О характере государственного строя в России (из записок С. Е. Крыжановского 1926 г.)

Актуальные публикации по вопросам российского права.

NEW ПРАВО РОССИИ


ПРАВО РОССИИ: новые материалы (2021)

Меню для авторов

ПРАВО РОССИИ: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему О характере государственного строя в России (из записок С. Е. Крыжановского 1926 г.). Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь глазами птиц HIT.BY! Звёздная жизнь KAHANNE.COM Беларусь в Инстаграме


Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2020-12-20
Источник: Вопросы истории, № 4, Апрель 2008, C. 3-31

Переходя к составу министерств, между которыми должно распределять задачи управления, необходимо прежде всего отметить, что из числа существовавших у нас до смуты не подлежали бы восстановлению ни в прежнем, ни в преобразованном виде следующие:

 

1) Министерство Императорского двора и уделов.

 

Образование управления Двором и уделами в форме министерства и включение министра Двора в состав Совета министров, имея свое историческое объяснение, представлялось и ранее по существу неправильным. Министерство это не возглавляло какой-либо отрасли государственного управления, особливое же положение министра Двора выделяло его из области влияния и Совета министров и председателя оного. Вследствие этого министр Двора, за исключением редких случаев, участия в Совете не принимал и в нем никогда почти не присутствовал. Посему, какова бы ни была в будущем форма государственного устройства России, министерство это не подлежало бы восстановлению.

 

Что касается дел, вверенных этому министерству, которые имеют сохранить свое значение независимо от будущей формы государственного строя, то из них касающиеся управления театрами и музеями подлежали бы сосредоточению в Министерстве народного просвещения, в ведении коего они находятся и под советской властью, а касающиеся управления удельными имениями - впредь до выяснения дальнейшего назначения последних - в Министерстве государственных имуществ. В ведение последнего могли бы поступить временно и те дворцовые имущества и здания, которые не будут служить местом жительства правителя государства.

 

2) Управление обер-прокурора Святейшего Синода - как потерявшее свое значение ввиду состоявшегося отделения управления Православной российской церковью от государственного и прекращения правительственной опеки над делами церкви; порядок этот получил уже утверждение первого Поместного собора1, и изменение его едва ли представится возможным.

 

 

Продолжение. Начало см. Вопросы истории, 2008, N 3.

 
стр. 3

 

Дела б[ывшего] Управления обер-прокурора Святейшего Синода, которые и в новом строе сохранят свое значение в качестве дел государственного интереса, должны будут войти в компетенцию Министерства исповеданий (см. ниже).

 

3) Собственная Его Императорского Величества канцелярия и Комитет о службе чинов гражданского ведомства и о наградах - ввиду образования для заведования делами, возникающими по непосредственному указанию правителя государства, особой его канцелярии и утраты прежнего значения инспекторской частью гражданского ведомства.

 

Оставляя в стороне второстепенный вопрос, будет ли соответственно восстановить и в какой мере прежний порядок чинопроизводства и награждений, следует во всяком случае иметь в виду, что требование о соответствии чина с занимаемой должностью не могло бы иметь никакого применения при восстановлении государственности, как по отсутствию лиц соответствующих классов, так и вообще по совершенной устарелости этого начала, которое будет, по всей вероятности, заменено системой служебного стажа. Прежний сложный порядок назначения на должности вообще не может иметь применения в той, требующей исключительной быстроты, работе по организации учреждений, при которой назначения должны будут производиться немедленно и по соображению единственно лишь с технической и нравственной пригодностью лиц к исполнению возлагаемых на них обязанностей.

 

Равным образом и вопрос о пожаловании орденов и других знаков отличия не потребует спешного разрешения и относится к числу тех, кои должны быть отложены до времени, когда Россия вернется к нормальному государственному существованию.

 

4) Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений.

 

Учреждение это задолго до революции пережило свое назначение и обратилось в сортировочную инстанцию, которая распределяла по принадлежности по ведомствам поступавшие на Высочайшее имя прошения и лишь в редких, сравнительно, случаях, давала им движение в виде всеподданнейшего доклада. В новых условиях России число случаев, когда частные лица будут обращаться непосредственно к главе государства, вообще должно сократиться, а потому и нет надобности в образовании особого для их принятия учреждения.

 

5) Главное управление государственного коннозаводства - предметы коего за полным почти уничтожением во время смуты государственных конских заводов и конюшен и полным расстройством в советской России коннозаводческого дела2 настолько сократились в объеме, что не оправдывали бы существования для этой цели особого ведомства. Задача приведения в известность остатков коневодческих организаций и воссоздания их могла бы, впредь до развития дела, быть сосредоточена в Министерстве земледелия и государственных имуществ наряду с общим попечением о развитии животноводства.

 

6) Ведомство учреждений Императрицы Марии3 - возникшее в свое время из совокупности благотворительных и просветительных учреждений, основанных Императрицей Марией Федоровной4, супругой Императора Павла I, представляло собою государственный анахронизм, образуя ведомство, стоявшее вне общей системы государственного управления и располагавшее своими, независимыми от государственного казначейства и контроля налогами и государственными регалиями. За время смуты и учреждения этого ведомства, и источники его существования были совершенно разрушены, задачи же его по восстановлению России могут быть отнесены к кругу ведения министерств народного просвещения, народного здравия и обществен-

 
стр. 4

 

ного призрения, по принадлежности, которым должны быть переданы и остатки имуществ ведомства, какие окажутся.

 

В том же порядке должно будет осуществляться и разверстание между указанными министерствами задач и предметов ведения таких полугосударственных учреждений, каковыми были Императорское человеколюбивое общество, Попечительство о домах трудолюбия и т.п.

 

С другой, однако, стороны, ввиду условий, порожденных смутою, представлялось бы необходимым образовать несколько новых, не существовавших до смуты министерств, а именно:

 

1) Министерство исповеданий - необходимость коего вытекает из отделения управления Православной российской церковью от государственного и предстоящего изменения в положении инославных и иноверных исповеданий; необходимость образования такого министерства признана и Священным собором Российской православной церкви (определение Свящ. собора 2 декабря 1917 года).

 

В министерстве этом должны быть сосредоточены дела, касающиеся отношений между государством и церквами и религиозными общинами всех исповеданий, производившиеся ранее в управлении обер-прокурора Св. Синода, поскольку последние сохраняют свое значение, а также те, кои подлежали ведению Департамента духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних дел (Св. зак. т. 1, Учр. минист., ст. 365) и Департамента общих дел того же министерства (дела о старообрядцах и сектантах); в советском строе дела эти сосредоточены в особых отделах народных комиссариатов внутренних дел и юстиции каждой из союзных республик.

 

2) Министерство национальностей

 

За время существования советской власти в России из общей системы управления выделен ряд местностей, именуемых, в зависимости от ранга, занимаемого в системе федерации, "советскими республиками", "договорными республиками", "автономными республиками" и, наконец, "автономными областями", население коих состоит в преобладающем количестве из лиц одной какой-либо национальности. Таких подразделений в конце 1924 года было:

 

а) автономных областей двенадцать: Адыгейская (Черкасская), Вотская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карачаево-Черкасская, Зырянская, Мариинская, Одратская, Чеченская, Чувашская, Немецкая-Волжская, Юго-Осетинская, б) автономных республик двенадцать: Башкирская, Бурято-Монгольская, Горская, Дагестанская, Карельская, Киргизская, Крымская, Татарская, Туркестанская, подразделяющаяся в свою очередь на семь автономных областей, Якутская, Абхазская и Аджарская, в) советских национальных республик три: Азербайджанская, Армянская и Грузинская и г) договорные республики две: Бухарская и Хорезмийская (Хивинская).

 

Для заведования делами отдельных национальностей в советском строе был первоначально образован "Народный комиссариат по делам национальностей", в дальнейшем же, с образованием Союза ССР, комиссариат этот был упразднен5 и заменен Советом национальностей, входящим в состав Центрального исполнительного комитета Союза, и отделом национальностей при последнем.

 

Указанные выше национальные подразделения пользуются известным, в некоторых отношениях довольно широким, правом самоопределения и стоят вне общего административного деления на губернии. И хотя многие из национальных автономий имеют лишь показной характер, но с фактом их долгого существования придется считаться, так как население их приобрело уже некоторые навыки национальной обособленности, льстящей самолюбию,

 
стр. 5

 

почему вопрос об их дальнейшей судьбе не может быть решен простым слиянием их с прилегающими местностями, управляемыми на общих основаниях; некоторые их них к тому же и ранее управлялись по особым Положениям (см. Положение об инородцах, Положения об управлении Кавказского края, Туркестанского края, Закаспийской области и проч.).

 

Посему, дабы не осложнять на первых порах административного строя и не отвлекать внимания нескольких ведомств к многочисленным вопросам устроения инородческих местностей, имеющих с точки зрения интересов России второстепенное лишь значение, представлялось бы правильным выделить управление этими местностями в ведение отдельного министерства; в последнем могли бы быть сверх сего сосредоточены все вообще дела, касающиеся национальных меньшинств, как выделенных в особые государственно-административные единицы, так и не получивших территориального устройства. Учреждение такого министерства тем более необходимо, что обеспечение за национальными меньшинствами свободного развития их культуры явится одним из оснований будущей внутренней политики России.

 

3) Министерство общественного призрения и пенсий.

 

Дело общественного призрения не было в прежнее время выделено у нас из общих задач управления как особая их отрасль и было разбросано по разным ведомствам, преимущественно в Министерстве внутренних дел, затем в Министерстве военном, Ведомстве учреждений Императрицы Марии, в Императорском человеколюбивом обществе и в разных комитетах и советах, создававшихся по отдельным случаям; в общем же и в центре и на местах дело это находилось в беспорядочном состоянии.

 

Необходимость правильной постановки общественного призрения в государственном его масштабе и образования для этой цели особого ведомства давно была сознана, но выработанные по этому поводу еще в 1907 г. предположения не получили по разным причинам, главным образом по соображениям финансовым, осуществления. Между тем после ликвидации смуты потребность в общественном призрении скажется с первых же дней с особой силой благодаря накоплению в среде населения огромного количества людей, выбитых судьбою из колеи жизни, а равно разрушения под советской властью семейных связей, выбросившего на улицу бесчисленное количество беспризорных детей, таящих в себе большую социальную опасность6.

 

Сюда же надо присоединить и оставшихся от великой и от гражданских войн инвалидов всякого рода, более или менее лишенных трудоспособности, число которых тоже громадно.

 

Истощенному смутою государству не под силу будет, разумеется, принять на себя оказание действительной помощи всей этой массе нуждающихся, но все же общая организация дела их призрения может и должна осуществляться, а потому необходимость образования для этой задачи отдельного министерства становится очевидной; потребность в общегосударственной организации дела призрения явится тем более настоятельной, что за разрушением в России всех ранее существовавших частных благотворительных учреждений и разорением тех классов населения, которые их поддерживали, долгие годы нельзя будет рассчитывать на сотрудничество в этом деле добровольных жертвователей и частной инициативы.

 

К предметам ведения Министерства общественного призрения представлялось бы правильным отнести также и близко связанное с призрением дело пенсионного обеспечения, а равно управления опекунской частью. При такой постановке в круг ведения означенного министерства войдут целиком все предметы, подведомственные ныне советским комиссариатам социального обеспечения, образованным в каждой из союзных советских республик.

 
стр. 6

 

4) Министерство социальной защиты.

 

В кругу задач устроения, которые с особой остротою скажутся в ближайшие годы и даже десятилетия после падения советской власти, видное место займет борьба с волнениями в рабочей среде и, в частности, с стачками, влекущими расстройство сообщений и снабжения населения предметами первой необходимости; развал промышленности в советской России, ненормальные условия переходного времени после крушения большевистского режима, трения, связанные с возвратом от системы государственного социализма к частной организации промышленности, и, наконец, переход от советского террора, сковывающего ныне рабочие массы, к свободе их самоопределения, создадут, разумеется, особо благоприятную почву для периодических вспышек забастовочных эпидемий.

 

Значение же этих видов социальной борьбы всегда и всюду привлекало к ним усиленное внимание революционных агитаторов, справедливо усматривавших в стачках самый верный путь для превращения экономического недовольства в движения политические и социально-разрушительные; не подлежит сомнению, что коммунисты и социалисты, в которых не будет недостатка и после падения советской власти, с особой настойчивостью используют эти возможности.

 

Подавление могущих возникать на этой почве революционных проявлений будет, разумеется, делом государственной полиции. Но основной задачей власти явится не подавление стачек силою, а организация общественной защиты, которая способна была бы парализовать всякий раз эти явления, противопоставляя бастующим рабочим классам организованные общественные силы, выполняющие взамен их работы по обслуживанию предприятий общего пользования: железных дорог, трамваев, водопроводов, электрических станций и проч.

 

Действительность такого именно метода борьбы явствует из примера последней общей забастовки в Англии, едва не поставившей государство на край гибели и сломленной энергией правительства, поддержанного обществом7. И если из этой забастовки английское государство вышло победителем и успело противопоставить разрушению силы порядка, то лишь потому, что в стране издавна дисциплинированной, в обществе, образующем широкую систему порядка, при исторических навыках самоуправления и глубоко укоренившемся уважении к закону, правительству легко было организовать и объединить в общем усилии активные элементы сторонников порядка.

 

Совершенно иначе будет обстоять дело в России. При ничтожной численности сознательных слоев, стоящих вне среднего уровня крестьянства и рабочего класса, при косности и лени, отличающих русского человека, усугубляемых только что пережитой бурей, правительство не может рассчитывать найти в минуту нужды в окружающей его общественной среде добровольные силы порядка, достаточно пригодные для того, чтобы организовать эксплуатацию путей и предприятий общего пользования. Задача эта в наших условиях не могла бы быть разрешена в путях импровизации, а потребует тщательной предварительной подготовки, создания центров объединения и заблаговременного подсчета сил, и государственных и частных, которыми в каждом данном случае можно было бы воспользоваться.

 

Подготовка такого рода борьбы с стачками должна быть выделена в особую отрасль управления, тем более что к означенной задаче удобнее всего приурочить и ряд других предметов не менее важного значения. Сюда относятся: организация продовольственного дела, ныне составляющего в советской России содержание деятельности объединенных комиссариатов продо-

 
стр. 7

 

вольствия, и попечение о снабжении населения предметами первой необходимости в случаях, когда население начинает в тех или иных местностях испытывать острую в таковых нужду.

 

Последняя задача может, конечно, оказаться практически мало исполнимою, но в программе управления ее нельзя забыть, потому что за годы большевистского властвования население привыкло если не к удовлетворению этой потребности, то по крайней мере к постоянным и настойчивым о ней разговорам и обещаниям.

 

Сюда же следует отнести и попечение об организации помощи в случаях массовых народных бедствий: пожаров, уничтожающих крупные городские центры, наводнений и проч. В прошлом этот предмет не имел центрального органа попечения, да в том и не могло представиться особой надобности, так как местные хозяйственные учреждения - городские и земские - обладали и достаточными средствами и необходимым опытом для организации помощи; существовали и Общество Красного Креста и частные организации, также приходившие в этих случаях на помощь. Но в ближайшем периоде после окончания смуты ни на какие из этих учреждений рассчитывать нельзя будет. Земско-хозяйственная организация будет лишь в зародыше, частная помощь будет совершенно отсутствовать, Красный Крест еще не скоро достигнет прежнего развития; поэтому помощь центральных правительственных учреждений окажется во всяком случае необходимой.

 

Наконец, к той же группе предметов попечения подлежит отнести и заведование физическим воспитанием молодежи и попечение о насаждении спорта.

 

Доказывать необходимость государственной организации этого дела не приходится, ибо она ныне повсеместно признана и была сознана у нас до революции, когда создана и должность главного инспектора физического воспитания; дело это является предметом забот и советской власти.

 

Соединение таких, казалось бы, разнородных предметов, как борьба с забастовками, продовольствие и физическая культура в одном высшем управлении может, конечно, на первый взгляд показаться случайным и искусственным, как по отсутствию видимой между ними связи, так и по сомнению в возможности совместного ими управления. В действительности, однако, связь между ними существует, и притом глубокая, если не в методах заведования, то в тех практических целях, которые могут быть результатом объединения их в одних руках. Действительно, физическое развитие молодежи предполагает организацию в группы для целей упражнения на основаниях, подобных военным, а потому и создание из нее дисциплинированных единиц. Естественно при таком условии и использование этих дисциплинированных единиц в целях обслуживания предприятий общего пользования во время забастовок, подачи помощи при народных бедствиях и в других подобных случаях, когда организованная сила является незаменимою. Идея такого общественного служения, будучи положена в основу спортивной организации, как это имеет уже место на западе Европы, будет служить и наилучшим нравственным цементом, скрепляющим молодежь, дисциплинирующим ее в осознании долга перед обществом и отечеством, которое со своей стороны [является] первым условием общего нравственного воспитания.

 

Все названные задачи управления представлялось бы поэтому соответственным объединить в ведении особого министерства, присвоив последнему хотя и не совсем правильно построенное, но вполне отвечающее содержанию его деятельности наименование "Министерства социальной защиты".

 
стр. 8

 

В составе гражданского управления имеются и такие отрасли, которые, вызывая потребность в их обособлении, в то же время и не являются по свойству и объему достаточными для образования особых министерств. Сюда относятся те, содержание коих сводится к осуществлению специальных технических задач, не стоящих в прямой связи с общими делами управления, а тем более с его политической стороной. Включать их в состав подходящих министерств не всегда бывает целесообразно, так как для правильного развития своей деятельности они требуют известного простора и свободы, которая может быть стеснена подчинением министру, не располагающему специальной подготовкой в данной области. Такие отрасли правильнее всего организовать в форме главных управлений, образующих как бы министерства второго разряда, лишенные политического значения, начальники коих не являются поэтому постоянными членами Совета министров и участвуют в заседаниях последнего лишь по предметам их ведения.

 

Таковых главных управлений надлежало бы на первое время образовать три, а именно:

 

1) Главное управление почт и телеграфов.

 

До смуты почтово-телеграфное дело состояло в ведении Главного управления почт и телеграфов, входившего в состав Министерства внутренних дел, но фактически пользовавшегося полной почти самостоятельностью, ибо министры внутренних дел не имели ни времени, ни возможности вникать в подробности этого громадного и сложного хозяйства. После же смуты внимание министра внутренних дел будет еще больше, чем прежде, отвлекаться задачами внутренней безопасности и административного устроения, а потому он окончательно лишен будет возможности осуществлять контроль над почтово-телеграфной частью даже формально. Между тем, с развитием беспроволочных телеграфных сношений и непрерывным ростом почтового обмена часть эта должна будет получить еще большее, чем прежде, развитие, а потому представлялось бы правильным дать ей соответствующее положение в форме самостоятельного учреждения.

 

В состав этого Главного управления должны будут войти учреждения советского Народного комиссариата почт и телеграфов, который относится к числу общесоюзных органов СССР.

 

2) Главное управление государственной статистики.

 

В кругу будущих центральных установлений России особое место должно будет занять управление, ведающее государственную статистику, огромное значение которой при воссоздании государственности не требует, конечно, пояснений; отсутствие точной статистической осведомленности и правильного учета явлений государственной хозяйственной жизни являлось одним из существенных пробелов нашего дореволюционного строя и источником многих затруднений; в новом строе затруднения эти удесятерились бы.

 

Центральным органом государственной статистики служили до смуты образованные в 1863 г. в составе Министерства внутренних дел Статистические совет и комитет с их местными органами - губернскими статистическими комитетами. Учреждения эти и по устройству и по размерам технических сил, коими они располагали, давно отстали от требований жизни. В результате во всех почти ведомствах возникли собственные статистические отделы, собиравшие и обрабатывавшие материалы для их надобностей, и получили сильное развитие, независимое от центральной организации, земские и городские статистические учреждения. Масса статистического материала, накоплявшаяся путем этих разрозненных усилий, оставалась необъединенной, а потому и мало пригодной для надобностей государственного управления; недочеты этого материала усугублялись еще и отсутствием специальной под-

 
стр. 9

 

готовки у лиц, работавших в этой области, вследствие совершенного отсутствия у нас учебных заведений, подготовляющих статистиков.

 

Такое положение вещей побудило правительство еще в 1908 г. выработать проект расширения и переустройства центральных статистических учреждений, равно как создания высшего учебного заведения, подготовляющего статистиков8. Проект был построен на мысли образовать для начала сильный рабочий центр, способный подтянуть и собрать вокруг себя все, что в этом деле было выработано жизнью, но оставалось разрозненным и неиспользованным, и затем постепенно расширяться. Проект был одобрен Государственной думой, но отвергнут Государственным советом в порядке борьбы против правительства П. А. Столыпина, которую вело в то время враждебное ему большинство этого Совета.

 

Великая война, вызвавшая повышенную потребность в учете народных сил и материальных запасов страны, дала дальнейший толчок развитию ведомственных статистических учреждений, и в особенности статистической части Продовольственного совещания, что в связи с возникновением предположений о Всероссийской переписи сельского хозяйства в 1916 г. вновь поставило на очередь вопрос об объединении государственных статистических организаций. Осуществить эту идею выпало на долю советской власти, которая в силу произведенной ею национализации промышленности и торговли, потребовавшей непрерывной и усиленной обработки статистических данных, сюда относящихся, вынуждена была создать и специальную организацию, для чего воспользовалась статистическими силами, имевшимися как в центральных, так и в упраздненных ею земских учреждениях. Прежние статистические учреждения были в 1918 г. ликвидированы, и после ряда переходных мер декретами 13 марта [и] 17 июля 1923 г. образованы ныне действующее Центральное статистическое управление (ЦСУ) и его местные органы - губернские и городские статистические учреждения, уездные статистические бюро и волостные статистики, а также Центральные статистические курсы в Москве и порайонные статистические курсы в разных местностях России; в системе этой объединились и ведомственные статистические бюро и центральные статистические учреждения отдельных союзных республик.

 

Организация эта в существенных чертах воспроизводит ту, которая проектировалась императорским правительством, и должна быть признана вполне целесообразной. Посему и так как она является чисто технической и личный состав ее слагается из прежних статистических сил и объединяет в себе профессоров статистики и политической экономии, то она могла бы быть сохранена и включена в проектируемую систему центральных государственных учреждений возрожденной России в форме отдельного главного управления; ближайшее же приспособление этой организации к условиям нового строя и изменение программы деятельности, вытекающее из изменения задач государственной власти, могло бы быть произведено впоследствии в связи с указаниями опыта.

 

3) Главное управление государственного страхования.

 

До возникновения смуты государственное страхование существовало в России лишь в зачаточных, местных формах, а именно:

 

а) взаимное губернское или земское страхование от огня, б) взаимное страхование виноградников от филлоксеры и г) взаимное страхование судов населения Архангельской губернии.

 

Взаимное страхование состояло в ведении: в губерниях, в коих действовало Положение о земских учреждениях 1890 г. или Положение об управлении земским хозяйством 1903 г. (губернии западные и белорусские), - губернских земских или губернских по земским делам учреждений, а в осталь-

 
стр. 10

 

ных - губернских по крестьянским делам присутствий или учреждений, им соответствующих. Та связь взаимного страхования с крестьянскими учреждениями объяснялась тем, что обязательное страхование распространялось лишь на строения, находившиеся в черте крестьянской усадебной оседлости или вблизи селений, в черте крестьянского надела, в некоторых же губерниях - на все вообще строения вне городов, принадлежавшие лицам сельского состояния (Пол[ожение] о вз[аимном] страховании, ст. 129 Св. зак. т. XII); страхование же построек лиц других состояний зависело от их усмотрения. В городах обязанности владельцев страховать свои строения не существовало.

 

Наряду с обязательным страхованием - губернским и земским - действовало сильно развитое частное страхование, сосредоточенное в руках крупных акционерных обществ, распространявших свою деятельность по страхованию от огня, равно как и по другим видам страхования, на всю империю, а также частное взаимное страхование в городах. В последнее время губернское взаимное страхование получило на западной нашей окраине, а именно в губерниях Царства Польского, более широкую постановку (Положение 1900 г.), которая распространила его на все частные и общественные постройки как в городах, кроме Варшавы, так и вне городов и явила собою переход от страхования местного к общегосударственному.

 

Государственный надзор за деятельностью страховых учреждений сосредоточен был в страховом отделе в составе Министерства внутренних дел (Св. зак. Учр. мин., Прилож. к ст. 363).

 

Советская власть разрушила все виды частного страхования и сосредоточила страховое дело в руках государства. Декретами 6 декабря 1921 г. государственное страхование распространено на все частные хозяйства - от пожаров, падежа скота, градобития, а также от аварий на путях водного и сухопутного транспорта, и организовано как государственная монополия с некоторыми изъятиями для кооперации. Для заведования им учреждено Главное управление государственного страхования (Госстрах), действующее на основании хозяйственного расчета под общим наблюдением Комиссариата финансов; декретом же 23 июля 1922 г. образован для руководства делом Совет по делам страхования. Страхование на местах возлагается на конторы Госстраха (губ- и обстрахи), подчиненные непосредственно Госстраху, за исключением Украины, где имеется промежуточный страховой центр в Харькове. Все остальные губ- и обстрахи объединяются порайонно под руководством начальников районов; ниже стоят уездные и участковые агентства.

 

Изменять эту организацию при воссоздании России не было бы достаточных оснований. Наоборот, совершившийся переход к государственной монополии страхового дела можно только приветствовать, ибо страхование может стать источником крупных доходов для государственного казначейства, особенно страхование добровольное по повышенным оценкам, которое не может не получить самого широкого развития; страховой же доход тем удобен, что не требует для взимания его особых мер понуждения, так как собственник сам заинтересован в своевременной уплате страховых взносов.

 

По сим соображениям страховую организацию, установленную советской властью, надлежит, впредь до указаний опыта, сохранить так, как она есть, в форме самостоятельного Главного управления государственного страхования, приурочив местные его органы к губернским, уездным и волостным учреждениям с некоторым упрощением конструкции. Такая постановка дела будет тем более целесообразна, что перерыв в деятельности страховых учреждений, неизбежный при всяком изменении их организации, тяжело отразился бы на интересах населения и дал бы повод к справедливому неудовольствию. Что же касается вопроса о допущении или недопущении, наряду с

 
стр. 11

 

государственным страхованием, действии на концессионных началах частных страховых обществ в области тех специальных видов страхования, которые, как, например, страхование жизни, менее поддаются государственной организации, чем страхование от огня, [то он] будет подлежать разрешению в дальнейшем в связи с общей финансовой политикой возрождающейся России.

 

В ведение названного Главного управления представлялось бы правильным передать также и учреждения социального страхования, получившие в советской России широкую постановку, а именно, Центральное управление социального страхования (Цустрах) с подведомственными ему Главными управлениями социального страхования (Главсоцстрахи) отдельных советских республик, входящие ныне в состав Объединенных комиссариатов труда.

 

Социальное страхование, распространяемое на всех лиц наемного труда, осуществляется за счет страховых взносов, взимаемых в процентном отношении к заработной плате с предприятий и учреждений и лиц, пользующихся наемном трудом, и обнимает собою: лечебную помощь, помощь при временной утрате способности к труду, пособия по безработице и проч. Дело это по его политическому значению - поддержание спокойствия в рабочей среде - будет требовать особого внимания новой власти, а потому необходимо с самого же начала обеспечить правильное действие учреждений, им заведующих. С этой точки зрения последние необходимо будет выделить из состава, имеющего войти в Министерство торговли, Народного комиссариата труда, так как министерство это и без того будет крайне перегружено упадающей на него сложной задачей перестройки промышленности и ликвидации отношений, возникших из системы государственной монополии внешней торговли, и не в состоянии будет уделить делу страхования труда достаточно внимания.

 

Таковым должен явиться в общих чертах круг министерского управления. Что же касается внутреннего устройства каждого министерства в отдельности, то есть разделения его по роду дел и особого управления, то в настоящее время представлялось бы и затруднительным и бесцельным проектировать определенные по этому предмету расписания. Несомненно одно, а именно, что на первых порах придется ограничиться распределением между министерствами управлений, имеющих остаться от соответствующих народных комиссариатов, которые поступят в распоряжение новой власти вместе с их техническим личным составом; соответствующие правила и включены в проект. До того же времени, пока новая власть - если она организуется не в центре государства, а на окраине - не овладеет центральными советскими учреждениями, она должна будет ограничиться образованием для начала одной общей канцелярии для каждого отдельного министерства, которая в дальнейшем будет постепенно, в мере надобности выделять из себя специальные управления, образцы коих имеются в готовом виде в Своде законов, выработанные долгой практикой, и будут нуждаться лишь в сокращении объема в соответствии с новыми, сокращенными условиями деятельности ведомства.

 

Правильная постановка финансов и государственного хозяйства требует, конечно, организации Государственного контроля. Контроль - эта одна из тех сравнительно немногих частей центрального управления, которую при устроении России придется восстанавливать целиком, так как в советском строе она почти не существует.

 

Наш прежний Государственный контроль, организованный в 60-х годах, стоял перед началом смуты на пути к существенному переустройству, имевшему целью придать ему большую самостоятельность и усовершенство-

 
стр. 12

 

вать устаревшие правила о ревизии, коими он руководствовался. Соответствующий законопроект находился на рассмотрении законодательных учреждений, но получить осуществление не успел.

 

После захвата власти большевиками Государственный контроль, переименованный в "Рабоче-крестьянскую инспекцию" (РКИ, или Рабкрин), хотя и был технически изуродован, но сохранял в общем свой прежний характер и назначение до второй половины 1923 г., когда декретом от 6 сентября подвергся коренному видоизменению. Последнее выразилось в сложении с РКИ обязанностей финансового контроля, переданных учреждениям Комиссариата финансов, и в возложении взамен сего на РКИ общего руководства по совершенствованию советского государственного аппарата согласно принципам научной организации труда и управления. В этой новой постановке Контроль стал чем-то вроде Инспекции, призванной изыскивать способы наилучшей и наивыгоднейшей постановки механизма всех советских учреждений - одним из советских органов, преследующих цели планомерной организации государственного труда; государственный же финансовый контроль слит был с финансовым ведомством, то есть вернулся к тому несовершенному состоянию, в каком он существовал у нас до реформы 60-х годов.

 

При воссоздании России учреждения РКИ будут подлежать упразднению и Государственный контроль должен быть восстановлен в прежнем его значении. И так как эту отрасль придется целиком создавать заново, то представлялось бы правильным при восстановлении ее учесть тот опыт, который был в прежнем порядке накоплен и выразился в законопроекте Императорского правительства о преобразовании контрольной части. С некоторыми изменениями этот законопроект и воспроизводится в приложении к настоящему разделу в форме "Учреждения Государственного контроля" и "Устава о ревизии"9.

 

Ввиду положенного в основание этого Учреждения начала полной независимости Государственного контроля, как установления автономного, действующего вне зависимости от ведомств и подчиненного непосредственно верховной власти, не было бы оснований включать Государственного контролера в состав Совета министров в качестве его члена, как то было раньше. Но так как заключения Государственного контроля имеют большую ценность при соображении всякого рода предположений о расходах из средств казны, то надлежало бы положить правилом, что по делам этого рода Государственный контролер участвует в Совете министров с совещательным голосом, оставаясь, таким образом, вне разноречий, могущих возникнуть в Совете, а потому и не связанным решениями Совета в своей последующей ревизионной деятельности.

 

Наряду с восстановлением прежних и созданием новых министерств и управлений, в составе центральных установлений должно быть образовано еще одно новое, вневедомственное учреждение, а именно Государственный эмиссионный банк.

 

Восстановление в составе учреждений Министерства финансов Государственного банка, который хотя и подвергся при советской власти коренной ломке, но все же сохранил существование, не окажется достаточным для обеспечения потребностей правительства в кредите и денежном обращении. Потребность в денежных средствах будет чрезвычайно остра, источников и запасов налицо не окажется, возможность иностранного кредита появится не сразу, а лишь по укреплению власти, а потому государству придется немедленно прибегнуть к экстренным мерам для пополнения казначейства. Самым простым способом явится эмиссия кредитных билетов, успех кото-

 
стр. 13

 

рой будет всецело зависеть от степени их обеспечения и от доверия, которым они будут пользоваться.

 

За разрушением за время смуты всех видов государственного кредита (с падением советской власти неизбежно произойдет полное обесценение всех выпущенных ею денежных и кредитных знаков) потребуется обоснование эмиссии на новых началах и создание для сего нового аппарата, обладающего соответственным, вполне надежным источником обеспечения и способного приобрести доверие как внутри страны, так и вне ее. Таковым и должен явиться Государственный эмиссионный банк, представляющий автономное учреждение, деятельность которого регулируется одним лишь законом и которое будет стоять вне связи с государственным казначейством и вне зависимости от остальных учреждений государственного кредита. Основанием же обеспечения производимых таким Банком выпусков кредитных билетов могли бы служить, впредь до накопления путем займов или отчисления из государственных доходов необходимого металлического или валютного запаса, некоторые государственные имущества, а равно средства и имущества, имеющие поступить от введения единовременного налога на восстановление государства, подробности коего изъяснены будут в отделе, касающемся устройства финансов и кредита (там же и подробности организации Банка).

 

Местное управление

 

I. Управление областное

 

Одновременно с организацией центрального управления новой государственной власти придется приступить к созданию административного аппарата на местах.

 

Предусмотреть условия, в которых будет слагаться организация местного управления, столь же трудно, как и в отношении управления центрального, но несомненно одно, а именно, что формы его будут стоять в прямой зависимости от степени успокоения отдельных местностей и подчинения их сложившейся центральной власти.

 

Многие части государства не потребуют, вероятно, со стороны последней сколько-нибудь значительных усилий для восстановления порядка и удержания в подчинении центру. Но будут, без сомнения, и такие, в которых враждебные новому строю элементы окажутся способны к активному сопротивлению и потребуется подавление военной силой мятежных выступлений и социальных беспорядков.

 

В первых местностях возможно будет немедленно же приступить к устройству гражданского управления, с отделением его от управления военного и постановлением под охрану сил внутренней государственной стражи. В остальных потребуется долгий и, быть может, напряженный труд по очистке от элементов, враждебных новой государственности, а потому возникнет необходимость в объединении управления гражданского с военным.

 

В соответствии с сим надлежит предвидеть два основных типа первоначальной организации власти на местах. Там, где не придется считаться с сопротивлением, власть может быть образована в исторической форме гражданских губернаторов (которых можно именовать и комиссарами, если признано будет предпочтительным сохранить это примелькавшееся за время смуты название), снабженных лишь более широкими, чем прежде, полномочиями, при более правильном, чем прежде, устройстве губернского управления. Там же, где придется предполагать возможность военных действий, где будет продолжаться социальная борьба, или будет особо развит бандитизм, или где, наконец, местная жизнь придет в полное расстройство, управление должно

 
стр. 14

 

быть подчинено военной власти, под защитой и общим руководством которой будет постепенно устанавливаться гражданское управление.

 

Не опасаясь впасть в ошибку, следует ожидать, что первоначальное устроение России после падения советской власти не будет в территориальном отношении сплошным, а будет осуществляться по частям, как бы островами. Это неизбежно прежде всего потому, что разные части России будут иметь разное совершенно значение с точки зрения ее воссоздания. Ранее всего придется позаботиться об устройстве управления в тех местностях, которые принадлежат к числу коренных или имеют особое значение в экономическом отношении, и тех, где скорее всего могут быть восстановлены производительные силы страны или где сосредоточены природные богатства, скорейшее использование которых явится делом первостепенной важности; местности, не представляющие ни экономического, ни политического интереса, придется отодвинуть, в порядке организации управления, на второй план, те же, которые образуют в советском строе так называемые "автономные области" или "автономные республики" и в которых преобладает инородческое население, - даже и в третью очередь.

 

Необходимо будет считаться, наконец, и с теми самочинными правительствами, которые станут возникать в различных местностях России, как только с падением или расстройством советской власти последняя потеряет возможность перебрасывать из центра на окраины воинские массы для подавления попыток выйти из подчинения ей. Там, где подобные правительства возникнут и где представится возможным с ними примириться, осторожнее будет сохранить до времени сложившийся строй и выжидать, пока обстоятельства позволят изменить его безболезненно.

 

В результате в первое время образуется известная административная, а быть может и государственная чересполосица, и местности, в которых новая государственная власть уже стала хозяином, будут чередоваться с местностями, в которых она еще не утвердилась или которыми не имеет возможности или времени заняться. При таких условиях в местностях близких к центру, где руководство центральной власти будет проявляться в полной мере и для сношений с которыми не будет возникать затруднений, нормальным типом местной власти явится гражданское губернаторское управление, в отдаленных же или отделяемых от центра полосами, еще не освоенными новой властью, преобладающим типом будет областное военное управление, возглавляемое устроителем края - генерал-губернатором, объединяющим военную и гражданскую власть и действующим с обширными полномочиями, позволяющими приспособлять формы и приемы управления к местным особенностям.

 

К числу таких местностей придется, вероятно, отнести и более крупные из тех сложных административных конгломератов, которые советская власть создает в последнее время в порядке так называемого "районирования". Под этим понятием разумеется сведение в одно целое частей разных губерний по признаку общности экономических условий, сопровождающееся упразднением губернских делений и подчинением уездов или приблизительно соответствующих им единиц - "округов" - непосредственно областному или краевому центру10. Таковы, например, образованные в последнее время (1926 г.) Северо-Кавказский край, составленный из частей области Войска Донского, областей Терской и Кубанской и части Ставропольской губернии, затем, Сибирский край, составленный из губернии Томской и частей губерний Тобольской и Енисейской и Акмолинской области, и, наконец, Уральская область, составленная из частей губерний Пермской, Тобольской, Уфимской и Вятской. Немедленное восстановление в этих частях России прежнего губернского деления может оказаться затруднительным, а в некоторых случаях

 
стр. 15

 

и нецелесообразным, ибо состоявшаяся перегруппировка административных единиц - уездов, отвечая бытовым условиям, отвечает и требованиям экономии в расходах на содержание правительственных учреждений, так как сокращает количество административных центров, а следовательно и учреждений; обстоятельство это является одной из побудительных причин советского "районирования" и будет иметь большое значение с точки зрения финансовых возможностей новой государственной власти.

 

Менее значительные из этих административных объединений можно будет, разумеется, приравнять в порядке управления к губерниям; в более же крупных, соответствующих по размерам прежним нашим генерал-губернаторским округам, удобнее будет, ввиду их обширности, разносоставности и нахождения по преимуществу на окраинах государства, ввести для начала более широкое и более самостоятельное областное устройство, которое при отсутствии в области промежуточных губернских центров должно будет совмещать в себе также и обязанности губернского управления.

 

В соответствии с этими возможными решениями вопроса и составлены проекты Положений об областном и о губернском управлении. И так как управление областное, если оставить в стороне более широкие полномочия, которые должны быть присвоены генерал-губернаторам, различается от губернского собственно лишь пространством действия, то соображения, на коих Положения эти построены, приурочены целиком к проекту губернского управления, как основному (см. ниже).

 

При этом принято во внимание, что генерал-губернаторы для успешного осуществления своих обязанностей по первоначальной организации власти на местах будут нуждаться, независимо от широких полномочий, также и в руководящих инструкциях о порядке действий в соответствии с общим планом устроения России. Посему в дополнение к Положению об областном управлении проектирован особый Наказ генерал-губернаторам, определяющий их отношение к основным вопросам внутренней политики, которые потребуют определенного с их стороны отношения при самом приступе к устройству областей, им вверенных. Изложенные в Наказе инструкции составлены в развитие тех основных положений политики новой государственной власти, которые намечены во Введении к настоящим объяснительным запискам. Таковой же Наказ, с соответствующими изменениями, проектирован в дальнейшем и для руководства губернаторам в деле первоначального устроения вверяемых им губерний, как в тех случаях, когда губернии входят в состав областей, так и в тех, когда они являются самостоятельными единицами местного управления, непосредственно подчиненными высшему правительству.

 

Проекту областного управления предпосланы вводные статьи, определяющие основания и порядок административного деления России при восстановлении ее государственности. Пояснения из них приведены в объяснительных записках к проектам Положений о губернском, уездном и волостном управлении по принадлежности.

 

Местное управление

 

II. Управление губернское

 

Основной единицей местного управления в России была и остается губерния. Вместе с уездами и волостями она пережила смуту, и хотя наряду с нею появились при советской власти и другие равные ей административные подразделения - "автономные области", "автономные коммуны" и "авто-

 
стр. 16

 

номные республики", образованные в местностях с преобладающим инородческим населением, но губернское деление остается и поныне преобладающим. Означенные выше новые административные единицы ничем почти не отличаются к тому же и друг от друга и от губерний.

 

Различие между автономными областями и автономными коммунами, с одной стороны, и губерниями - с другой, по признанию самих советских юристов есть чисто словесное. Автономные области - "это национальные губернии", говорит советский государствовед Магеровский11, "или, иначе, национальные территориальные образования, выделенные из одной или нескольких губерний и организованные в обособленные единицы на правах губерний и с тождественной губерниям системой органов советской власти". Все отличие их положения от губерний заключается в том, что автономные области, как объединения национальные, посылают представителей, по одному от каждой, в Совет национальностей, входящий в состав Центрального исполнительного комитета СССР как его вторая палата (см. "Весь СССР" на 1924 - 1925 гг. Отд. III. стр. 7).

 

Что касается "автономных республик", то они отличаются от губерний, областей и коммун тем, что во главе их стоят самостоятельные Центральные исполнительные комитеты и Советы народных комиссаров, что делает их как бы полугосударственными образованиями. Советские юристы расходятся, впрочем, в оценке степени их самостоятельности. Одни считают государственный характер этих республик чисто декоративным, другие же утверждают, что республики эти, хотя и не имеют оснований претендовать на суверенитет, но все же являют некоторые черты государственной самостоятельности (см. "Право Советской России". Прага. 1925. Т. 1, с. 71). Необходимо, однако, иметь в виду, что за последнее время центральная советская власть, видимо, обеспокоенная тем, что автономные республики стали проявлять стремление выйти из-под ее опеки, начинает круто изменять прежнее к ним отношение и прибирает к рукам правительства этих республик, стремясь низвести их на положение обыкновенных административных органов. Так, постановлением ВЦИКа третьей сессии 1926 г. прокурорскому надзору РСФСР предоставлено право обращать к пересмотру центральных судебных установлений дела, решенные судами любой автономной республики. Этим постановлением, принятым вопреки единодушному отпору представителей всех автономных республик, входящих в состав РСФ Республики, власть народного комиссара юстиции последней распространена фактически на всю судебную жизнь национальных областей на одинаковых основаниях с губерниями.

 

В советских кругах и советской печати давно уже разрабатываются предположения о коренном преобразовании губернского деления. Проектируется объединение волостей в более крупные административно-хозяйственные единицы, промежуточные между нынешними волостями и уездами, с подчинением их непосредственно административному центру округа, образуемого в свою очередь из слияния в одно целое двух или нескольких уездов и объединением округов в обширные единицы - "области" или "края". Целью такого преобразования, упраздняющего губернские и уездные центры и деления, является, с одной стороны, стремление сократить расходы по управлению, а с другой - стремление усилить влияние коммунистической партии в сельских местностях, где не хватает надежных, с ее точки зрения, лиц для замещения должностей по волостным исполнительным комитетам ввиду их большой численности.

 

Начинания эти не получили еще осуществления в их полном объеме за исключением некоторых местностей Украины, но мысли, положенные в их основание, имели следствием сведение во многих местностях волостей в рай-

 
стр. 17

 

оны и образование в пределах РСФСР нескольких крупных областных объединений. Последние образованы по признаку общности экономических и бытовых условий из соседних между собою губерний или их частей, с переименованием уездов в округа и упразднением губернских центров. Сюда относятся: а) Северо-Кавказский край - образованный из частей области Войска Донского, областей Кубанской и Терской и части Ставропольской губернии; б) Уральская область - охватывающая все северное Приуралье, образованная из губерний Пермской и частей губерний Тобольской, Уфимской и Вятской; в) Сибирский край - образованный из губерний Томской и частей губерний Тобольской, Енисейской и Акмолинской области. Сюда же относится и образуемая ныне (1926 г.) Дальневосточная область, о составе которой нет еще точных сведений.

 

Объединения эти не представляют, однако, административных новообразований, управляемых на каких-либо особых основаниях, а являются лишь расширенными губерниями и обслуживаются теми же точно учреждениями, как и последние. Более значительные из подобных объединений, особенно удаленные от государственного центра, могли бы, как уже отмечено выше (см. Положение об областном управлении), образовать, при воссоздании национальной государственности, области, управляемые генерал-губернаторами, остальные же быть подчинены губернскому управлению. Дать, однако, ныне примерное хотя бы распределение их по этим двум разрядам невозможно, ибо административные деления в советской России крайне неустойчивы, границы их постоянно изменяются, и к чему они в конце концов сведутся, предусмотреть нельзя. Такое распределение может быть установлено лишь по утверждении в центре новой государственной власти, на основе того положения вещей, которое к тому времени определится. Можно лишь предположить, что и в отношении этих административных единиц губернское устройство будет нормальным типом, областное же, иначе говоря, военно-гражданское - изъятием, обусловленным не столько размерами данного административного объединения, сколько наличием в данной местности задач военного порядка.

 

Всего в России, вместе с Финляндией, было до революции 99 административных делений: 78 губерний и 21 область - по существу, те же губернии. Из них 23 губернии отошли от Российского государства по актам Временного правительства и мирным договорам советской власти с соседними государствами и одна (Бессарабская) захвачена Румынией12. Оставшиеся губернии и области подверглись и продолжают подвергаться перераспределению, отчасти намечавшемуся еще Императорским правительством (разделение обширных губерний), и к концу 1924 г. во всех четырех Союзных Советских Социалистических Республиках13 числилось 76 губерний, 12 автономных республик и 13 автономных областей и коммун. В 1926 г. число их составляло - ... губерний, ...14 автономных республик и ... автономных областей и коммун; кроме того, появились указанные выше края и особые не национальные области.

 

Организация губернского управления в советской России, при всех ее несовершенствах, вытекающих из основных начал коммунистического властвования, сделала, однако, в общем, шаг вперед в смысле большего, чем прежде единства и сосредоточения власти, отсутствием коих страдал наш дореволюционный губернский строй.

 

Во главе управления губернии стоит губернский исполнительный комитет (губисполком). Формально - исполнительный орган губернского съезда советов, в действительности же - приказно-коллегиальное учреждение, в котором вся сумма власти принадлежит президиуму, а в составе президиума -

 
стр. 18

 

его председателю. В составе губернского исполнительного комитета имеются отделы: административный, военный, финансовый, земледелия, народного хозяйства, народного образования, труда, рабоче-крестьянской инспекции, продовольствия, здравоохранения, политический, коммунальный и статистический, которые ведают соответствующими отраслями государственного управления и местного хозяйства в губернии. Отделы состоят в управлении заведующих оными, которые в большинстве случаев входят в состав коллегии губернского исполнительного комитета. Они подчиняются в своих действиях сему комитету, но вместе с тем и руководству подлежащих народных комиссариатов. Вне означенного объединения стоят лишь губернский суд и прокуратура, а также существующие в некоторых лишь губерниях местные учреждения комиссариатов внешней торговли, путей сообщения и почт и телеграфов, не имеющих своих отделов при губернских исполнительных комитетах (см. Положение о губернских съездах советов и губернских исполнительных комитетах, Собр. узакон. 1922 г., NN 72 - 73).

 

Губерния, как исторически сложившееся подразделение государства, должна, очевидно, остаться главной административной единицей и при воссоздании России. Но ей на первых же порах необходимо будет дать такой строй управления, который, вызывая наименьшие затраты и не требуя значительного личного состава, устранял бы в то же время и выяснившиеся практикой недостатки прежнего устройства и полагал бы основания для дальнейшего правильного развития всей системы местного управления.

 

Главными недостатками нашего прежнего губернского строя были:

 

а) существование наряду с губернией других, не совпадающих с нею и пересекающих друг друга административных делений, наслоившихся одно на другое по мере развития организации отдельных ведомств.

 

Территории округов почтово-телеграфных, акцизных, судебных, учебных, таможенных, военных, фабричных, путей сообщения и т.п. не совпадали ни друг с другом, ни с губернией. Вследствие этого губерния не являлась законченной единицей управления и не имела цельности, что порождало многочисленные затруднения в деле поддержания порядка, требующем согласованности и быстроты в действиях всех властей.

 

б) отсутствие в губернии единой власти, связывающей все отрасли управления и руководящей ими.

 

Такой властью, по смыслу закона, должен был служить губернатор, который, по первоначальному Положению о губерниях, и являлся полномочным начальником, объединявшим учреждения всех ведомств и руководившим ими. Однако с течением времени содержание и объем власти губернатора стали сокращаться и приобретать значение более формальное, чем действительное. Раздробление правительственной власти в центре между отдельными министерствами и вытекающее отсюда стремление каждого министерства иметь в лице начальников местных учреждений самостоятельных представителей интересов ведомства в губернии, образование административных округов, не совпадающих с губерниями, и, наконец, разделение управления на государственное и земское - все это постепенно умаляло и принижало значение и влияние губернатора; рядом с ним появились, в лице представителей отдельных ведомств, власти от него независимые, и материально и технически лучше его обставленные.

 

Положение губернатора стало очень сложным и неопределенным. Он являлся: а) общим представителем высшей правительственной власти в губернии; б) местным органом Министерства внутренних дел; в) исполнителем некоторых административных обязанностей, выходивших за пределы

 
стр. 19

 

ведения этого министерства, и, наконец, г) председателем административных судов, образованных в форме многочисленных губернских административно-судебных присутствий (см. ниже).

 

Как общий представитель высшей власти губернатор имел в принципе надзор за всеми административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства и право производить во всех этих учреждениях, кроме контрольных палат и учреждений таможенных, "общую и внезапную ревизию", но степень власти его в отношении этих учреждений была далеко не одинакова. С предложениями об устранении обнаруженных беспорядков он мог обращаться только к Казенной палате и Управлению государственными имуществами, а также к Акцизному управлению; по другим учреждениям он мог лишь поставлять на вид и доводить до сведения их высшего начальства.

 

Как орган Министерства внутренних дел губернатор, в качестве высшего начальника обшей полиции, становился до известной степени в зависимое положение от других ведомств, для коих полиция служила исполнительным агентом по приведению в действие их распоряжений; так, например, на губернаторе лежал надзор за своевременным поступлением казенных налогов и сборов, меры по взысканию недоимок и т.п.

 

В результате такой неопределенности положения губернатор даже в пределах своего ведомства - Министерства внутренних дел - не объединял всей полноты власти, ибо часть полиции, а именно жандармская, была фактически изъята из его ведения и подчинена непосредственно центральному управлению. Губернатор не только не бывал достаточно осведомлен о действиях политической и железнодорожной полиции, но даже как бы сам оказывался под ее наблюдением и, случалось, принужден был вести с нею борьбу, из которой далеко не всегда выходил победителем.

 

в) многочисленность, разнообразие и сложность губернских коллегиальных учреждений, образованных для отдельных отраслей управления и стоявших вне связи друг с другом.

 

Достаточно назвать - губернское правление, губернское по городским и земским делам присутствие, губернское (по крестьянским делам) присутствие, губернское по воинской повинности, губернское по фабричным и горнозаводским делам, губернское по промысловому налогу, губернское по квартирному налогу присутствие, губернское по питейным делам присутствие, губернский тюремный комитет, статистический комитет, лесоохранительный комитет, губернский распорядительный комитет, губернский комитет по налогу с недвижимых имуществ, губернский комитет по делам мелкого кредита, губернское по делам об обществах присутствие и т.п., не говоря о разных временных и случайных комиссиях и комитетах.

 

Разрозненность и обилие губернских коллегиальных учреждений приводили к тому, что деятельность губернатора, обязанного во всех этих учреждениях председательствовать, разменивалась по необходимости на мелочи; у губернатора не оставалось времени для непосредственного надзора за действиями подчиненных ему властей, особенно уездных, и для ознакомления с состоянием губернии путем ее объездов, а потому деятельность его приобретала по преимуществу бюрократический, бумажный характер.

 

Наконец - г) малочисленность и неудовлетворительное устройство находившихся в распоряжении губернатора полицейских сил и полное почти отсутствие органов административной власти в уездах, печальное положение которых подробно очерчено ниже в разделах, касающихся уездного управления и внутренней государственной охраны.

 
стр. 20

 

Все эти недостатки губернского строя давно были сознаны, и Императорское правительство задолго до революции разработало проекты переустройства управления и губернского и уездного, равно как полиции, но политические условия времени замедлили их утверждение. При воссоздании русской государственности все эти недостатки организации должны быть устранены, и с самого начала должен быть установлен технически правильный порядок губернского управления.

 

В этих видах представлялось бы необходимым:

 

а) поставить губернию в положение самостоятельной и цельной административной единицы, в пределах которой получали бы окончательное разрешение все возникающие в ней дела, как административные, так и судебные, за исключением, разумеется, тех, которые по существу своему относятся к предметам высшего управления.

 

б) объединить в одно целое все отрасли и учреждения гражданского [управления] в губернии, насколько это представляется возможным по техническим условиям их деятельности.

 

в) объединить всю высшую власть в губернии в руках губернатора, поставив его во главе всех учреждений и должностных лиц, за исключением лишь государственного контроля и суда, как требующих, по существу своей деятельности, полной независимости от административных влияний.

 

г) объединить все прежние административно-судебные и совещательные коллегии в один общий губернский совет.

 

д) облечь губернатора широкими правами по поддержанию порядка, предоставив ему право, не спрашивая всякий раз разрешения высшего правительства, объявлять губернию или часть оной на положении усиленной охраны и принимать отдельные вытекающие из этого положения исключительные меры.

 

е) произвести возможно сильнее децентрализацию управления губернии - с таким расчетом, чтобы разгрузить губернские учреждения от мелочных и формальных обязанностей.

 

ж) поставить губернское управление просто и дешево, так, чтобы оно не требовало значительного личного состава и не вызывало значительных расходов.

 

Обоснование на означенных началах будущего губернского строя России существенно облегчится тем обстоятельством, что они уже лежат в основе советской организации губернского управления - вообще широко воспользовавшейся техническим опытом прошлого - и выражены в устройстве губернского исполнительного комитета и его отделов. Последний, с переименованием в губернское правление, некоторым перераспределением отделов и с заменой фикции коллегиального управления началом единоличного руководительства, может быть поэтому сохранен в полной почти неприкосновенности. Что же касается губернского съезда советов, который, по соображениям, изложенным во Введении, не мог бы быть сохранен, то таковой будет подлежать замене совещательно-распорядительным губернским советом, образованным для дел государственного управления на началах административной централизации, для дел хозяйственных - на началах представительства в нем также и местного населения.

 

Порядок заведования местным хозяйством явится при устроении России одним из самых спорных вопросов организации местного управления, почему на нем необходимо остановиться с самого же начала с особой подробностью.

 

Земские общественные учреждения, ведавшие этим хозяйством до революции, сыграли в прошлом весьма почтенную, хотя и сильно преувеличен-

 
стр. 21

 

ную оппозиционными кругами роль в развитии местного благоустройства и могут при известных условиях возродиться к этой роли и в будущем. Но в ближайшие по свержению советской власти годы восстановление их на прежних или близких к прежним основаниях не представляется возможным в силу целого ряда причин.

 

Образование выборных земских учреждений, подобных прежним, то есть губернских и уездных, не будет возможным прежде всего за полным исчезновением на местах прежнего культурного класса дворян-землевладельцев, из которого черпался весь наиболее деятельный их состав и который служил им незаменимой опорой.

 

За предстоящей к 1 января 1927 г. ликвидацией остатков дворянского землевладения и выселением владельцев из их усадеб15 представители этого культурного класса если не навсегда, то надолго выйдут из местной жизни; в том же положении окажутся, вероятно, и б. крупные землевладельцы - не дворяне, выселение коих из усадеб поставлено в зависимость от усмотрения местных учреждений.

 

Случаи возвращения прежним собственникам их земельных владений, утраченных во время смуты, будут по восстановлению России явлением сравнительно редким, так как большая часть земель будет закреплена за крестьянами и другими мелкими землепользователями, в обладании коих земли состоят ныне. Из тех же немногих собственников, которые получат свои имения обратно, далеко не все окажутся в состоянии осесть на месте и восстановить хозяйство. Большинство из них предпочтет, вероятно, передать земли государству взамен денежного вознаграждения или иным образом их ликвидировать; новые же приобретатели земель, притом культурные, явятся очень нескоро, ибо, за неустройством местной жизни и за малою доходностью земель, вряд ли найдутся люди, склонные вкладывать в покупку земли свой капитал, который может получить и более спокойное и более выгодное помещение в промышленности и в торговле; если же, наконец, новые крупные владения и народятся, то они долгое время будут лишь сельскохозяйственными плантациями, а не культурными гнездами, какими были ранее частные имения.

 

Отсюда следует, что при устройстве местного управления в возрождаемой России невозможно будет ни в какой мере рассчитывать на участие в нем крупных землевладельцев, подобных прежним землевладельцам-дворянам, преследовавшим в этом деле не классовые или материальные, а чисто идейные интересы общего блага и обладавшие умственной и общественной подготовкой, необходимой для заведования местным хозяйством в уездном и губернском масштабе.

 

В настоящее же время, за исключением крестьян и других, близких к ним по условиям жизни сельских обывателей, культурный уровень которых и раньше был совершенно недостаточен для высших ступеней земской деятельности16, в уезде сохранились лишь остатки так называемого "третьего земского элемента", то есть бывших земских служащих по найму - оценщиков, статистиков, страховых агентов, учителей, фельдшеров, агрономов и т.п. Этот многочисленный и издавна распропагандированный класс полуинтеллигентов заполнил собою во время смуты ряды советских деятелей как на местах, так и в центре. Он, именно благодаря своей организованности, наличию технических навыков и известного образования, и занял бы без сомнения руководящее положение в губернских и уездных земских учреждениях, основанных на выборах от крестьян и других мелких владельцев. Подобные учреждения являлись бы "крестьянскими земствами" в том лишь условном смысле, в каком нынешний советский государственный строй именует себя "рабоче-крестьянским правлением". Заполнять названными элементами верхи

 
стр. 22

 

земского самоуправления значило бы сохранить в последних очаги непросвещенной, радикальной оппозиции, совершенно нетерпимые в стране еще не умиротворенной, и лишить местные хозяйственные учреждения способности к производительной работе. Эти элементы могут быть оставлены в местной жизни и их технические навыки использованы не иначе, как в рамках строгой подчиненности и дисциплины, но отнюдь не в условиях самостоятельной земской работы.

 

С другой стороны, необходимо иметь в виду, что новая государственная власть в течение первых лет, а м[ожет] б[ыть] и десятилетий, принуждена будет сосредоточить в непосредственном своем распоряжении руководство всеми податными силами страны, которые придется использовать прежде всего для укрепления власти и порядка. На местные средства в течение всего этого периода придется обращать большую часть расходов по содержанию как губернской, так и уездной администраций. Посему и высшее распоряжение местными сборами, с которыми сольются, вероятно, и прежние государственные налоги - с недвижимых имуществ в городах и земельный, должно оставаться в руках государства.

 

Таким образом, помимо технических соображений о невозможности восстановить земские учреждения на прежних основаниях, также и соображения финансовые требуют, чтобы заведование местным хозяйством оставалось по возможности в руках правительства. Но в этом деле имеется и сторона политическая, на которой тоже необходимо остановиться, и притом с достаточной подробностью.

 

В дореволюционной России выборные земские, а отчасти и городские учреждения приобрели значение особенной стихии, противополагавшей себя государственной власти и стоявшей в постоянной, принципиальной оппозиции правительству. Явление это порождалось многими причинами, между прочим долгим отсутствием у нас народного представительства и противоречием между началами самоуправления и самодержавия; однако большое значение имела и самая постановка, которая была дана этим учреждениям.

 

В момент их возникновения в науке боролись две теории местного самоуправления: общественная и государственная. Первая исходила из противоположения понятий общества и государства и утверждала, что общество имеет свои особые, свойственные ему, интересы и задачи, по существу отличные от задач государственного управления, которые и должны находить удовлетворение в местном самоуправлении; она требовала поэтому полной, в пределах закона, независимости местного самоуправления от правительственной власти, и всякое вмешательство последней в местные дела склонна была рассматривать как посягательство на права общества и его свободу. Вторая теория, наоборот, отстаивала начала единства власти и рассматривала местное самоуправление как органическую часть управления государственного, как возлагаемую государством на местное население повинность - заведовать теми делами управления, которые по свойству своему и по условиям времени поддаются местному ограничению. Она утверждала, что государственная власть имеет право и обязана не только контролировать действия самоуправлений с точки зрения их законности, но и направлять по существу, и в отношении к учреждениям местного самоуправления выдвигала на вид не их права, а их обязанности.

 

В соответствии с сказанным различием их точек зрения на местное самоуправление, общественная теория учила, что круг предметов ведения самоуправления может быть принципиально отграничен от круга задач управления государственного и остается неизменным; теория же государственная признавала за кругом предметов ведения местного самоуправления лишь чисто

 
стр. 23

 

условное, практическое значение и ставила его в зависимость от соображений, побуждающих государственную власть то суживать, то расширять сферу непосредственного своего воздействия.

 

Когда же в России зарождались земские выборные учреждения17, в правительственных кругах преобладали воззрения, опиравшиеся на первую из названных теорий, общественную, вообще в то время наиболее распространенную и влиятельную. Они наложили свой отпечаток и на вновь создаваемые учреждения. В соответствии с сим земские учреждения, как ранее крестьянские, а позднее - городские, получили наименование "общественных", как бы противополагавшее их учреждениям государственным. Им предоставлена была полная, в пределах закона, независимость от административного контроля и свобода деятельности, усугублявшаяся еще тем случайным обстоятельством, что предполагавшиеся к одновременному изданию Земские уставы, имевшие определить содержание главнейших отраслей деятельности новых учреждений и ее пределы, в действительности даже разработаны не были. И хотя впоследствии, в 1889 г. в отношении крестьянских учреждений, в 1890 - в отношении земских, и в 1892 г. - в отношении городских, и сделана была попытка сблизить их с государственными, но начало это в отношении земства не было проведено последовательно, и первоначально заложенное основание осталось в обиходе, как догмат местного самоуправления; догмат этот укреплялся фактом смешения в земских учреждениях задач хозяйственных с стремлениями политическими, не находившими долгое время нормального выхода. И поэтому распад управления на два лагеря, на две стихии, "общественную" и "государственную", со всей вытекающей отсюда психологией, продолжал существовать у нас и после введения народного представительства.

 

В связи с сим в обществе нашем и в литературе росло и укреплялось зародившееся в 60-х годах представление об "общественности" как особой мистической категории государственных сил, которой приписывалось животворящее действие и особливый дар прозрения и познания польз и нужд государственных, не доступный кругам бюрократическим.

 

При воссоздании России необходимо будет отрешиться от этих противоречий в системе управления и принять за основание, что в делах местного благоустройства нет возможности проводить грань между кругом попечения государственного и общественного. Местные дела должны быть поручены тем учреждениям, которые лучше с ними могут справиться. Не подлежит между тем сомнению, что многие задачи, поручавшиеся ранее земству, с большим удобством и пользою могут быть выполняемы учреждениями административными. Сюда относятся заведование страховым делом, дорожною частью, организация медицинской и ветеринарной помощи и т.п., фактически сосредоточивавшиеся в земствах в руках наемного элемента. Посему местное управление, как административное, так и хозяйственное, должно быть по возможности едино и руководимо органами правительственной власти. Такая постановка, помимо прочих соображений, находила бы себе основание в невозможности сразу заменить полное сосредоточение власти в центре, которое существует в России вот уже девятый год, предоставлением полной самостоятельности местным хозяйственным учреждениям, губернским и уездным, способным ввергнуть все внутренние отношения в хаос как раз в то время, когда потребность государственного самосохранения будет повелительно требовать единства и порядка.

 

Эти, быть может чрезмерно длинные и отчасти отвлеченные, соображения необходимо, однако, иметь в виду, чтобы обосновать определенную точку зрения на вопрос, который, по инерции мысли и привычек, будет самым

 
стр. 24

 

спорным в глазах известной части нашего общества, усматривающей в немедленном восстановлении земства, в формах возможно близких к прежним, одно из первых условий возрождения России.

 

Чтобы найти практический выход из создавшегося положения в этой столь деликатной отрасли управления, необходимо остановиться с подробностью также и на условиях, в которых ныне, в результате девяти лет смуты и социальных экспериментов, находится организация местного хозяйства в Советской России.

 

Она представляется в следующем виде.

 

Хозяйством и благоустройством уездов ведают уездные съезды советов и уездные исполнительные комитеты, то есть органы общего управления. Комитеты составляют уездный бюджет, издают обязательные для местного населения постановления по предметам благоустройства и исполняют в этом отношении распоряжения как соответствующих отделов губернского исполнительного комитета, так и подлежащих наркоматов.

 

На однородных основаниях организовано и заведование хозяйством губернии, осуществляемое губернским съездом советов и губернским исполнительным комитетом. Ведению губернских съездов подлежат утверждение губернского бюджета и наблюдение, фактически чисто формальное, за деятельностью губернских хозяйственных учреждений. Губернские же исполнительные комитеты чрез посредство своих подлежащих по роду дел отделов, главным же образом отдела местного хозяйства, непосредственно ведают последним, осуществляя те же задачи, какие лежали на земских и городских управлениях; центр тяжести управления хозяйством лежит при этом на губернских учреждениях, роль же уездных преимущественно исполнительная.

 

Приход к власти большевиков в октябре 1917 г. имел следствием, наряду с упразднением прежней системы управления местным хозяйством, также и полное объединение его с хозяйством государственным. Все народное хозяйство признано было, в соответствии с коммунистической теорией, единым государственным хозяйством, управляемым из центра по единому плану. Для заведования отдельными его отраслями учреждены были особые главноуполномоченные (главки), в непосредственное ведение которых перешли также и все хозяйственные устройства, земские и городские; параллельно проведено было и начало полной финансовой централизации, получившее законодательное утверждение в постановлении 2-й сессии ВЦИКа 1920 г. "о слиянии государственного и местных бюджетов и о включении местных доходов и расходов в государственный бюджет". В результате этой меры местные бюджеты растворились в государственном и покрытие расходов по местному благоустройству стало производиться с большим опозданием и в недостаточной степени, а в значительной доле и вовсе прекратилось.

 

Практическая несообразность этой меры не замедлила, конечно, сказаться полным развалом дорожного, медицинского, ветеринарного и школьного дела, которое осталось фактически без средств к существованию, и начиная с 1922 г. Советская власть стала приходить к сознанию о необходимости восстановить местные бюджеты и обеспечить их независимыми источниками доходов. Ряд последовавших в этом смысле декретов завершился утверждением 12 ноября 1923 г. Союзным ЦИКом СССР "Временного положения о местных финансах", введенного в действие со следующего, 1924 года. Положением этим восстановлено самостоятельное существование местных бюджетов - губернских, уездных, волостных и сельских - и определены источники их средств. Изданное же несколько ранее "Положение об имущественных правах местных советов" (12 сентября 1923 г.) очертило сферу хозяйственной деятельности местных учреждений. Местные советы (факти-

 
стр. 25

 

чески - комитеты) получили права юридических лиц, уполномоченных производить все имущественные сделки в пределах их компетенции, заключать займы, искать и отвечать по имущественным делам на суде и проч.; по силе этого декрета в распоряжение местных исполнительных комитетов по принадлежности переданы были все те недвижимости и предприятия общего пользования, которые состояли ранее в ведении земских и городских учреждений, а с ними и многие другие имущества, отнятые в порядке национализации от частных собственников.

 

Законоположения эти восстановили в отношении порядка составления местных бюджетов, их утверждения, отчетности в расходовании средств, порядка взыскания сборов, хранения денежных сумм и т.п. те же по существу, да почти что и по форме правила, которым подчинялись до смуты бюджеты земские и городские. Изменение последовало лишь в отношении источников, предназначенных на покрытие местных расходов, а также перечня общегосударственных расходов, относимых на местные средства, объем каковых расходов значительно увеличен против прежнего.

 

Источниками местных средств, помимо доходов от имуществ и других статей неналогового характера, признаются: 1) отчисления от некоторых государственных налогов и доходов и надбавки к этим налогам; 2) местные налоги и сборы; 3) пособия из общегосударственных средств.

 

1. Отчисления в местные средства производятся от следующих государственных налогов и доходов: а) единого сельскохозяйственного налога; б) государственного промыслового налога; в) лесных доходов; г) наследственных пошлин; д) доходов от земельных имуществ общегосударственного значения; и е) доходов от государственного рыбного хозяйства.

 

Отчисления от сельскохозяйственного налога производятся в размере, ежегодно устанавливаемом Советом народных комиссаров; от лесных доходов - в размере 30%, а от остальных источников - в размере 50%.

 

2. Надбавки к государственным налогам, обращаемые на местные нужды, устанавливаются губернскими съездами советов или губернскими исполнительными комитетами в их сессионных собраниях в размере не свыше 100% к следующим государственным налогам и сборам: а) государственному промысловому налогу; б) к цене патентов на продажу питей и табачных изделий; в) государственному подоходно-имущественному налогу; г) государственному сбору за право охоты; д) разным судебным пошлинам.

 

3. Особые местные налоги и сборы взимаются в пределах ставок, утверждаемых ЦИКом СССР, местными советами, с разрешения губернских исполнительных комитетов по следующим статьям: а) с строений в городских поселениях; б) с фабрично-заводских, промышленных, торговых и дачных помещений вне городских поселений; в) с имуществ, получающих особые выгоды от вновь осуществляемых мероприятий; г) с отпускаемой из лесных дач древесины; д) с промышленных садов и огородов; е) с заведений для потребления кушаний и напитков; ж) с лошадей и выездных экипажей в городских поселениях; з) с велосипедов, самодвижущихся экипажей, яхт и моторных лодок; и) с извозного промысла; к) с перевозного промысла; л) с подвижной торговли; м) с пригоняемого на рынок скота; н) с скота и других животных в городских поселениях; о) с грузов, привозимых и вывозимых по железным и водным путям сообщения; п) с публичных зрелищ и увеселений в городских поселениях; р) с плакатов, афиш и реклам в городских поселениях; с) с объявлений; т) с актов об отчуждении строений или права застройки; у) с сделок, совершаемых или регистрируемых на бирже; ф) с аукционных продаж в городских поселениях; х) с прописки паспортов в городских поселениях.

 
стр. 26

 

Сверх сих местных сборов, волостные исполнительные комитеты при отсутствии других средств могут, с разрешения губернского исполнительного комитета устанавливать особый сбор с домохозяйства.

 

IV. Пособия из общегосударственных средств выдаются местными советами по особым постановлениям Совета народных комиссаров из образуемого для сей цели дотационного фонда в случаях, когда при полном использовании всех известных источников поступление местных доходов не обеспечивает наиболее существенных местных расходов.

 

Что касается засим расходов, относимых на местные средства, как по предметам общегосударственных потребностей, так и по предметам местных хозяйственных нужд и польз, то к ним Временное положение о местных финансах относит:

 

а) содержание местных советских учреждений, как-то: сельских, волостных, уездных и губернских (кроме расходов штатных, относимых на общегосударственные средства), народных судов и участковых следователей, трудовых камер, мест заключения, губернских архивных бюро, арбитражных комиссий и волостных земельных комиссий.

 

б) квартирное довольствие войск армии и флота и участие в мобилизационных расходах в пределах, указанных в постановления ЦИКа и Совета народных комиссаров СССР от 27 июня 1923 года.

 

в) коммунальное хозяйство - строительство, содержание и ремонт коммунальных зданий и сооружений; расходы по благоустройству, содержанию коммунальных предприятий и хозяйств, по санитарным мероприятиям, по пожарной охране, по содержанию дорог и дорожных сооружений, речных переправ и паромов на них.

 

г) народное образование - содержание детских домов, колоний и школ 1-й и 2-й ступени18, хозяйственное содержание профессиональных, сельскохозяйственных, промышленных и художественных учебных заведений и т.п.

 

д) народное здравоохранение - устройство и содержание лечебных и санитарных заведений, курортов местного значения, домов отдыха, учреждений по охране материнства и младенчества и проч.

 

е) социальное обеспечение - содержание инвалидных учреждений, борьба с нищенством, финансирование обществ взаимопомощи, выдача профессиональных пенсий и проч.

 

ж) сельское хозяйство - расходы по землеустройству местного значения, по разграничению земельных имуществ местных и государственных, организация, оборудование и содержание опытных и опытно-показательных учреждений по гидротехническим, осушительным и обводнительным работам и проч.

 

з) местный транспорт - содержание пристаней местного значения, автомобильного и гужевого транспорта.

 

и) охрана труда - наем помещений для бирж труда и хозяйственное их содержание.

 

Приведенный краткий обзор советских узаконений, определяющих содержание и порядок действий местных советов в области хозяйственного благоустройства и расходования местных средств, свидетельствует, что после ряда экспериментов, вытекавших из утопического коммунизма, советская власть силою вещей принуждена была вернуться в этой области управления - как и в многих других случаях - к более разумному пониманию задач и способов государственного устроения. Новая постановка, данная советской властью делу местного хозяйства, сочетала при этом обособленность местных бюджетов и свободу действий местных учреждений в осуществлении

 
стр. 27

 

хозяйственных задач с единством направляющей власти и устранила прежний дуализм "государственности" и "общественности". Учреждения, ведающие губернское и уездное хозяйство, пользуясь значительной широтой самодеятельности, объединены вместе с тем в одно целое с учреждениями, преследующими задачи общего управления. И хотя установленный советской властью порядок не дал пока видимых материальных результатов, чему препятствуют, конечно, и самое существо этой власти и некультурность советских деятелей да, наконец, и краткость времени, в течение которого этот недавно установленный порядок действует, но нельзя отрицать теоретической правильности самой постановки дела, которая для страны, находящейся в современных условиях России, должна быть, во всяком случае, признана предпочтительною пред образованием для заведования земским хозяйством отдельных выборных учреждений, подобных прежним земским.

 

Что же касается существа установленного советской властью порядка, то им, как уже отмечено выше, восстановлено в главных чертах все прежнее содержание деятельности местных хозяйственных учреждений, равно как восстановлены и прежние источники местных бюджетов.

 

Разница сводится прежде всего к тому, что из числа местных источников исключены земельные сборы, ранее составлявшие основу земского доходного бюджета. Исключение их объясняется, конечно, упразднением частной земельной собственности, но имеет значение чисто формальное, так как одновременно с тем установлено крупное отчисление в пользу местных бюджетов от государственного сельскохозяйственного налога (определяемое в последнее время в 40%), который хотя и считается, в идее, подоходным, но в действительности является налогом именно поземельным, а в пользу волостных касс разрешается сверх сего взимание особого налога с хозяйств, упадающего также на землю.

 

Во-вторых, на местные средства отнесено, в пределах гораздо более широких, чем прежде, удовлетворение потребностей общегосударственного управления, и, наконец, некоторые задачи благоустройства, в удовлетворении которых земским учреждениям предоставлялось лишь "участие" (народное образование, медицинская часть и проч.), целиком отнесены к предметам местного хозяйства. Эти последние нововведения должны быть признаны, в силу соображений, приведенных ранее, мерами совершенно правильными, и [должны] быть сохранены, по воссозданию национальной государственности, в тех же примерно пределах, в каких они осуществлены советской властью.

 

Так как в общем система установленных этой властью местных налогов и сборов воспроизводит, хотя и в иных несколько формах, [систему,] существовавшую до смуты, то, следуя положенному в основание настоящего проекта руководящему началу - не ломать при первоначальном устроении России сложившихся в ней отношений без крайней в том надобности - представлялось бы соответственным сохранить эту систему как она есть. К тому имелось бы еще и другое основание. Существующая ныне в Советской России система государственных налогов, от коих производятся отчисления в местные кассы и к коим начисляются в пользу тех же касс крупные надбавки, не может быть сразу же заменена иною, даже если последнее и признано будет необходимым, и сохранит, вероятно, свое действие в течение еще ряда лет после восстановления национальной русской государственности. При этом же условии было бы неудобно затрагивать и связанную с этими государственными налогами систему пополнения местных касс, дабы не создавать перерыва в удовлетворении потребностей местного благоустройства и не на-

 
стр. 28

 

рушать интересы множества лиц, обслуживающих это благоустройство и черпающих в службе по местным учреждениям средства своего существования - учителей, врачей, фельдшеров, агрономов, лиц хозяйственно-административного персонала и проч.

 

Не подлежит, конечно, сомнению, что некоторые источники местных средств после падения большевиков сами собою отпадут, как связанные с особенностями советского строя, их породившего, но обстоятельство это может быть уравновешено предоставлением местным учреждениям права устанавливать взамен отпавших источников те или иные новые сборы.

 

При таком положении вещей наиболее правильной формой первоначальной организации заведования губернским и уездным земским хозяйством являлось бы сосредоточение его в ведении проектируемых губернских и уездных (см. ниже) правлений, соответствующих ныне существующим губернским и уездным исполнительным комитетам, на тех же в общем основаниях, на которых им ведают последние; в дальнейшем же, по мере устроения России, восстановления местных платежных и общественных сил и возрождения в сельском быту культурных классов, можно будет, разумеется, войти и в обсуждение вопроса о целесообразности создания для этой цели особых учреждений, сначала участковых (проект коих на всякий случай намечается ниже), а затем уездных и губернских.

 

Для того, однако, чтобы в деле утверждения местных смет, разверстки повинностей и сборов между уездами, а в уездах между городами и волостями и вообще в ведении губернского и уездного хозяйства была соблюдаема равномерность и обеспечивались в необходимой мере интересы населения, необходимо, разумеется, привлечь к участию в этом деле и представителей населения, ближе всех могущих знать и степень посильности расходов и размеры местных потребностей. Этой цели служили в прошлом губернские и уездные земские собрания, а в советском строе служат губернские и уездные советы. Последние, однако, в том виде, в каком они ныне существуют, являлись бы для означенной цели неподходящими, как по особенностям системы, на которой построены (см. Введение), так и потому, что в нынешнем своем виде они являются, по признанию самой советской власти, органами не деловыми, а чисто агитационными. Изменять же порядок их образования, перестроив их на основе более правильной избирательной системы, невозможно, ибо, состоя исключительно почти из крестьян среднего уровня, они были бы в лучшем случае бесполезны для ведения земского дела в губернском и даже в уездном масштабе.

 

Помимо сего, как бы ни были поставлены выборы, сомнения нет, что в условиях ближайшего после смуты времени собрания эти образовывались бы преимущественно на почве еще не угасших страстей и во всяком случае на основах классовых, а не деловых; при наличии враждебной новой власти агитации - а в последней недостатка не будет - они могут причинить немало затруднений правительству в деле умиротворения страны.

 

Посему необходимо изыскать такой путь, на котором сказанные обстоятельства теряли бы большую часть своей остроты и который обеспечивал бы преобладание в составе представителей населения лиц деловых и притом опытных, отвечающих как хозяйственным интересам населения, так и требованиям государственного порядка. Этим условиям удовлетворяло бы включение в состав хозяйственного присутствия губернского управления, соответствующего тем обязанностям, которые в советской системе возложены по местным делам на губернские советы, представителей городских и волостных самоуправлений, избираемых хозяйственными присутствиями уездного управления (см. Положение об уездном управлении) и облекаемых правами

 
стр. 29

 

более активного участия в деле, чем те, коими пользуются ныне члены губернского и уездных советов.

 

Такая постановка дела представлялась бы, необходимо еще раз повторить, во всех отношениях предпочтительною по сравнению с избранием для сего особых представителей непосредственно от населения уже по одному тому, что первые годы главная часть работы по местному благоустройству упадет именно на города и на волости, роль же губернских и уездных учреждений сведется преимущественно к регулированию сборов и раскладок и к отпуску пособий городам и волостям из губернских средств, остающихся свободными за удовлетворением упадающих на них общегосударственных расходов и организуемых в губернском масштабе хозяйственных операций. Нет сомнений к тому же, что и по административному и по хозяйственному опыту и, наконец, по авторитету своему в качестве лиц, избранных на высшие должности по городскому и по волостному самоуправлению, городские и волостные головы явятся наиболее компетентными лицами для правильного разрешения всех вопросов, связанных с осуществлением означенной задачи.

 

На губернские и уездные учреждения при предполагаемой постановке дела упадет, следовательно, общее руководство ходом местного хозяйства и удовлетворение тех его потребностей, которые осуществляются в общегубернском или общеуездном масштабе: разверстка повинностей, организация основной врачебной помощи, заведование более значительными местными дорогами, организация школьной сети и общее заведование делом начального и среднего образования, устройство сельскохозяйственных показательных станций, складов и проч. Все же остальное, как-то: заведование отбыванием натуральных повинностей, проселочными дорогами, общественными сооружениями местного значения, устройство дополнительной врачебной помощи, санитарные мероприятия и т.п. - отойдет фактически к обязанностям городов и волостей.

 

(Продолжение следует)

 

Примечания

 

1. Речь идет о Поместном соборе, заседавшем в августе 1917 - сентябре 1918 года. На нем было восстановлено патриаршество и избран главой церкви патриарх Тихон.

 

2. В 1914 г. в России было 8723 конских завода, в 1923 же году из них осталось только 164; количество лошадей сократилось за это время на 50 % (проф. Придорогин. Конские породы. М. 1923 г.) (Прим. авт.).

 

3. Ведомство было учреждено в 1854 на базе Воспитательного общества благородных девиц, основанного в 1796 году.

 

4. Мария Федоровна (София-Доротея-Августа-Луиза) (1759 - 1828) - российская императрица, принцесса Вюртембергская, с 1776 г. супруга императора Павла I.

 

5. Народный комиссариат по делам национальностей был упразднен в декабре 1922 г. в связи с образованием СССР.

 

6. Проф. СВ. Познышев ("Детская беспризорность и меры борьбы с нею". Москва, 1926) свидетельствует, что по отчету комиссии по улучшению жизни детей на 1 сентября 1925 г. в разных учреждениях находилось на призрении 78 398 беспризорных детей и, кроме того, вне заведений зарегистрировано 314 690 таковых же, но в действительности, как видно из данных, приведенных в книге, таковых детей имеется несравненно более. Состояние заведений, в коих призреваются дети, самое печальное. (Прим. авт.).

 

7. Речь идет о всеобщей забастовке 1926 года.

 

8. Правительство П. А. Столыпина предлагало образовать вневедомственное Главное управление имперской статистики при председателе Совета министров. Для этой цели был привлечен в правительство профессор П. И. Георгиевский, который в 1911 г. был назначен директором Центрального статистического комитета.

 
стр. 30

 

9. За невозможностью получить подлинный законопроект, он излагается в приложении в редакции, воспроизведенной правительством адмирала Колчака (Омским), опубликованной в Правительственном вестнике в NN 157 и 158 от 12 и 13 июня 1919 г. и в NN 216 - 217 от 21 - 23 августа того же года (Прим. авт.).

 

10. См. ниже в разделе о губернском управлении (Прим. авт.).

 

11. Д. А. Магеровский (1894 - 1939) - юрист, профессор Московского университета, левый эсер.

 

12. Бессарабия была оккупирована Румынией в ноябре - декабре 1918 года.

 

13. РСФСР, Белорусская ССР, Украинская ССР, Закавказская СФСР.

 

14. Так в тексте.

 

15. Всего, по советским данным, на 26 сентября 1926 г. взято было на учет 9899 семей частных землевладельцев всякого происхождения, остававшихся в своих усадьбах; из числа их постановлено выселить 3629 семей (исключительно почти дворянских, а 5994 семьи (исключительно почти б. купцов, мещан и крестьян) постановлено оставить в усадьбах. Выселяемым помещикам, выразившим желание заниматься земледелием отводятся наделы в Сибирских губерниях (Прим. авт.).

 

16. Весьма распространено было у нас мнение, что не только уездные, но и губернские земские учреждения, образованные из крестьян, без участия культурных землевладельческих элементов, могли бы с успехом справляться со своей задачей. В доказательство обычно ссылались на пример северных губерний, Вятской, Олонецкой, частей Вологодской, в которых почти не было дворянского и вообще частного землевладения, и где, тем не менее, земское дело развивалось удовлетворительно.

 

При этом, однако, упускалось из виду, что земское хозяйственное управление в этих губерниях, в частности в Вятской, как наиболее типично крестьянской, находилось всецело в руках правительственной администрации. Так, например, Вятское губернское земское собрание образовано было наполовину из чиновников. В состав его входили: председатель - по Высочайшему назначению, председатели уездных съездов, заменявшие в этой губернии уездных предводителей дворянства, председатели уездных управ, которые за отсутствием в губернии подготовленных лиц среди земских избирателей и гласных неизменно назначались от правительства из числа чиновников разных ведомств, и, наконец, представители казенных управлений, владевших в губернии землями, и духовенства; гласные же крестьяне составляли не более половины собрания и, за редкими исключениями, деятельного участия в земской работе не принимали.

 

Но главное, что ставило "крестьянские" земства в особо выгодное положение и способствовало успешному ходу местного хозяйства, была принадлежность в этой губернии большей части земель и лесов казне и удельному ведомству. Земские сборы с этой части недвижимых имуществ губернии поступали, естественно, в срок и полностью, земская касса всегда располагала поэтому средствами, и все сметные предположения выполняемы были без замедления; земство не знало в этих губерниях тех денежных затруднений, которые были обычным явлением в других, где частные владельцы и крестьяне-общинники накопляли огромные недоимки и кассы нередко пустовали (Прим. авт.).

 

17. Речь идет о земской реформе 1864 года.

 

18. В соответствии с постановлением Народного комиссариата просвещения 1922 г. курс общеобразовательной школы составлял 9 классов, которые делились на два цикла: I ступень (5 лет) и II ступень (4 года).

 

 


Новые статьи на library.by:
ПРАВО РОССИИ:
Комментируем публикацию: О характере государственного строя в России (из записок С. Е. Крыжановского 1926 г.)

() Источник: Вопросы истории, № 4, Апрель 2008, C. 3-31

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ПРАВО РОССИИ НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в VK, в FB, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.