика данных стран в отношении друг друга в первую очередь основывается на подозрении каждой из сторон в том, что руководство противоположной стороны имеет иные ценности в отличие от ее собственных, преследует цели, ставящие под угрозу ее интересы, и часто демонстрирует недоброжелательность в своих действиях. Во-вторых, руководство каждой из стран временами позволяет себе высказывать взаимные обвинения в резкой форме, что напоминает прежние времена. Президент Беларуси обвиняет США в попытке дестабилизации ситуации в его стране 1 ; представители правительства США сетуют на разрушение демократических начинаний в Беларуси и "расширение диктатуры" президента А. Лукашенко. 2 В- третьих, имеют место инциденты, типичные для предыдущей эпохи и постоянно ухудшающие отношения между двумя странами: с белорусской стороны - это высылка из страны американских дипломатов за присутствие на антиправительственных демонстрациях, с американской - предоставление политического убежища белорусским политикам - диссидентам по причине их "обоснованного страха преследования по возвращении [их] на [свою] родину". 3 И четвертое, самое главное, - в настоящее время США строят свои отношения с Беларусью, используя в основном принцип "кнута и пряника" (по большей части "кнута"), что вызывает параллели с политикой США к союзникам Советского Союза времен "холодной войны". В свою очередь, Беларусь, не имея достаточно сил для ведения аналогичной политики по отношению к США, воспроизводит ту же реакцию полного безразличия, как это неизменно делали страны Варшавского Договора пятнадцать лет назад.
Цели США
Трудно выделить широкий, тем более целостный, спектр целей США в период первых двух лет независимости Беларуси. Вместо этого Соединенные Штаты преследовали единственную и наиболее важную задачу - сначала вывод с территории Беларуси размещенного на ней тактического ядерного оружия, а затем - 81 МБР СС-25. До провозглашения независимости в Беларуси администрацию Буша занимал исключительно вопрос вывода тактического ядерного оружия с территории Беларуси, которое рассматривалось, как наиболее опасный элемент европейского ядерного баланса. После получения независимости центр внимания сместился к недопущению появления новых ядерных держав из числа государств - бывших республик Советского Союза.
Очевидно, США надеялись на то, что Беларусь, как все остальные бывшие советские республики, встанет на путь демократического, рыночного будущего, и были готовы помочь стране в продвижении в этом направлении. Но здесь Беларусь, как и многие другие постсоветские государства, была как бы отодвинута "на потом". Основные усилия и центр внимания были сосредоточены на российской демократии и рыночных реформах. Кроме довольно поверхностной приверженности содействию демократизации и наиважнейшего вопроса о ядерном оружии, у Вашингтона вряд ли были иные специфические задачи в отношении Беларуси. 4
Позднее список задач США вырос, в основном из-за негативных импульсов. А с увеличением количества проблем в отношениях усложнился и список вопросов, решаемых США. Изначально содействие демократии в Беларуси могло и не быть отдельным, ведущим элементом первоначального списка задач США, однако сворачивание демократии сформировало наиболее важную часть последовавшей за этим политики США. Обеспокоенность местом Беларуси в создающемся центральноевропейском контексте не волновала умы американских политиков в 1991 - 1992 гг. Однако преодоление возникших у Польши, Украины и других стран трудностей, вызванных действиями Беларуси в союзе с Россией, в значительной степени взволновали их в 1996 - 1997 гг. Между тем, в основном конструктивное взаимодействие, результатом которого стал вывод ядерного оружия, сменилось гораздо менее приятными усилиями по недопущению оказания Беларусью помощи Ирану в его ядерной программе. 5 Кроме того, изначально ограниченный американо-белорусский круг вопросов в области контроля над вооружениями в период после 1994 года был значительно усложнен непоследовательной реализацией Минском Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), а затем выдвижением ряда требований в процессе адаптации этого договора в 1997 году.
На фоне этой более разветвленной и сложной повестки дня первостепенное значение приобрели усилия США по недопущению отхода Беларуси от демократического пути развития. И важно понимать почему. Здесь имеет место нечто большее, чем просто общая тенденция Соединенных Штатов считать права человека основным политическим вопросом в отношениях с другими правительствами, или стремление Администрации Клинтона отнести проблему к числу приоритетных после прихода в Белый дом. Клинтон и его окружение изменили политику с целью включить вопрос о правах человека в отношениях не только с Беларусью, но и с рядом других стран, от Китая до Гаити, включая и такие страны, как Узбекистан и Азербайджан. При этом политика Конгресса гарантировала, что вопрос прав человека будет неотъемлемой частью политики США, в особенности после избрания республиканского большинства четыре месяца спустя после избрания А. Лукашенко президентом Беларуси.
Уже к 1995 году Конгресс из соображений экономии начал урезать финансирование в рамках закона Нанна-Лугара. Беларусь была не единственной и не главной причиной этих действий, однако рост отмечаемых нарушений прав человека укрепил решимость новоизбранных законодателей в их усилиях по поиску причин не тратить деньги на постсоветские государства. Два года спустя Беларусь была единственной и довольно конкретной целью этих действий. 21 марта 1997 г., на следующий день после последней демонстрации и серии арестов в Минске, представитель Госдепартамента объявил о приостановлении дополнительной помощи в рамках программы Нанна-Лугара. Это означало, что Беларусь не получит оставшуюся сумму в размере 39 млн долларов США, предназначавшуюся для устранения последствий радиационного заражения 6 . По словам представителя Госдепартамента, условием данной программы является соблюдение прав человека в стране, и Госдепартамент более не может убедить Конгресс, что в Беларуси соблюдаются права человека. 3 апреля 1997 г. руководство Комиссии США по безопасности и сотрудничеству в Европе направило письмо А. Лукашенко с резкой критикой действий его правительства за последние три месяца. 7 Двое из подписавших это обращение - сенаторы Фрэнк Лотэнберг и Альфонс Д'Амато - за две недели до этого представили в Сенат совместную резолюцию, призывающую белорусское руководство к выполнению своих обязательств согласно Хельсинкскому акту. 8
Хотя этим вопросом занимались лишь несколько сенаторов и конгрессменов, для них не составило бы особого труда получить поддержку большинства своих преимущественно пассивных коллег, дав, таким образом, хороший повод Администрации приостановить оказание помощи в рамках закона Нанна-Лугара - даже если бы Администрация предпочла разделять вопросы, связанные с ядерным оружием и правами человека. Если бы Администрация могла или не преодолела бы сопротивление Конгресса в вопросе оказания помощи Азербайджану, где каспийская нефть являлась куда более решающим фактором, то из-за политики в отношении Беларуси не было ни малейшего шанса на то, что она пойдет на конфликт с Конгрессом.
Наконец, причина, почему происходящие внутри Беларуси события стали играть столь значительную роль в политике США, кроется гораздо глубже. После окончания "холодной войны" в Европе действует фундаментально новая динамика развития, и Беларусь не находится вне зоны ее влияния. Поскольку демократия превратилась в наиважнейшую основу современных международных отношений в Западной Европе, ведущие европейские страны не желали принимать постсоциалистические общества в свое сообщество до тех пор, пока эта основа не укрепится. Более того, Западная Европа и США пришли к пониманию того, что демократия - включая соблюдение прав человека и меньшинств - составляет важный источник международной стабильности и, тем самым, европейской безопасности. Поэтому в качестве рычагов для развития демократии в этих государствах они сознательно и систематически использовали всю архитектуру западноевропейских организаций-от Совета Европы до НАТО,-а также и желание стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) стать ее частью. В тех случаях, когда отсутствовала перспектива скорого вступления в НАТО или Европейский союз - как в случае с Россией и Беларусью, - европейские демократии использовали иные институты, такие как ОБСЕ, с целью укрепить связь между демократией и безопасностью. Поскольку эта предпосылка находится в тесной связи с основой концепций западной внешней политики, ни одно восточноевропейское государство от Албании до Эстонии не избежало ее влияния.
Конечно, в отношениях с Беларусью США преследовали и другие цели помимо борьбы с новым авторитаризмом, но ни одна из них не являлась самостоятельной. К примеру, до последовавшего после 1996 года ухудшения отношений Соединенные Штаты искали пути увеличения объема выгодных американских инвестиций в экономику Беларуси. Так, в конце мая 1996 года в Минске состоялось второе заседание американо- белорусского Комитета по развитию бизнеса, на котором был намечен ряд шагов по оказанию содействия деятельности американского бизнеса в Беларуси. 9 Несколькими неделями ранее состоялось открытие представительства Торговой палаты США в Минске. В течение всего этого времени посольство США в Беларуси затратило большое количество времени и усилий на налаживание экономических связей между двумя странами. А в июле 1996 года посол США по особым поручениям в странах СНГ Дж. Коллинз прибыл в Минск для обсуждения различных совместных мероприятий, направленных на установление более благоприятного делового климата. 10 Однако практически все результаты этой деятельности были сведены на нет с ухудшением политической обстановки в начале 1997 года.
Кроме того, США были заинтересованы в содействии усилиям Беларуси установить эффективный режим экспортного контроля с целью предотвращения утечки ядерных материалов в третьи страны и недопущения вывоза современного оружия в страны, которые, как считают США, своей политикой поставили себя вне цивилизованного большинства международного сообщества. 11 Но и эта цель в итоге была подчинена жесткой линии, удерживаемой США в отношении экономического и политического развития Беларуси. Это же, правда в меньшей степени, может быть сказано и об оставшихся вопросах, касающихся сотрудничества США и Беларуси в области контроля над вооружениями. После вывода в ноябре 1996 года последних ракет СС-25 эти вопросы сводились лишь к участию Беларуси в Договоре об ОВСЕ. Наконец, Администрацию Клинтона волновала природа российско-белорусской интеграции, хотя, не всегда удавалось четко определить характер этой заинтересованности. Формально Администрация США не возражала против сближения двух государств - при условии, что этого желают народы Беларуси и России. Вашингтон не видел причин для вмешательства. Однако существовали и другие - более критичные взгляды; например, точка зрения бывшего посла США в Беларуси Д. Суорца. Противники сближения возражали в принципе против того, что, согласно их опасениям, означало бы потерю Беларусью своего суверенитета. При этом вся идея реинтеграции постсоветских государств считалась противоречащей национальным интересам США. 12 Некоторые пошли дальше. Увлеченные идеей по возможности наибольшего "ограничения" России, они выступали против любого союза или объединения, которые могли бы усилить мощь российского государства .
Даже в Администрации Клинтона в конце концов более мягкая позиция стала сопровождаться оговорками в отношении договоров, подписанных в апреле 1996 и мае 1997 года. На первый взгляд, речь в этих оговорках шла скорее о содержании, чем о процессе. Администрация признавала право двух стран на интеграцию при условии, что руководство каждой из стран будет двигаться в этом направлении, не нарушая при этом демократические процедуры. Таким образом, вновь встал вопрос внутриполитической ситуации в Беларуси. Представитель Госдепартамента Н. Бернс так прокомментировал Договор о союзе двух государств, заключенный 2 апреля 1997 года: "Мы не возражаем автоматически против усилий по объединению двух стран, но мы уверены, что такой процесс должен быть добровольным и должен отражать волю народов обеих стран". 13 Он добавил при этом: "Конечно, мы глубоко уважаем Российскую Федерацию, являющуюся свободной и демократической страной. Однако Беларусь словами "свободная и демократическая" охарактеризовать невозможно".
Тем не менее, официальные лица в США прекрасно понимали, что сближение с Россией поддерживалось большинством населения Беларуси, и А. Лукашенко без особых усилий получит одобрение в этом вопросе на референдуме. Таким образом, за комментариями Н. Бернса, несомненно, были скрыты более глубокие опасения. Он также сказал, что если союз должен состояться, то США выступали бы за такой, "который бы не проводил новые линии в Европе". Этой, более отчетливой формулировкой он пояснял, что в действительности США обеспокоены возможностью союза, построенного на антизападной основе или в форме, препятствующей сотрудничеству с Западом.
Начиная с февраля 1997 года, США начинают использовать четкую стратегию в достижении этой пирамиды целей. Эта стратегия получила официальное название "селективное участие". Но как бы она ни называлась, эта стратегия является стратегией "кнута и пряника", в которой даже "пряник" используется большей частью в качестве "кнута". В тексте заявления, сделанного в феврале 1997 года, Администрация утверждала, что не пытается "разорвать отношения с Беларусью" и не преследует своей целью "изолировать Беларусь". Однако, несомненно, это означало оказание давления на руководство страны, "наказание" его за растущее несоблюдение демократических норм и определение ему роли "изгоя" среди руководств европейских государств. Это могло быть если не попыткой изолировать страну, то попыткой заставить А. Лукашенко и его коллег почувствовать себя изолированными. Очевидно, в этом стратегия увенчалась успехом. В апрельском обращении к парламенту белорусский президент ссылался на "международную изоляцию" страны и утверждал, что она постепенно уменьшается 14.
Те немногие "пряники", которые США держали в запасе, использовались скорее как "шпильки", нежели "приманка". Помощь, в тот момент по большей части приостановленная, должна была возобновиться только при условии, что Беларусь на деле продемонстрирует свою готовность двигаться в направлении демократических и рыночных реформ. Аналогичное обещание было дано Администрацией и в отношении финансирования в рамках программы Нанна-Лугара, которое было обещано возобновить в конце 1997 - начале 1998 года, если Госдепартамент сможет убедить Конгресс в том, что в Беларуси соблюдаются права человека. Для сравнения: в первые три года белорусской независимости правительство США предоставляло помощь исходя из предположения, что различные формы материальной помощи, включая продовольственную, усилят желание руководства сотрудничать по ядерным вопросам.
Как бы то ни было, американская помощь никогда не была особенно большой. В 1996 году Соединенные Штаты оказали Беларуси техническую и экономическую помощь в размере менее 250 млн долларов США, из которых около 115 млн пришлось на гуманитарную помощь. Дополнительно министерство сельского хозяйства США оказало продовольственную помощь на сумму 250 млн долларов.15 В рамках финансирования по программе Нанна-Лугара из общей суммы в 1,5 млрд долларов, предназначавшейся постсоветским государствам до конца 1996 года, Беларусь получила менее 80 млн. Из четырех бывших советских республик, в которых находилось ядерное оружие, Беларусь получила самую маленькую долю из средств, выделенных министерством обороны США - 120 млн долларов. Это соответствовало обычной схеме, по которой американская помощь направлялась новым государствам из состава бывшего Советского Союза. О какой бы программе ни шла речь, Беларусь обычно занимала последнее или близкое к последнему место не только среди России, Казахстана и Украины, но и среди двенадцати остальных стран - получателей помощи. Даже средства, полученные к сентябрю 1996 года Беларусью из фондов Европейского банка реконструкции и развития, который финансировался и Соединенными Штатами, составили всего 204 млн из общей суммы 4,2 млрд долларов.
Не являясь ни стимулами, ни антистимулами, эти суммы были недостаточно большими, чтобы их можно было использовать в качестве рычагов давления. Они, конечно, сыграли свою роль в качестве символа американских предпочтений и скромных наград за хорошее поведение. Но для того, чтобы склонить белорусское руководство к перемене курса, который оно не желало менять, американские программы помощи были незначительны настолько, что даже будь они даже урезаны полностью,это бы не оказало никакого влияния на белорусское руководство. А полное их урезание в некоторых случаях, как, например, с программой по усилению контроля над экспортом ядерных материалов, могло принести больше вреда интересам США, нежели пользы в плане воздействия на белорусское руководство. 17
По своему характеру нынешняя стратегия США предусматривает мало других форм воздействия. Франция под руководством Ж. Ширака выбрала позицию, в соответствии с которой она готова защищать позицию Беларуси в Европейском Союзе. Тем не менее, Франция сохранила единство рядов в европейских институтах в признании недействительным ноябрьского (1996 года) референдума и его последствий. Но Соединенные Штаты в действительности не могли позволить себе пытаться повлиять на поведение Беларуси, оставляя при этом открытой возможность защиты интересов безопасности Беларуси в центральноевропейском контексте или, гораздо шире, развивая для этого "западный" выбор. С другой стороны, США не могли рассчитывать на создание многочисленной коалиции против упорствующей Беларуси для проведения согласованных действий, наподобие пусть не совсем удачных кампаний против Кубы, Ирана, Ирака, Ливии и Северной Кореи. Единственным выходом стало стремление держать руководство страны "на расстоянии", поднимая возмущение международного сообщества его репрессивными действиями, "наказывая" его за промедление с экономическими реформами, и надеясь, что перемены во внутренней политике страны вернут ее на более приемлемый курс.
"Двухколейная" политика против "селективного участия"
По двум причинам те, кто обвиняют Администрацию Б. Клинтона в следовании ее нынешней линии, должны быть умеренны в своих аргументах. Первая причина - это состояние внутренней политики США и ее влияние на внешнюю политику страны. Наиболее отчетливо это заметно на примере действий Конгресса. Ни у американского общества, ни у Конгресса не хватает терпения или внимания при проведении тонкой, комплексной политики - особенно в отношении средних и малых государств. Если бы Администрация Клинтона предложила менее резкую и жесткую политику в отношении президента А. Лукашенко и Беларуси для того, чтобы заручиться поддержкой такой политики, Администрации пришлось бы затратить очень много сил. Без действительно убедительных аргументов, этого произойти не могло, и по ряду причин, эта Администрация является далеко не лучшим кандидатом, который решится пойти на это.
Вторая причина - это Александр Лукашенко. Мало что указывает на то, что альтернативная стратегия его заинтересует. Если уж россияне не могут справиться с ним, когда его действия вызывают их истинную озабоченность - как в случае с кризисом между президентом и парламентом перед ноябрьским референдумом 1996 года, - или их подлинное возмущение арестом и содержанием под стражей персонала российской телевизионной службы новостей прошлым летом, - то как Вашингтон может надеяться на лучшие результаты? Если белорусский лидер не видит необходимости делать одолжения своим самым близким друзьям, то что может заставить его согласиться с точкой зрения США? Глядя на то, как три месяца спустя после подписания Договора о союзе Б. Ельцин возмущается по поводу ареста российских журналистов, говоря, что А. Лукашенко "молод и не умеет воспринимать критику", любой критик американской политики задумается. 18
Все зависит от исходных положений, в том числе от того, какими видятся американские интересы в данной части земного шара. Если полагать, что все, что происходит внутри и вокруг Беларуси, не входит в круг национальных интересов США, то есть мало оснований подвергать сомнению проводимую Соединенными Штатами политику. И если к этому добавить убеждение в том, что белорусское руководство не поддается никакому влиянию, то жесткая политика "игнорирования" - это почти то, что требуется. Хотя у США имеется немного средств воздействия на А. Лукашенко, все еще имеет смысл придерживается своих принципов, избегать любого потворства постсоветским государствам, отказывающимся принять демократию и рыночные реформы, и давать понять руководству Беларуси и других стран этого региона, что за определенное поведение нужно будет заплатить свою цену. Придерживаться этой линии в отношениях с белорусским руководством не означает отказаться от постановки вопросов, представляющих интерес для США, таких как оборонная политика Беларуси или тенденции ее отношений с Россией. Их можно затрагивать и косвенно, концентрируя внимание на России. Наиболее легкий и лучший способ воздействовать на выбор Беларуси в этих вопросах - через россиян. В отношении остального нет причин отказаться от варианта дать нынешнему режиму "дозреть" самостоятельно в собственном соку.
Если, исходя из других исходных положений, Беларусь является неотъемлемым элементом данной системы политики и безопасности, а также связующим звеном мира и стабильности между постсоветским пространством и ЦВЕ, то Беларусь перестает представлять малозначительный интерес в широком спектре национальных интересов США. Тогда Беларусь становится "дыркой" от очень важного "бублика". От того, как она себя поведет, к какого рода союзу с Россией она стремится, насколько отдалится от Запада и в какой мере сохранит внутреннюю стабильность, напрямую и в большой степени зависит безопасность ее соседей - Литвы и Латвии на севере, Украины на юге и Польши на западе.
Однако, если сам "бублик" не будет являться частью чьего-либо интереса, то всякие основания для такого заключения отпадают. В большинстве американских кругов, включая, в какой-то степени и Администрацию Клинтона, этого "бублика" нет. Иными словами, мало внимания уделяется связи между безопасностью на постсоветском пространстве и в ЦВЕ. Это не означает, что в Администрации не учитывают влияние России, когда речь заходит об усилении безопасности Польши, Венгрии и Чехии посредством расширения НАТО, или не обращают внимание на проблемы безопасности государств Балтии и Украины. Политика в период после Мадрида действительно учитывает последующие этапы развития НАТО, принимая во внимание желания и опасения этих стран, но при этом не ухудшая отношений с Россией.
Однако признание последствий расширения НАТО для государств бывшего Советского Союза и попытка конструктивно решить эти проблемы не означает признание тесной связи между безопасностью на постсоветском пространстве и безопасностью в остальной части Европы. Эта связь обусловлена в большей степени динамикой отношений между самими государствами постсоветского пространства, нежели отношением этих государств к НАТО, Западу и США. Если взаимная безопасность среди них улучшится, улучшится и безопасность во всей Европе, если ухудшится - то же самое произойдет и в остальной части Европы.
В этом уравнении эволюция России остается решающим компонентом, безопасность Украины - главной проблемой, а Беларусь - точка опоры, вокруг которой происходит движение. Для Украины Россия в худшем случае будет представлять существенную угрозу. Но Беларусь в союзе с Россией трансформирует угрозу общего характера в гораздо более конкретную опасность окружения. Задолго до того, как любой из этих вариантов станет реальностью, один только призрак такого развития наихудшим образом повлияет на динамику безопасности в регионе. Для Литвы и Латвии от того, какую роль на международной арене изберет для себя Беларусь, зависит в весьма существенной степени их внешнеполитическое окружение. Малые государства часто становились заложниками непредсказуемых отношений, складывавшихся между доминировавшей державой и неспокойным соседом - как, например, между Германией и Польшей в межвоенный период. Для Польши Беларусь ставит российский вопрос - несмотря на то, что сама эта страна географически отделяет Польшу от России - в разряд весьма актуальных. Также не будем забывать, что и для самой России Беларусь является важнейшим стратегическим выступом, который может быть или передовым рубежом российского влияния в Европе, или путем, который может быть использован другими для создания угрозы России.
