Продолжение. Начало в N 4, 1999 г.

Проблемы жизнеспособности и перспективности парламентаризма в российских условиях оказались ныне в фокусе общественного внимания. Этот интерес связан прежде всего с изменением ценностных приоритетов и сложными процессами становления новой политической власти. Для их осмысления представляется важным обращение к нашим историческим корням, традициям, особенностям развития и функционирования в России допарламентских форм законодательной власти и народного представительства на протяжении многовековой отечественной истории - от возникновения государственности до октября 1905 г.

Формирование представительной законодательной власти в России растянулось на несколько веков. Ее зачатками можно считать совещательный орган при князе, который состоял, как правило, из бояр и знатных дружинников. Его основная функция - советы князю при обсуждении главным образом военных вопросов, связанных с походами, тактикой конкретного боя и т.п. Хозяйственные, правовые вопросы на совете обсуждались чрезвычайно редко. По ним князь принимал решения самостоятельно.

Существовала форма всенародного принятия решений - вече. Кое-кто из ученых склонен рассматривать вече как начальную форму законодательной власти, первые проявления российского парламентаризма. Но, думается, более убедительна точка зрения авторов двухтомной "Политической истории", полагающих, что на вече принимались решения по конкретным вопросам, а не законы. Действительно, дошедшие до нашего времени исторические источники свидетельствуют, что на общегородские собрания (в сельских местностях вече не было) выносились обычно совершенно конкретные вопросы о походах, приглашении на княжение или изгнании неугодного князя, выплате дани и прочие. Законодательные акты разрабатывались и утверждались самим князем. "Русская правда" Ярослава Мудрого - первый свод русских законов - принимался не на вече. По всей вероятности, он разрабатывался лично Ярославом. Возможно, к его составлению привлекались наиболее просвещенные и мудрые приближенные князя. Достоверно известно, что князь соединял в своем лице и нормативную, и распорядительную, и судебную власть.

В Московском государстве большую роль в законотворческой деятельности играли земские соборы. Они особенно активно действовали в XVI - XVII вв. - с 1549 г. (времени Ивана Грозного) до 1683 - 1684 гг. На соборах принимались развернутые решения, имевшие силу закона. Так, церковно-земский собор 1584 года при царе Федоре Иоанновиче принял решение об отмене церковных и монастырских податных льгот (тарханов).

В 1611 г. под Москвой несколько месяцев действовал "Совет всея земли". Им был создан своего рода основной закон - "Приговор всея земли", принятый Земским собором. Земский собор выбрал своего рода временное правительство во главе с боярами и военачальниками (Д.Т. Трубецкой, И.М. Заруцкий, П.П. Ляпунов), ответственное перед Земским собором. Под контролем Собора находилась судебная и административная деятельность правительства. Была предусмотрена организация центрального административного аппарата, которая воспроизводила систему высших государственных учреждений - приказов: Разрядный, Поместный, Разбойный, Дворцовый, Большой приход, ведавший казною, и приказы территориальной компетенции - Четверти. Административная деятельность должна была проходить под контролем выборных Собором представителей. Основное внимание законодателей обращено на правовую основу распределения земельных владений.

Считается, что земские соборы играли наиболее прогрессивную роль в период 1610 - 1613 гг., когда они превратились в верховный орган власти (и законодательной, и исполнительной), решающий вопросы внутренней и внешней политики.

Заметное место в истории занял Собор 1613 г., избравший на царство Михаила Федоровича Романова. Затем до 1622 г. соборы функционируют постоянно. К помощи Земского собора власть прибегала для объявления почти ежегодно новых налогов, упорядочения отношений с казачеством, материального обеспечения войска. Но после 1622 г. деятельность Земского собора ослабела. Он так и не получил государственно- правового статуса, хотя в ряде случаев принимал действительно фундаментальные правовые акты. Например, в 1649 г. утвердил новый общегосударственный правовой кодекс - Соборное уложение. А в 1653 г. решил вопрос о воссоединении Украины с Россией. Собор 1682 г. (один из последних) принял решение об уничтожении местничества. Но в дальнейшем вся полнота власти вновь сосредоточилась в руках главы государства - царя.

Земские соборы не стали полноправными законодательными органами, но прочно вошли в историю России. Их опыт сыграл положительную роль, нашел отражение в формировании законодательной власти в будущем. Многие исследователи (М.В. Клочков, В.Е. Якушкин, В.О. Ключевский и др.) считали соборы зачатком народного представительства. В их развитии при желании можно усмотреть даже эволюцию в направлении парламентаризма. Особенно это касается Земских соборов 1613 - 1649 гг. Естественно, они не могли быть парламентами в современном смысле. Однако при укреплявшемся самодержавии все-таки обеспечивали представительство некоторых общественных сил и специфических местных интересов. Только к концу XVII столетия самодержавная тенденция окончательно берет верх. Институт земских соборов, как, впрочем, и церковных, которые также были особой формой осуществления идеи представительства в допетровской Руси, исчезает из политической жизни, но не из памяти. Долгое время, вплоть до революции 1905 г. для разных политических сил России идея земского собора оставалась важным символом.

В политической системе XV - XVI вв. заметную роль играла Боярская дума - преемница княжеского совета. С объединением удельных русских княжеств в единое государство существенно изменились ее состав и статус. В Боярскую думу вошли представители бывших самостоятельных княжеств, потеснив московскую знать. Статус определялся особой системой гарантированных привилегий - местничеством, которого боярство добилось в результате упорной борьбы сначала с властью великого князя, а потом и царя. Местничество означало совокупность наследственных привилегий, закреплявшихся за конкретным боярским родом и не подлежащих изъятию царем. Боярская дума, таким образом, обладала заметной самостоятельностью и политическим весом. Она нередко оказывалась в состоянии оппозиции к царю и его чиновной бюрократии. Эта оппозиционность особенно явственно проявлялась в периоды политических кризисов: начало царствования Ивана Грозного, Смута 1598 - 1613 гг., начальный период правления Петра. При всей своей значимости и весомости Боярская дума все-таки имела статус законосовещательного, а не законодательного органа власти, работала по формуле "Государь указал и бояре приговорили". Современные исследователи склоняются к определению Боярской думы как высшего консультативного органа Московского государства, центра царской администрации и суда. Однако это не умаляет ее роли в истории становления законодательной власти в России. Значение опыта Боярской думы, пожалуй, прежде всего заключается в том, что она служила органом, в значительной мере ограничивающим всевластие монарха. Она была своеобразным инструментом сдержек и противовесов, которые возникали естественным путем в жизнедеятельности всех государств мира. Древняя Русь, средневековое Московское государство, Россия новейшего времени не были исключением. Система сдержек и противовесов во взаимоотношениях между различными органами власти здесь также получала свое оригинальное развитие. Боярская дума - одна из этих форм.

С воцарением Петра I Боярская дума прекратила свое существование. Законодательство вновь оказалось в руках одного лица - на сей раз императора. В 1711 г. Петр I создал Сенат - высшее административное учреждение, заменившее Боярскую думу. Сенату вменялась и подготовка различных законопроектов, что, однако, не превращало его в законодательный орган. Законопроекты разрабатывались департаментами, рассматривались какими-то группами сенаторов, чиновников и представлялись императору, который вносил свои соображения и подписывал проекты, после чего они приобретали силу законов.

В дальнейшем сама мысль о необходимости специального законодательного представительного учреждения не умерла. Она постоянно реанимировалась в многочисленных проектах государственных реформ, последовавших после смерти Петра I.

Накануне ожидавшегося, но не состоявшегося воцарения Петра II в высших кругах российского общества вынашивались различные варианты государственного устройства, о чем свидетельствуют сообщения английского, испанского и польского послов в Петербурге. Испанский посол сообщал своему королю (дословно):

"Они имеют три идеи об управлении, в которых король ничего не может делать без парламента, а вторая - взять пример с управления Польши, имея выборного монарха, которого бы руки были связаны республикой, и третья - учредить республику во всей форме без монарха. Какой из этих трех идей будут следовать, еще не известно".

Среди обсуждавшихся проектов выделялся разработанный В.Н. Татищевым и, вероятно, Кантемиром. В условиях династического кризиса Татищев предлагал избрание государя "общенародьем", понимая под ним, однако, лишь дворянство. Издание законов, считал он, нельзя доверять одному человеку. Поэтому предлагал создание в помощь монарху Вышнего правительства - Сената из 21 персоны. Наряду с ним предлагался особый двухпалатный орган, подразделявшийся на высшее собрание (для рассмотрения особо важных дел) и постоянное собрание (для их дополнительного обсуждения и исполнения). Однако этим благим пожеланиям не дано было свершиться.

Екатерина II начала свою деятельность с издания манифеста о созыве депутатов в "Комиссию для сочинения проекта нового уложения" (1767 г.). Императрица подготовила "Наказ", с которым выступила перед депутатами Комиссии и в котором содержались необычные для российского уха слова вроде следующих: "Вопреки ласкателям, которые ежедневно говорят государям, будто народы для них сотворены, Мы думаем и за славу себе вменяем сказать, что Мы сотворены для нашего народа". Но Комиссию ожидала примерно та же судьба, что и проект Татищева. Собравшись в течение полутора лет 203 раза, Комиссия никакого нового уложения не выработала, продемонстрировав самые худшие стороны деятельности представительного органа власти и породив у российских монархов и их окружения устойчивую аллергию к представительной форме правления.

В 1801 г. на престол взошел воспитанный в либеральном духе император Александр I. При нем идея учреждения законодательного органа в виде парламента вновь получила право на обсуждение. Инициатором оживления этой идеи выступил известный русский реформатор, человек неродовитого происхождения ("попович", как презрительно называли его именитые дворяне), но выдающихся дарований - М.М. Сперанский. Император поручил ему подготовить общий план государственных преобразований. В "Общем обозрении всех преобразований", представленном Александру I к концу октября 1809 г., предлагалось управление страной осуществлять на основе разделения властей и участия общества в выборах, начиная с мельчайшей волости.

В течение года (дабы ознаменовать 10-летие царствования) должны были последовательно появиться: Государственный совет (верхняя палата российского парламента), переустроенные министерства, обновленная "судная часть". Затем должны были собраться депутаты в Государственную думу, что завершило бы формирование парламентской системы. Пирамиду государственной власти венчал император, за которым сохранялась державная исполнительная власть и законодательная инициатива. Государственный совет 1 января 1810 г. собрался на свое первое заседание и затем продолжал работать вплоть до февраля 1917 г. Государственная дума не успела начать свою деятельность. Реформатор М.М. Сперанский в результате придворных интриг был отправлен в отставку. Становление представительной законодательной власти вновь было отложено до лучших времен.

Однако разработка основ российского парламентаризма не прекращалась. Она получила продолжение в революционных сочинениях декабристов, особенно в "Конституции" Н. Муравьева и "Русской правде" П. Пестеля. Трагическое поражение восстания декабристов в 1825 г. на несколько десятилетий прекратило эту работу. Николай I запретил даже думать о парламенте.

Возобновление работ по реализации идеи российского парламентаризма относится к 60-м годам XIX столетия. Царь Александр II на удивление последовательно и решительно провел ряд фундаментальных реформ, означавших реализацию на деле принципа разделения властей. В короткое время были проведены реформы: крестьянская (Манифест и Положение об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.), земская (1 января 1864 г.), школьная (14 мая 1864 г.), судебная (20 ноября 1864 г.), реформа печати (6 апреля 1865 г.). Земская реформа узаконила представительную власть на местах (на уровне уездов и губерний), а судебная реформа предоставляла самостоятельность и независимость судам. Что касается утверждения законодательной власти в форме парламента на высшем уровне, то здесь император-реформатор не решился на завершающий шаг. По предложению министра внутренних дел П.А. Валуева был разработан законопроект о создании при высшем законосовещательном органе - Государственном совете - своего рода "нижней палаты" из представителей земств, избранных на губернских земских собраниях, а также депутатов от национальных окраин, наиболее крупных городов страны, избираемых городскими думами или собраниями городских обществ. Лишь в отношении пятой части от общего числа членов этой палаты действовал принцип назначаемости "высочайшей властью". Наряду с "нижней палатой", или "съездом государственных гласных", должна была функционировать и "верхняя палата" - "общее собрание Государственного совета", действующее на прежних основаниях назначаемости. Однако данный законопроект встретил резкое сопротивление царя.

Убийство Александра II послужило сигналом для свертывания каких-либо реформ в области представительной законодательной власти. В 1882 г. самодержавие окончательно отмежевалось от каких бы то ни было проектов введения представительных начал в систему органов центральной государственной власти. Уже в 1906 г. Ник. Жервэ указывал, что народное представительство, хотя и весьма скромное, было бы достоянием русского народа еще двадцать пять лет назад, если бы не убийство императора Александра II.

Несмотря на то что идея парламентаризма и представительства в верхних эшелонах власти далеко не всегда находила внимание и тем более поддержку, она все глубже пускала корни в общественном сознании России. Земская реформа 1864 г. породила в среде либеральной интеллигенции довольно заметный всплеск энтузиазма. Ее представители с чувством удовлетворения и ответственности возложили на себя обязанности по управлению губернскими, уездными, городскими делами. Не находя сколько-нибудь ощутимой поддержки со стороны императорской власти, они тем не менее отдавались новому общественному делу с увлечением, реализуя множество важных по масштабам проектов. Их деятельность укрепляла веру в необходимость представительной власти на местах.

Тяга к представительной власти ограничивалась в основном интересами состоятельных сословий. В их сознании не находили сколько-нибудь заметного отражения политические интересы народа, который они считали в основном объектом своей заботы.

Народ в качестве полноправного субъекта (участника) политической деятельности получил признание у сторонников социалистических теорий, которые начали распространяться в России во второй половине XIX века. Восприняв западноевропейские социалистические теории, русские социалисты не пошли по пути их слепого переноса на российскую почву. Емко и образно выразил эту мысль А. И. Герцен. Резюмируя отличия условий Запада и России, Герцен писал, обращаясь к европейским либералам: "Мы шли за вами, пути наши пересеклись, и мы снова пойдем не по одной дороге - вы пролетариатом к социализму, мы социализмом к свободе".

Российский путь к социализму Герцен и его продолжатели связывали с крестьянской общиной. Она же давала и уверенность в возможности приобщения народа к государственному управлению, к активной политической жизни. Особенно эта мысль окрепла после отмены крепостного права и земской реформы. Освобождение крестьян с землей, полагал Герцен, было не чем иным, как социальным переворотом, приведшим к тому, что "сельская община оказалась впервые вовлеченной в социальное развитие огромного государства", "старосты, общинные судьи, сельская полиция - все избирается, и права крестьянина простираются уже далеко за пределами общины Он является ее представителем на общегубернских собраниях, в суде присяжных...". Следующим шагом должен быть созыв "великого собора", где были бы представлены все слои населения без различия в их социальном и имущественном положении. "Каково бы ни было первое Учредительное собрание, первый парламент - мы получим свободу слова, обсуждения и законную почву под ногами. С этими данными мы можем двигаться вперед".

Как видно, Герцен связывал первый российский парламент с прямым и полноправным участием народа - представителей сельской общины. Хотя, внимательно наблюдая деятельность первых рабочих организаций на Западе, он приходит к заключению, что они могут сделать шаг к созданию своеобразного парламента "четвертого" сословия.

Народное представительство как форма государственного правления нашла широкое отражение в трудах представителей такого социалистического течения в России, как народничество. Его теоретики П. Л. Лавров, П.Н. Ткачев, Н.К. Михайловский, Л. Г. Дейч, В.И. Засулич и др., отстаивая идеи социализма, одной из основных форм его реализации на практике видели представительную народную власть: Народная дума - у Ткачева, съезд представителей рабочей России - у Лаврова, Учредительное собрание с последующим избранием представительных органов народной власти - у Дейча и др.

За народнопредставительную власть ратовали и марксисты: Г.В. Плеханов, перешедшие на позиции марксизма народники Л. Г. Дейч, В.И. Засулич и включившийся в революционное движение в 90-е годы прошлого столетия В.И. Ульянов (Ленин). Вслед за своими великими учителями К. Марксом, Ф. Энгельсом они предложили принципиально новый взгляд на государство, власть, законодательство, отбросив многое из того, что разрабатывалось их предшественниками из прежних эпох.

Царизм сопротивлялся введению в России парламентской формы законодательной власти, что называется, до последнего. Парламент в России появился лишь под сокрушительным давлением демократической революции 1905 г., когда император Николай II и его окружение почувствовали, что власть ускользает из рук, и если они не пойдут навстречу народному требованию демократизации власти, то потеряют все. Только тогда, 17 октября 1905 г, царь подписал манифест о даровании гражданских свобод. В соответствии с ним населению предоставлялись "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". Правительству поручалось "привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне i совсем лишены избирательных прав". В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия. Право голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала не только законодательные, но и контрольные функции: "Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей". Подписывая манифест, Николай II с тяжелым сердцем признался, что дарует конституцию.

С избранием в соответствии с царским манифестом I Государственной думы в нашей стране завершилась многовековая эволюция допарламентских форм народного представительства. Россия обрела полноценный парламент в современном понимании этого слова.

(Продолжение следует)