ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ

Автор: Александр Байчоров - профессор, доктор философских наук, заместитель постоянного представителя Республики Беларусь при Европейском Союзе.

Амстердамский договор об общей внешней политике и политике в области безопасности

Амстердамский договор Евросоюза, вступивший в силу 1 мая 1999 года, внес ряд новых моментов в формирование общей внешней политики и политики в области безопасности Европейского Союза (une politique etrangere et de securite commune - ПЕСК).

В соответствии с договором, впервые создается пост Высокого представителя Евросоюза по ПЕСК (т. е. фактически министра иностранных дел). Европейский совет рекомендовал на этот пост в июне 1999 г. генерального секретаря НАТО Хавьера Солана.

В секретариате Совета ЕС создается новый отдел по планированию политики и раннему предупреждению (конфликтов) с целью вносить предложения и контролировать осуществление ПЕСК. Ранее все инициативы в этой сфере вносила страна, председательствующая в ЕС. Планируется, что в состав этого отдела войдут не менее 20 сотрудников: 3 представителя Секретариата Совета ЕС, 1 представитель Еврокомиссии, 1 представитель секретариата Европарламента и 15 дипломатов, которых отберет сам "мистер ПЕСК" из числа кандидатов, представленных всеми странами-членами.

Согласно статье 184 Амстердамского договора, отвечать за формирование ПЕСК станет "тройка" ЕС. Европарламенту отводится информационно-консультационная роль.

Амстердамский договор предусматривает, что стратегические решения по ПЕСК в Совете ЕС должны приниматься единогласно, а остальные - квалифицированным большинством голосов. Но в то же время любая страна-член может заблокировать любое решение, если заявит, что оно ставит под угрозу ее важнейшие национальные интересы.

Определенным новшеством здесь можно считать процедуру "конструктивного воздержания" (constructive abstension), когда страна заявляет, что не видит для себя пользы от предлагаемого решения, но не голосует против него, чтобы не препятствовать его принятию большинством. На практике дело, видимо, будет обстоять таким образом, что "конструктивное воздержание" будет применяться в отношении решений по "петерсбергским миссиям" (миротворчество, миссии гуманитарного характера), а принцип единогласия - по всем военным вопросам.

Во взаимоотношения ЕС с Западноевропейским союзом (ЗЕС) Амстердамский договор не внес практически ничего нового. Предложения ряда стран (Франция) о том, что Совет ЕС должен иметь право давать указания ЗЕС не нашли закрепления в Амстердамском договоре.

Таким образом, можно констатировать, что Амстердамский договор в том виде, в каком он вступил в силу 1 мая, не дает оснований говорить о формировании единой внешней политики ЕС, он предусматривает лишь создание некоторых механизмов, которые призваны облегчить формирование и осуществление общей внешней политики и политики в области безопасности.

Решения кельнского саммита ЕС

Следующим важным шагом вперед на пути укрепления ПЕСК стали решения Европейского совета в Кельне в июне 1999 г. Впервые на уровне глав государств и правительств были приняты решения по укреплению не только общей ПЕСК, но и общей политики в области безопасности и обороны.

В Декларации Европейского совета об укреплении общей европейской политики по безопасности и обороне главы государств и правительств выразили свою убежденность в том, что Совет ЕС должен быть в состоянии принимать решения по всему спектру задач в области предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов, определенных Амстердамским договором. С этой целью Евросоюз должен иметь способность осуществлять автономные (от НАТО - А. Б.) действия, поддержанные вызывающими доверие военными силами, средствами

стр. 8

--------------------------------------------------------------------------------
принятия решений по их использованию и готовностью делать это, чтобы отвечать на международные кризисы, не вступая в противоречие с действиями НАТО (п. 1).

В Декларации далее констатируется:

* мы обязуемся развивать эффективные европейские военные возможности (capabilities), укреплять наши возможности в области разведки, стратегических транспортных средств, командования и контроля, предпринимать постоянные усилия по укреплению индустриальной и технологической оборонной базы, которую мы хотели бы видеть конкурентоспособной и динамичной (п. 2);

* мы бы хотели развивать эффективную систему урегулирования кризисов под эгидой ЕС, в которой как члены НАТО, так и нейтральные и неприсоединившиеся государства-члены ЕС могли бы участвовать в операциях Евросоюза полно и на равной основе, мы создадим условия, которые позволят европейским союзникам и партнерам ЕС принимать участие в максимально возможной степени в этом деле (п. 3);

* ЗЕС как организация выполнила свою цель; к концу 2000 г. Совет ЕС должен решить вопросы включения основных функций ЗЕС в Евросоюз; различный статус стран-членов в отношении гарантий коллективной безопасности не будет изменен. Альянс остается фундаментом коллективной обороны стран-членов ЕС (п. 5). 1

Европейский совет поручил будущему президенту ЕС (президенту Финляндии М. Ахтисаари) осуществить ряд конкретных мероприятий, предусмотренных в Докладе об укреплении общей европейской политики в области безопасности и обороны , подготовленном германским президентством (при согласовании и координации с другими членами ЕС). В этом докладе, в частности, указывается на необходимость прогрессивного оформления общей оборонной политики в соответствии со статьей 17-й Амстердамского договора, указывается, что договор также предусматривает возможность интеграции ЗЕС в Евросоюз. В докладе германского президентства напоминается, что еще на заседании Европейского совета в Вене в 1998 г. отмечалось, что ПЕСК должна быть поддержана вызывающими доверие операциональными "мощностями". В нем приветствуется франко- британская декларация St. Malo (04.12.98), где впервые британская сторона на высшем уровне высказалась в пользу развития автономных европейских оборонных возможностей. "Вашингтонский саммит НАТО, - указывается в докладе, - приветствовал новый импульс, приданный укреплению общей европейской политики в области безопасности и обороны Амстердамским договором и подтвердил, что более сильная европейская роль поможет внести вклад в жизнеспособность Альянса в 21-м веке. Саммит НАТО далее подчеркнул, что развитие ПЕСК, предусмотренное Амстердамским договором, будет совместимо с общей политикой в сфере безопасности и обороны в рамках Вашингтонского договора. Этот процесс приведет к еще большему сотрудничеству, дополняемости и синергии".

В докладе германского президентства подчеркивается, что целью ЕС "является укрепление ПЕСК путем развития общей европейской политики в области безопасности и обороны". Развитие последней не следует понимать как какую-то альтернативу или параллельную линию по отношению к НАТО. "Атлантический альянс, - указывается в докладе, - остается фундаментом коллективной обороны его членов. Обязательства, вытекающие из статьи 5-й Вашингтонского договора и статьи V Брюссельского договора, будут в любом случае сохраняться для стран-членов, участвующих в этих договорах. Политика Союза не должна ставить под сомнение специфический характер политики в области безопасности и обороны определенных стран-членов".

В докладе перечислены шаги, которые в ближайшее время будут предприняты для развития общей европейской политики в области безопасности и обороны:

* министры обороны при необходимости будут приглашаться на заседания Совета ЕС;

* Комитет по политическим вопросам и вопросам безопасности будет работать в Брюсселе на постоянной основе;

* Военный комитет ЕС, состоящий из военных представителей, будет разрабатывать рекомендации для Комитета по политическим вопросам и вопросам безопасности; будет образован военный секретариат ЕС, включая Ситуационный центр;

* такие учреждения ЗЕС, как Спутниковый центр, Институт исследований проблем безопасности, будут использованы Евросоюзом для получения разведданных и стратегического планирования.

Все решения, относящиеся к решению задач урегулирования кризисов, в частности, решения, имеющие военные или оборонные последствия, будут приниматься в соответствии со статьей 23-й Амстердамского договора, т. е. страны-члены сохранят во всех случаях право сами решать, хотят ли они или нет развертывать национальные силы.

Предполагается проведение под эгидой ЕС двух видов операций по урегулированию кризисов: с использованием потенциала и ресурсов НАТО и без использования таковых. Считается, что успешная европейская политика в области безопасности и обороны должна предусматривать:

* возможность для всех стран-членов ЕС, включая неприсоединившихся (к НАТО или ЗЕС) стран-членов,

стр. 9

--------------------------------------------------------------------------------
участвовать полностью и на равных основаниях в операциях под эгидой ЕС;

* обеспечение условий, при которых европейские страны-члены НАТО, не являющиеся членами ЕС, смогут наиболее полно включаться в операции под эгидой ЕС, сохраняя существующую практику сотрудничества в ЗЕС;

* обеспечение равных прав для всех участников операции под эгидой ЕС;

* развитие эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и транспарентности между НАТО и ЕС;

* изучение возможностей подключения ассоциированных партнеров ЗЕС (т. е. стран Центральной и Восточной Европы) к операциям под эгидой ЕС. 2

Решения Европейского совета в Кельне стали определенным компромиссом между теми странами-членами ЕС и НАТО, которые хотели бы видеть будущую ПЕСК, основанной на кооперативном подходе к безопасности, и теми странами-членами, которые считают, что общая политика в области безопасности и обороны должна больше определяться в НАТО. Последний подход наиболее четко выразил министр обороны США в своей статье "Более сильная Европа обеспечит и более сильную НАТО": "Косово напоминает нам, что вызовы европейской безопасности заслуживают решений, в которых Европа может играть ведущую роль. Европейский Союз является сильной и крепнущей экономической силой и должен стремиться стать мощным голосом также и в европейских дипломатических и военных вопросах. Для достижения этой цели Европа должна продолжать работать над развитием европейской идентичности в вопросах безопасности и обороны внутри НАТО". 3

Трансатлантическая солидарность нашла свое очередное подтверждение в Декларации, одобренной на саммите ЕС - США в Бонне 21 июня 1999г. Главы государств Евросоюза и США подтвердили "неделимость трансатлантической безопасности" в 21-м веке; признали "полностью преимущественную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание международного мира и безопасности"; отметили, что НАТО остается краеугольным камнем трансатлантической безопасности, обеспечивая незаменимую связь между Северной Америкой и Европой; приветствовали укрепление способности ЕС отвечать на кризисы и значительный прогресс, достигнутый в укреплении европейской составляющей НАТО; поддержали новый импульс, приданный усилению общей европейской политики в области безопасности и обороны Амстердамским договором и Кельнским саммитом 1999 года. "Более сильная роль Европы в этой сфере внесет вклад в жизнеспособность и эффективность Атлантического альянса", - сказано в Декларации.

Конкретные предложения по формированию политики ЕС в сфере безопасности и обороны

Первым конкретным шагом на пути формирования операциональных возможностей для европейской политики в области безопасности и обороны стало решение Европейского Совета преобразовать Европейский корпус в подразделение быстрого реагирования. Еврокорпус первоначально был образован из французских и немецких подразделений, к которым позднее подключились части из Бельгии, Люксембурга и Испании. С 1993 г. его штаб-квартира находится в Страсбурге. В его состав входят 60 тыс. человек, более тысячи танков и бронетранспортеров. Совместный комитет, осуществляющий политическое руководство Еврокорпусом, в ближайшее время подготовит новый "план миссий": Еврокорпус будет в состоянии осуществлять операции по урегулированию кризисов, оказанию гуманитарной помощи, поддержанию мира и принуждению к миру.

После решений Кельнского саммита ЕС слияние ЗЕС с Евросоюзом - вопрос нескольких лет. Речь в ближайшие месяцы будет идти о модальностях и сроках этого слияния. Работа на этом направлении началась бы уже сейчас, но она все еще сдерживается основным противоречием, возникшим между французским и британским подходами, а также позицией Турции, не желающей терять свои права в ЗЕС после слияния его с ЕС.

Франция считает (позиции большинства стран-членов ЗЕС ближе к французскому подходу), что решения в области европейской безопасности и обороны должен принимать Совет ЕС, а интегрированный в Евросоюз ЗЕС (или другие по названию структуры, которые будут созданы после его интеграции) должен будет их выполнять. Для этого в будущем операциональные военные силы ЗЕС должны быть модернизированы и находиться в распоряжении Совета ЕС. НАТО будет привлекаться в основном для территориальной обороны ЕС.

Великобритания также считает, что все политические решения в области европейской безопасности и обороны должны приниматься Советом ЕС, но выполнение их должно осуществляться через привлечение подразделений и инфраструктур НАТО (через структуры CJTF - объединенные совместные оперативно-тактические группы). Нет необходимости создавать или модернизировать параллельные чисто европейские подразделения.

На первый взгляд, британский подход выглядит сильно пронатовским, но в действительности он гораздо больше антинатовский, чем французский подход. НАТО традиционно рассматривалась и рассматривается как высшая инстанция и основная сила по обороне Запада. И еще не известно, согласится

стр. 10

--------------------------------------------------------------------------------
ли она подпрыгивать всякий раз, как в Совете ЕС щелкнут кнутом. Фактически британский подход ставит Альянс в подчиненное положение по отношению к ЕС. США, да и Канаде, это вряд ли придется по вкусу.

В любом случае, пока не будет найден компромисс между этими двумя подходами, никаких практических шагов или программ по интеграции ЗЕС в ЕС проводиться не будет. Генеральный секретарь ЗЕС Х. Кутилейро будет оставаться на своем посту до конца 1999 г. Нового генсека ЗЕС избирать не будет. Пост этот, по совместительству, займет Х. Солана. Под его председательством будут приниматься в 2000 г. основные принципиальные решения по слиянию ЗЕС и ЕС.

Конечно, наиболее важной подвижкой, предопределившей переход от обсуждения проблем ПЕСК к обсуждению вопросов общей европейской политики в области безопасности и обороны, стало изменение позиции Великобритании. До 1998 г. Лондон отказывался даже обсуждать вопросы европейской обороны, ссылаясь на то, что это дело НАТО, а не ЕС. Во второй половине 1998 г. под давлением военно-промышленного лобби британское правительство согласилось начать рассмотрение в рамках ЗЕС проблемы модернизации вооруженных сил европейских стран и консолидации усилий в сфере производства вооружений.

20 июля 1999 г. премьер-министры Тони Блэйр и Массимо Д'Алема выступили с предложением разработать критерии конвергенции, подобные содержащимся в Маастрихтском договоре, для реформирования армий и военной промышленности стран-членов ЕС. Англо- итальянский план (который было предложено рассмотреть и формально одобрить в декабре 1999 г. на Совете ЕС) предусматривает установление приоритетных целей по улучшению способности европейских стран проводить миротворческие операции и директивы по усилению европейского сотрудничества в закупках вооружений. Он обязывает министров обороны и министров иностранных дел стран-членов ЕС каждые шесть месяцев проводить обзор выполнения этих задач. Международные обозреватели отметили, что этот план представлял собой первую попытку стран Евросоюза извлечь уроки из косовского конфликта, в ходе которого выявилось колоссальное превосходство американских ВВС и разведывательных возможностей США. 4

Англо-итальянский план, франко-британская декларация St. Маlо, 5 декларация кельнского Европейского Совета по укреплению обшей европейской политики по безопасности и обороне свидетельствуют о стремлении политических лидеров Европы сохранить европейские рынки вооружений, поддержать свою оборонную промышленность, сделать европейские вооружения более привлекательными для новых членов НАТО и стран-партнеров. На этом пути Евросоюз подстерегают большие трудности: технологические, финансовые, культурологические. Будет не просто выработать "маастрихтские критерии конвергенции", пригодные как для Великобритании и Франции, разделяющих глобалистский подход и стремление проецировать свои силы на другие континенты, так и Германии, которая только в марте 1999 г. с большими колебаниями начала участвовать в военных операциях за пределами своих границ.

Перспективы общей политики ЕС в области безопасности и обороны

Становление и эволюция Евросоюза всегда в значительной мере определялись энтузиазмом его руководителей. Широкая общественность европейских стран с большей или меньшей неохотой следовала за ними. Поэтому поддержание "связей с общественностью" (public relations) на должном уровне всегда было существенно важным для процессов европейской интеграции. В этом плане новому руководству Совета ЕС, Европарламента и ЕК еще предстоит объяснить "широким народным массам", что принятие ПЕСК - это не сдача суверенитета, а его расширение. Отдельная страна (Бельгия, Австрия, даже Германия) не способна решающим образом влиять на ход мировых и общеевропейских событий, а через ПЕСК ее способность делать это резко возрастает. В каком-то смысле становление ПЕСК по своим последствиям аналогично введению "евро": появление единой европейской валюты привело не к потере, а к укреплению суверенитета, ибо до появления "евро" отдельная, даже крупная страна не могла долго защищать свои интересы от флуктуаций валютного рынка, а теперь может.

Окончание формирования единого рынка в ЕС, введение "евро", решение ряда сложных бюджетных проблем до 2006 года выдвигают становление ПЕСК на первые позиции в повестке дня Евросоюза на ближайшие годы. Прощаясь 21 июня со своими коллегами по Совету ЕС, в котором он заседал пятнадцать лет, министр иностранных дел Люксембурга Жак Поос отметил, что в настоящее время на передний план выходит "осуществление измерения "безопасности и обороны" в контексте комплексного конструирования ЕС".

Было бы неверным утверждать, что начинающийся процесс становления ПЕСК, в том числе и путем поиска общих подходов к вопросам безопасности и обороны, является своего рода негативной реакцией на доминирование США в НАТО или что он нацелен на создание какого-то европейского

стр. 11

--------------------------------------------------------------------------------
оборонного противовеса Альянсу. НАТО была и остается основой обороны Евросоюза.

Развитие общей политики в области безопасности и обороны ЕС связано не столько с желанием европейцев действовать без США, сколько с нежеланием США быть вовлеченными в урегулирование каждого европейского кризиса. Именно Вашингтон давно настаивал на том, что европейские союзники должны больше уделять внимания вопросам безопасности и обороны, выделять больше средств на армию, модернизировать свои вооруженные силы и т. п. Оборонная промышленность европейских стран не производит крылатых ракет, новейших навигационно- коммуникационных (и разведывательных) спутников, систем по разведке и управлению огнем и военно-транспортных самолетов, способных летать на тысячи километров. Таким образом, сегодня не стоит вопрос о том, что Европа в состоянии преодолеть свою технологическую зависимость от Америки в оборонной сфере. Речь идет о превращении европейских стран в более боеспособных союзников. Пентагон поощрял консолидацию американской оборонной промышленности: слияние в 1995 г. "Локхида" с "Мартин Мариетта", в 1997 г. - "Боинга" с "МкДоннел Дугласом". Сегодня, когда европейцы стараются идти таким же путем, Пентагон заявляет, что обеспокоен планируемым слиянием "Бритиш аэроспейс" с "GЕС-Маркони", хотя объединение этих двух британских компаний ни в коей мере не снизит зависимость от американских высоких технологий в военной сфере. Министерство юстиции США объявило, что это слияние, возможно, нарушает антимонопольное законодательство, хотя и "Локхид Мартин" и "Боинг" гораздо крупнее, чем та британская корпорация, которая образуется в результате слияния. Двойственность американской позиции в отношении планов Евросоюза по усилению сотрудничества в оборонной сфере определяется тем, что политический истэблишмент США хотел бы снизить нагрузку на американского налогоплательщика, связанную с урегулированием кризисов в Европе. Одновременно политические силы, близкие к ВПК, опасаются растущей конкуренции со стороны европейских производителей вооружений.

Воздушная кампания НАТО против Югославии наглядно продемонстрировала насколько велик технологический разрыв между американскими и европейскими системами вооружений. Осознание этого факта также стимулировало те подвижки, на которые пошел Евросоюз, впервые решивший подкреплять рождающуюся ПЕСК общим подходом к безопасности и обороне. Ни кто иной, как министр обороны Франции Алэн Ришар еще до появления англо- итальянского плана призвал к введению "критериев конвергенции", которые могли бы сделать возможной "гармонизацию" военных расходов европейских членов НАТО. (По мнению А. Ришара, "если Европа будет тратить 2 % ВНП на оборону разумно, то этого должно хватить").

Конечно, решениям Кельнского саммита ЕС еще предстоит претворить в жизнь. Как скоро это произойдет, сказать трудно. Первые попытки подкрепить еще не родившуюся ПЕСК какими-то "мощностями" по урегулированию кризисов в Европе, конечно, неправомерно рассматривать, как превращение ЕС в военно-политический союз. Все свои стратегические оборонные и военные задачи большинство стран-членов Евросоюза решали и будут решать через НАТО. Решение же тактических проблем урегулирования отдельных европейских кризисов теперь теоретически станет возможным посредством операций под эгидой Евросоюза с использованием ресурсов "интегрируемого" ЗЕС и/или НАТО.

1. European Council Declaration on Strengthening the Common European Policy on Security and Defence. Permanent

Delegation of the FRG to NATO, 7 June 1999, para. 1, 2, 3, 5.
2. Presidency Report on Strengthening of the Common European Policy on Security and Defence. Permanent Delegation

of the FRG to NATO, 7 June 1999, para. 1, 2, 3, 4, 5.
3. International Herald Tribune , 23 April 1999.

4. Tom Buerkle. A Maastricht Approach to EU Defence? - International Herald Tribune , 21 July 1999, p. 6.

5. See: Bulletin Quotidien Europe No 7358, 7-8 December 1998, p. 4.