В результате Беларусь становится в центр пересечения кругов, каждый из которых является важным для международной политики восточной части Европы. Но, прежде всего, Беларусь вместе с Россией и Украиной составляет важный треугольник. Напряженность, возникающая вдоль любой из сторон этого треугольника, может поставить под угрозу стабильность в европейской части бывшего Советского Союза, проецировать эту напряженность на прилегающие западные регионы. Будучи разменной монетой украинско-российского соперничества или партнером агрессивной России, Беларусь может представлять собой особую опасность. Кроме того, Беларусь фигурирует и в украинско-польских отношениях либо в качестве страны, вызывающей озабоченность, либо - участника диалога. В этом же плане Беларусь присутствует в германо-польских отношениях (потенциально - в германо- польско-украинских). Беларусь также играет определенную роль в балтийском регионе, где затронуты интересы Литвы, Латвии, Эстонии, Финляндии и, в определенной мере, России.
Будучи рассмотренной внутри этих контекстов и являясь ключевой переменной в каждом из них, Беларусь приобретает гораздо большее влияние на общую стабильность в ЦВЕ. Чем бы она ни являлась- "дыркой в бублике" или "точкой опоры оси", но если на европейскую безопасность оказывает влияние все, что происходит от Атлантики до Урала, и если западные лидеры говорят - не просто декларируя, но и действительно имея это в виду - о континенте как о едином целом и о спокойствии на нем, то Беларусь является важнейшим элементом. Если это так, то политика США, в свою очередь, должна быть соответствующим образом рассчитана. Задача состоит в том, чтобы сформулировать политику, позволяющую Соединенным Штатам следовать этим важным целям, не идя на компромиссы с осуществляющим антидемократические и антиреформаторские шаги белорусским руководством.
Исходя из характера задачи, наилучшей альтернативой почти с полной уверенностью можно считать "двухколейный" подход, дающий возможность двигаться одновременно по двум направлениям. Двигаясь по первому направлению, США будут стремиться к построению отношений с Беларусью, укрепляя безопасность в ЦВЕ и странах бывшего Советского Союза - отношений, которые для США будут означать большую роль в формировании международных отношений в данном регионе. На втором направлении Соединенные Штаты будут продолжать поиск средств для подталкивания Беларуси к демократическому, рыночному пути.
Несомненно, официальные представители нынешней администрации США возразят, что "двухколейный" подход уже действует. Жестко реагируя на нарушения, которые осуждает весь западный мир, они, тем не менее, поддерживают отношения с Беларусью и ее руководством по многим важным вопросам, включая контроль над вооружениями. В то же время США подчеркивают свое неодобрение в связи с нарушениями прав человека и преградами на пути рыночных реформ. "Участие" в отношениях с Беларусью представляет собой движение по первому направлению, "селективное" - по второму.
На самом деле здесь отсутствует понимание сути "двухколейной" политики. Настоящая "двухколейная" политика на самом деле имеет два пути для "движения", т.е. для реализации целей такой политики. "Движение" ни по одному из этих путей не должно ставиться в зависимость от "движения" по другому пути. В текущей политике США все другие аспекты отношений отходят на второй план в свете критического видения Вашингтоном внутриполитических событий в Беларуси. Все в конечном итоге сводится к тому, чтобы подчеркнуть неодобрение, либо, по крайней мере игнорируется из-за неодобрения руководства Беларуси в целом. Так, озабоченность Беларуси в связи с расширением НАТО или идеи о механизмах укрепления европейской безопасности остаются не услышанными, поскольку Вашингтон не видит причин придавать правительству А. Лукашенко респектабельность. И когда представители оборонного ведомства США, не предпринимают никаких усилий для задействования своих белорусских коллег по военным вопросам, поскольку их действия также представляют собой часть общего бойкота, то продвижение по одному направлению ставится в зависимость от продвижения по другому.
Хотя сделать это тяжело, но два этих направления необходимо развести. Каждое из них должно обладать своей целостностью. Усилия по задействованию Беларуси в процессе развития европейской безопасности (включая постсоветское пространство) не должны быть нерешительными, затянутыми или второстепенными. Это подразумевает следующее: во-первых, отношение к Беларуси должно быть таким же, как к Украине или странам Балтии - как к независимому действующему лицу в развивающейся дипломатии европейской безопасности. Ее концепции относительно европейской безопасности, предложения по ее усилению, равно как и критические замечания по другим предложениям должны серьезно изучаться и обсуждаться. В конечном итоге, США могут остаться при своем мнении относительно белорусской позиции, но вовлечение Беларуси в обсуждение этих вопросов является важным аспектом "двухколейного" подхода. Во-вторых, вопросы оборонного планирования в Беларуси, ее военное сотрудничество с другими странами и место в режимах контроля над вооружениями в Европе должны непосредственно волновать Соединенные Штаты, стать предметом постоянных обсуждений между представителями оборонных ведомств обеих стран. В-третьих, Минск необходимо вернуть в рабочие планы визитов американских политиков, работающих в области вопросов европейской безопасности. В-четвертых, США должны приветствовать и поддерживать форумы, в рамках которых Беларусь вела бы диалог с соседними странами по вопросам европейской безопасности. Поддержки США заслуживают продолжительные двух- и трехсторонние переговоры с участием Беларуси, Украины и Польши. США также должны поддерживать проведенный по инициативе А. Бразаускаса сентябрьский саммит руководителей стран Восточной Европы, на который был приглашен А. Лукашенко .
Утверждать, что движению по первому направлению необходимо уделять серьезное внимание - это значит считать, что его можно воспринимать серьезно. Это предполагает, что, во-первых, Беларусь является и будет оставаться независимым государством. Во-вторых, это означает, что нынешнему белорусскому руководству не безразличен характер отношений с другими европейскими державами и Соединенными Штатами. Далеко не ясно, воспринимают ли всерьез какое-либо из этих двух предположений те, кто вырабатывает политику в США. Скорее наоборот: постепенно, в течение нескольких последних лет, утвердилось мнение о том, что Беларусь вряд ли сможет остаться независимым государством, и что процессы, ведущие к ее поглощению Россией, зашли слишком далеко. Те, кто принимает политические решения, с трудом верят, что А. Лукашенко и его окружение заботятся о защите независимости Беларуси, и осознают важность связей с Западом. Оба предположения следует подвергнуть сомнению.
Не требуется личного присутствия в Беларуси для того, чтобы почувствовать, как быстро развивается "движущая сила" независимости. В то время, как чувство принадлежности к белорусской нации не находит отражения в броских националистических символах и настроениях, ее спокойные практические проявления можно увидеть повсюду, но прежде всего - в отношении политических элит, в символах государственной власти, в рассуждениях интеллигенции и в поведении молодежи. С каждым месяцем Беларусь формируется и крепнет как на уровне идеи, так и в ежедневной реальности для своего народа. 19 Широко распространенную - особенно среди сельского населения и пожилых людей - симпатию по отношению к России и готовность к особым связям с ней не следует путать с готовностью снова стать частью России. Московские элиты часто делают эту ошибку, принимая как само собой разумеющееся, что все неизменно идет либо к объединению, либо к чему-то очень близкому к этому 20 .
Возможно, именно эти широко распространенные взгляды наряду с неверным толкованием намерений А. Лукашенко и создают впечатление в Соединенных Штатах, что белорусская независимость не имеет под собой прочной основы и долго не просуществует.
В двух аспектах А Лукашенко, похоже не только не укрепляет белорусскую независимость, но и наоборот - усиливает ее. Во-первых, он и его окружение - вне всяких сомнений непреднамеренно - скомпрометировали идею сближения с Россией в широких кругах политиков, интеллигенции и общественных деятелей, в настоящее время связывающих ее с режимом, который они по другим причинам отвергают. Теперь неприятие курса, целью которого является появление Беларуси в составе великой России, уже не ограничено узким кругом белорусских националистов. Во-вторых, судя по всему, сам А. Лукашенко не стремится пожертвовать независимостью Беларуси. Какой бы ни была его концепция российско-белорусской интеграции, она не подразумевает превращения Беларуси в девяностый субъект Российской Федерации. Во время своего выступления в парламенте в конце февраля 1997 года он сказал: "Беларусь всегда была и останется независимым, суверенным государством. Она никогда не станет провинцией другой страны". 21 Несколько дней спустя он заявил, что если союзу суждено быть, то он должен строиться на основе "равноправных республик по принципу "одна республика - один голос". 22 Всякий раз, когда Б. Ельцин начинает акцентировать внимание на сроках и условиях интеграции, или одна из шумных групп российской Думы отводит А. Лукашенко роль российского губернатора, сам белорусский президент спешит внести ясность. В январе 1997 года он заявил, что Беларусь создаст союз с другим государством, включая союз с Россией, только на основе трех фундаментальных принципов: во-первых, это будет "равноправное партнерство", гарантирующее суверенитет и государственность Беларуси; во-вторых, граждан Беларуси "никогда не пошлют воевать за пределы страны" (отражение народного мнения, которое сложилось задолго до избрания А. Лукашенко президентом); и, в-третьих, оно должно быть взаимовыгодным. 23 И это заявление было сделано в тот же день, когда министр Российской Федерации по делам СНГ А. Тулеев самоуверенно утверждал, что две страны объединятся к 2000 году.
Критики А. Лукашенко говорят, что если бы речь шла о его личных интересах, он в один момент объединил бы две страны. Но даже это предположение основано на утверждении, что его личные амбиции могут быть реализованы только в подлинно равноправном союзе Беларуси с Россией и в его равном с главой российского государства положении, или, что еще менее вероятно, в объединении, которое он бы возглавил. Надо полагать, что он, как и все, понимает насколько реальны оба этих варианта.
Направление внешней политики Беларуси на Запад по той же причине не является сколько-нибудь серьезным препятствием для "двухколейной" политики США. А. Лукашенко не раз утверждал, что Беларусь стремится проводить то, что он называет "многовекторной политикой", в которой один ключевой вектор представлен Западом, а другой - Россией и СНГ. 24 Он не отрицает того, что большее значение Беларусь придает второму вектору, но не до такой степени, что отношения Беларуси с Европой и Западом в целом не являются для нее значимыми. Во время бесед с представителями внешнеполитического ведомства в мае 1997 года они один за другим подчеркивали важность развития так называемого западного "крыла" белорусской внешней политики. Неоднократно отмечалось, что Беларусь не желает проводить одностороннюю политику - только на восточном направлении.
Для этого существуют более веские причины, чем помощь и торговые льготы, которые Минск возможно надеется получить от Запада. Во-первых, несмотря на случайные упоминания о Беларуси в Вашингтоне, Бонне и Брюсселе, место этой страны во внешнем мире остается неопределенным. Ее взаимоотношения с СНГ двусмысленны, поскольку двусмысленно само будущее СНГ. Союз с Россией представляет собой идею на бумаге, которая постоянно дает сбои при попытке ее практической реализации. 25 При более глубоком рассмотрении встает вопрос, действительно ли каждая из стран желает создать союз. На северном, южном и западном направлениях жизненные интересы связывают Беларусь со странами, чье будущее является частью будущего большой Европы. Во-вторых, дальновидные белорусские эксперты в области внешней политики понимают, что договоренности, существующие между государствами СНГ, не достаточны для того, чтобы решать проблемы потенциальной нестабильности в регионе или нейтрализовать другие угрозы безопасности, и что дополнительные механизмы, включая ПРМ могут оказаться очень важными. 26 И, в-третьих, каким бы ни было окончательное место Беларуси на постсоветском пространстве, ее западное расположение способствует тому, что в Беларуси сильнее ощущаются те фундаментальные процессы, которые формируют европейскую политику. Понимание этого естественно сильнее проявляется среди специалистов по внешней политике в Беларуси, нежели у их российских коллег.
Никакая политика США в отношении Беларуси не будет иметь под собой здоровую основу без понимания того, что внешняя политика Беларуси - с А. Лукашенко или без него- не будет напоминать внешнеполитический курс Украины, государств Балтии или любых других республик бывшего Советского Союза, более ориентированных на Запад. Слишком много факторов влияют на внешнюю политику Беларуси таким образом, что она останется "привязанной" к российской внешней политике, т.е. будет учитывать российские интересы и оценивать процессы в Европе скорее так же, как это будет делать Россия. Взгляды Беларуси на европейскую безопасность, видение роли НАТО в противовес роли альтернативных организаций, контроль над вооружениями, а также реакция на структуры, в состав которых она не входит, неизменно будут иметь скорее сходство с российской позицией , чем отличие. Соответственно, в качестве заключительного замечания о первом из двух направлений, о первой "колее", можно сказать, что каким бы ни был режим в Беларуси, успех этого направления частично будет зависеть от российской внешней политики. Если Россия будет продолжать ценить свои отношения с Западом и стремиться к конструктивной роли в развитии европейской безопасности, то "двухколейная" политика по отношению к Беларуси может быть эффективной. Если Россия в порыве гнева или отчаяния отвернется от Запада, шансы на успех резко уменьшатся.
Тем не менее, политика США не может игнорировать другую сторону отношений, проблемы, возникшие в связи с внутриполитическим курсом белорусского руководства. То, как реагируют Соединенные Штаты на судьбу демократического выбора в Беларуси определяется не только мнением конкретной Администрации. Для США иной взгляд на эту проблему вызовет не только резкую критику в Конгрессе и других кругах. Более важно то, что иной подход противоречил бы целям Америки в отношении той Европы, которую США заинтересованы видеть в будущем. Оправдывать или обращать минимальное внимание на шаги, ставящие под угрозу демократическое будущее Беларуси, равноценно подрыву одного из фундаментальных блоков построения такой европейской безопасности, какой ее видят США и их союзники.
Для смягчения неизбежного напряжения между двумя направлениями политики в отношении Беларуси Соединенным Штатам необходимо тщательно определить для себя способ достижения этой цели. США могут выражать свое неодобрение, не беря на себя роль самого резкого критика Беларуси. Осуждение Соединенными Штатами имело бы больший эффект, если бы А. Лукашенко и его окружение понимали, что Вашингтон действует при этом сдержанно. В конце концов, их проблемы не сводятся только к проблеме отношений с США. Их критикуют практически во всей Европе. На лиссабонском саммите ОБСЕ в декабре 1996 года Беларусь избежала официального осуждения только из-за того, что она и Россия могли наложить вето на соответствующее решение. В своем обращении к проводимому в сентябре 1997 года восточноевропейскому саммиту А. Бразаускас призвал участников затронуть ситуацию в Беларуси, но не использовать при этом "жесткие меры" в "деликатной ситуации". 27 По инициативе европейцев ОБСЕ проделала большую работу по оказанию давления на Минск, настаивая на необходимости открыть в Беларуси наблюдательную миссию ОБСЕ. 28 Под этим давлением Беларусь согласилась дать объяснения на состоявшемся в сентябре этого года в Вене заседании постоянного совета ОБСЕ в присутствии всех 54 членов. Это только один пример того, как Соединенные Штаты - для большей эффективности - последовали примеру других государств, не меньше США заинтересованных в возврате Беларуси на демократический путь.
Если Администрация или Конгресс все же не согласятся с этим заключением, поскольку - как считают многие - другие факторы, такие как ухудшающаяся экономическая ситуация или усиливающаяся общественная оппозиция, смогут привести к смене А. Лукашенко своей политики без всяких изменений политики США в отношении Беларуси, то они скорее всего сделают ошибку. По итогам прошлого года белорусская экономика была одной из немногих в регионе, обеспечивших экономический рост (2,8 %). В течение первых шести месяцев этого года темпы роста белорусской экономики похоже увеличились. Немаловажным является и тот факт, что хотя большинство белорусов продолжают считать свое экономическое положение тяжелым, в процентном отношении число придерживающихся такого мнения уменьшается 29 . При опросе населения 45 % опрошенных поддержали А. Лукашенко. Такой уровень поддержки гораздо превышает аналогичные показатели его украинского и российского коллег. Если Беларусь собирается идти в ногу с проходящими не без проблем переменами в соседних постсоветских государствах, то скорее всего это произойдет, поскольку руководство страны приходит к пониманию того, что на карту поставлено ее место (и безопасность) в современной Европе. Вопрос для Соединенных Штатов Америки состоит в том, желают ли они стать участниками этого процесса.
1 Комментарии А. Лукашенко транслировались по телевидению 23 сент. 1996 г. См . Ustina Markus, in OMRI Daily Report , September 24, 1996.
2 Официальные комментарии даны представителем Госдепартамента США Николасом Бернсом 6 марта 1997 г. и его коллегой Джоном Динджером 28 марта 1997 г.
3 См. Ustina Markus, "CIA Conspiracy in Belarus," OMRI Analytical Reports , July 1996.
4 Как отмечалось известным белорусским дипломатом, неудачная попытка США разработать более сбалансированную и всеобъемлющую политику на этом этапе помешала белорусской стороне. См. Сергей Мартынов . Вопросы ядерной безопасности в отношениях Беларуси и США // Беларусь в мире . Минск. 1996. N 3. С. 90. Сергей Мартынов, заместитель министра иностранных дел Республики Беларусь, был ранее послом Беларуси в США.
5 См. Ваютович . Взгляд США на место Беларуси в современном мире и состояние американо-белорусских отношений // Белоруссия: путь к новым горизонтам. Под ред. Е. М. Кожокина / М., Российский институт стратегических исследований, 1996. С. 189-190.
6 Nicholas Burns, Noon Press Briefing. U.S. Department of State , March 21, 1997.
7 Congressional Record , April 10,1997, p. E634-E635. Подписано конгрессменами Кристофером Х. Смитом и Стени Х. Хойером, а также сенаторами Альфонсом Д'Амато и Фрэнком Лаутенбергом.
8 Congressional Record, March 20, 1997 (Senate), p. S2718 .
9 С американской стороны комитет возглавлял советник министерства торговли Ян Х. Калицки, с белорусской - министр внешнеэкономических связей Михаил Маринич. (См . "Report Of The U.S.- Belarus Business Development Committee," June 3, 1996, Fm Usdoc Washdc, on Business Information Service for the Newly Independent States (BISNIS) Web Page.)
10 Находясь там, он дал относительно некритичное интервью Минскому телевидению. ( См . FBIS-SOV-96-142 , July 23, 1996, p. 33.).
11 См . Suzette Grillot, "Belarus," in Gary Bertsch, ed., Restraining the Spread of the Soviet Arsenal: NIS Nonproliferation Export Controls, (Athens, Ga.: Center for International Trade and Security, 1996), pp. 31- 35.
12 См. David Schwartz and David Evans, "Belarus: Problems of Integration," Wasluhgton, May 1996.
13 Nicholas Burns, Daily Press Briefing. U.S. Department of State , April 4, 1997.
14 "Belarus: President Addresses Parliament; Sends Message to Clinton," RFE Research Report, April 11, 1997.
15 Данные получены из офиса координатора американской помощи ННГ. См. U.S. Government Assistance to a nd Cooderalive Activities with the New Independent States of the Former Soviet Union. FY 1996 Annual Report (January 1997). 115 млн долл. гуманитарной помощи составили в основном частные пожертвования (109 млн). ( См. там же , с. 141.)
16 Там же. С. 155
17 После отмены и приостановки многих программ помощи на основании нарушений прав человека в феврале было неясно, какую информацию в конце 1997 года будет давать Администрация для сертифицирования страны- получателя помощи в соответствии с пунктом 498A(b) Закона об иностранной помощи от 1961 г. В соответствии с этим законом требуется указать, отмечены ли в стране- потенциальной получательнице помощи "последовательно совершаемые серьезные нарушения международно признанных прав человека или международного права". В своем отчете за 1996 год, представленном в январе 1997 года, Администрация ответила: "Нет. В то время, как серьезные нарушения прав человека в Беларуси имели место (как отмечалось выше), мы не считаем, что правительство Беларуси последовательно вовлечено в подобные действия". [См. там же, с. 172]
18 [Интервью Б.Ельцина] 1 августа 1997 г. В заявлении российского правительства, сделанном днем ранее, упоминалось об ущербе, нанесенном перспективам российско-белорусской интеграции "банальной провокацией одного человека".
19 При более глубоком рассмотрении выясняется, что это ограничивает перспективы долгосрочной белорусской независимости, но подтверждает создание чувства белорусской государственности. См. George Sanford, "Belarus on the Road to Nationhood," Survival . Vol. 38, No. 1 (Spring 1996), esp. pp. 138, and 149-50.
20 Сергей Караганов, например, хотел бы видеть Россию и Беларусь снова вместе, но понимает, что время работает против этого.
21 Цит. по Jan de Weydenthal, "Lukashenka Wants Autonomy And Union With Russia," RFE Analytical Reports, February 25, 1997.
22 После подписания Договора об образовании союза советник белорусского президента по вопросам внешней политики У. Латыпов подчеркнул, что "... принцип "одно государство - один голос" означает, что ни одно решение, затрагивающее интересы Беларуси, не может быть сделано без согласия белорусского руководства". См. его интервью в Беларусь в мире . 1997. N 1. С. 41.
23 Sergei Solodovnikov, OMRI Daily Report , January 23, 1997. Он выступал на Коллегии министерства иностранных дел.
24 См . Ваютович. Op. cit. С. 171
25 Самой последней иллюстрацией служит решение Центробанка России прервать переговоры с Нацбанком Беларуси из-за невыполнения им ни одного из своих обещаний. См. "Коммерсантъ-Дейли ", 2 авг. 1997 г.
26 См., например, А. Розанов . НАТО: проблемы трансформации и расширения. Минск, Завигар. 1996. С. 29-31.
27 RFE/RL Newsline . Vol. 1, No. 96, Part II, August 15, 1997.
28 Инициатива была нелегкой. После месяцев дискуссий и принципиального согласия открыть офис, 17 июля 1997 г. Беларусь объявила о прекращении переговоров, очевидно из-за критического отчета, отдельно подготовленного ОБСЕ.
29 Richard B. Dobson, "Opinion Analysis," USIA Office of Research and Media Reaction [for] the Newly Independent States , July 18, 1997.
Во внешней политике США Беларусь находится в худшем из двух миров. С одной стороны, она существует большей частью на "забытых задворках" сознания. Ведущие политики редко уделяют Беларуси особое внимание. Что же касается Конгресса и СМИ, то за исключением звучащего время от времени гнева ряда сенаторов, о Беларуси почти не вспоминают. С другой стороны, то, что в нынешней ситуации можно назвать политикой США по отношению к Беларуси, поразительным образом напоминает политику США в отношении враждебных коммунистических режимов во времена "холодной войны". Поскольку правительство Беларуси отвечает тем же, отношения между двумя странами эволюциониро-вали с начала независимости до состояния, странно напоминающего отголоски теперь уже ушедших в прошлое времен.
