Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты  (ПРАВО РОССИИ)

Library.BY

Автор: О.В.Берг - кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа "Журнал российского права", 2001, N 4 Основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации регулируются Конституцией РФ. Сопоставление норм ст.12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет разграничить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований следующим образом. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на уровне федеральных законов. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится: установление на уровне законодательства субъектов Российской Федерации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными законами; установление системы органов государственной власти в соответствующих субъектах Российской Федерации; законодательное регулирование принципов организации местного самоуправления - более детальных по сравнению с общими принципами правил осуществления местного самоуправления в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. К полномочиям органов местного самоуправления относится определение порядка осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами), установленными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании. Конституция РФ устанавливает федеративное устройство Российского государства, основывающееся на разделении властей, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. При этом в соответствии со ст.73 Конституции система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации государственной власти в Российской Федерации. В целях рационализации организации власти в субъекте Российской Федерации, с учетом масштабов его территории, численности населения, размеров производственной и социальной инфраструктуры, введено административно-территориальное деление, обеспечивающее приближение органов власти к объектам властного регулирования и повышающее эффективность осуществления власти. Важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъектов являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Таким образом, административно-территориальные единицы не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, как это ошибочно предусмотрено п.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", поскольку их отношения не являются по своей природе федеративными. Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации относится к предмету ведения самого субъекта. Являясь способом организации государственной власти субъекта, административно-территориальное деление согласно ч.1 ст.77 Конституции отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и осуществляется в соответствии с устанавливаемыми федеральным законом общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Кроме того, данный вопрос находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, за рамками которых субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации может быть различным с точки зрения статуса образуемых при этом органов государственной власти. Наибольшее распространение на сегодняшний день получила организация в административно-территориальных единицах подразделений высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если иное не предусмотрено принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, в административно-территориальных единицах субъекта Российской Федерации могут создаваться самостоятельные территориальные органы государственной власти. Но и в этом случае они будут выступать в качестве органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органов соответствующих административно-территориальных единиц, как ошибочно указано в п.4 названного постановления Конституционного Суда РФ, поскольку согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, как следует из ст.5 Конституции РФ и ст.124 ГК РФ, субъектами права являются только субъекты Федерации, но не их административно-территориальные единицы. В общем случае административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели. Исходя из этого, можно выделить четыре логически возможных варианта административно-территориального деления для целей организации государственной власти и для целей организации местного самоуправления: 1) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации местного самоуправления (муниципальных образований); 2) границы административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти и муниципальных образований совпадают; 3) муниципальные образования крупнее административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти; 4) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы не совпадают. Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального деления применяется только на территориях крупных муниципальных образований - городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых органов государственной власти, например, отделы внутренних дел и налоговые инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты административно-территориального деления. В этой связи рассмотрим их более подробно. Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации, предусмотренное первым вариантом, существует чаще всего в форме трехуровневой системы организации власти: высшие законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации; представительные и исполнительные органы государственной власти на уровне крупных районов и городов субъекта РФ; органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, микрорайонах городов. Наряду с преимуществами такого административно-территориального деления, связанными с соответствием трехуровневой системы власти масштабам субъектов Российской Федерации, ему присущи и недостатки, обусловленные невозможностью эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии со cт.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся все вопросы местного значения. Решение вопросов местного значения, указанных в данной статье, экономически наиболее эффективно на уровне района и города значения субъекта Российской Федерации, а некоторые из них (например, организация муниципальных учреждений образования и здравоохранения, муниципальной пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований) в принципе (организационно) не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Таким образом, создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения, определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то есть фактически нарушит установленные ст.12, 130-133 Конституции РФ гарантии местного самоуправления. Необходимо отметить, что разрешение рассматриваемой проблемы путем передачи полномочий органов местного самоуправления районным органам государственной власти вступает в противоречие с действующим законодательством, поскольку согласно ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, а в соответствии с п.5 ст.14 этого федерального закона осуществление функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Исключений из этих норм, в отличие от норм о праве наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, законом не установлено. Невозможность осуществления функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами подтверждена также выводами, содержащимися в п.6 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года. Таким образом, наиболее целесообразным является применение второго варианта административно-территориального деления, предусматривающего создание муниципальных образований на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Принимая во внимание организационную и экономическую неэффективность создания на одном и том же территориальном уровне как представительных и исполнительных органов государственной власти, так и представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления, образование на уровне районов и городов значения субъекта РФ территориальных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этом случае нецелесообразно. Следует подчеркнуть, что при наличии муниципальных образований на уровне района и города значения субъекта РФ сохраняется возможность создания внутрирайонных (внутригородских) муниципальных образований. В этой связи необходимо указать еще на один неточный вывод, содержащийся в том же постановлении Конституционного Суда РФ, предполагающий, что обязательное наделение районов и городов, указанных в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве первичных административно-территориальных единиц субъекта, правами муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района или города, не могут быть муниципальными образованиями, а становятся лишь подразделениями данного муниципального образования (п.5 постановления). Однако этот вывод противоречит положениям ст.131 Конституции РФ о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающей создание одних муниципальных образований в границах территории других муниципальных образований. В то же время создание муниципальных образований на внутрирайонном (внутригородском) уровне, хотя и соответствует закону, но с точки зрения эффективности представляется нецелесообразным. Исключение из этого правила составляют административные единицы, создаваемые в границах крупных городских и сельских поселений. Как видится, усложнение структуры органов местного самоуправления и увеличение затрат на их содержание не повлекут за собой рост эффективности осуществления местного самоуправления, а, напротив, способны спровоцировать споры о разграничении полномочий, объектов муниципальной собственности и средств местного бюджета. Таким образом, анализируя соотношение административно-территориального деления субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления, можно сделать следующие выводы: 1. Некорректны попытки определить территориальный уровень, на котором государственная власть сменяется местным самоуправлением, поскольку на всей территории Российской Федерации должны одновременно осуществляться как государственная власть (Российской Федерацией и соответствующим субъектом РФ), так и местное самоуправление. 2. Более конструктивным видится подход, направленный на определение минимального территориального уровня, на котором целесообразно образовывать представительные и исполнительные органы государственной власти, и максимального территориального уровня, на котором целесообразно образовывать органы местного самоуправления. 3. Критерием для установления минимального территориального уровня, на котором необходимо создание органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, не может служить масштаб соответствующих территорий. Не является таким критерием и степень приближения органов местного самоуправления к населению, как это предлагается в п.5 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года, иначе муниципальные образования следовало бы создавать на основе нынешних домовых и уличных комитетов. Таким критерием может являться только эффективность решения органами государственной власти и органами местного самоуправления на соответствующем уровне вопросов государственного или местного значения. 4. Экономически эффективно и организационно оправданно создание представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ только на уровне субъекта в целом, а представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления - на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Однако общее разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по территориальным уровням "субъект Российской Федерации - район (город)" не означает, что оно оптимально для всех предметов ведения субъекта РФ и муниципальных образований. Учитывая, что оптимальный с точки зрения эффективности уровень территориального разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления меняется в зависимости от предмета ведения, некоторые вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъекта РФ, целесообразно решать на районном и городском уровне. В этом случае следует создавать на указанном уровне подразделения органов государственной власти субъекта РФ, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, или наделять органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. 5. Не противоречит законодательству, но, как правило, нецелесообразно создание внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований, за исключением образуемых в границах крупных городских и сельских поселений. О.В.Берг, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, депутат муниципального Совета города Воронежа "Журнал российского права", N 4, апрель 2001 г.

Пн	Вт	Ср	Чт	Пт	Сб	Вс
01	02	03	04	05	06	07
08	09	10	11	12	13	14
15	16	17	18	19	20	21
22	23	24	25	26	27	28
29	30

Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты

NEW ПРАВО РОССИИ

Меню для авторов

Добавить статью

Редактировать работы

Зарегистрироваться

Полезные ссылки

Искать похожие?

Скачать мультимедию?

ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ

По стандарту ВАК Республики Беларусь

По ГОСТу Российской Федерации

URL для сайта, блога (постоянный обратный адрес данной страницы)

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

ПРАВО РОССИИ НА LIBRARY.BY