В свое время Конституционный Суд Российской Федерации испытывал трудности в оценке конституционности Указов Президента РФ от 30 ноября и 9 декабря 1994 г.. Постановления Правительства от 9 декабря 1994 г., касающихся специальных мероприятий по восстановлению правопорядка на территории Чеченской Республики. Это было связано с пробелами в законодательстве, регламентирующем их полномочия в области обороны.

В целях их восполнения в своем Постановлении от 31 июля 1995 г. Конституционный Суд, в частности, указал на настоятельную необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего полномочия главы Российского государства в области обороны.

Как раз с этой точки зрения представляет интерес дискуссия относительно так называемых скрытых полномочий главы Российского государства, т.е. тех, которые не закреплены в законе, но вытекают из смысла положений ст. 80 Конституции, определяющих его функции. При этом речь идет прежде всего о полномочиях главы Российского государства в период военного положения, когда невозможно нормальное функционирование органов государственной власти, в связи с чем Закон "Об обороне" (п. 5 ст. 4) предусматривает формирование Президентом органов исполнительной власти на период военного времени, а также введение им в действие правовых актов военного времени.

Конституционный суд Российской Федерации допускает в принципе существование таких скрытых полномочий Президента в области обороны, но считает,

стр. 10

что "при определении пределов деятельности Президента в области обороны в тех случаях, когда закон детально не регламентирует его полномочия в данной области, необходимо руководствоваться "рамками", определенными принципом разделения властей, требованиями ст. 90 Конституции, согласно которой указы и распоряжения не должны противоречить Конституции" (Из Постановления КС РФ от 31 июля 1995 года).

В своем особом мнении судьи Конституционного Суда Б. Эбзеев и Н. Витрук критически оценивают указанное Постановление Конституционного Суда и в принципе отрицают возможность существования таких скрытых полномочий. Например, по мнению Б. Эбзеева, "действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных или скрытых полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости".

Точки зрения по данному вопросу ряда ученых неоднозначны, примеров чему можно привести немало. Тем не менее, по мнению автора, в столь противоречивых на первый взгляд суждениях есть и много общего. Все ученые исходят из того, что, во-первых, в условиях правового государства существует единое правило, а именно - полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны должны быть детально регламентированы в Конституции и законе. Во-вторых, скрытые полномочия Президента в области обороны являются исключением из общего правила, и их возникновение возможно только в экстремальных условиях для принятия мер оперативного характера по отражению агрессии против Российской Федерации или для устранения угроз такой агрессии. В-третьих, полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации, в том числе и Президента, в период военного времени должны регулироваться специальным законом, предусматривающим особенности правового регулирования такого рода общественных отношений. В-четвертых, особенности полномочия Президента в области обороны не могут носить абсолютного характера и должны быть ограничены полномочиями других высших органов государственной власти Российской Федерации.

Законодатель, следуя примерно такой же логике, в ч. 2,3 ст. 87 Конституции РФ предусматривает, что режим военного положения должен определяться федеральным конституционным законом, а решение Президента о введении военного положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации. Кроме того, согласно п. 5 ст. 4 Закона "Об обороне" полномочия главы Российского государства по введению в действие нормативных актов военного времени и формированию органов исполнительной власти на период военного времени должны быть детально регламентированы в законе о военном положении.

Представляется, что в условиях военного времени Президент в сравнении с мирным временем должен обладать большими полномочиями по формированию и упразднению государственных органов, что объясняется экстремальностью ситуации, необходимостью очень четкого взаимодействия всех органов государственной власти в принятии исключительно важных оперативных решений по обеспечению обороны государства, оказанию полного содействия военному командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.

В условиях военного времени речь не идет о создании принципиально новой системы органов государственной власти, отступлении от конституционных демократических принципов взаимоотношений между высшими органами государственной власти. Правовая норма п. 5 ст. 4 Закона "Об обороне" при определении рассматриваемого полномочия Президента исходит из возможности формирования и упразднения Президентом только органов исполнительной власти. Конституция не содержит правовых норм, в соответствии с которыми в военное время приостанавливается деятельность органов законодательной власти России, и прямо запрещает роспуск Государственной Думы в период действия на всей территории Российской Федерации военного положения (п. 5 ст. 109).

С учетом важности проблемы в разрабатываемом законе о военном положении обязательно должны содержаться запреты на реформирование Президентом в условиях военного положения органов законодательной власти, а такого рода распорядительная деятельность главы Российского государства должна распространяться только на органы исполнительной власти. В нем также должен содержаться четкий перечень органов исполнительной власти, формируемых и упраздняемых Президентом в период военного времени.

В законе о военном положении необходимо закрепить также правовые нормы, которые бы конкретизировали и детализировали положения ст. 19 Закона "Об обороне" о том, что военное положение предполагает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, обязывающий их оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной территории для нужд обороны, обеспечения общественного порядка и безопасности.

Необходимо также определить порядок взаимодействия органов исполнительной власти военного времени с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, который в соответствии с п. 3 ст. 19 Закона "Об обороне" в условиях военного положения должен быть органом оперативного управления Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Полковник юстиции Александр ПИСАРЕВ, докторант кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент