ПРАВО РОССИИ (последнее)
Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти
Актуальные публикации по вопросам российского права.
Автор
А.В. Токанова - аспирант кафедры административного права МГЮА
"Журнал российского права", 2001, N 11
Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными
действиями (бездействием) органов исполнительной власти
Одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан в сфере государственного
управления является установленная ст.53 Конституции РФ обязанность государства
возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов
государственной власти или их должностных лиц.
В своей статье автор попытался раскрыть особенности возмещения государством
вреда, причиненного органами исполнительной власти (их должностными лицами)
в сфере государственного управления, то есть в процессе реализации возложенных
на них задач и функций*(1).
В Российской Федерации к сожалению, пока нет единого нормативного правового
акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных
органов (должностных лиц)*(2).
Поскольку возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым
способом защиты нарушенных прав, положение ст.53 Конституции РФ получило развитие
в Гражданском кодексе РФ*(3).
Статьи 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными
действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления
либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего
закону акта, возмещается за счет казны РФ, казны соответствующего субъекта
РФ, муниципального образования.
Кроме норм Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ ответственности за
вред, причиненный органами исполнительной власти и их должностными лицами,
посвящены нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, регулирующих
деятельность исполнительных органов власти. Следует отметить, что вопросы
такой ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации
и не всегда единообразно. Так, в одних актах прямо указано на возмещение за
счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия)
органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, ст.35, 37 Налогового
кодекса РФ*(4), ст. 70 Градостроительного кодекса РФ*(5) и др.), другие акты
содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст.40
Закона РФ "О милиции"*(6), ст.26 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках"*(7) и др.).
Таким образом, к случаям причинения вреда незаконными действиями органов
исполнительной власти (их должностных лиц) в области государственного управления
применяются общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским
кодексом Российской Федерации, а также ряд специальных условий, дополнительно
закрепленных административным законодательством.
При этом ни один нормативный правовой акт на сегодняшний день детально
не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда,
причиненного незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностными
лицами). Поэтому далее мы постараемся раскрыть особенности несения государством
ответственности за вред, причиненный его органами и служащими:
материальное основание ответственности государства за вред, причиненный
органами исполнительной власти (их должностными лицами);
процессуальное основание;
источник возмещения вреда.
Материальное основание ответственности государства за вред, причиненный
незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их должностных
лиц), составляют:
1) незаконные действия (бездействие) органов исполнительной власти (их
должностных лиц);
2) материальный и (или) моральный вред;
3) наличие причинной связи между незаконными деяниями и вредом;
4) наличие вины органа исполнительной власти (должностного лица).
Остановимся на каждом из этих элементов.
Во-первых, основанием права гражданина требовать от государства возмещения
вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной
власти (их должностных лиц). Под незаконными действиями следует понимать деяния,
противоречащие не только законам, но и иным нормативно-правовым актам любого
уровня.
В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный не
только неправомерными действиями, то есть активным поведением органов исполнительной
власти (их должностных лиц) - например, отказ в выдаче заграничного паспорта;
незаконное задержание гражданина в административном порядке, - но и бездействием.
Последнее предполагает невыполнение органами исполнительной власти в установленные
сроки и в надлежащем порядке возложенных на них обязанностей, неосуществление
действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом
обязаны были совершить, - например, несвоевременная выплата пенсии; оставление
жалобы гражданина без рассмотрения.
Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных
органов и их должностных лиц в сфере государственного управления, которые
могут порождать обязанность государства возместить вред гражданину, законодательство
не содержит*(8). В силу этого любые действия (бездействие) при условии их
совершения соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных
обязанностей (реализации органом своей компетенции) могут быть основанием
материальной ответственности государства. Если вред причиняется указанными
лицами в результате их хозяйственной и технической деятельности, ответственность
наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на иных основаниях. Например, служебная
автомашина, управляемая работником милиции, сбила дорожный знак. Ответственность
в данном случае наступает в соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса,
согласно которой обязанность по возмещению вреда возлагается на государственный
орган, в котором работник милиции занимает должность.
Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), но и решениями
органов исполнительной власти (их должностных лиц), принимаемыми в сфере государственного
управления. Решения органов исполнительной власти (правовые акты управления)
носят подзаконный характер и являются основной юридической формой реализации
полномочий исполнительной власти*(9). К их числу относятся как акты нормативного
характера - например, постановление главы субъекта РФ об установлении ограничений
на вывоз товаров за пределы субъекта РФ, так и ненормативного - например,
постановление о наложении административного взыскания.
Вполне очевидно, что в решении всегда отражены действия органа (или должностного
лица), его принявшего. Однако ставить знак равенства между действиями и решениями
не всегда оправданно. На практике права гражданина часто нарушаются действиями
органа, должностного лица без оформления этих действий каким-либо актом -например,
нарушение правил таможенного досмотра.
Как правило, правовые акты управления принимаются в письменной форме,
обязательность которой иногда предусмотрена законом, но не исключается возможность
принятия властного акта в устной форме, если это согласуется с обстановкой
и характером деятельности соответствующего лица. Таковыми могут быть устные
требования работников различных контрольно-надзорных органов (например, милиции,
налоговой полиции, таможни), связанные с выполнением возложенных на них функций.
И эти требования являются обязательными для выполнения теми лицами, которым
они адресованы.
При характеристике незаконных деяний следует учитывать действия (бездействие)
не любых работников органов исполнительной власти, а только должностных лиц.
Российское законодательство не содержит общего для всех отраслей права определения
понятия должностного лица*(10).
Нормативное определение должностного лица, применительно к вопросам несения
уголовной ответственности, дано в примечании к ст.285 Уголовного кодекса*(11):
"должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации".
Применительно к рассматриваемому нами вопросу под должностными лицами
более правильно понимать только тех государственных служащих, которые наделены
полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им
не подчиненным. Иными словами, речь идет лишь о тех служащих, которых обычно
именуют представителями власти. Типичными представителями такого рода служащих
являются работники милиции, таможни, налоговых органов, различных инспекций
и т.д.
Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), подлежит возмещению
лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно
ст.401 ГК РФ, вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом
понимается предвидение вредного результата противоправного поведения и желание
либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой сфере
вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность выражается
в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности,
заботливости и т.п. При этом вина должностных лиц при принятии незаконного
решения, особенно в случаях, когда оно принимается коллегиально, понимается
достаточно широко, поскольку едва ли не во всех случаях незаконность акта
свидетельствует о вине лиц, которые приняли такой акт.
Вне зависимости от того, был ли вред причинен умышленно или по неосторожности,
государство обязано его возместить. Однако здесь важно учитывать то обстоятельство,
что вина государственного органа (должностного лица) всегда предполагается,
и орган государственной власти может быть освобожден от ответственности, если
докажет отсутствие вины.
Вторым обязательным условием ответственности государства является наличие
вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа исполнительной
власти (должностных лиц). Несмотря на то, что в основе реализации права гражданина
на возмещение ущерба лежат действия (решения) органов исполнительной власти
(их должностных лиц) в сфере государственного управления, предъявляемые требования
по своему содержанию являются гражданско-правовыми. В связи с этим при определении
состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности
применению подлежат нормы Гражданского кодекса РФ.
Вред может быть причинен личности (например, чести и достоинству) или
имуществу гражданина. Поэтому российское законодательство предусматривает
порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального (неимущественного)
вреда.
Статья 1082 ГК РФ предусматривает два способа возмещения материального
вреда: 1) возмещение в натуре (предоставление вещи того же рода и качества,
исправление поврежденной вещи и т.п.); 2) возмещение причиненных убытков.
На практике преобладает второй способ возмещения. В соответствии с п.2 ст.15
ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества,
иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления
нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые
потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы
его право не было нарушено). Размер материального вреда определяется по ценам,
существующим на момент его возмещения (ст.393 ГК РФ).
Основания и размер компенсации гражданину за причиненный моральный вред
определяются правилами, предусмотренными ст.151, 1099-1101 ГК РФ. Развернутое
определение понятия "моральный вред" дано в Постановлении Пленума Верховного
Суда РФ "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального
вреда" от 20 декабря 1994 года N 10*(12): "Под моральным вредом понимаются
нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием),
посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные
блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни
и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование
своим именем и т.п.), либо нарушающими имущественные права гражданина". В
частности, моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в
связи с временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью,
связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с
заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий, и др.
Моральный вред компенсируется независимо от возмещения имущественного
вреда, то есть как наряду с ним, так и самостоятельно. Компенсация морального
вреда производится в денежном выражении. Ее размер определяется по усмотрению
суда. При этом учитываются характер причиненных потерпевшему физических и
нравственных страданий, а также степень вины причинителя вреда в случаях,
когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и нравственных
страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых
был причинен моральный вред, индивидуальных особенностей потерпевшего и других
конкретных обстоятельств, свидетельствующих о тяжести перенесенных страданий.
Важнейшим критерием для определения судом размера компенсации морального вреда
является принцип разумности и справедливости.
Обязательным условием наступления ответственности государства за вред,
причиненный органами исполнительной власти, является причинная связь между
неправомерными действиями (бездействием) и наступившим вредом, которая выражается
в том, что: а) первое предшествует второму во времени; б) первое порождает
второе.
Выявление причинной связи в рассматриваемой сфере имеет определенную
специфику. Как правило, вред, причиненный в сфере государственного управления,
является результатом действий (бездействия) нескольких органов или должностных
лиц, что объясняется существующей структурой органов исполнительной власти,
основанной на организационном подчинении нижестоящих органов вышестоящим.
Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям
со стороны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это
создает ситуацию, когда очень трудно установить, чье конкретно поведение привело
к причинению вреда.
Таким образом, материальным основанием наступления ответственности государства
являются противоправные виновные действия (решения) или бездействие органов
исполнительной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач
и функций, приведшие к причинению вреда, материального и (или) морального.
Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное
основание - акт компетентного органа о признании действий (бездействия) органа
исполнительной власти (должностного лица) незаконными, а также об отмене неправомерного
решения.
Поэтому следующим условием возмещения вреда, причиненного гражданину
органами исполнительной власти (их должностными лицами), является обязательное
предварительное признание их действий (решений) или бездействия противоправными,
которое производится государственными органами, уполномоченными осуществлять
контроль и надзор в сфере обеспечения законности в деятельности органов исполнительной
власти.
Анализ законодательства позволяет выделить два порядка признания действий
(решений) или бездействия органов исполнительной власти незаконными:
1) административный;
2) судебный.
Административный порядок предполагает признание неправомерными действий
(решений) или бездействия органов исполнительной власти (должностного лица)
и отмену незаконного правового акта управления во внесудебном порядке, этим
же органом исполнительной власти (должностным лицом) или вышестоящим в порядке
подчиненности органом.
Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) в административном порядке
могут послужить:
- жалоба гражданина;
- протест или представление прокурора;
- результаты контрольных проверок вышестоящего органа исполнительной
власти (должностного лица).
Право гражданина на подачу жалобы на действия (бездействие) органов исполнительной
власти (должностных лиц) в административном порядке закреплено в ст.33 Конституции
РФ. Механизм его реализации предусмотрен Указом Президиума Верховного Совета
СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12
апреля 1968 года, который действует в редакции Указа от 4 марта 1980 года
на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству
РФ*(13). Согласно данному правовому акту гражданин вправе подать жалобу в
те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный
орган или должностное лицо, действия (бездействие) которых обжалуются.
Более детально порядок подачи и рассмотрения жалобы в административном
порядке определяется в специальных законах, регулирующих деятельность органов
исполнительной власти в той или иной сфере. В качестве примера можно привести
ст.139-141 Налогового кодекса РФ, которые устанавливают порядок и сроки подачи
и рассмотрения жалобы на акты налоговых органов, действия или бездействие
их должностных лиц в вышестоящие налоговые органы или вышестоящим должностным
лицам. Согласно ст.140 Налогового кодекса, если налоговый орган (должностное
лицо), рассматривающий жалобу, установит несоответствие обжалуемого акта или
действия законодательству РФ, он вправе: отменить акт налогового органа и
назначить дополнительную проверку; отменить решение и прекратить производство
по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение
по существу.
Следующим поводом к рассмотрению дела о признании действий (решений)
органов исполнительной власти (их должностных лиц) в административном порядке
могут быть акты прокурора на нарушения закона. В соответствии с Федеральным
законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года (в редакции
федеральных законов от 17 ноября 1995 года, от 10 февраля 1999 года, от 19
ноября 1999 года и от 2 января 2000 года)*(14), одним из основных направлений
деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина органами исполнительной власти (их должностными лицами).
При осуществлении функций, возложенных на органы прокуратуры в данной
области, они обязаны: рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения
о нарушении прав и свобод граждан; разъяснять гражданам порядок защиты их
прав и свобод; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав
и свобод граждан, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению
причиненного ущерба.
При этом органы прокуратуры, реализуя возложенные на них полномочия,
не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность органов исполнительной
власти и отменять или изменять правовые акты управления, принятые ими. Однако,
в случае установления факта нарушения этими органами (их должностными лицами)
закона, прокурор или его заместитель вправе: опротестовать нарушающий права
и свободы гражданина правовой акт управления, а также внести представление
об устранении нарушений прав и свобод гражданина.
При наличии акта прокурора соответствующий орган исполнительной власти
(должностное лицо) должен принять необходимые меры по устранению нарушений
прав и свобод граждан (отменить незаконный правовой акт или устранить нарушения
закона) и о результатах сообщить прокурору.
Кроме жалобы гражданина и актов прокурорского реагирования, законодательством
предусмотрена возможность признания незаконными действий (решений) органов
исполнительной власти (их должностных лиц) вышестоящими органами (вышестоящими
должностными лицами) в порядке контроля.
Так, ст.419 Таможенного кодекса РФ*(15) устанавливает, что вышестоящий
таможенный орган (должностное лицо) в любое время, в порядке контроля за соблюдением
законности, вправе отменить или изменить решение нижестоящего таможенного
органа (должностного лица), а также принять любые предусмотренные законодательством
меры в отношении неправомерных действий или бездействия нижестоящих таможенных
органов (должностных лиц).
Судебный порядок предполагает признание неправомерными действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) и отмену незаконного правового
акта управления судебным органом.
Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) в суде могут послужить:
- жалоба гражданина;
- протест прокурора.
Право гражданина на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной
власти (должностных лиц) в суд закреплено в ч.2 ст.46 Конституции РФ.
Порядок реализации права гражданина на подачу жалобы в суд определен
Федеральным законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан" от 27 апреля 1993 года (с изменениями и дополнениями, внесенными
Федеральным законом от 14 декабря 1995 года)*(16), в соответствии с которым
граждане могут обжаловать в суд общей юрисдикции любые действия (решения)
государственных органов или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка
которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного
Суда РФ, либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Порядок рассмотрения жалобы на действия (решения) органов исполнительной
власти (их должностных лиц) судом общей юрисдикции определяется гл.24 и 24.1
ГПК РСФСР*(17) с учетом особенностей, установленных ФЗ "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя, вправе подать
жалобу в арбитражный суд. В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом
РФ*(18) арбитражные суды рассматривают споры: о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных актов государственных органов (чаще
всего органов исполнительной власти), не соответствующих законам и иным нормативным
правовым актам и нарушающих права и интересы граждан-предпринимателей; о возмещении
убытков, причиненных гражданам-предпринимателям такими актами, а также возникших
в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением указанными органами своих
обязанностей, и т.д. Если же права индивидуального предпринимателя нарушены
государственным органом (должностным лицом) не в связи с осуществлением им
предпринимательской деятельности, дело подлежит рассмотрению в суде общей
юрисдикции.
На государственные органы (должностных лиц), действия (решения) которых
обжалуются гражданином, возлагается обязанность документально доказать законность
обжалуемых действий (решений). Таким образом, гражданин освобождается от обязанности
доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать
факт нарушения своих прав и свобод.
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение)
незаконным и принимает решение, восстанавливающее нарушенные права гражданина,
в том числе о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями (решениями).
Вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного
акта либо отдельной его части незаконными влечет признание акта или его части
недействующими.
Прокурор вправе опротестовать незаконный правовой акт органа исполнительной
власти (должностного лица) в судебном порядке. Порядок внесения и рассмотрения
протеста прокурора в суде, согласно ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации",
аналогичен процедуре административного обжалования.
Сравнивая административный и судебный порядок признания действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, необходимо отметить
еще одну важную особенность. При установлении незаконности действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) суд одновременно решает вопрос
о возмещении вреда. В отличие от судебного, административный порядок, как
правило, предполагает только признание действий (бездействия) органов исполнительной
власти (должностных лиц) незаконными, а вопрос о возмещении вреда разрешается
в судебном порядке.
Наконец, еще одним существенным моментом, характеризующим особенности
взыскания вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов
исполнительной власти (их должностными лицами), является источник возмещения.
В соответствии со ст.1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный в
сфере государственного управления, возмещается за счет казны РФ или казны
субъекта РФ. Из этой нормы следует, что вред возмещается за счет бюджета соответствующего
уровня и требования к государственным органам (их должностным лицам) о взыскании
ущерба предъявляться не должны. Согласно ст.1071 ГК РФ от имени казны выступает
ряд финансовых органов, к которым и должны предъявляться требования о возмещении
вреда. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением
части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 1 июля 1996 года
N 6/8, если иск предъявлен гражданином непосредственно к органу исполнительной
власти, допустившему нарушение прав, суд не должен отказывать в принятии искового
заявления. В этом случае суд привлекает в качестве надлежащего ответчика финансовый
орган или иной государственный орган. Орган исполнительной власти, действиями
которого причинен вред, вправе принимать участие в процессе по иску о возмещении
ущерба в качестве третьего лица без самостоятельных требований*(19).
При удовлетворении иска взыскание производится за счет средств, предусмотренных
на эти цели в соответствующем бюджете. Так, согласно ФЗ "О федеральном бюджете
на 2001 год" от 27 декабря 2000 года,*(20) исполнение судебных решений по
искам к казне Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований федерального
бюджета. На 2001 год федеральным бюджетом предусмотрено 100,000,0 тыс. рублей*(21)
на возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных
лиц этих органов. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах,
превышающих ассигнования, утвержденные на эти цели.
В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему
вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной
власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному
лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий
(принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную
ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст.1081
ГК РФ). Возможность предъявления регрессного иска к государственному служащему
должна в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему
исполнению своих обязанностей в дальнейшем.
В заключение хочется отметить, что возложение ст.53 Конституции РФ ответственности
за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных
органов (должностных лиц), непосредственно на государство, следует рассматривать
как укрепление гарантий прав и свобод граждан.
Одновременно данная норма Конституции РФ имеет превентивное значение,
поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов
государственной власти и их должностных лиц с гражданами.
А.В. Токанова,
аспирант кафедры административного права МГЮА
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) В статье под органами исполнительной власти (их должностными лицами)
понимаются субъекты исполнительной власти. Согласно ч.2 ст.77 Конституции
РФ "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации". Поэтому вопросы, связанные с возмещением государством
вреда, причиненного органами местного самоуправления, в данной статье не рассматриваются.
*(2) В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно создана
и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная
практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной
власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим
вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный
государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения
вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании принцип ответственности государства
за ущерб, причиненный его служащими, установлен Законом об исках к короне
1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском
кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах
судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок
возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают
основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность
государственной казны исключается, закрепляют право предъявления государством
к виновному служащему регрессного иска.
*(3) См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996. N 5. Ст.410.
*(4) См.: Налоговый кодекс РФ. Ч. 1 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3824.
*(5) См.: Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст.2069.
*(6) См.: Закон РФ "О милиции" от 22 апреля 1991 года (в редакции Федерального
закона от 31 марта 1999 года) // Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.503; СЗ РФ.
1999. N 41. Ст.1666.
*(7) См.: Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках" от 22 марта 1991 (в редакции Федерального закона от 25
мая 1995 года)//Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.499; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст.1977.
*(8) В некоторых законах конкретизированы акты и действия, совершение
которых может служить основанием возмещения вреда. Например, ст.20 Федерального
закона "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 года устанавливает,
что подлежат возмещению по требованию субъекта естественной монополии или
иного хозяйствующего субъекта убытки, причиненные в результате принятия решения,
нарушающего этот закон, в том числе при определении (установлении) цен (тарифов)
без достаточного экономического обоснования. - См.: СЗ РФ. 1995. N 34. Ст.3426.
*(9) См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова.
М., 1999. С.268.
*(10) Определение понятия "должностное лицо" содержится в Федеральном
законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 28 августа 1995 года в редакции федеральных законов от 22 апреля
1996 года, от 26 ноября 1996 года, от 17 марта 1997 года и от 4 августа 2000
года, применительно только в отношении служащих органов системы местного самоуправления.
См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст.1917; N 49. Ст.5500; 1997.
N 12. Ст.1378; 2000. N 32. Ст.3330.
*(11) См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2954.
*(12) См.: БВС РФ. 1995. N 3. С.9.
*(13) См.: Ведомости СССР. 1980. N 11. Ст.192.
*(14) См.: Ведомости РФ. 1992. N 8. Ст.366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472;
1999. N 7. Ст.878; N 47. Ст.5620; 2000. N 2. Ст.140.
*(15) См.: Ведомости РФ. 1993. N 31. Ст.1224.
*(16) См.: Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.
*(17) См.: Ведомости РСФСР. 1964. N 24. Ст.407.
*(18) См.: СЗ РФ. 1995. N 19. Ст.1709.
*(19) См.: Российская газета. 1996. 10 авг. С.5.
*(20) См.: Российская газета. 2000. 28 дек. С.4.
*(21) См.: Российская газета. 2001. 6 янв. С.4.
А.В. Токанова - аспирант кафедры административного права МГЮА
"Журнал российского права", 2001, N 11
Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными
действиями (бездействием) органов исполнительной власти
Одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан в сфере государственного
управления является установленная ст.53 Конституции РФ обязанность государства
возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов
государственной власти или их должностных лиц.
В своей статье автор попытался раскрыть особенности возмещения государством
вреда, причиненного органами исполнительной власти (их должностными лицами)
в сфере государственного управления, то есть в процессе реализации возложенных
на них задач и функций*(1).
В Российской Федерации к сожалению, пока нет единого нормативного правового
акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных
органов (должностных лиц)*(2).
Поскольку возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым
способом защиты нарушенных прав, положение ст.53 Конституции РФ получило развитие
в Гражданском кодексе РФ*(3).
Статьи 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными
действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления
либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего
закону акта, возмещается за счет казны РФ, казны соответствующего субъекта
РФ, муниципального образования.
Кроме норм Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ ответственности за
вред, причиненный органами исполнительной власти и их должностными лицами,
посвящены нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, регулирующих
деятельность исполнительных органов власти. Следует отметить, что вопросы
такой ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации
и не всегда единообразно. Так, в одних актах прямо указано на возмещение за
счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия)
органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, ст.35, 37 Налогового
кодекса РФ*(4), ст. 70 Градостроительного кодекса РФ*(5) и др.), другие акты
содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст.40
Закона РФ "О милиции"*(6), ст.26 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках"*(7) и др.).
Таким образом, к случаям причинения вреда незаконными действиями органов
исполнительной власти (их должностных лиц) в области государственного управления
применяются общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским
кодексом Российской Федерации, а также ряд специальных условий, дополнительно
закрепленных административным законодательством.
При этом ни один нормативный правовой акт на сегодняшний день детально
не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда,
причиненного незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностными
лицами). Поэтому далее мы постараемся раскрыть особенности несения государством
ответственности за вред, причиненный его органами и служащими:
материальное основание ответственности государства за вред, причиненный
органами исполнительной власти (их должностными лицами);
процессуальное основание;
источник возмещения вреда.
Материальное основание ответственности государства за вред, причиненный
незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их должностных
лиц), составляют:
1) незаконные действия (бездействие) органов исполнительной власти (их
должностных лиц);
2) материальный и (или) моральный вред;
3) наличие причинной связи между незаконными деяниями и вредом;
4) наличие вины органа исполнительной власти (должностного лица).
Остановимся на каждом из этих элементов.
Во-первых, основанием права гражданина требовать от государства возмещения
вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной
власти (их должностных лиц). Под незаконными действиями следует понимать деяния,
противоречащие не только законам, но и иным нормативно-правовым актам любого
уровня.
В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный не
только неправомерными действиями, то есть активным поведением органов исполнительной
власти (их должностных лиц) - например, отказ в выдаче заграничного паспорта;
незаконное задержание гражданина в административном порядке, - но и бездействием.
Последнее предполагает невыполнение органами исполнительной власти в установленные
сроки и в надлежащем порядке возложенных на них обязанностей, неосуществление
действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом
обязаны были совершить, - например, несвоевременная выплата пенсии; оставление
жалобы гражданина без рассмотрения.
Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных
органов и их должностных лиц в сфере государственного управления, которые
могут порождать обязанность государства возместить вред гражданину, законодательство
не содержит*(8). В силу этого любые действия (бездействие) при условии их
совершения соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных
обязанностей (реализации органом своей компетенции) могут быть основанием
материальной ответственности государства. Если вред причиняется указанными
лицами в результате их хозяйственной и технической деятельности, ответственность
наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на иных основаниях. Например, служебная
автомашина, управляемая работником милиции, сбила дорожный знак. Ответственность
в данном случае наступает в соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса,
согласно которой обязанность по возмещению вреда возлагается на государственный
орган, в котором работник милиции занимает должность.
Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), но и решениями
органов исполнительной власти (их должностных лиц), принимаемыми в сфере государственного
управления. Решения органов исполнительной власти (правовые акты управления)
носят подзаконный характер и являются основной юридической формой реализации
полномочий исполнительной власти*(9). К их числу относятся как акты нормативного
характера - например, постановление главы субъекта РФ об установлении ограничений
на вывоз товаров за пределы субъекта РФ, так и ненормативного - например,
постановление о наложении административного взыскания.
Вполне очевидно, что в решении всегда отражены действия органа (или должностного
лица), его принявшего. Однако ставить знак равенства между действиями и решениями
не всегда оправданно. На практике права гражданина часто нарушаются действиями
органа, должностного лица без оформления этих действий каким-либо актом -например,
нарушение правил таможенного досмотра.
Как правило, правовые акты управления принимаются в письменной форме,
обязательность которой иногда предусмотрена законом, но не исключается возможность
принятия властного акта в устной форме, если это согласуется с обстановкой
и характером деятельности соответствующего лица. Таковыми могут быть устные
требования работников различных контрольно-надзорных органов (например, милиции,
налоговой полиции, таможни), связанные с выполнением возложенных на них функций.
И эти требования являются обязательными для выполнения теми лицами, которым
они адресованы.
При характеристике незаконных деяний следует учитывать действия (бездействие)
не любых работников органов исполнительной власти, а только должностных лиц.
Российское законодательство не содержит общего для всех отраслей права определения
понятия должностного лица*(10).
Нормативное определение должностного лица, применительно к вопросам несения
уголовной ответственности, дано в примечании к ст.285 Уголовного кодекса*(11):
"должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской
Федерации".
Применительно к рассматриваемому нами вопросу под должностными лицами
более правильно понимать только тех государственных служащих, которые наделены
полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им
не подчиненным. Иными словами, речь идет лишь о тех служащих, которых обычно
именуют представителями власти. Типичными представителями такого рода служащих
являются работники милиции, таможни, налоговых органов, различных инспекций
и т.д.
Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), подлежит возмещению
лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно
ст.401 ГК РФ, вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом
понимается предвидение вредного результата противоправного поведения и желание
либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой сфере
вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность выражается
в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности,
заботливости и т.п. При этом вина должностных лиц при принятии незаконного
решения, особенно в случаях, когда оно принимается коллегиально, понимается
достаточно широко, поскольку едва ли не во всех случаях незаконность акта
свидетельствует о вине лиц, которые приняли такой акт.
Вне зависимости от того, был ли вред причинен умышленно или по неосторожности,
государство обязано его возместить. Однако здесь важно учитывать то обстоятельство,
что вина государственного органа (должностного лица) всегда предполагается,
и орган государственной власти может быть освобожден от ответственности, если
докажет отсутствие вины.
Вторым обязательным условием ответственности государства является наличие
вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа исполнительной
власти (должностных лиц). Несмотря на то, что в основе реализации права гражданина
на возмещение ущерба лежат действия (решения) органов исполнительной власти
(их должностных лиц) в сфере государственного управления, предъявляемые требования
по своему содержанию являются гражданско-правовыми. В связи с этим при определении
состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности
применению подлежат нормы Гражданского кодекса РФ.
Вред может быть причинен личности (например, чести и достоинству) или
имуществу гражданина. Поэтому российское законодательство предусматривает
порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального (неимущественного)
вреда.
Статья 1082 ГК РФ предусматривает два способа возмещения материального
вреда: 1) возмещение в натуре (предоставление вещи того же рода и качества,
исправление поврежденной вещи и т.п.); 2) возмещение причиненных убытков.
На практике преобладает второй способ возмещения. В соответствии с п.2 ст.15
ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества,
иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления
нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые
потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы
его право не было нарушено). Размер материального вреда определяется по ценам,
существующим на момент его возмещения (ст.393 ГК РФ).
Основания и размер компенсации гражданину за причиненный моральный вред
определяются правилами, предусмотренными ст.151, 1099-1101 ГК РФ. Развернутое
определение понятия "моральный вред" дано в Постановлении Пленума Верховного
Суда РФ "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального
вреда" от 20 декабря 1994 года N 10*(12): "Под моральным вредом понимаются
нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием),
посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные
блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни
и т.п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование
своим именем и т.п.), либо нарушающими имущественные права гражданина". В
частности, моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в
связи с временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью,
связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с
заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий, и др.
Моральный вред компенсируется независимо от возмещения имущественного
вреда, то есть как наряду с ним, так и самостоятельно. Компенсация морального
вреда производится в денежном выражении. Ее размер определяется по усмотрению
суда. При этом учитываются характер причиненных потерпевшему физических и
нравственных страданий, а также степень вины причинителя вреда в случаях,
когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и нравственных
страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых
был причинен моральный вред, индивидуальных особенностей потерпевшего и других
конкретных обстоятельств, свидетельствующих о тяжести перенесенных страданий.
Важнейшим критерием для определения судом размера компенсации морального вреда
является принцип разумности и справедливости.
Обязательным условием наступления ответственности государства за вред,
причиненный органами исполнительной власти, является причинная связь между
неправомерными действиями (бездействием) и наступившим вредом, которая выражается
в том, что: а) первое предшествует второму во времени; б) первое порождает
второе.
Выявление причинной связи в рассматриваемой сфере имеет определенную
специфику. Как правило, вред, причиненный в сфере государственного управления,
является результатом действий (бездействия) нескольких органов или должностных
лиц, что объясняется существующей структурой органов исполнительной власти,
основанной на организационном подчинении нижестоящих органов вышестоящим.
Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям
со стороны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это
создает ситуацию, когда очень трудно установить, чье конкретно поведение привело
к причинению вреда.
Таким образом, материальным основанием наступления ответственности государства
являются противоправные виновные действия (решения) или бездействие органов
исполнительной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач
и функций, приведшие к причинению вреда, материального и (или) морального.
Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное
основание - акт компетентного органа о признании действий (бездействия) органа
исполнительной власти (должностного лица) незаконными, а также об отмене неправомерного
решения.
Поэтому следующим условием возмещения вреда, причиненного гражданину
органами исполнительной власти (их должностными лицами), является обязательное
предварительное признание их действий (решений) или бездействия противоправными,
которое производится государственными органами, уполномоченными осуществлять
контроль и надзор в сфере обеспечения законности в деятельности органов исполнительной
власти.
Анализ законодательства позволяет выделить два порядка признания действий
(решений) или бездействия органов исполнительной власти незаконными:
1) административный;
2) судебный.
Административный порядок предполагает признание неправомерными действий
(решений) или бездействия органов исполнительной власти (должностного лица)
и отмену незаконного правового акта управления во внесудебном порядке, этим
же органом исполнительной власти (должностным лицом) или вышестоящим в порядке
подчиненности органом.
Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) в административном порядке
могут послужить:
- жалоба гражданина;
- протест или представление прокурора;
- результаты контрольных проверок вышестоящего органа исполнительной
власти (должностного лица).
Право гражданина на подачу жалобы на действия (бездействие) органов исполнительной
власти (должностных лиц) в административном порядке закреплено в ст.33 Конституции
РФ. Механизм его реализации предусмотрен Указом Президиума Верховного Совета
СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12
апреля 1968 года, который действует в редакции Указа от 4 марта 1980 года
на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству
РФ*(13). Согласно данному правовому акту гражданин вправе подать жалобу в
те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный
орган или должностное лицо, действия (бездействие) которых обжалуются.
Более детально порядок подачи и рассмотрения жалобы в административном
порядке определяется в специальных законах, регулирующих деятельность органов
исполнительной власти в той или иной сфере. В качестве примера можно привести
ст.139-141 Налогового кодекса РФ, которые устанавливают порядок и сроки подачи
и рассмотрения жалобы на акты налоговых органов, действия или бездействие
их должностных лиц в вышестоящие налоговые органы или вышестоящим должностным
лицам. Согласно ст.140 Налогового кодекса, если налоговый орган (должностное
лицо), рассматривающий жалобу, установит несоответствие обжалуемого акта или
действия законодательству РФ, он вправе: отменить акт налогового органа и
назначить дополнительную проверку; отменить решение и прекратить производство
по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение
по существу.
Следующим поводом к рассмотрению дела о признании действий (решений)
органов исполнительной власти (их должностных лиц) в административном порядке
могут быть акты прокурора на нарушения закона. В соответствии с Федеральным
законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года (в редакции
федеральных законов от 17 ноября 1995 года, от 10 февраля 1999 года, от 19
ноября 1999 года и от 2 января 2000 года)*(14), одним из основных направлений
деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина органами исполнительной власти (их должностными лицами).
При осуществлении функций, возложенных на органы прокуратуры в данной
области, они обязаны: рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения
о нарушении прав и свобод граждан; разъяснять гражданам порядок защиты их
прав и свобод; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав
и свобод граждан, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению
причиненного ущерба.
При этом органы прокуратуры, реализуя возложенные на них полномочия,
не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность органов исполнительной
власти и отменять или изменять правовые акты управления, принятые ими. Однако,
в случае установления факта нарушения этими органами (их должностными лицами)
закона, прокурор или его заместитель вправе: опротестовать нарушающий права
и свободы гражданина правовой акт управления, а также внести представление
об устранении нарушений прав и свобод гражданина.
При наличии акта прокурора соответствующий орган исполнительной власти
(должностное лицо) должен принять необходимые меры по устранению нарушений
прав и свобод граждан (отменить незаконный правовой акт или устранить нарушения
закона) и о результатах сообщить прокурору.
Кроме жалобы гражданина и актов прокурорского реагирования, законодательством
предусмотрена возможность признания незаконными действий (решений) органов
исполнительной власти (их должностных лиц) вышестоящими органами (вышестоящими
должностными лицами) в порядке контроля.
Так, ст.419 Таможенного кодекса РФ*(15) устанавливает, что вышестоящий
таможенный орган (должностное лицо) в любое время, в порядке контроля за соблюдением
законности, вправе отменить или изменить решение нижестоящего таможенного
органа (должностного лица), а также принять любые предусмотренные законодательством
меры в отношении неправомерных действий или бездействия нижестоящих таможенных
органов (должностных лиц).
Судебный порядок предполагает признание неправомерными действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) и отмену незаконного правового
акта управления судебным органом.
Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) в суде могут послужить:
- жалоба гражданина;
- протест прокурора.
Право гражданина на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной
власти (должностных лиц) в суд закреплено в ч.2 ст.46 Конституции РФ.
Порядок реализации права гражданина на подачу жалобы в суд определен
Федеральным законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права
и свободы граждан" от 27 апреля 1993 года (с изменениями и дополнениями, внесенными
Федеральным законом от 14 декабря 1995 года)*(16), в соответствии с которым
граждане могут обжаловать в суд общей юрисдикции любые действия (решения)
государственных органов или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка
которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного
Суда РФ, либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Порядок рассмотрения жалобы на действия (решения) органов исполнительной
власти (их должностных лиц) судом общей юрисдикции определяется гл.24 и 24.1
ГПК РСФСР*(17) с учетом особенностей, установленных ФЗ "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
Гражданин, имеющий статус индивидуального предпринимателя, вправе подать
жалобу в арбитражный суд. В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом
РФ*(18) арбитражные суды рассматривают споры: о признании недействительными
(полностью или частично) ненормативных актов государственных органов (чаще
всего органов исполнительной власти), не соответствующих законам и иным нормативным
правовым актам и нарушающих права и интересы граждан-предпринимателей; о возмещении
убытков, причиненных гражданам-предпринимателям такими актами, а также возникших
в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением указанными органами своих
обязанностей, и т.д. Если же права индивидуального предпринимателя нарушены
государственным органом (должностным лицом) не в связи с осуществлением им
предпринимательской деятельности, дело подлежит рассмотрению в суде общей
юрисдикции.
На государственные органы (должностных лиц), действия (решения) которых
обжалуются гражданином, возлагается обязанность документально доказать законность
обжалуемых действий (решений). Таким образом, гражданин освобождается от обязанности
доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать
факт нарушения своих прав и свобод.
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение)
незаконным и принимает решение, восстанавливающее нарушенные права гражданина,
в том числе о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями (решениями).
Вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного
акта либо отдельной его части незаконными влечет признание акта или его части
недействующими.
Прокурор вправе опротестовать незаконный правовой акт органа исполнительной
власти (должностного лица) в судебном порядке. Порядок внесения и рассмотрения
протеста прокурора в суде, согласно ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации",
аналогичен процедуре административного обжалования.
Сравнивая административный и судебный порядок признания действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, необходимо отметить
еще одну важную особенность. При установлении незаконности действий (бездействия)
органов исполнительной власти (должностных лиц) суд одновременно решает вопрос
о возмещении вреда. В отличие от судебного, административный порядок, как
правило, предполагает только признание действий (бездействия) органов исполнительной
власти (должностных лиц) незаконными, а вопрос о возмещении вреда разрешается
в судебном порядке.
Наконец, еще одним существенным моментом, характеризующим особенности
взыскания вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов
исполнительной власти (их должностными лицами), является источник возмещения.
В соответствии со ст.1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный в
сфере государственного управления, возмещается за счет казны РФ или казны
субъекта РФ. Из этой нормы следует, что вред возмещается за счет бюджета соответствующего
уровня и требования к государственным органам (их должностным лицам) о взыскании
ущерба предъявляться не должны. Согласно ст.1071 ГК РФ от имени казны выступает
ряд финансовых органов, к которым и должны предъявляться требования о возмещении
вреда. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума
Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением
части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 1 июля 1996 года
N 6/8, если иск предъявлен гражданином непосредственно к органу исполнительной
власти, допустившему нарушение прав, суд не должен отказывать в принятии искового
заявления. В этом случае суд привлекает в качестве надлежащего ответчика финансовый
орган или иной государственный орган. Орган исполнительной власти, действиями
которого причинен вред, вправе принимать участие в процессе по иску о возмещении
ущерба в качестве третьего лица без самостоятельных требований*(19).
При удовлетворении иска взыскание производится за счет средств, предусмотренных
на эти цели в соответствующем бюджете. Так, согласно ФЗ "О федеральном бюджете
на 2001 год" от 27 декабря 2000 года,*(20) исполнение судебных решений по
искам к казне Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований федерального
бюджета. На 2001 год федеральным бюджетом предусмотрено 100,000,0 тыс. рублей*(21)
на возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных
лиц этих органов. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах,
превышающих ассигнования, утвержденные на эти цели.
В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему
вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной
власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному
лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий
(принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную
ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст.1081
ГК РФ). Возможность предъявления регрессного иска к государственному служащему
должна в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему
исполнению своих обязанностей в дальнейшем.
В заключение хочется отметить, что возложение ст.53 Конституции РФ ответственности
за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных
органов (должностных лиц), непосредственно на государство, следует рассматривать
как укрепление гарантий прав и свобод граждан.
Одновременно данная норма Конституции РФ имеет превентивное значение,
поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов
государственной власти и их должностных лиц с гражданами.
А.В. Токанова,
аспирант кафедры административного права МГЮА
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) В статье под органами исполнительной власти (их должностными лицами)
понимаются субъекты исполнительной власти. Согласно ч.2 ст.77 Конституции
РФ "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации". Поэтому вопросы, связанные с возмещением государством
вреда, причиненного органами местного самоуправления, в данной статье не рассматриваются.
*(2) В отличие от России во многих зарубежных странах уже давно создана
и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная
практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной
власти (их должностными лицами). Так, в США главным нормативным актом, регулирующим
вопросы имущественной ответственности федеральной казны за вред, причиненный
государственными органами, является Федеральный закон о претензиях из причинения
вреда от 2 августа 1946 года. В Великобритании принцип ответственности государства
за ущерб, причиненный его служащими, установлен Законом об исках к короне
1947 г. Во Франции нормы об ответственности государства закреплены в Гражданском
кодексе Франции, однако данный институт в большей степени основан на результатах
судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок
возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают
основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность
государственной казны исключается, закрепляют право предъявления государством
к виновному служащему регрессного иска.
*(3) См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996. N 5. Ст.410.
*(4) См.: Налоговый кодекс РФ. Ч. 1 // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3824.
*(5) См.: Градостроительный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст.2069.
*(6) См.: Закон РФ "О милиции" от 22 апреля 1991 года (в редакции Федерального
закона от 31 марта 1999 года) // Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.503; СЗ РФ.
1999. N 41. Ст.1666.
*(7) См.: Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках" от 22 марта 1991 (в редакции Федерального закона от 25
мая 1995 года)//Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.499; СЗ РФ. 1995. N 22. Ст.1977.
*(8) В некоторых законах конкретизированы акты и действия, совершение
которых может служить основанием возмещения вреда. Например, ст.20 Федерального
закона "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 года устанавливает,
что подлежат возмещению по требованию субъекта естественной монополии или
иного хозяйствующего субъекта убытки, причиненные в результате принятия решения,
нарушающего этот закон, в том числе при определении (установлении) цен (тарифов)
без достаточного экономического обоснования. - См.: СЗ РФ. 1995. N 34. Ст.3426.
*(9) См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова.
М., 1999. С.268.
*(10) Определение понятия "должностное лицо" содержится в Федеральном
законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" от 28 августа 1995 года в редакции федеральных законов от 22 апреля
1996 года, от 26 ноября 1996 года, от 17 марта 1997 года и от 4 августа 2000
года, применительно только в отношении служащих органов системы местного самоуправления.
См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст.1917; N 49. Ст.5500; 1997.
N 12. Ст.1378; 2000. N 32. Ст.3330.
*(11) См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст.2954.
*(12) См.: БВС РФ. 1995. N 3. С.9.
*(13) См.: Ведомости СССР. 1980. N 11. Ст.192.
*(14) См.: Ведомости РФ. 1992. N 8. Ст.366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472;
1999. N 7. Ст.878; N 47. Ст.5620; 2000. N 2. Ст.140.
*(15) См.: Ведомости РФ. 1993. N 31. Ст.1224.
*(16) См.: Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст.685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.
*(17) См.: Ведомости РСФСР. 1964. N 24. Ст.407.
*(18) См.: СЗ РФ. 1995. N 19. Ст.1709.
*(19) См.: Российская газета. 1996. 10 авг. С.5.
*(20) См.: Российская газета. 2000. 28 дек. С.4.
*(21) См.: Российская газета. 2001. 6 янв. С.4.
Опубликовано 28 января 2005 года
Новые статьи на library.by:
ПРАВО РОССИИ:
Комментируем публикацию: Право гражданина на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1106913190 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций