Продолжение. Начало в N 4, 5 за 1999 г.

Потенциальная возможность появления в России представительной формы законодательной власти возникала не раз. В XVIII в. после смерти Петра I. В начале XIX в. при Александре I. Во второй половине прошлого столетия до убийства Александра II, послужившего сигналом к свертыванию каких-либо реформ в области представительной власти. Но всякий раз самодержавие воздерживалось от решающего шага по пути к демократизации, поэтому система государственного управления, в частности законодательной власти, все более отставала от требований времени, вступала в противоречие с объективными потребностями развития страны.

Осенью 1905 г. Николай II решился на такой шаг только под давлением народных требований, грозной для монархии опасности - демократической революции. С тяжелым сердцем император подписал 17 октября манифест о даровании гражданских свобод - совести, слова, собраний и союзов, избирательных прав тем слоям населения, которые ранее были лишены их. Право голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Вместе с тем значительная часть населения - женщины, студенты, военнослужащие - не имела избирательных прав.

Дума в соответствии с манифестом получила функции не только законодательные: "...чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы", но и контрольные:

"...чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

Российский парламент состоял из двух равноправных палат: нижней - Государственной думы и верхней - Государственного совета. Заметим, что почти столетием ранее именно такую двухпалатную структуру на основе разделения властей и участия общества в выборах предлагал М.М. Сперанский в "Общем обозрении всех преобразований", представленном Александру I к концу октября 1809 г. А 1 января 1810 г. собрался Государственный совет на свое первое заседание и затем продолжал работать вплоть до февраля 1917 г. Но Госдума тогда не успела начать свою деятельность. Придворные интриганы добились отставки реформатора Сперанского. Рождение российского парламентаризма задержалось почти на столетие.

В начале XX в. Россией за образец была взята наиболее распространенная в мире двухпалатная парламентская система, которая первоначально возникла в Великобритании. Обе палаты - Госсовет и Госдума получили право издания, изменения и отмены законов. Исключение составляли Основные законы, инициатива пересмотра которых могла принадлежать только императору. Характерно, что царь, как и большинство монархов, обладал правом абсолютного вето (президенты обычно пользовались правом отлагательного вето), что лишь ему обеспечивало право утверждения законов, без которого они не могли вступить в силу. Это означало утрату российским императором права диспенсации, то есть права своим указом по частному делу отменить действие общих законов, если они вступали в противоречие между собой. Статья 94 Основных законов определяла: "Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу". Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.

I Государственная дума, просуществовавшая всего неполных три месяца (27 апреля - 8 июля 1906 г.), по своему социальному составу оказалась самой демократичной из всех четырех созывов царского времени. По сословному признаку самую многочисленную группу составляли крестьяне - 45,5 процента, затем дворяне - 36 процентов. Членами Думы являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона.

С самого начала новорожденный законодательный орган ни царя, ни его правительство не устраивал. Двухпалатным российский парламент стал потому, что царь и его приближенные решили сделать Госсовет противовесом Госдуме, призванным "умерять" ее. Еще до открытия сессии Думы царь издал указ о наделении Государственного совета законодательными полномочиями и правом вето на законы, принятые Госдумой. И все же эта мера оказалась недостаточной. Дума с первых же заседаний повела себя отнюдь не миролюбиво в отношении царя и его правительства. 9 июля 1906 г. Государственная дума была распущена под тем предлогом, что депутаты "уклонились в непринадлежавшую им область". Однако слишком краткий срок деятельности не умаляет исторического значения I Думы. Как указывал в 1909 г. профессор В.Ф. Залесский, "1906 год ознаменовался насаждением в России западноевропейского парламентаризма".

