Изменение задач инспектирования школ и проблемы методического обеспечения их решения

Одна из важнейших функций управления - контроль. От качества ее выполнения во многом зависит эффективность решения задач управления в целом. В образовании контролю деятельности школ издавна придавали большое значение. Так, в Англии инспектора начали контролировать школы свыше 160 лет назад, во Франции институт инспектирования существует уже почти 150 лет [1]. В России этот институт также имеет более, чем вековую историю. Формы инспектирования в разных странах были различными, но основные задачи, которые им решались, были в основном одинаковыми: надзор за соблюдением законодательства и установленных норм, контроль учебных планов, программ, качества работы учителей и т.п. Решение этих задач должно было способствовать поддержанию стабильного и эффективного функционирования образовательной системы.

В последней четверти XX столетия во многих странах интенсифицировались процессы модернизации образования. Но многочисленные реформы образования, ставившие главной своей целью повышение качества образования, хотя и дали некоторые позитивные результаты, однако далеко не те, на которые рассчитывали. Поэтому стала особенно актуальной проблема повышения эффективности функционирования образовательных учреждений. Это в свою очередь привело к изменениям в роли инспектирования и характере решаемых им задач. Ученые, исследовавшие состояние инспектирования в системах образования за рубежом, отмечают, что во многих странах была обновлена и расширена законодательная база инспектирования, пересмотрены функции и задачи инспекций образования, модернизированы организационные структуры. "Правительства и органы образования многих развитых стран в 80-90-е годы уделяли большое внимание созданию новых, реформированию и обновлению уже существовавших механизмов обеспечения качества образования, в том числе, и школьной инспекции.

Вследствие этого в последнее десятилетие проблема школьного инспектирования во многих странах вышла на первый план в образовательной политике и является предметом пристального внимания законодательных органов, правительств и органов образования" [1, с. 9].

Сегодня задачи школьного инспектирования становятся значительно более широкими, чем раньше. В число основных задач, которые должна решать инспекция, включают следующие:

* осуществление контроля за соблюдением законодательных и других нормативно-правовых актов в области образования. В странах, где содержание образования определяется на центральном уровне, сюда входит также контроль за выполнением национальных или региональных учебных планов и образовательных стандартов;

* изучение текущего состояния и мониторинг системы образования на национальном, региональном и местном уровнях;

* оценка эффективности деятельности органов управления образованием, образовательных учреждений и должностных лиц, в них работающих;

* подготовка докладов органам власти о состоянии образования в целом или по отдельным уровням и проблемам;

* содействие развитию образования посредством проведения консультаций для руководителей и персонала органов образования, учебных заведений по проблемам их деятельности; информирование о нововведениях и стимулирование их использования;

* разработка индикаторов (показателей) для оценки состояния системы образования и ее элементов, а также разработка механизмов оценки [1].

Если первые четыре задачи традиционны, то две последние - это задачи, которые раньше не решались. Включение в число задач инспектирования содействия развитию образования означает принципиальное расширение области контроля и качественное изменение деятельности инспекторских служб.

В системе образования России за последние два десятилетия в инспектировании также произошли значительные перемены. До начала 1990-х гг. школьное инспектирование было призвано решать те же задачи, что и за рубежом: обеспечение функционирования образовательных учреждений в соответствии с законодательством и установленными нормами, контроль учебных планов, программ, качества работы учителей. Но помимо этого особое внимание уделялось контролю воспитательной работы и проведению в жизнь идеологических установок правившей в то время КПСС. Школьное инспектирование было инструментом реализации жесткой административно-командной формы управления образованием, реализующим тотальный контроль деятельности школ. Это хорошо видно по методической литературе того времени, посвященной школьному инспектированию [3]. Во второй половине 1980-х гг., во времена "горбачевской оттепели" школьное инспектирование стало менее жестким. Автору довелось в то

стр. 65


--------------------------------------------------------------------------------

время работать инспектором городского отдела народного образования Баку. Как и в прошлые годы, проверки школ велись систематически и охватывали чрезмерно широкий круг вопросов; как и прежде, пристальное внимание уделялось постановке воспитательной работы; за выявленные нарушения руководители школ регулярно наказывались, и многие из них имели не одно взыскание, но отношения между проверяющими и проверяемыми становились более демократичными. Командный стиль сохранялся, но "климат" становился мягче.

Здесь важно обратить внимание на то, что хотя проверки охватывали практически всю жизнедеятельность школы, инновационная деятельность школ не была объектом контроля проверяющих. Такой деятельности тогда просто не было и не могло быть. Основной вопрос, на который должны были ответить проверяющие, состоял в том, насколько "правильно" функционирует школа.

С началом либерально-демократических преобразований в России резко изменился статус инспектирования. С принятием в 1992 г. Закона РФ "Об образовании" управление образованием децентрализовалось, школы получили широкую автономию. Органы управления образованием должны были иначе, чем раньше, строить свои отношения с образовательными учреждениями, но в том, как строить эти отношения, существовало много неопределенностей. Начался поиск новых форм и методов реализации функции инспектирования в образовании.

Самое главное изменение, которое произошло в инспектировании, состояло в том, что прежние требования, определявшие стандарт деятельности образовательных учреждений, перестали существовать, а новые не были созданы. Более того, появилось множество новых типов образовательных учреждений: гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением предметов, школ-комплексов и др. Расширился спектр образовательных услуг, школы стали осуществлять предпринимательскую деятельность. В таких условиях требовалось кардинально изменить подходы к инспектированию и, прежде всего, переосмыслить его задачи [5].

В 1998 г. Министерством общего и профессионального образования РФ были приняты "Рекомендации об инспектировании в системе общего и профессионального образования Российской Федерации" и направлено в органы управления образованием письмо за подписью министра "О работе с рекомендациями об инспектировании в системе Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации".

В письме говорилось, что сохранение единого образовательного пространства при расширении самостоятельности и индивидуальности образовательных учреждений, децентрализация образования требуют принципиально новых подходов к формированию демократического, государственно-общественного регулирования в управлении системой образования. Отмечалось, что эффективный механизм контроля пока не сформирован, что необходимо упорядочить контрольно- инспекционную деятельность в системе образования. Основной целью совершенствования государственной системы контроля на современном этапе называлось обеспечение гарантий реализации государственной политики, исполнения законодательства и нормативных правовых актов в области образования, защита прав участников образовательного процесса. Министерство предлагало руководителям органов управления образованием, образовательных учреждений руководствоваться разработанными им Рекомендациями при осуществлении инспектирования.

Предложенные Рекомендации в основном отвечали современному пониманию инспектирования как особой управленческой функции. В п. 2 Рекомендаций инспектирование определяется как "специальная функция (специально организованная деятельность) органов управления образованием и образовательных учреждений по организации и проведению проверок, наблюдений, обследований, ...осуществляемых в порядке надзора и контроля в пределах своей компетенции за соблюдением органами управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями, а также их должностными лицами законодательства Российской Федерации в области образования и иных нормативных правовых актов" [2, с. 26].

стр. 66


--------------------------------------------------------------------------------

В п. 4 Рекомендаций определялось, что инспектирование "призвано обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования, исполнение других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов управления образованием и образовательных учреждений, защиту прав и свобод участников образовательного процесса, правомерность действий должностных лиц в целях:

реализации принципов государственной политики в области образования;

соблюдения конституционных прав граждан на образование и социальных гарантий участников образовательного процесса;

сохранения единого образовательного пространства Российской Федерации через соблюдение государственных образовательных и социальных стандартов, нормативов всеми субъектами системы образования;

совершенствования механизма управления качеством образования (формирование условий и результатов образования) в пределах компетенции органов управления образованием разного уровня;

проведения анализа и прогнозирования тенденций развития системы образования или ее составляющих" [2, с. 27].

Здесь следует обратить внимание на важное изменение в задачах контроля. Контроль призван обеспечить реализацию принципов государственной политики в области образования. Согласно п. 2 ст. 1 Закона РФ "Об образовании" организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования. Аналогичные статьи существуют и в законодательных актах субъектов Российской Федерации. Это означает, что осуществление мер, направленных на развитие образования, является формой реализации государственной образовательной политики и что инновационная деятельность должна стать объектом контроля. В современных условиях инспектирование призвано стать не только инструментом поддержания некоего уровня качества образования, определяемого стандартом, но и инструментом повышения этого уровня.

Обеспечено ли решение этой задачи необходимыми средствами? Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, должен быть дан отрицательный.

Всякая оценка предполагает наличие обоснованного комплекса критериев, позволяющих отличать соответствующее нормативным требованиям и не соответствующее им. В свою очередь это предполагает, что должны быть определены сами требования к тому, "как должно быть". Но очевидно, что жестко определить, как должна строиться инновационная деятельность в школе, нельзя. Точно так же, как учебно-воспитательный процесс может строиться по разным моделям, так по-разному может осуществляться и инновационный процесс. Выбор модели - это компетенция самой школы, лишь бы он находился в пределах установленных нормативными актами ограничений. В части содержания образования, учебных планов такие нормы существуют, но в том, что касается инновационной деятельности, их сегодня нет. Поэтому встает проблема: как оценивать качество инновационной деятельности школы?

Ниже предлагается подход к построению способа такой оценки. Его исходной теоретической базой служит теория системного развития школы, разработанная В.С. Лазаревым [4].

Прежде всего, определим, что нами понимается под инновационной деятельностью школы и качеством этой деятельности.

В теории В.С. Лазарева развитие школы определяется как процесс качественных изменений в составляющих ее компонентах и ее структуре, вследствие которых школа приобретает способность достигать более высоких, чем прежде, результатов образования. Изменения могут быть стихийными и управляемыми. Управляемые изменения осуществляются через внедрение (освоение) новшеств. Предметом таких изменений могут быть цели, условия, содержание, средства, методы, формы организации учебно- воспитательного, управленческого и др. процессов в школе.

Инновационный процесс В.С. Лазарев определяет как такие изменения в целях, условиях, содержании, средствах, методах, формах деятельности, которые:

* отличаются новизной;

стр. 67


--------------------------------------------------------------------------------

* обладают потенциалом повышения эффективности этих процессов в целом или каких-то их частей;

* способны дать долговременный полезный эффект, оправдывающий затраты усилий и средств на внедрение новшества;

* согласованы с другими осуществляемыми нововведениями.

Инновационный процесс реализуется инновационной системой школы. Под инновационной системой понимается совокупность особым образом связанных между собой идей изменений, человеческих, материально- технических, информационных, нормативно-правовых и других компонентов входа, процессов целенаправленных изменений в педагогической системе школы, а также результатов этих изменений.

В.С. Лазарев не вводит понятия инновационной деятельности школы. Но, по сути, инновационная система - это и есть система инновационной деятельности педагогического коллектива школы. В общем смысле деятельность - это "специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Деятельность человека предполагает определенное противопоставление субъекта и объекта деятельности: человек противополагает себе объект деятельности как материал, который должен получить новую форму и свойства, превратиться из материала в продукт деятельности.

Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности, и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность" [7, с. 151].

Субъектом инновационной деятельности в школе является ее педагогический коллектив. Объект инновационной деятельности - педагогическая система школы. Содержание инновационной деятельности - преобразование педагогической системы школы посредством внедрения (освоения) новшеств. Общая цель инновационной деятельности - улучшение способности педагогической системы школы достигать качественно более высоких результатов образования.

Таким образом, инновационную деятельность школы можно определить, как целенаправленное преобразование педагогическим коллективом педагогической системы школы с целью достижения качественно более высоких результатов образования.

Согласно теории В.С. Лазарева, в инновационном процессе (процессе инновационной деятельности) должны решаться следующие задачи:

1) выявление недостатков педагогической системы школы (проблемно-ориентированный анализ);

2) поиск и оценка возможностей решения проблем;

3) планирование изменений;

4) организация и мотивация осуществления изменений в педагогической системе;

5) контроль инновационного процесса и оценка результатов.

Решение первой задачи дает ответ на вопрос: что нужно изменить в педагогической системе школы, чтобы она могла достигать лучших результатов образования.

Решение второй и третьей задач дает ответ на вопрос: как можно улучшить педагогическую систему школы, за счет реализации каких изменений?

Решение четвертой и пятой задач обеспечивает практическое осуществление изменений педагогической системы.

Качество инновационной деятельности определяется тем, насколько хорошо ее субъект выявляет проблемы (недостатки педагогической системы школы) и ориентируется в объективно существующих возможностях позитивных изменений. Если представить себе, что существует некоторое множество необходимых изменений (которые субъект может знать или не знать), то та часть, которую он знает, характеризует качество выявления проблем (см. рис.). Точно так же можно выделить множество объективно существующих возможностей улучшения педагогической системы школы и ту часть этих возможностей, которая известна субъекту. Пересечение выявленных субъектом недостатков и известных ему возможностей для их устранения образует пространство его потенциальных возможностей улучшения педагогической системы школы. То, какая часть этой потенциальной возможности используется, характеризует внедренческий потенциал образовательного учреждения.

стр. 68


--------------------------------------------------------------------------------

Рис. Отношения между необходимыми, возможными и реализованными изменениями



Условные обозначения:

I - область объективно существующих актуальных проблем;

II - область актуальных проблем, выявленных субъектом;

III - область объективно существующих возможностей решения проблем;

IV - область возможностей, выявленных субъектом;

V - область актуальных проблем, для которых объективно существуют возможности решения;

VI - часть области V, в которой находятся выявленные субъектом актуальные проблемы, для решения которых существуют объективные возможности, и они известны субъекту;

VII - часть области V, в которую входят реализованные субъектом возможности для устранения выявленных им актуальных проблем.

Исходя из сказанного выше, мы определяем качество инновационной деятельности школ как отношение между необходимыми и потенциально возможными изменениями в педагогической системе школы и фактически реализуемыми ею изменениями. На рис. качество инновационной деятельности характеризует отношение площадей области V и области VII.

Эту интегральную характеристику инновационной деятельности можно представить как функцию следующих частных характеристик:

1) качества выявления проблем;

2) качества поиска возможностей улучшений;

3) качества планирования изменений;

4) качества организации внедрения новшеств;

5) качества мотивации внедрения новшеств;

6) качества контроля и оценки инновационного процесса.

Для каждой из этих частных характеристик можно ввести измерительную шкалу и определить показатели, с помощью которых будут даваться соответствующие оценки деятельности конкретных школ.

Литература:

1. Алферов Ю.С., Курдюмова И.М., Лысова Е.Б., Торопов Д.А. Школьное инспектирование за рубежом: традиции и новые тенденции / Под ред. Ю.С. Алферова и И.М. Курдюмовой. М., 2001.

2. Вестник образования. 1999. N 6.

3. Инспектирование школы / Под ред. В.П. Стрезикозина. М., 1977.

4. Лазарев B.C. Системное развитие школы. М., 2002.

5. Лазутина С., Личинина Л., Моисеева О. Современный контроль: особенности и задачи. Из опыта работы московской городской инспекции // Директор школы, 1997. N 25.

6. Сауткин Б.Ф. Инспектирование в современных условиях // Завуч. 1998. N 6.

7. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.

8. Шишов С.Е. Механизмы контроля и оценки эффективности деятельности в системах образования европейских стран // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 4.

9. Шишов С.Е., Кальней В.А. Мониторинг качества образования в школе. М., 1999.

стр. 69