Игнорирование Беларуси в общей внешней политике США вряд ли выделяет эту страну из большинства постсоветских республик или из других стран в разных регионах мира. Вторая же отличительная черта американской политики в отношении Беларуси более специфична и заслуживает более подробного рассмотрения. Как случились так, что в регионе, где политика США в отношении ни одного другого государства, в том числе и России, не является возвратом к "холодной войне", многие признаки которой проявились в политике по отношению к Беларуси?
Когда я провожу сравнение с "холодной войной", я имею в виду следующее: во-первых, политика данных стран в отношении друг друга в первую очередь основывается на подозрении каждой из сторон в том, что руководство противоположной стороны имеет иные ценности в отличие от ее собственных, преследует цели, ставящие под угрозу ее интересы, и часто демонстрирует недоброжелательность в своих действиях. Во-вторых, руководство каждой из стран временами позволяет себе высказывать взаимные обвинения в резкой форме, что напоминает прежние времена. Президент Беларуси обвиняет США в попытке дестабилизации ситуации в его стране 1 ; представители правительства США сетуют на разрушение демократических начинаний в Беларуси и "расширение диктатуры" президента А. Лукашенко. 2 В- третьих, имеют место инциденты, типичные для предыдущей эпохи и постоянно ухудшающие отношения между двумя странами: с белорусской стороны - это высылка из страны американских дипломатов за присутствие на антиправительственных демонстрациях, с американской - предоставление политического убежища белорусским политикам - диссидентам по причине их "обоснованного страха преследования по возвращении [их] на [свою] родину". 3 И четвертое, самое главное, - в настоящее время США строят свои отношения с Беларусью, используя в основном принцип "кнута и пряника" (по большей части "кнута"), что вызывает параллели с политикой США к союзникам Советского Союза времен "холодной войны". В свою очередь, Беларусь, не имея достаточно сил для ведения аналогичной политики по отношению к США, воспроизводит ту же реакцию полного безразличия, как это неизменно делали страны Варшавского Договора пятнадцать лет назад.
Цели США
Трудно выделить широкий, тем более целостный, спектр целей США в период первых двух лет независимости Беларуси. Вместо этого Соединенные Штаты преследовали единственную и наиболее важную задачу - сначала вывод с территории Беларуси размещенного на ней тактического ядерного оружия, а затем - 81 МБР СС-25. До провозглашения независимости в Беларуси администрацию Буша занимал исключительно вопрос вывода тактического ядерного оружия с территории Беларуси, которое рассматривалось, как наиболее опасный элемент европейского ядерного баланса. После получения независимости центр внимания сместился к недопущению появления новых ядерных держав из числа государств - бывших республик Советского Союза.
Очевидно, США надеялись на то, что Беларусь, как все остальные бывшие советские республики, встанет на путь демократического, рыночного будущего, и были готовы помочь стране в продвижении в этом направлении. Но здесь Беларусь, как и многие другие постсоветские государства, была как бы отодвинута "на потом". Основные усилия и центр внимания были сосредоточены на российской демократии и рыночных реформах. Кроме довольно поверхностной приверженности содействию демократизации и наиважнейшего вопроса о ядерном оружии, у Вашингтона вряд ли были иные специфические задачи в отношении Беларуси. 4
Позднее список задач США вырос, в основном из-за негативных импульсов. А с увеличением количества проблем в отношениях усложнился и список вопросов, решаемых США. Изначально содействие демократии в Беларуси могло и не быть отдельным, ведущим элементом первоначального списка задач США, однако сворачивание демократии сформировало наиболее важную часть последовавшей за этим политики США. Обеспокоенность местом Беларуси в создающемся центральноевропейском контексте не волновала умы американских политиков в 1991 - 1992 гг. Однако преодоление возникших у Польши, Украины и других стран трудностей, вызванных действиями Беларуси в союзе с Россией, в значительной степени взволновали их в 1996 - 1997 гг. Между тем, в основном конструктивное взаимодействие, результатом которого стал вывод ядерного оружия, сменилось гораздо менее приятными усилиями по недопущению оказания Беларусью помощи Ирану в его ядерной программе. 5 Кроме того, изначально ограниченный американо-белорусский круг вопросов в области контроля над вооружениями в период после 1994 года был значительно усложнен непоследовательной реализацией Минском Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), а затем выдвижением ряда требований в процессе адаптации этого договора в 1997 году.
На фоне этой более разветвленной и сложной повестки дня первостепенное значение приобрели усилия США по недопущению отхода Беларуси от демократического пути развития. И важно понимать почему. Здесь имеет место нечто большее, чем просто общая тенденция Соединенных Штатов считать права человека основным политическим вопросом в отношениях с другими правительствами, или стремление Администрации Клинтона отнести проблему к числу приоритетных после прихода в Белый дом. Клинтон и его окружение изменили политику с целью включить вопрос о правах человека в отношениях не только с Беларусью, но и с рядом других стран, от Китая до Гаити, включая и такие страны, как Узбекистан и Азербайджан. При этом политика Конгресса гарантировала, что вопрос прав человека будет неотъемлемой частью политики США, в особенности после избрания республиканского большинства четыре месяца спустя после избрания А. Лукашенко президентом Беларуси.
Уже к 1995 году Конгресс из соображений экономии начал урезать финансирование в рамках закона Нанна-Лугара. Беларусь была не единственной и не главной причиной этих действий, однако рост отмечаемых нарушений прав человека укрепил решимость новоизбранных законодателей в их усилиях по поиску причин не тратить деньги на постсоветские государства. Два года спустя Беларусь была единственной и довольно конкретной целью этих действий. 21 марта 1997 г., на следующий день после последней демонстрации и серии арестов в Минске, представитель Госдепартамента объявил о приостановлении дополнительной помощи в рамках программы Нанна-Лугара. Это означало, что Беларусь не получит оставшуюся сумму в размере 39 млн долларов США, предназначавшуюся для устранения последствий радиационного заражения 6 . По словам представителя Госдепартамента, условием данной программы является соблюдение прав человека в стране, и Госдепартамент более не может убедить Конгресс, что в Беларуси соблюдаются права человека. 3 апреля 1997 г. руководство Комиссии США по безопасности и сотрудничеству в Европе направило письмо А. Лукашенко с резкой критикой действий его правительства за последние три месяца. 7 Двое из подписавших это обращение - сенаторы Фрэнк Лотэнберг и Альфонс Д'Амато - за две недели до этого представили в Сенат совместную резолюцию, призывающую белорусское руководство к выполнению своих обязательств согласно Хельсинкскому акту. 8
Хотя этим вопросом занимались лишь несколько сенаторов и конгрессменов, для них не составило бы особого труда получить поддержку большинства своих преимущественно пассивных коллег, дав, таким образом, хороший повод Администрации приостановить оказание помощи в рамках закона Нанна-Лугара - даже если бы Администрация предпочла разделять вопросы, связанные с ядерным оружием и правами человека. Если бы Администрация могла или не преодолела бы сопротивление Конгресса в вопросе оказания помощи Азербайджану, где каспийская нефть являлась куда более решающим фактором, то из-за политики в отношении Беларуси не было ни малейшего шанса на то, что она пойдет на конфликт с Конгрессом.
Наконец, причина, почему происходящие внутри Беларуси события стали играть столь значительную роль в политике США, кроется гораздо глубже. После окончания "холодной войны" в Европе действует фундаментально новая динамика развития, и Беларусь не находится вне зоны ее влияния. Поскольку демократия превратилась в наиважнейшую основу современных международных отношений в Западной Европе, ведущие европейские страны не желали принимать постсоциалистические общества в свое сообщество до тех пор, пока эта основа не укрепится. Более того, Западная Европа и США пришли к пониманию того, что демократия - включая соблюдение прав человека и меньшинств - составляет важный источник международной стабильности и, тем самым, европейской безопасности. Поэтому в качестве рычагов для развития демократии в этих государствах они сознательно и систематически использовали всю архитектуру западноевропейских организаций-от Совета Европы до НАТО,-а также и желание стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) стать ее частью. В тех случаях, когда отсутствовала перспектива скорого вступления в НАТО или Европейский союз - как в случае с Россией и Беларусью, - европейские демократии использовали иные институты, такие как ОБСЕ, с целью укрепить связь между демократией и безопасностью. Поскольку эта предпосылка находится в тесной связи с основой концепций западной внешней политики, ни одно восточноевропейское государство от Албании до Эстонии не избежало ее влияния.
Конечно, в отношениях с Беларусью США преследовали и другие цели помимо борьбы с новым авторитаризмом, но ни одна из них не являлась самостоятельной. К примеру, до последовавшего после 1996 года ухудшения отношений Соединенные Штаты искали пути увеличения объема выгодных американских инвестиций в экономику Беларуси. Так, в конце мая 1996 года в Минске состоялось второе заседание американо- белорусского Комитета по развитию бизнеса, на котором был намечен ряд шагов по оказанию содействия деятельности американского бизнеса в Беларуси. 9 Несколькими неделями ранее состоялось открытие представительства Торговой палаты США в Минске. В течение всего этого времени посольство США в Беларуси затратило большое количество времени и усилий на налаживание экономических связей между двумя странами. А в июле 1996 года посол США по особым поручениям в странах СНГ Дж. Коллинз прибыл в Минск для обсуждения различных совместных мероприятий, направленных на установление более благоприятного делового климата. 10 Однако практически все результаты этой деятельности были сведены на нет с ухудшением политической обстановки в начале 1997 года.
Кроме того, США были заинтересованы в содействии усилиям Беларуси установить эффективный режим экспортного контроля с целью предотвращения утечки ядерных материалов в третьи страны и недопущения вывоза современного оружия в страны, которые, как считают США, своей политикой поставили себя вне цивилизованного большинства международного сообщества. 11 Но и эта цель в итоге была подчинена жесткой линии, удерживаемой США в отношении экономического и политического развития Беларуси. Это же, правда в меньшей степени, может быть сказано и об оставшихся вопросах, касающихся сотрудничества США и Беларуси в области контроля над вооружениями. После вывода в ноябре 1996 года последних ракет СС-25 эти вопросы сводились лишь к участию Беларуси в Договоре об ОВСЕ. Наконец, Администрацию Клинтона волновала природа российско-белорусской интеграции, хотя, не всегда удавалось четко определить характер этой заинтересованности. Формально Администрация США не возражала против сближения двух государств - при условии, что этого желают народы Беларуси и России. Вашингтон не видел причин для вмешательства. Однако существовали и другие - более критичные взгляды; например, точка зрения бывшего посла США в Беларуси Д. Суорца. Противники сближения возражали в принципе против того, что, согласно их опасениям, означало бы потерю Беларусью своего суверенитета. При этом вся идея реинтеграции постсоветских государств считалась противоречащей национальным интересам США. 12 Некоторые пошли дальше. Увлеченные идеей по возможности наибольшего "ограничения" России, они выступали против любого союза или объединения, которые могли бы усилить мощь российского государства .
Даже в Администрации Клинтона в конце концов более мягкая позиция стала сопровождаться оговорками в отношении договоров, подписанных в апреле 1996 и мае 1997 года. На первый взгляд, речь в этих оговорках шла скорее о содержании, чем о процессе. Администрация признавала право двух стран на интеграцию при условии, что руководство каждой из стран будет двигаться в этом направлении, не нарушая при этом демократические процедуры. Таким образом, вновь встал вопрос внутриполитической ситуации в Беларуси. Представитель Госдепартамента Н. Бернс так прокомментировал Договор о союзе двух государств, заключенный 2 апреля 1997 года: "Мы не возражаем автоматически против усилий по объединению двух стран, но мы уверены, что такой процесс должен быть добровольным и должен отражать волю народов обеих стран". 13 Он добавил при этом: "Конечно, мы глубоко уважаем Российскую Федерацию, являющуюся свободной и демократической страной. Однако Беларусь словами "свободная и демократическая" охарактеризовать невозможно".
Тем не менее, официальные лица в США прекрасно понимали, что сближение с Россией поддерживалось большинством населения Беларуси, и А. Лукашенко без особых усилий получит одобрение в этом вопросе на референдуме. Таким образом, за комментариями Н. Бернса, несомненно, были скрыты более глубокие опасения. Он также сказал, что если союз должен состояться, то США выступали бы за такой, "который бы не проводил новые линии в Европе". Этой, более отчетливой формулировкой он пояснял, что в действительности США обеспокоены возможностью союза, построенного на антизападной основе или в форме, препятствующей сотрудничеству с Западом.
Начиная с февраля 1997 года, США начинают использовать четкую стратегию в достижении этой пирамиды целей. Эта стратегия получила официальное название "селективное участие". Но как бы она ни называлась, эта стратегия является стратегией "кнута и пряника", в которой даже "пряник" используется большей частью в качестве "кнута". В тексте заявления, сделанного в феврале 1997 года, Администрация утверждала, что не пытается "разорвать отношения с Беларусью" и не преследует своей целью "изолировать Беларусь". Однако, несомненно, это означало оказание давления на руководство страны, "наказание" его за растущее несоблюдение демократических норм и определение ему роли "изгоя" среди руководств европейских государств. Это могло быть если не попыткой изолировать страну, то попыткой заставить А. Лукашенко и его коллег почувствовать себя изолированными. Очевидно, в этом стратегия увенчалась успехом. В апрельском обращении к парламенту белорусский президент ссылался на "международную изоляцию" страны и утверждал, что она постепенно уменьшается 14.
Те немногие "пряники", которые США держали в запасе, использовались скорее как "шпильки", нежели "приманка". Помощь, в тот момент по большей части приостановленная, должна была возобновиться только при условии, что Беларусь на деле продемонстрирует свою готовность двигаться в направлении демократических и рыночных реформ. Аналогичное обещание было дано Администрацией и в отношении финансирования в рамках программы Нанна-Лугара, которое было обещано возобновить в конце 1997 - начале 1998 года, если Госдепартамент сможет убедить Конгресс в том, что в Беларуси соблюдаются права человека. Для сравнения: в первые три года белорусской независимости правительство США предоставляло помощь исходя из предположения, что различные формы материальной помощи, включая продовольственную, усилят желание руководства сотрудничать по ядерным вопросам.
Как бы то ни было, американская помощь никогда не была особенно большой. В 1996 году Соединенные Штаты оказали Беларуси техническую и экономическую помощь в размере менее 250 млн долларов США, из которых около 115 млн пришлось на гуманитарную помощь. Дополнительно министерство сельского хозяйства США оказало продовольственную помощь на сумму 250 млн долларов.15 В рамках финансирования по программе Нанна-Лугара из общей суммы в 1,5 млрд долларов, предназначавшейся постсоветским государствам до конца 1996 года, Беларусь получила менее 80 млн. Из четырех бывших советских республик, в которых находилось ядерное оружие, Беларусь получила самую маленькую долю из средств, выделенных министерством обороны США - 120 млн долларов. Это соответствовало обычной схеме, по которой американская помощь направлялась новым государствам из состава бывшего Советского Союза. О какой бы программе ни шла речь, Беларусь обычно занимала последнее или близкое к последнему место не только среди России, Казахстана и Украины, но и среди двенадцати остальных стран - получателей помощи. Даже средства, полученные к сентябрю 1996 года Беларусью из фондов Европейского банка реконструкции и развития, который финансировался и Соединенными Штатами, составили всего 204 млн из общей суммы 4,2 млрд долларов.
Не являясь ни стимулами, ни антистимулами, эти суммы были недостаточно большими, чтобы их можно было использовать в качестве рычагов давления. Они, конечно, сыграли свою роль в качестве символа американских предпочтений и скромных наград за хорошее поведение. Но для того, чтобы склонить белорусское руководство к перемене курса, который оно не желало менять, американские программы помощи были незначительны настолько, что даже будь они даже урезаны полностью,это бы не оказало никакого влияния на белорусское руководство. А полное их урезание в некоторых случаях, как, например, с программой по усилению контроля над экспортом ядерных материалов, могло принести больше вреда интересам США, нежели пользы в плане воздействия на белорусское руководство. 17
По своему характеру нынешняя стратегия США предусматривает мало других форм воздействия. Франция под руководством Ж. Ширака выбрала позицию, в соответствии с которой она готова защищать позицию Беларуси в Европейском Союзе. Тем не менее, Франция сохранила единство рядов в европейских институтах в признании недействительным ноябрьского (1996 года) референдума и его последствий. Но Соединенные Штаты в действительности не могли позволить себе пытаться повлиять на поведение Беларуси, оставляя при этом открытой возможность защиты интересов безопасности Беларуси в центральноевропейском контексте или, гораздо шире, развивая для этого "западный" выбор. С другой стороны, США не могли рассчитывать на создание многочисленной коалиции против упорствующей Беларуси для проведения согласованных действий, наподобие пусть не совсем удачных кампаний против Кубы, Ирана, Ирака, Ливии и Северной Кореи. Единственным выходом стало стремление держать руководство страны "на расстоянии", поднимая возмущение международного сообщества его репрессивными действиями, "наказывая" его за промедление с экономическими реформами, и надеясь, что перемены во внутренней политике страны вернут ее на более приемлемый курс.
"Двухколейная" политика против "селективного участия"
По двум причинам те, кто обвиняют Администрацию Б. Клинтона в следовании ее нынешней линии, должны быть умеренны в своих аргументах. Первая причина - это состояние внутренней политики США и ее влияние на внешнюю политику страны. Наиболее отчетливо это заметно на примере действий Конгресса. Ни у американского общества, ни у Конгресса не хватает терпения или внимания при проведении тонкой, комплексной политики - особенно в отношении средних и малых государств. Если бы Администрация Клинтона предложила менее резкую и жесткую политику в отношении президента А. Лукашенко и Беларуси для того, чтобы заручиться поддержкой такой политики, Администрации пришлось бы затратить очень много сил. Без действительно убедительных аргументов, этого произойти не могло, и по ряду причин, эта Администрация является далеко не лучшим кандидатом, который решится пойти на это.
Вторая причина - это Александр Лукашенко. Мало что указывает на то, что альтернативная стратегия его заинтересует. Если уж россияне не могут справиться с ним, когда его действия вызывают их истинную озабоченность - как в случае с кризисом между президентом и парламентом перед ноябрьским референдумом 1996 года, - или их подлинное возмущение арестом и содержанием под стражей персонала российской телевизионной службы новостей прошлым летом, - то как Вашингтон может надеяться на лучшие результаты? Если белорусский лидер не видит необходимости делать одолжения своим самым близким друзьям, то что может заставить его согласиться с точкой зрения США? Глядя на то, как три месяца спустя после подписания Договора о союзе Б. Ельцин возмущается по поводу ареста российских журналистов, говоря, что А. Лукашенко "молод и не умеет воспринимать критику", любой критик американской политики задумается. 18
Все зависит от исходных положений, в том числе от того, какими видятся американские интересы в данной части земного шара. Если полагать, что все, что происходит внутри и вокруг Беларуси, не входит в круг национальных интересов США, то есть мало оснований подвергать сомнению проводимую Соединенными Штатами политику. И если к этому добавить убеждение в том, что белорусское руководство не поддается никакому влиянию, то жесткая политика "игнорирования" - это почти то, что требуется. Хотя у США имеется немного средств воздействия на А. Лукашенко, все еще имеет смысл придерживается своих принципов, избегать любого потворства постсоветским государствам, отказывающимся принять демократию и рыночные реформы, и давать понять руководству Беларуси и других стран этого региона, что за определенное поведение нужно будет заплатить свою цену. Придерживаться этой линии в отношениях с белорусским руководством не означает отказаться от постановки вопросов, представляющих интерес для США, таких как оборонная политика Беларуси или тенденции ее отношений с Россией. Их можно затрагивать и косвенно, концентрируя внимание на России. Наиболее легкий и лучший способ воздействовать на выбор Беларуси в этих вопросах - через россиян. В отношении остального нет причин отказаться от варианта дать нынешнему режиму "дозреть" самостоятельно в собственном соку.
Если, исходя из других исходных положений, Беларусь является неотъемлемым элементом данной системы политики и безопасности, а также связующим звеном мира и стабильности между постсоветским пространством и ЦВЕ, то Беларусь перестает представлять малозначительный интерес в широком спектре национальных интересов США. Тогда Беларусь становится "дыркой" от очень важного "бублика". От того, как она себя поведет, к какого рода союзу с Россией она стремится, насколько отдалится от Запада и в какой мере сохранит внутреннюю стабильность, напрямую и в большой степени зависит безопасность ее соседей - Литвы и Латвии на севере, Украины на юге и Польши на западе.
Однако, если сам "бублик" не будет являться частью чьего-либо интереса, то всякие основания для такого заключения отпадают. В большинстве американских кругов, включая, в какой-то степени и Администрацию Клинтона, этого "бублика" нет. Иными словами, мало внимания уделяется связи между безопасностью на постсоветском пространстве и в ЦВЕ. Это не означает, что в Администрации не учитывают влияние России, когда речь заходит об усилении безопасности Польши, Венгрии и Чехии посредством расширения НАТО, или не обращают внимание на проблемы безопасности государств Балтии и Украины. Политика в период после Мадрида действительно учитывает последующие этапы развития НАТО, принимая во внимание желания и опасения этих стран, но при этом не ухудшая отношений с Россией.
Однако признание последствий расширения НАТО для государств бывшего Советского Союза и попытка конструктивно решить эти проблемы не означает признание тесной связи между безопасностью на постсоветском пространстве и безопасностью в остальной части Европы. Эта связь обусловлена в большей степени динамикой отношений между самими государствами постсоветского пространства, нежели отношением этих государств к НАТО, Западу и США. Если взаимная безопасность среди них улучшится, улучшится и безопасность во всей Европе, если ухудшится - то же самое произойдет и в остальной части Европы.
В этом уравнении эволюция России остается решающим компонентом, безопасность Украины - главной проблемой, а Беларусь - точка опоры, вокруг которой происходит движение. Для Украины Россия в худшем случае будет представлять существенную угрозу. Но Беларусь в союзе с Россией трансформирует угрозу общего характера в гораздо более конкретную опасность окружения. Задолго до того, как любой из этих вариантов станет реальностью, один только призрак такого развития наихудшим образом повлияет на динамику безопасности в регионе. Для Литвы и Латвии от того, какую роль на международной арене изберет для себя Беларусь, зависит в весьма существенной степени их внешнеполитическое окружение. Малые государства часто становились заложниками непредсказуемых отношений, складывавшихся между доминировавшей державой и неспокойным соседом - как, например, между Германией и Польшей в межвоенный период. Для Польши Беларусь ставит российский вопрос - несмотря на то, что сама эта страна географически отделяет Польшу от России - в разряд весьма актуальных. Также не будем забывать, что и для самой России Беларусь является важнейшим стратегическим выступом, который может быть или передовым рубежом российского влияния в Европе, или путем, который может быть использован другими для создания угрозы России.
В результате Беларусь становится в центр пересечения кругов, каждый из которых является важным для международной политики восточной части Европы. Но, прежде всего, Беларусь вместе с Россией и Украиной составляет важный треугольник. Напряженность, возникающая вдоль любой из сторон этого треугольника, может поставить под угрозу стабильность в европейской части бывшего Советского Союза, проецировать эту напряженность на прилегающие западные регионы. Будучи разменной монетой украинско-российского соперничества или партнером агрессивной России, Беларусь может представлять собой особую опасность. Кроме того, Беларусь фигурирует и в украинско-польских отношениях либо в качестве страны, вызывающей озабоченность, либо - участника диалога. В этом же плане Беларусь присутствует в германо-польских отношениях (потенциально - в германо- польско-украинских). Беларусь также играет определенную роль в балтийском регионе, где затронуты интересы Литвы, Латвии, Эстонии, Финляндии и, в определенной мере, России.
Будучи рассмотренной внутри этих контекстов и являясь ключевой переменной в каждом из них, Беларусь приобретает гораздо большее влияние на общую стабильность в ЦВЕ. Чем бы она ни являлась- "дыркой в бублике" или "точкой опоры оси", но если на европейскую безопасность оказывает влияние все, что происходит от Атлантики до Урала, и если западные лидеры говорят - не просто декларируя, но и действительно имея это в виду - о континенте как о едином целом и о спокойствии на нем, то Беларусь является важнейшим элементом. Если это так, то политика США, в свою очередь, должна быть соответствующим образом рассчитана. Задача состоит в том, чтобы сформулировать политику, позволяющую Соединенным Штатам следовать этим важным целям, не идя на компромиссы с осуществляющим антидемократические и антиреформаторские шаги белорусским руководством.
Исходя из характера задачи, наилучшей альтернативой почти с полной уверенностью можно считать "двухколейный" подход, дающий возможность двигаться одновременно по двум направлениям. Двигаясь по первому направлению, США будут стремиться к построению отношений с Беларусью, укрепляя безопасность в ЦВЕ и странах бывшего Советского Союза - отношений, которые для США будут означать большую роль в формировании международных отношений в данном регионе. На втором направлении Соединенные Штаты будут продолжать поиск средств для подталкивания Беларуси к демократическому, рыночному пути.
Несомненно, официальные представители нынешней администрации США возразят, что "двухколейный" подход уже действует. Жестко реагируя на нарушения, которые осуждает весь западный мир, они, тем не менее, поддерживают отношения с Беларусью и ее руководством по многим важным вопросам, включая контроль над вооружениями. В то же время США подчеркивают свое неодобрение в связи с нарушениями прав человека и преградами на пути рыночных реформ. "Участие" в отношениях с Беларусью представляет собой движение по первому направлению, "селективное" - по второму.
На самом деле здесь отсутствует понимание сути "двухколейной" политики. Настоящая "двухколейная" политика на самом деле имеет два пути для "движения", т.е. для реализации целей такой политики. "Движение" ни по одному из этих путей не должно ставиться в зависимость от "движения" по другому пути. В текущей политике США все другие аспекты отношений отходят на второй план в свете критического видения Вашингтоном внутриполитических событий в Беларуси. Все в конечном итоге сводится к тому, чтобы подчеркнуть неодобрение, либо, по крайней мере игнорируется из-за неодобрения руководства Беларуси в целом. Так, озабоченность Беларуси в связи с расширением НАТО или идеи о механизмах укрепления европейской безопасности остаются не услышанными, поскольку Вашингтон не видит причин придавать правительству А. Лукашенко респектабельность. И когда представители оборонного ведомства США, не предпринимают никаких усилий для задействования своих белорусских коллег по военным вопросам, поскольку их действия также представляют собой часть общего бойкота, то продвижение по одному направлению ставится в зависимость от продвижения по другому.
Хотя сделать это тяжело, но два этих направления необходимо развести. Каждое из них должно обладать своей целостностью. Усилия по задействованию Беларуси в процессе развития европейской безопасности (включая постсоветское пространство) не должны быть нерешительными, затянутыми или второстепенными. Это подразумевает следующее: во-первых, отношение к Беларуси должно быть таким же, как к Украине или странам Балтии - как к независимому действующему лицу в развивающейся дипломатии европейской безопасности. Ее концепции относительно европейской безопасности, предложения по ее усилению, равно как и критические замечания по другим предложениям должны серьезно изучаться и обсуждаться. В конечном итоге, США могут остаться при своем мнении относительно белорусской позиции, но вовлечение Беларуси в обсуждение этих вопросов является важным аспектом "двухколейного" подхода. Во-вторых, вопросы оборонного планирования в Беларуси, ее военное сотрудничество с другими странами и место в режимах контроля над вооружениями в Европе должны непосредственно волновать Соединенные Штаты, стать предметом постоянных обсуждений между представителями оборонных ведомств обеих стран. В-третьих, Минск необходимо вернуть в рабочие планы визитов американских политиков, работающих в области вопросов европейской безопасности. В-четвертых, США должны приветствовать и поддерживать форумы, в рамках которых Беларусь вела бы диалог с соседними странами по вопросам европейской безопасности. Поддержки США заслуживают продолжительные двух- и трехсторонние переговоры с участием Беларуси, Украины и Польши. США также должны поддерживать проведенный по инициативе А. Бразаускаса сентябрьский саммит руководителей стран Восточной Европы, на который был приглашен А. Лукашенко .
Утверждать, что движению по первому направлению необходимо уделять серьезное внимание - это значит считать, что его можно воспринимать серьезно. Это предполагает, что, во-первых, Беларусь является и будет оставаться независимым государством. Во-вторых, это означает, что нынешнему белорусскому руководству не безразличен характер отношений с другими европейскими державами и Соединенными Штатами. Далеко не ясно, воспринимают ли всерьез какое-либо из этих двух предположений те, кто вырабатывает политику в США. Скорее наоборот: постепенно, в течение нескольких последних лет, утвердилось мнение о том, что Беларусь вряд ли сможет остаться независимым государством, и что процессы, ведущие к ее поглощению Россией, зашли слишком далеко. Те, кто принимает политические решения, с трудом верят, что А. Лукашенко и его окружение заботятся о защите независимости Беларуси, и осознают важность связей с Западом. Оба предположения следует подвергнуть сомнению.
Не требуется личного присутствия в Беларуси для того, чтобы почувствовать, как быстро развивается "движущая сила" независимости. В то время, как чувство принадлежности к белорусской нации не находит отражения в броских националистических символах и настроениях, ее спокойные практические проявления можно увидеть повсюду, но прежде всего - в отношении политических элит, в символах государственной власти, в рассуждениях интеллигенции и в поведении молодежи. С каждым месяцем Беларусь формируется и крепнет как на уровне идеи, так и в ежедневной реальности для своего народа. 19 Широко распространенную - особенно среди сельского населения и пожилых людей - симпатию по отношению к России и готовность к особым связям с ней не следует путать с готовностью снова стать частью России. Московские элиты часто делают эту ошибку, принимая как само собой разумеющееся, что все неизменно идет либо к объединению, либо к чему-то очень близкому к этому 20 .
Возможно, именно эти широко распространенные взгляды наряду с неверным толкованием намерений А. Лукашенко и создают впечатление в Соединенных Штатах, что белорусская независимость не имеет под собой прочной основы и долго не просуществует.
В двух аспектах А Лукашенко, похоже не только не укрепляет белорусскую независимость, но и наоборот - усиливает ее. Во-первых, он и его окружение - вне всяких сомнений непреднамеренно - скомпрометировали идею сближения с Россией в широких кругах политиков, интеллигенции и общественных деятелей, в настоящее время связывающих ее с режимом, который они по другим причинам отвергают. Теперь неприятие курса, целью которого является появление Беларуси в составе великой России, уже не ограничено узким кругом белорусских националистов. Во-вторых, судя по всему, сам А. Лукашенко не стремится пожертвовать независимостью Беларуси. Какой бы ни была его концепция российско-белорусской интеграции, она не подразумевает превращения Беларуси в девяностый субъект Российской Федерации. Во время своего выступления в парламенте в конце февраля 1997 года он сказал: "Беларусь всегда была и останется независимым, суверенным государством. Она никогда не станет провинцией другой страны". 21 Несколько дней спустя он заявил, что если союзу суждено быть, то он должен строиться на основе "равноправных республик по принципу "одна республика - один голос". 22 Всякий раз, когда Б. Ельцин начинает акцентировать внимание на сроках и условиях интеграции, или одна из шумных групп российской Думы отводит А. Лукашенко роль российского губернатора, сам белорусский президент спешит внести ясность. В январе 1997 года он заявил, что Беларусь создаст союз с другим государством, включая союз с Россией, только на основе трех фундаментальных принципов: во-первых, это будет "равноправное партнерство", гарантирующее суверенитет и государственность Беларуси; во-вторых, граждан Беларуси "никогда не пошлют воевать за пределы страны" (отражение народного мнения, которое сложилось задолго до избрания А. Лукашенко президентом); и, в-третьих, оно должно быть взаимовыгодным. 23 И это заявление было сделано в тот же день, когда министр Российской Федерации по делам СНГ А. Тулеев самоуверенно утверждал, что две страны объединятся к 2000 году.
Критики А. Лукашенко говорят, что если бы речь шла о его личных интересах, он в один момент объединил бы две страны. Но даже это предположение основано на утверждении, что его личные амбиции могут быть реализованы только в подлинно равноправном союзе Беларуси с Россией и в его равном с главой российского государства положении, или, что еще менее вероятно, в объединении, которое он бы возглавил. Надо полагать, что он, как и все, понимает насколько реальны оба этих варианта.
Направление внешней политики Беларуси на Запад по той же причине не является сколько-нибудь серьезным препятствием для "двухколейной" политики США. А. Лукашенко не раз утверждал, что Беларусь стремится проводить то, что он называет "многовекторной политикой", в которой один ключевой вектор представлен Западом, а другой - Россией и СНГ. 24 Он не отрицает того, что большее значение Беларусь придает второму вектору, но не до такой степени, что отношения Беларуси с Европой и Западом в целом не являются для нее значимыми. Во время бесед с представителями внешнеполитического ведомства в мае 1997 года они один за другим подчеркивали важность развития так называемого западного "крыла" белорусской внешней политики. Неоднократно отмечалось, что Беларусь не желает проводить одностороннюю политику - только на восточном направлении.
Для этого существуют более веские причины, чем помощь и торговые льготы, которые Минск возможно надеется получить от Запада. Во-первых, несмотря на случайные упоминания о Беларуси в Вашингтоне, Бонне и Брюсселе, место этой страны во внешнем мире остается неопределенным. Ее взаимоотношения с СНГ двусмысленны, поскольку двусмысленно само будущее СНГ. Союз с Россией представляет собой идею на бумаге, которая постоянно дает сбои при попытке ее практической реализации. 25 При более глубоком рассмотрении встает вопрос, действительно ли каждая из стран желает создать союз. На северном, южном и западном направлениях жизненные интересы связывают Беларусь со странами, чье будущее является частью будущего большой Европы. Во-вторых, дальновидные белорусские эксперты в области внешней политики понимают, что договоренности, существующие между государствами СНГ, не достаточны для того, чтобы решать проблемы потенциальной нестабильности в регионе или нейтрализовать другие угрозы безопасности, и что дополнительные механизмы, включая ПРМ могут оказаться очень важными. 26 И, в-третьих, каким бы ни было окончательное место Беларуси на постсоветском пространстве, ее западное расположение способствует тому, что в Беларуси сильнее ощущаются те фундаментальные процессы, которые формируют европейскую политику. Понимание этого естественно сильнее проявляется среди специалистов по внешней политике в Беларуси, нежели у их российских коллег.
Никакая политика США в отношении Беларуси не будет иметь под собой здоровую основу без понимания того, что внешняя политика Беларуси - с А. Лукашенко или без него- не будет напоминать внешнеполитический курс Украины, государств Балтии или любых других республик бывшего Советского Союза, более ориентированных на Запад. Слишком много факторов влияют на внешнюю политику Беларуси таким образом, что она останется "привязанной" к российской внешней политике, т.е. будет учитывать российские интересы и оценивать процессы в Европе скорее так же, как это будет делать Россия. Взгляды Беларуси на европейскую безопасность, видение роли НАТО в противовес роли альтернативных организаций, контроль над вооружениями, а также реакция на структуры, в состав которых она не входит, неизменно будут иметь скорее сходство с российской позицией , чем отличие. Соответственно, в качестве заключительного замечания о первом из двух направлений, о первой "колее", можно сказать, что каким бы ни был режим в Беларуси, успех этого направления частично будет зависеть от российской внешней политики. Если Россия будет продолжать ценить свои отношения с Западом и стремиться к конструктивной роли в развитии европейской безопасности, то "двухколейная" политика по отношению к Беларуси может быть эффективной. Если Россия в порыве гнева или отчаяния отвернется от Запада, шансы на успех резко уменьшатся.
Тем не менее, политика США не может игнорировать другую сторону отношений, проблемы, возникшие в связи с внутриполитическим курсом белорусского руководства. То, как реагируют Соединенные Штаты на судьбу демократического выбора в Беларуси определяется не только мнением конкретной Администрации. Для США иной взгляд на эту проблему вызовет не только резкую критику в Конгрессе и других кругах. Более важно то, что иной подход противоречил бы целям Америки в отношении той Европы, которую США заинтересованы видеть в будущем. Оправдывать или обращать минимальное внимание на шаги, ставящие под угрозу демократическое будущее Беларуси, равноценно подрыву одного из фундаментальных блоков построения такой европейской безопасности, какой ее видят США и их союзники.
Для смягчения неизбежного напряжения между двумя направлениями политики в отношении Беларуси Соединенным Штатам необходимо тщательно определить для себя способ достижения этой цели. США могут выражать свое неодобрение, не беря на себя роль самого резкого критика Беларуси. Осуждение Соединенными Штатами имело бы больший эффект, если бы А. Лукашенко и его окружение понимали, что Вашингтон действует при этом сдержанно. В конце концов, их проблемы не сводятся только к проблеме отношений с США. Их критикуют практически во всей Европе. На лиссабонском саммите ОБСЕ в декабре 1996 года Беларусь избежала официального осуждения только из-за того, что она и Россия могли наложить вето на соответствующее решение. В своем обращении к проводимому в сентябре 1997 года восточноевропейскому саммиту А. Бразаускас призвал участников затронуть ситуацию в Беларуси, но не использовать при этом "жесткие меры" в "деликатной ситуации". 27 По инициативе европейцев ОБСЕ проделала большую работу по оказанию давления на Минск, настаивая на необходимости открыть в Беларуси наблюдательную миссию ОБСЕ. 28 Под этим давлением Беларусь согласилась дать объяснения на состоявшемся в сентябре этого года в Вене заседании постоянного совета ОБСЕ в присутствии всех 54 членов. Это только один пример того, как Соединенные Штаты - для большей эффективности - последовали примеру других государств, не меньше США заинтересованных в возврате Беларуси на демократический путь.
Если Администрация или Конгресс все же не согласятся с этим заключением, поскольку - как считают многие - другие факторы, такие как ухудшающаяся экономическая ситуация или усиливающаяся общественная оппозиция, смогут привести к смене А. Лукашенко своей политики без всяких изменений политики США в отношении Беларуси, то они скорее всего сделают ошибку. По итогам прошлого года белорусская экономика была одной из немногих в регионе, обеспечивших экономический рост (2,8 %). В течение первых шести месяцев этого года темпы роста белорусской экономики похоже увеличились. Немаловажным является и тот факт, что хотя большинство белорусов продолжают считать свое экономическое положение тяжелым, в процентном отношении число придерживающихся такого мнения уменьшается 29 . При опросе населения 45 % опрошенных поддержали А. Лукашенко. Такой уровень поддержки гораздо превышает аналогичные показатели его украинского и российского коллег. Если Беларусь собирается идти в ногу с проходящими не без проблем переменами в соседних постсоветских государствах, то скорее всего это произойдет, поскольку руководство страны приходит к пониманию того, что на карту поставлено ее место (и безопасность) в современной Европе. Вопрос для Соединенных Штатов Америки состоит в том, желают ли они стать участниками этого процесса.
1 Комментарии А. Лукашенко транслировались по телевидению 23 сент. 1996 г. См . Ustina Markus, in OMRI Daily Report , September 24, 1996.
2 Официальные комментарии даны представителем Госдепартамента США Николасом Бернсом 6 марта 1997 г. и его коллегой Джоном Динджером 28 марта 1997 г.
3 См. Ustina Markus, "CIA Conspiracy in Belarus," OMRI Analytical Reports , July 1996.
4 Как отмечалось известным белорусским дипломатом, неудачная попытка США разработать более сбалансированную и всеобъемлющую политику на этом этапе помешала белорусской стороне. См. Сергей Мартынов . Вопросы ядерной безопасности в отношениях Беларуси и США // Беларусь в мире . Минск. 1996. N 3. С. 90. Сергей Мартынов, заместитель министра иностранных дел Республики Беларусь, был ранее послом Беларуси в США.
5 См. Ваютович . Взгляд США на место Беларуси в современном мире и состояние американо-белорусских отношений // Белоруссия: путь к новым горизонтам. Под ред. Е. М. Кожокина / М., Российский институт стратегических исследований, 1996. С. 189-190.
6 Nicholas Burns, Noon Press Briefing. U.S. Department of State , March 21, 1997.
7 Congressional Record , April 10,1997, p. E634-E635. Подписано конгрессменами Кристофером Х. Смитом и Стени Х. Хойером, а также сенаторами Альфонсом Д'Амато и Фрэнком Лаутенбергом.
8 Congressional Record, March 20, 1997 (Senate), p. S2718 .
9 С американской стороны комитет возглавлял советник министерства торговли Ян Х. Калицки, с белорусской - министр внешнеэкономических связей Михаил Маринич. (См . "Report Of The U.S.- Belarus Business Development Committee," June 3, 1996, Fm Usdoc Washdc, on Business Information Service for the Newly Independent States (BISNIS) Web Page.)
10 Находясь там, он дал относительно некритичное интервью Минскому телевидению. ( См . FBIS-SOV-96-142 , July 23, 1996, p. 33.).
11 См . Suzette Grillot, "Belarus," in Gary Bertsch, ed., Restraining the Spread of the Soviet Arsenal: NIS Nonproliferation Export Controls, (Athens, Ga.: Center for International Trade and Security, 1996), pp. 31- 35.
12 См. David Schwartz and David Evans, "Belarus: Problems of Integration," Wasluhgton, May 1996.
13 Nicholas Burns, Daily Press Briefing. U.S. Department of State , April 4, 1997.
14 "Belarus: President Addresses Parliament; Sends Message to Clinton," RFE Research Report, April 11, 1997.
15 Данные получены из офиса координатора американской помощи ННГ. См. U.S. Government Assistance to a nd Cooderalive Activities with the New Independent States of the Former Soviet Union. FY 1996 Annual Report (January 1997). 115 млн долл. гуманитарной помощи составили в основном частные пожертвования (109 млн). ( См. там же , с. 141.)
16 Там же. С. 155
17 После отмены и приостановки многих программ помощи на основании нарушений прав человека в феврале было неясно, какую информацию в конце 1997 года будет давать Администрация для сертифицирования страны- получателя помощи в соответствии с пунктом 498A(b) Закона об иностранной помощи от 1961 г. В соответствии с этим законом требуется указать, отмечены ли в стране- потенциальной получательнице помощи "последовательно совершаемые серьезные нарушения международно признанных прав человека или международного права". В своем отчете за 1996 год, представленном в январе 1997 года, Администрация ответила: "Нет. В то время, как серьезные нарушения прав человека в Беларуси имели место (как отмечалось выше), мы не считаем, что правительство Беларуси последовательно вовлечено в подобные действия". [См. там же, с. 172]
18 [Интервью Б.Ельцина] 1 августа 1997 г. В заявлении российского правительства, сделанном днем ранее, упоминалось об ущербе, нанесенном перспективам российско-белорусской интеграции "банальной провокацией одного человека".
19 При более глубоком рассмотрении выясняется, что это ограничивает перспективы долгосрочной белорусской независимости, но подтверждает создание чувства белорусской государственности. См. George Sanford, "Belarus on the Road to Nationhood," Survival . Vol. 38, No. 1 (Spring 1996), esp. pp. 138, and 149-50.
20 Сергей Караганов, например, хотел бы видеть Россию и Беларусь снова вместе, но понимает, что время работает против этого.
21 Цит. по Jan de Weydenthal, "Lukashenka Wants Autonomy And Union With Russia," RFE Analytical Reports, February 25, 1997.
22 После подписания Договора об образовании союза советник белорусского президента по вопросам внешней политики У. Латыпов подчеркнул, что "... принцип "одно государство - один голос" означает, что ни одно решение, затрагивающее интересы Беларуси, не может быть сделано без согласия белорусского руководства". См. его интервью в Беларусь в мире . 1997. N 1. С. 41.
23 Sergei Solodovnikov, OMRI Daily Report , January 23, 1997. Он выступал на Коллегии министерства иностранных дел.
24 См . Ваютович. Op. cit. С. 171
25 Самой последней иллюстрацией служит решение Центробанка России прервать переговоры с Нацбанком Беларуси из-за невыполнения им ни одного из своих обещаний. См. "Коммерсантъ-Дейли ", 2 авг. 1997 г.
26 См., например, А. Розанов . НАТО: проблемы трансформации и расширения. Минск, Завигар. 1996. С. 29-31.
27 RFE/RL Newsline . Vol. 1, No. 96, Part II, August 15, 1997.
28 Инициатива была нелегкой. После месяцев дискуссий и принципиального согласия открыть офис, 17 июля 1997 г. Беларусь объявила о прекращении переговоров, очевидно из-за критического отчета, отдельно подготовленного ОБСЕ.
29 Richard B. Dobson, "Opinion Analysis," USIA Office of Research and Media Reaction [for] the Newly Independent States , July 18, 1997.
Опубликовано 29 апреля 2014 года
Новые статьи на library.by:
БЕЛАРУСЬ:
Комментируем публикацию: Беларусь во внешней политике США
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Предполагаемый источник
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1398769250 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций