В январе исполнилось 5 лет с того дня, когда приступил к работе наш парламент - Федеральное Собрание Российской федерации сформированное после парламентских выборов декабря 1993 г, В нынешнем году всем нам, российским избирателям предстоит в ходе выборов-99 своим волеизъявлением определить, образно говоря облик нижней палаты парламента - Государственной Думы. С ней Россия вступит в XXI век. Эти обстоятельства придают особую актуальность теме серии публикаций, которые "Ориентир" предлагает вашему вниманию. Они позволяют нашим читателям - избирателям в военной форме более широко, объемно познакомиться с историей развития парламентаризма в России и сегодняшним днем федеральной законодательной власти.

Роман Михайлович Романов родился 3 апреля 1941 года. Окончил филологический факультет Томского государственного педагогического института. Затем - аспирантуру Томского государственного университета. После окончания Академии народного хозяйства при Правительстве РФ получил специальность магистра государственного управления. Работал в печати, партийных и государственных органах. С момента образования Федерального Собрания России (январь 1994 года) занимал должность руководителя аппарата Комитета по организации работы Государственной Думы. С 1996 года работает в верхней палате Федерального Собрания первым заместителем Руководителя Аппарата Совета Федерации.

Действительный государственный советник Российской Федерации 1-го класса. Кандидат исторических наук.

Служил на Тихоокеанском флоте. Капитан 1 ранга запаса.

Современный парламентаризм имеет многовековую историю. Сегодня более чем в 200 странах мира парламенты - высшие представительные органы - стали органической частью государственной власти, превратились в мировое явление и получили право на обобщающее понятие: парламентаризм как система, при которой четко распределены функции законодательных и исполнительных органов управления государствами. Каждая страна по- своему шла к парламентской форме законодательной власти.

Родиной парламента считается Англия, где с XIII века власть короля была ограничена собранием крупнейших феодалов - лордов, высшего духовенства - прелатов и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц). С тех пор сословные и сословно-представительные учреждения начали возникать в других странах мира. Впоследствии они развивались и преобразовывались в представительные учреждения современного типа. В целом же законотворчество имеет гораздо более древнюю историю.

Даже самые выдающиеся государи в прошлом не могли управлять своими царствами и империями без талантливых и преданных помощников. Нужны были умные советники, смелые военачальники, честные взиматели податей, умелые торговцы, вдохновенные жрецы и поэты. А также дальновидные и хитрые законодатели. Такие люди, составлявшие ближайшее окружение вождей, фараонов, царей, императоров, требовались на протяжении всей истории человечества. Пока сообщества людей не превышали численности племен и родов, один и тот же человек мог быть и князем, и военачальником, и судьей, и законодателем. Затем роды разрастались, племена объединялись, заключали между собой союзы. Вожди, старейшины, жрецы племен образовывали постоянно действующий орган, наделенный правами распоряжаться, отдавать приказы, принимать решения, которым были обязаны подчиняться все члены союза племен.

В управленческой верхушке постепенно образовался некий слой, который приобрел особое управленческое положение, дававшее ему право на большую долю добычи в войне, на лучшее расположение стойбища, лучших коней, лучшее оружие. Появилось понятие "власть". А когда богатство людей, принадлежавших к этому слою, стало настолько велико, что они могли содержать приближенных членов племенного союза, возникли первые признаки государства, то есть объединения тех, кто наделен правом управлять сложившейся общностью людей, отдавать приказы и требовать их неукоснительного исполнения. Возросла потребность в обязательных для всех предписаниях. Понадобились люди, которые составляли бы их. Они и образовали первые в истории человечества законодательные органы. Схема их возникновения и деятельности не отличалась большим разнообразием.

Главными законодателями были руководители государства (фараоны, цари, императоры), жрецы и особо одаренные чиновники, способные воплощать мысли вождей, иносказания жрецов в ясные и четкие требования, нормы поведения, гарантии и санкции. В древних Египте, Индии, Китае, как и в Ассирии, Вавилонском царстве, Иудее, Персии, Эфиопии, Ливии, ряде других стран, основу государственного устройства, правового нормотворчества определяли мифы, легенды о божественном происхождении царей и их власти. Законодательная ветвь власти еще не выделилась, функционировала как одно из властных прав царей, их наместников, правителей административных территорий. Царили произвол и своеволие больших и маленьких начальников.

Истории известен и другой подход к законотворчеству. В первом тысячелетии до н.э. в Аттике - Афинском государстве родилась иная схема, послужившая прообразом современной законодательной власти. Она носила демократический характер. Там правителями становились, не получая по наследству "божественный дар" - власть, а в ходе политической борьбы. Демос - народ и его лидеры открыто отстаивали свои экономические, политические, социальные интересы и приводили к власти тех, кто в наибольшей мере эти интересы защищал. В античных Греции и Риме сформировались принципиально иные в сравнении с другими странами мира системы власти - демократические в своей основе. Было произведено разделение властей. Впервые в мире выделилась в самостоятельную ветвь законодательная власть (в Афинах "Совет четырехсот" - при Солоне, "Совет пятисот" - при Клисфене, сенат - в Древнем Риме). Слово "парламент" появилось на полторы с лишним тысячи лет позже, но его прообразы успешно функционировали в те далекие времена.

Российская история знает целый ряд допарламентских, различных по степени демократичности представительных законодательных, совещательных и административных учреждений, форм участия представителей разных слоев общества в управлении государством в целом и отдельными входящими в него территориями. Среди них вече - народные собрания в Древней и средневековой Руси с Х до начала XVI века, Боярская, Земская и городские думы, земские собрания, управы, суды. Более подробно о них пойдет речь в одной из следующих публикаций.

Мысль о необходимости парламента в России возникла в 30- е годы XVI столетия. Представители разных сословий (священнослужители, дипломаты, государственные деятели - старец Максим Грек, Зиновий Отенский, дипломат Федор Карпов, дворянин И.С. Пересветов, дьяк И. Тимофеев, князь A.M. Курбский) высказывались за монархию с выборным сословно-представительным органом. "Царь еще почтен царством... должен искать доброго и полезного совета не токмо у советников, но и всенародных человек", - писал князь Курбский царю Ивану Грозному. Назначение парламента все его сторонники видели в том, чтобы, по словам Зиновия Отенского, направлять государство "к достижению общей пользы, крепости, покою и тишине". Русские мыслители и политические деятели задолго до учреждения российского парламента формулировали правильные положения, которые легли в основу будущей парламентской практики. Однако первый российский парламент был учрежден только последним российским императором Николаем II под давлением демократической революции лишь 17 октября 1905 г. Понадобилось почти четыре столетия, чтобы замысел и традиции английского парламента реализовались в России.

Содержание царского манифеста от 17 октября уместилось в три основных пункта. Во-первых, населению даровались "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". Во-вторых, правительству поручалось привлечь теперь же к участию в Думе "те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав". В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия, Право голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. В-третьих, провозглашалось: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий ... властей".

По царскому манифесту парламент намечался однопалатным. Но уже первые выборы показали, что законодательный орган стал оппозиционным царизму. Из 478 депутатов было 179 кадетов, 97 трудовиков, 105 беспартийных (в основном левых убеждений), 63 от националистических групп, 18 социал-демократов, 16 октябристов. Правым не удалось провести ни одного депутата. Поэтому царь немедленно принял контрмеры, превратив указом от 20 февраля 1906 г. Государственный совет в законодательный орган, имевший равные права с Госдумой. По замыслу царя и его правительства, Госсовет "являлся необходимым противовесом Думе, умеряя ее...". Он был наделен правом вето на любой закон, принятый Думой. Так в России появился по существу двухпалатный парламент. Судьба его была драматичной. Царь и правительство дважды распускали Думу. Полный срок функционировала только третья Дума. Четвертая Госдума прекратила существование в результате Февральской (1917 г.) буржуазной революции. Госсовет был распущен большевиками в феврале 1918 г.

После социалистической революции место парламента заняли съезды советов и до 1922 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК), наделенный Конституцией РСФСР 1918 г. полномочиями высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа. С принятием в 1924 г. Конституции СССР такими органами стали Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик (ЦИК СССР) и его Президиум. Высший орган власти состоял из двух палат - Союзного Совета и Совета Национальностей. По Конституциям 1936, 1977 гг. Верховный совет СССР также состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Двухпалатная структура связана с многонациональным составом страны, в которой было 15 союзных, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Это накладывало заметный отпечаток на государственное устройство и на государственную политику. В многонациональной и полирелигиозной стране иная государственная политика вряд ли была возможна.

После провозглашения в 1991 г. независимости России и распада Советского Союза в России сохранился двухпалатный законодательный орган: сначала - Верховный Совет РФ, а после 1993 г. - Федеральное Собрание РФ с двумя палатами - Государственной Думой и Советом Федерации. Двухпалатность связана с сохранившимся федеративным устройством России. В ней 21 республика (имеющая статус государства), 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Все эти административные единицы образуют 89 субъектов Российской Федерации, имеющих особенности в географическом, экономическом, политическом, социальном, национально-демографическом, культурном положении, что непосредственным образом выражается в их интересах, требующих особого правового статуса, а следовательно, и особого представительства в законодательном органе. Именно этими особенностями вызывается необходимость двухпалатного парламента.

Правовой и политический статус палат определен Конституцией Российской Федерации и рядом федеральных законов. Государственная Дума избирается населением на 50% по одномандатным округам, на 50% по партийным спискам. Всего в нее избираются 450 депутатов. Выборы в Государственную Думу проводятся 1 раз в 4 года. Совет Федерации формируется из глав администраций и законодательных органов субъектов России и насчитывает 178 членов. Обе палаты работают на постоянной основе. По сложившейся традиции Совет Федерации называется верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней, хотя по своему положению они равны и каждая выполняет свои функции, определенные Конституцией.

Законотворческая работа ведется интенсивно. За пять лет работы российского парламента в нынешнем виде Госдума приняла более 1300 законов, Совет Федерации одобрил свыше 800 законов, а Президент подписал свыше 800 законов. Таких темпов законодательной деятельности мир знает немного. Они объясняются тем, что в России идет обновление законодательной базы. Страна совершает ускоренный переход к рыночной экономике. Поэтому столь велика потребность в новом законодательстве. Понятно, что быстрые темпы в некоторых случаях снижают качество принимаемых законов. В нынешней законодательной практике встречаются факты, когда в принятый закон спустя непродолжительное время вносятся поправки, дополнения, изменения. Есть случаи, когда закон принимается, одобряется, подписывается, но не работает: нет средств для его реализации. На качество законов влияет острая политическая борьба, которая не утихает в нынешней России. Качественный рост российского законодательства сдерживает и незавершившаяся реформа экономики. Трудно готовить высококачественные законы при небывалом падении производства, уровня жизни населения, неустойчивой финансовой базе и т.д.

Можно говорить и о других недостатках в деятельности российского парламента. Определенную скидку надо делать и на его относительную молодость. Российские парламентарии активно учатся. Налажен постоянный обмен парламентскими делегациями со многими странами мира: Англией, Францией, Канадой, США, Германией, Швецией, Китаем и другими государствами.

Говорят: молодость - легко исправимый недостаток, который с годами проходит. Это относится и к российскому парламенту, который со временем обретет большую зрелость, наработает необходимый опыт. Он занимает достойное место в системе российской власти. Парламентаризм - верный и наиболее короткий путь к стабильности в обществе, деловому сотрудничеству всех слоев населения, укреплению могущества и независимости государства. О преимуществах парламента с полным основанием можно сказать: лучше горячая дискуссия в нем, чем жаркий бой на улице, лучше строгий закон, чем неограниченный произвол.

Роман РОМАНОВ, первый заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, кандидат исторических наук