II Дума (20 февраля - 2 июня 1907 г.) также оказалась малопослушной. Несмотря на существенное уточнение избирательного законодательства, отдававшего все преимущества состоятельным сословиям, вторая Дума получилась еще "левее" первой. Социал-демократы, отказавшиеся от тактики бойкота, получили 65 мест, а всего левые партии завоевали 222 мандата (43 процента). Крайне правые потерпели на выборах сокрушительное поражение. Например, председатель Союза русского народа Дубровин набрал всего несколько десятков голосов.

На первом этапе становления российских парламентских традиций (1906 - 1907 гг.) в ходе работы нижней палаты первого и второго созывов императору и Государственной думе не удалось перейти от конфронтации к конструктивному взаимодействию. Оппозиционный состав первых двух Дум, высокий уровень социальной напряженности в стране, откровенное нежелание и неумение считаться с органами народного представительства со стороны царя предопределили роспуск нижней палаты российского парламента. В то же время в Госдуме на практике начали формироваться основные принципы организации работы, создавался ее аппарат, возникли первые парламентские традиции.

Следующий этап становления представительных органов (1907 - 1917 гг.) был открыт так называемым "третьеиюньским государственным переворотом": одновременно с роспуском II Думы издается новый избирательный закон, причем само его появление без обсуждения Думой являлось грубым нарушением Основных законов.

Прежний избирательный закон от 11 декабря 1905 г. обеспечивал большинство в Думе представителям крестьянства, на лояльность которого рассчитывали власти. Новый же избирательный закон был составлен так, чтобы обеспечить большинство в Думе представителям так называемой "цензовой общественности" - крупным и средним собственникам. Одновременно закон сокращал представительство в Думе малоимущих слоев населения. Сокращалось и число депутатов от национальных окраин - Польши, Кавказа, Средней Азии и других.

Таким образом были созданы предпосылки для поддержки III Думой реформистского курса председателя совета министров П.А. Столыпина, который сочетал в себе дальнейшее развитие буржуазных отношений (аграрная реформа, проекты реформ местного самоуправления и суда) с политикой имперского толка, что нашло выражение в действиях правительства по отношению к Финляндии, польским и западным губерниям, по украинскому, армянскому, еврейскому и другим вопросам.

В ходе работы III Думы (1 ноября 1907 г. - 9 июня 1912 г.) постепенно складываются традиции подготовки, обсуждения и проведения законопроектов, взаимоотношений Думы, ее рабочего аппарата с государственными учреждениями различного ранга, устанавливаются процедуры внутренней деятельности Думы. 2 июня 1909 г. Дума утвердила Наказ Государственной думы, детализировавший порядок деятельности нижней палаты парламента. Это был самый стабильный российский парламент.

В годы премьерства П.А. Столыпина III Дума приобретает значительное влияние в политической системе империи. Первостепенную роль сыграли права, предоставленные законодательством Думе в бюджетной сфере. Впервые в истории Российской империи бюрократия утратила безраздельный контроль над распределением и расходованием государственных финансов. Решения Думы, политические настроения ее большинства не могли теперь не учитываться властными структурами.

Дальнейшее развитие российских парламентских традиций в специфических условиях монархии зависело от взаимоотношений двух ее основных элементов - верховной власти и законодательных палат.

Итоги выборов в III Думу позволили правительству лавировать между правым и левым крылом Думы, где оно могло опереться либо на правое большинство, к которому принадлежали националисты, умеренно правые (97) и крайне правые (50), либо на левое крыло, в которое наряду с другими входили прогрессисты (28) и кадеты (54 человека). При этом в роли главной правительственной опоры в любом случае выступала фракция октябристов (154 члена Думы).

Однако проведение столыпинских реформ, несмотря на поддержку проправительственного большинства в Думе, встретило ожесточенное сопротивление крайне правых и придворных кругов. В качестве тормоза реформ выступил Государственный совет. Оппозиция верхней палаты заставила Столыпина добиться согласия Николая II пойти на прямое нарушение законов - прервать 11 марта 1911 г. сессию обеих законодательных палат на 3 дня и провести отвергнутый Государственным советом законопроект (о введении земства в б западных губерниях) по статье 87 Основных законов. Этот шаг властей продемонстрировал, что и с избранной по новому закону Думой, не говоря уже о Госсовете, император и премьер готовы считаться лишь до определенных пределов.

На рубеже 1911 - 1912 гг. становится очевидным, что реформаторский потенциал правительства исчерпан. После ухода с политической арены П.А. Столыпина, закат государственной карьеры которого начался задолго до его гибели в сентябре 1911 г., кабинеты В.Н. Коковцева (1911 - 1914 гг.) и И.Л. Горемыкина (1914 - 1916 гг.) своей главной задачей считали сохранение стабильности в стране и не предлагали сколько-нибудь значительных государственных преобразований.

В IV Думе (с 15 ноября 1912 г. формально до 6 (19) октября 1917 г.) ведущей фракцией продолжали оставаться октябристы (96 депутатов). Наряду с ней к наиболее значительным принадлежали националисты и умеренно правые (88), группы центра (33), правые (64), кадеты (52), прогрессисты (32 человека).

Правительство В.Н. Коковцева, свертывая реформаторскую деятельность, пошло по пути внесения в IV Думу в основном второстепенных законопроектов, одновременно широко практикуя внедумское законодательство. Смена В.Н. Коковцева в 1914 г. на посту премьер- министра И.Л. Горемыкиным знаменовала переход к политике ограничения прав Думы, уменьшения ее роли в государственном управлении.

В годы первой мировой войны после безуспешных попыток сотрудничества с правительством большинство Думы, объединившееся в так называемый "Прогрессивный блок", выдвинуло лозунг создания "министерства доверия", то есть правительства, пользующегося доверием Думы. В 1915 - 1916 гг. по мере дальнейшей дезорганизации сферы управления популярность Думы в самых широких кругах населения возрастает, особенно среди офицерского корпуса армии. Нижняя палата парламента становится главным центром легальной оппозиции власти, а собственно парламентские ее функции отходят на второй план.

III и IV Думы оказались более жизнестойкими в основном благодаря их составу, лояльному к царской власти. А лояльность была обеспечена за счет такого избирательного законодательства, которое блокировало все оппозиционные силы и раскрывало все створы для верноподданнических слоев.

Февральская революция 1917 года знаменовала собой не только конец российской монархии. Фактически завершилась и краткая история развития российских парламентских традиций начала XX века. После Февральской революции и создания Временного правительства Государственная дума не возобновляла свою работу. 27 февраля (12 марта по новому стилю) 1917 г. был сформирован Временный комитет Госдумы. 6(19) октября 1917 г. Дума была распущена Временным правительством в связи с началом выборов в Учредительное собрание. Перестал существовать и Государственный совет, упраздненный 12 декабря 1917 г.

С созданием парламента в России сложилось специфическое государственное устройство, до сих пор в должной мере не имеющее однозначной оценки ученых. Существуют различные точки зрения на российскую государственность этого периода. В советской науке отстаивался тезис о России начала XX века как об абсолютистском государстве, а о Государственной думе - как о безвластном учреждении. Некоторые исследователи считают, что до 1917 г. Россия была конституционной монархией. Есть мнение, что с созданием Государственной думы Российская империя стала дуалистической монархией, которую характеризует наличие двух властей: монарха и парламента. Ряд западных исследователей оценивают Россию начала XX в. как полицейское государство. В среде русской эмиграции этот период иногда рассматривался как период думской монархии. Анализ литературы показывает, что до сих пор не существует сквозного, с охватом всего дофевральского периода исследования государственного организма России, обобщающего с политологической точки зрения опыт функционирования Государственной думы, Государственного совета, главы государства - монарха и совета министров. Потребность такого системного анализа объясняется спорностью и неоднозначностью оценок в современной научной литературе места каждого из названных институтов в общей системе государственной власти и управления.

Очевидно, парламентское развитие России следует рассматривать как сложный, неоднородный, единый процесс, сочетающий в себе ряд последовательных и взаимовлияющих реформ и революций. Реально проблема ограничения самодержавия и перехода к конституции в России была поставлена в политико-правовую плоскость в ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг., которая стала катализатором реформирования государственного строя. Именно в этот период проблема политико-правовой модернизации получила возможность практического осуществления.

Многовековое отсутствие конституции, парламента, легальных партий и, следовательно, легальной политической борьбы, сохранение за самодержавием монополии на политическую и государственную власть были характерными чертами дореформенного государственного строя России. Она принадлежала по преимуществу к той категории государств, которые политико- правовая и социальная литература обычно определяет как "вотчинные" (patrimonial). В таких государствах власть мыслится и отправляется как продолжение права собственности и правитель (или правители) является одновременно и сувереном (носителем верховной власти) государства и его собственником.

Появление совещательных органов в сфере законодательства и управления свидетельствовало о том, что разделение властей уже начинало складываться и воплощаться в определенные институты. Однако это еще не означало, что государственный строй России приближался к механизму государственной власти, основанному на разделении властей. Такого правового принципа, с которым французский просветитель Ш. Монтескье связывал существование политической свободы, Россия еще не знала. Император осуществлял законодательную власть совместно с законосовещательными учреждениями и одновременно являлся главой исполнительной власти. Министры в своих действиях подчинялись ему непосредственно, а по вопросам собственной компетенции они ходили к монарху со "всеподданнейшими" докладами.

Между тем в XIX в. эволюция государственного строя в России в значительной мере подготовила условия для разделения властей в последующий исторический период. Создание главного законосовещательного органа - Государственного совета, издание Свода законов в результате проведенной кодификации и закрепление в нем принципа законности были вехами на пути политико-правовой модернизации России, которая заложила в сфере государства и права основу будущей представительной власти.

История царских законодательных органов - Государственной думы и Государственного совета фактически закончилась 25 октября 1917 г. Она дает ряд поучительных уроков.

Во-первых, были подтверждены теоретические положения виднейших мыслителей разных времен (Аристотеля, Н. Макиавелли, Д. Локка, Ш. Монтескье, Г. Гегеля и других) о неизбежности противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти. Подтвердилось их предостережение об агрессивных устремлениях исполнительной власти.

Во-вторых, опыт царских законодательных органов подтвердил всемирную закономерность - сословный характер представительных органов власти, ущемление политических прав самого многочисленного и фундаментообразующего слоя - трудящихся.

В-третьих, отсутствие правовой базы, определяющей государственный статус законодательных органов, с неизбежностью толкает их на первоочередную выработку законов о своем собственном положении в политической системе государства, заставляя откладывать подготовку и рассмотрение законов, затрагивающих жизненные интересы основных социальных групп общества, что вызывает в общественном сознании негативную реакцию на деятельность законодательного органа. Этим с успехом пользуются противостоящие им органы исполнительной власти.

В-четвертых, отсутствие четкого законодательства о разделении властей и опыта их взаимодействия объективно вызывает обострение отношений между ними. В условиях низкой политической культуры всего общества, включая и правящие круги, обострения, как правило, заканчиваются применением силы.

В-пятых, движение к выделению законодательной власти в самостоятельную ветвь естественно и неодолимо. Поэтому нужно не препятствовать утверждению и укреплению этой тенденции, а терпеливо и настойчиво искать взаимоприемлемые для всех властей решения. Мудрость государственных деятелей в том и состоит, чтобы не рубить сплеча, а находить компромиссы, способы соединения противоречий, слияния противоположных интересов различных социальных групп в единый общегосударственный интерес.

Как показывает дальнейшая судьба представительной власти в России, ее формирование оказалось тесно связанным не только с традициями западного парламентаризма, но и российскими традициями.

(Продолжение следует)