ПРАВО РОССИИ (последнее)
"Государственные контракты (Публично-правовой аспект)"
Актуальные публикации по вопросам российского права.
Договоры, обеспечивающие государственные нужды, не случайно именуются
законодателем государственными контрактами. Это подчеркивает наличие в их
правовом режиме публично-правовых элементов, затрагивающих нормативную базу,
цели, предмет, субъектный состав, процедурные вопросы заключения и изменения
контрактных условий, односторонний отказ от обязательств, ответственность
сторон.
В целом государственный контракт представляет собой комплексный правовой
акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые
элементы. На это справедливо указывают А. П. Алехин и Ю. М. Козлов, подчеркивая,
что "государственные контракты (договоры) как правовые формы реализации государственных
заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового
и гражданско-правового договоров"*(1).
Показательно в этом смысле разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ о
том, что "указанные выше договоры не следует рассматривать в качестве обычных
предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать
особенности этих отношений"*(2).
В условиях планово-социалистической экономики для характеристики практически
любого договора в сфере народного хозяйства использовалась категория "хозяйственного
договора". Она указывала на нормативно-обязательную связь договора с плановым
актом и его функционирование в условиях монопольно господствующей государственной
собственности. Думается, необходимо пересмотреть теоретический подход к существованию
самой отрасли хозяйственного права как самостоятельного элемента правовой
системы.
Предмет хозяйственного права должен быть разделен между правовыми отраслями
административного и гражданско-правового направления. Разумеется, существуют
отдельные виды деятельности - приватизация, антимонопольная деятельность,
снабжение электроэнергией, газом, коммунальные услуги, общественный транспорт
и др., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно,
регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения.
"Наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых
отношениях, - отмечает В. И. Новоселов, - существует сфера оборота, которая
базируется на сочетании гражданско- и административно-правовых начал, юридического
равенства и административного соподчинения сторон"*(3). Очевидно, что эту
"совместную" правовую область регулирует не некоторая самостоятельная отрасль
хозяйственного права, а комплексно нормы административного и гражданского
права.
В литературе верно отмечается, что публично-правовое вмешательство в
область частного права, необходимость которого сама по себе не вызывает сомнений,
не требует для его оформления специальной правовой отрасли, а именно хозяйственного
права, поскольку данное вмешательство носит разноотраслевой характер*(4).
Государственные контракты относятся именно к этой комплексной сфере правового
регулирования. Каких-либо фактических и нормативных условий для выделения
такой самостоятельной категории, как "хозяйственный договор", не существует.
Нормативной базой государственных контрактов служит ряд федеральных и
региональных законодательных и подзаконных актов, среди которых основными
являются Гражданский кодекс РФ, федеральные законы РФ "О поставках продукции
для федеральных государственных нужд", "О закупках и поставках сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О государственном
материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" и другие. Кроме
того, существует значительный массив регионального законодательства, посвященный
государственным контрактам, обеспечивающим республиканские (краевые, областные)
нужды.
По своему содержанию, структуре, предмету и методам регулирования эти
законодательные акты (кроме ГК) являются комплексными, включают нормы гражданского
и административного права. Причем административные нормы носят специальный
характер, устанавливая изъятия и отраслевые особенности для данной категории
договоров по отношению к общим положениям и принципам обязательственного (гражданского)
права, составляющим "общенормативный каркас" договорного права. Общие нормы
Гражданского кодекса применяются к государственным контрактам, если иное не
предусмотрено специальными нормами соответствующих законодательных актов комплексного
характера. Предметом правового регулирования указанных законодательных актов
выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в сфере
обеспечения федеральных государственных нужд положение, характерное для источников
административного права.
К сожалению, законодательные акты об обеспечении государственных нужд
разрозненны и часто плохо стыкуются друг с другом. Термины, понятия, порядок
заключения и исполнения государственных контрактов (договоров) и ответственность
за их нарушение существенно отличаются, хотя все законы имеют один предмет
регулирования*(5). По существу, законодательство об обеспечении государственных
нужд находится еще в стадии формирования, а что касается его теоретического
обоснования и осмысления, то здесь работа еще только начинается.
Гражданский кодекс предусматривает принятие отдельного федерального закона
о подрядах для государственных нужд (ст. 768). Думается, вместо отраслевого
"дробления" целесообразнее принять единый законодательный акт "О государственных
контрактах", содержащий общую часть (общие основы правового регулирования
в данной сфере) и специальную (особенности регулирования отдельных видов государственных
контрактов - поставки и подряда для государственных нужд, государственный
оборонный заказ, постановка ценностей в материальный резерв и др.).
Административно-правовые элементы проявляются в целевом назначении государственных
контрактов. Законодатель определяет государственные нужды как потребности
Российской Федерации и ее субъектов в продукции, работах и услугах определенного
рода. Разумеется, государство обеспечивает многие собственные потребности
и посредством обычных частно-правовых договоров поставки и купли-продажи,
не прибегая к контрактам особого правового режима. Последние необходимы в
случаях, когда речь идет о продукции, предназначенной для решения актуальных
задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, постановки материальных
ценностей в государственный резерв, для реализации федеральных и региональных
целевых программ, межгосударственных целевых программ, в которых участвует
Российская Федерация и ее субъекты.
Возможно и сочетание государственного контракта с частно-правовыми договорами,
где первые выступают основой для заключения соответствующих договоров гражданского
права. Например, ст. 529 ГК устанавливает, что, если государственным контрактом
предусмотрена поставка товаров не непосредственно государственному заказчику,
а третьему лицу (покупателю), между поставщиком и покупателем заключается
договор поставки товаров для государственных нужд, правовой основой которого
является соответствующий государственный контракт и извещение о прикреплении
покупателя к поставщику, выданное государственным заказчиком в соответствии
с государственным контрактом. Такой договор представляет собой обычный гражданско-правовой
договор поставки без какого-либо административно-правового содержания.
Главная функция государственного контракта - обеспечить достижение общественно
значимых результатов в тех отраслях, где прямое государственное воздействие
неэффективно. Государственный контракт выступает средством реализации государственных
задач и функций, обусловливающих публично-правовые средства и методы их достижения.
Радикальные предложения об отказе от государственного заказа как формы
экономического регулирования, высказанные на волне критики административно-плановой
системы хозяйствования, не нашли серьезной поддержки в научной литературе.
Сравнительный анализ показывает, что те или иные формы государственного заказа,
опосредуемые договорами особого типа, присутствуют практически во всех государствах
с рыночной экономикой.
Разумеется, в условиях рынка государственный заказ приобретает принципиально
иное качество и содержание по сравнению с социалистической (плановой) экономикой.
Это контрактный характер размещения заказов, формально-юридическое равенство
и несоподчиненность контрагентов, ограничение использования государственного
заказа сферой государственных нужд, добровольность принятия заказа, стимуляционный
порядок привлечения поставщиков, возмездный характер взаимоотношений, причем
оплата заказов по рыночным ценам, взаимная ответственность государственных
заказчиков и их контрагентов и т. п. Главное замена юридической основы взаимоотношений
государства с хозяйствующими субъектами: ранее они возникали из административных
и плановых актов, теперь - на контрактной основе.
Цели государственных контрактов в отличие от договоров частно-правового
характера (1) нормативно определены, (2) имеют публично-правовой характер
и (3) не являются коммерческими в том смысле, что государство в целом, являясь
некоммерческой организацией, реализует публичные, общие для всего социума
интересы и не обусловливает извлечение прибыли в качестве основы для своей
деятельности.
Не случайно законодатель нормативно устанавливает, что "государственные
заказчики действуют, исходя из интересов государства", а не собственных (ведомственных)
интересов*(6). Последнее характерно именно для гражданско-правовых договоров,
опосредующих сферу частных (можно сказать, "частно-эгоистических" интересов).
Нормативная определенность целей государственных контрактов проявляется
в их прямом перечислении в тексте законодательных актов. Так, поставки продукции
для федеральных государственных нужд осуществляются в целях создания и поддержания
государственных материальных резервов Российской Федерации, поддержания необходимого
уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечения
экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических,
в том числе валютно-кредитных, обязательств России, реализации федеральных
целевых программ.
Разумеется, в государственных контрактах присутствуют и частные цели
товаропроизводителей, предприятий-посредников и других коммерческих организаций
контрагентов государства. Но не они являются определяющими.
Целевая и функциональная направленность государственных контрактов -
обеспечить прежде всего достижение общегосударственных интересов. Поэтому
и юридические средства, посредством которых это реализуется, не могут быть
исключительно частноправовыми.
Государственные контракты выступают особым средством косвенного управленческого
воздействия на экономику, одной из своеобразных правовых форм регулирования,
реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах*(7).
Современная экономика складывается из совокупности стихийно-рыночных и целенаправленных
(государственных) взаимодействий*(8). Формально-юридическими актами рыночной
саморегуляции выступают многочисленные договоры и соглашения частноправового
характера между субъектами рынка, в качестве средств внешнего управления экономикой
- различные формы прямого и косвенного государственного воздействия, в том
числе и государственные контракты.
В то же время часто приводимые как примеры административных договоров
закупки инвентаря и оборудования для государственных учреждений, думается,
имеют частноправовую природу. Закупая канцелярские принадлежности или иное
имущество для собственных нужд, орган государственной власти выступает в качестве
обычного юридического лица наравне с другими участниками товарооборота, реализует
частные цели, его правовой статус определяется нормами гражданского права
(гражданской правосубъектностью) - перед нами ординарный договор купли-продажи,
элемент стихийного рыночного саморегулирования.
Однако при заключении государственного контракта взаимоотношения между
государством-заказчиком и гражданским обществом уже иные. Это внешнее государственное
регулирование определенной сферы управления с использованием договорного метода,
где средством государственного управления выступает государственный контракт,
заключая который государственный орган действует как субъект публичного права,
на основе норм административного права, его правовой статус определяется компетенцией.
Подобный подход характерен для французской доктрины административного
договора, согласно которой договоры на поставку продовольствия, товаров или
движимого имущества, заключаемые государственной администрацией, могут рассматриваться
как административные только в той мере, в какой они отвечают обычным критериям
административного договора, - это наличие в качестве одной из сторон уполномоченного
государственного органа, публично-правовая цель или тесная связь предмета
договора с деятельностью общественных служб, наличие иных элементов, выходящих
за рамки частного права, административно-правовая подсудность споров*(9).
Похожие договорные формы распространены и в странах общего права (англо-саксонская
правовая семья), для которых нехарактерно выделение административного договора
в качестве самостоятельного правового института. Тем не менее и здесь целый
ряд договорных форм, обеспечивающих государственные нужды, имеют особый правовой
режим, напоминающий режим административного договора во Франции и государственных
контрактов в России.
В частности, в США существует огромное количество так называемых "правительственных
контрактов", с помощью которых государство осуществляет стимуляционное, косвенное
регулирование экономики. Регулирование правительственных контрактов ведется
не столько нормами цивильного права (например, Единообразного торгового кодекса
США), сколько специальным законодательством (Закон о федеральной собственности
и административных службах 1949 года, Закон о снабжении вооруженных сил 1947
года, Закон об атомной энергии 1954 года, Закон об аэронавтике и исследованиях
космического пространства 1958 года и т. п.).
Кроме того, большинство государственных ведомств, имеющих договорные
отношения с частными фирмами, устанавливают собственные правила, инструкции
и формуляры (например, Правила о снабжении вооруженных сил) по вопросам заключения
и исполнения таких договоров. Подобные контракты имеют значительные особенности
в части финансового обеспечения, заключения, контрольных и иных прерогатив
государственной администрации, административную подсудность. В США Пентагон
применяет до 50 видов правительственных контрактов, НАСА - до 20, Министерство
энергетики - до 1510.
Плановую основу государственных контрактов составляют государственные
целевые программы федерального, межгосударственного или регионального уровня*(11).
Содержание конкретной целевой программы, носящей экономический, социальный,
оборонный, природоохранный или иной характер, определяет предмет и особенности
обеспечивающих ее государственных контрактов. Для государственных контрактов
характерно финансирование из государственных бюджетов и привлекаемых для этих
целей внебюджетных источников. Поэтому одним из принципов правового режима
государственного контракта является принцип экономичности и эффективности
использования государственных бюджетных средств.
По субъектному уровню все государственные контракты можно разделить на
федеральные и региональные. Думается, назрела необходимость нормативного оформления
контрактной системы для обеспечения местных нужд, в рамках которой местные
(муниципальные) органы должны получить право самостоятельно формировать заказы
для обеспечения общественных нужд на соответствующей территории.
Как один из основных признаков договора поставки В. Витрянский указывает
то, что "в качестве покупателя по договору поставки должна выступать коммерческая
организация, занимающаяся предпринимательской деятельностью"*(12). В отличие
от обычных гражданско-правовых договоров поставки покупателем и обязательным
участником государственного контракта является государство в лице уполномоченных
органов и организаций, именуемых государственными заказчиками. В роли последних
выступают органы государственной власти, казенные предприятия, государственные
учреждения. Право на заключение административного договора нормативно устанавливается
в разделе о компетенции государственного органа. В то же время каждый государственный
орган, являющийся юридическим лицом, вправе совершать любые правомерные сделки
частноправового характера. В первом случае государственный орган подчиняется
запретительному типу правового регулирования, во втором - общедозволительному.
Возможность передачи права заключения определенного вида административных
договоров должна быть нормативно предусмотрена как делегирование государственно-властных
полномочий.
Законодательство устанавливает возможность передачи государственными
заказчиками на договорной основе части своих функций предприятиям, организациям
и учреждениям независимо от формы собственности и на условиях, определяемых
Правительством Российской Федерации при утверждении государственных заказчиков.
Такая передача подчиняется общим принципам делегирования полномочий, среди
которых можно выделить следующие: (1) нормативное закрепление возможности
делегирования полномочия; (2) экономическая обоснованность (целесообразность)
делегирования; (3) делегировать можно не всю компетенцию, а только отдельные
полномочия; (4) делегирование полномочий на определенный срок или бессрочно,
но не окончательно, то есть государственный орган вправе в любой момент отозвать
делегированные полномочия; (5) запрет делегировать полномочий более, чем имеешь
сам.
Государственный контракт регламентирует права и обязанности контрагентов
по обеспечению государственных нужд (причем государственный заказчик является
обязанной стороной как по отношению к контрагенту, так и по отношению к государству)
и регулирует экономические, правовые и организационно-технические отношения
поставщика с государственным заказчиком при исполнении контракта. Кроме того,
в контракте определяются объемы, ассортимент, порядок поставки или выполнения
работ, цены, сроки и порядок расчетов, имущественная ответственность сторон
и другие условия.
Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать
обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым
контрактом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие
ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость
и взаимозаменяемость продукции. В целом структура и содержание конкретного
государственного контракта определяются его видом и сложившейся практикой
ведомства или иного государственного заказчика, формирующего типовые условия.
Сегодня в правовой теории и законодательстве усиливается тенденция представлять
государство во взаимоотношениях с третьими лицами в качестве обычного частного
(юридического) лица. Этот подход отвечает переходному периоду в правоведении,
стержневой идеей которого служит становление реального частного права и рост
его удельного веса (влияния) в общем массиве правового регулирования.
Если ранее отношения государства с хозяйствующими субъектами, включая
и государственные предприятия, строились исключительно на основе административно-командных
методов, ныне "маятник" правового регулирования качнулся в противоположном
направлении - в сторону полного отказа от каких-либо властных, регулирующих
функций государства в экономической сфере и наделения государственных институтов
чертами ординарного субъекта гражданского права. Полагаю, это неправильно.
Существуют целые области хозяйствования, в которых за государством целесообразно
сохранить прерогативные полномочия и преимущества, необходимые для реализации
общего блага. Это касается и сферы государственных контрактов.
Особенность правового статуса государственного контрагента (всегда выступает
от имени государства, представляет общегосударственные интересы и реализует
публичные задачи и функции) определяет необходимость закрепления за ним даже
и в контрактных отношениях некоторых полномочий прерогативного характера*(13).
Приведу некоторые прерогативные полномочия государственного заказчика, которые
могут и должны включаться в государственный контракт:
1. Право руководства и контроля. Руководство проявляется в возможности
дачи инструкций и обязательных предписаний контрагенту. Например, Федеральным
законом "О государственном материальном резерве" прямо установлено (п. 7 ст.
9) право государственного заказчика выдавать контрагенту обязательные для
исполнения отгрузочные разнарядки на выпуск материальных ценностей из государственного
резерва конкретным получателям. Это право обеспечивается штрафными санкциями
в виде неустойки, налагаемой в бесспорном порядке.
Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных
нужд" устанавливает, что по решению Правительства РФ государственный заказчик
может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать
действие государственного контракта при условии возмещения им убытков поставщикам
в соответствии с действующим законодательством (п. 3 ст. 3). Такие действия
государственного заказчика могут осуществляться в одностороннем порядке, без
какого-либо согласования с контрагентом. Думается, нет необходимости издавать
специальный административный акт на уровне Правительства РФ, чтобы реализовать
прерогативные полномочия заказчика.
Вместе с тем государственный заказчик не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную
деятельность контрагента.
2. Усиленные, императивно установленные штрафные санкции, налагаемые
в определенных случаях в бесспорном порядке. Например, при невыполнении в
установленный срок государственного контракта по объему продукции поставщик
уплачивает покупателю неустойку в размере 50 процентов от стоимости недопоставленной
продукции. Неустойка взыскивается до фактического исполнения обязательств
с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки.
При невыполнении обязательств по государственному контракту кроме уплаты неустойки
поставщики возмещают также понесенные покупателем убытки.
Еще более серьезные санкции предусматриваются Федеральным законом "О
государственном материальном резерве", причем взыскание целого ряда императивно
установленных неустоек (за просрочку поставки, недопоставку и несвоевременный
возврат в государственный резерв материальных ценностей, за несвоевременное
выполнение указаний федерального органа исполнительной власти, управляющего
государственным резервом) осуществляется в бесспорном порядке. Жесткий режим
санкций, которым придан императивный характер, обусловлен важностью исполняемых
обязательств для государства и общества.
3. Право в одностороннем порядке вносить изменения в контракт. Как отмечается
в административно-правовой литературе, такое право выходит за пределы не только
правового режима частноправовых контрактов, где договорные положения есть
закон для сторон, но и самого понятия "контракт", содержание которого может
изменяться только на основании нового согласования воли сторон*(14).
4. Право отказаться от продолжения контракта в одностороннем порядке,
даже при добросовестном исполнении контрагентом своих обязательств, если это
отвечает общественным, публичным интересам. Так, в Федеральном законе "О закупках
и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных
нужд" (п. 4 ст. 8) установлено, что государственный заказчик вправе отказаться
полностью или частично от закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд, предусмотренной договором, в случае,
когда необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения
им товаропроизводителю (поставщику) причиненных по вине государственного заказчика
убытков в соответствии с действующим законодательством, если иное не установлено
договором.
Совокупность договорных прерогатив государственного контрагента составляет
своеобразную "оговорку об исключительных полномочиях государственной администрации".
Закрепленные нормативно, они не могут составлять предмет преддоговорного спора.
В случае реализации вышеуказанных полномочий партнер по договору имеет право
на компенсацию ущерба, понесенного вследствие действий своего контрагента-государства,
но не вправе требовать от государства через суд исполнения договора в натуре.
При этом возникает вопрос относительно размера убытков, подлежащих возмещению.
По смыслу законодательных актов об обеспечении государственных нужд убытки,
причиненные государственным заказчиком полным или частичным отказом от продолжения
контракта, подлежат возмещению в полном объеме, включая и упущенную выгоду.
Это соответствует и судебной практике развитых стран, таких как Франция,
Италия, Швейцария, Германия. В США же одностороннее изменение или расторжение
государственного контракта влечет для администрации обязанность возместить
контрагенту только прямой ущерб, но не упущенную выгоду. Дискуссионным остается
вопрос, можно ли считать действия в защиту публичных интересов обстоятельствами,
освобождающими от ответственности по договору (форс-мажор).
Нужно отметить еще одну отличительную черту, вытекающую из особого положения
государственного заказчика как представителя государства и выходящую за рамки
гражданского права. Высший Арбитражный Суд РФ указал, что ответственность
предприятия-заготовителя, которому переданы функции госзаказчика, применяется
с учетом его вины. "Основанием для такого подхода, - отмечается также, - служит
то обстоятельство, что предпринимательская деятельность в данном случае совмещается
с функциями организации, выполняющей поручение государства по обеспечению
закупок продукции для государственных нужд"*(15). Если невыполнение государственным
заказчиком своих обязательств по оплате продукции произошло по не зависящим
от него обстоятельствам, хотя им и были приняты надлежащие меры, с заказчика
взыскивается только стоимость продукции; оснований же для уплаты им штрафных
санкций в данных ситуациях нет.
Интересная норма содержится в Федеральном законе "О поставках продукции
для федеральных государственных нужд" (п. 4 ст. 3): не допускается приобретение
при выполнении государственного контракта продукции иностранного производства,
за исключением случаев, когда производство аналогичных видов продукции в Российской
Федерации невозможно или экономически нецелесообразно. Она напоминает нормы
американского закона 1933 года под названием "Buy American Act" ("Покупайте
американское!"), установившего обязанность государственных ведомств приобретать
для своих нужд лишь изделия, произведенные в США.
Заключение государственных контрактов входит в функциональные обязанности
государственных заказчиков, в их компетенцию. Поэтому они не вправе уклоняться
от заключения соответствующих контрактов. Подобная же обязанность возлагается
в определенных случаях (под угрозой штрафных санкций) на казенные предприятия,
предприятия-монополисты и предприятия, занимающие доминирующее положение на
рынке. При этом дополнительным условием такой обязанности по государственному
контракту поставки выступает возмещение государственным заказчиком всех убытков,
которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного
контракта. Для остальных хозяйствующих субъектов обязанность заключать государственные
контракты законом не установлена. В этом радикальное отличие рыночного варианта
государственного заказа от ситуации в социалистической системе хозяйства,
когда доведение планового задания до предприятия означало обязанность последнего
вступить в договорные отношения.
Наличие материальной заинтересованности как единственного действенного
стимула к заключению государственного контракта обусловливает широкое применение
правовых и экономических средств для обеспечения государственных нужд. В качестве
таких мер, подлежащих включению в конкретные государственные контракты, могут
выступать льготы по налогообложению, целевые дотации и субсидии, кредиты на
льготных условиях, специальные квоты (государственное бронирование) по обязательной
продаже определенных ресурсов государственным заказчикам, валютные средства,
оставляемые на льготных условиях, ассигнования из федерального бюджета, необходимые
для обеспечения прироста объемов производства, гарантированный уровень закупочных
цен.
Своеобразным стимулом является государственное поручительство (гарантия)
Правительства РФ по государственным контрактам как средство обеспечения финансовых
обязательств государственного заказчика, осуществляемое в пределах средств,
выделяемых из федерального бюджета. Перечень льгот является открытым*(16).
Государственные контракты заключаются посредством открытых или закрытых
торгов, конкурсов, аукционов. Конкурсная форма размещения государственных
заказов предусмотрена в большинстве западных стран, чтобы исключить условия
для подкупа чиновников и различного рода протекционизма.
В США в контракты, имеющие статус "правительственных", вводятся условия,
запрещающие государственным чиновникам получать какие-либо подарки от претендентов
на заключение контрактов в расчете на получение каких-либо преимуществ в связи
с заключаемым контрактом. Несоблюдение указанных условий влечет последствия,
аналогичные последствиям нарушения договора, а кроме того, соответствующее
ведомство получает право требования от такого контрагента уплаты денежного
возмещения в размере от 3- до 10-кратной стоимости подарка*(17).
За рубежом, как правило, применяется особая подсудность государственных
контрактов. Во Франции и Германии споры, связанные с административными договорами
(включая поставку, транспортировку и оказание иных услуг государству), - в
ведении административных судов. В США все споры, возникающие в связи с заключением
и исполнением правительственных контрактов, рассматриваются квазисудебными
органами административной юстиции специальными ведомственными комиссиями,
решения которых в области, касающейся вопросов факта (то есть существа конфликта),
являются окончательными.
Обязательной частью правительственного контракта служит оговорка о порядке
рассмотрения споров (dispute clause), в силу которой стороны по собственной
воле соглашаются на внесудебный порядок разбирательства возможных споров.
Содержание оговорки одинаково для всех ведомств и предусматривает три стадии
урегулирования конфликта: 1) урегулирование путем мирных переговоров; 2) должностное
лицо по вопросам контрактов единолично разбирает спор и выносит окончательное
решение; 3) контрагент государства вправе в течение 30 дней принести апелляцию
в специальный ведомственный орган, занимающийся рассмотрением споров из контрактов.
Данная оговорка относится к вопросам факта, по вопросам права (освобождение
от ответственности, толкование спецификации, применение принципов права) установлен
обычный судебный порядок рассмотрения*(18).
В России споры между государственным заказчиком и поставщиком при заключении,
изменении, расторжении и выполнении государственных контрактов, а также о
возмещении понесенных убытков рассматриваются арбитражными судами. Думается,
такой порядок сохранится до тех пор, пока в России не сформируется реальная
система административного судопроизводства, осуществляемая специальными административными
судами либо ведомственными органами квазисудебного характера.
Cтарший преподаватель
кафедры трудового и хозяйственного права
Красноярского госуниверситета,
кандидат юридических наук А.Демин
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.
- М., 1994, с. 68.
*(2) См.: Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной
практике. Письмо ВАС РФ от 19 августа 1994 года N С1-7/ОП-587 // Вестник Высшего
Арбитражного Суда РФ, 1994, N 11, с. 67.
*(3) Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение,
1969, N 3, с. 43.
*(4) См.: Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве // Правоведение,
1994, N 5, с. 54.
*(5) См. об этом: Клейн Н. Поставка продукции для государственных нужд
// Закон, 1995, N 6, с. 63.
*(6) См. п. 5 ст. 3 Федерального закона РФ "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд" // Собрание законодательства РФ, 1994, N
34, ст. 3540.
*(7) Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч., с. 68.
*(8) "Хозяйственный механизм рыночного хозяйства включает в себя средства
саморегуляции экономики (рынок), а также систему средств его внешнего регулирования"
(Хохлов Е. Б. О механизме правового регулирования труда в условиях многоукладной
экономики // Правоведение, 1994, N 1, с. 43).
*(9) См.: Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973, с. 183.
10 См.: Ноздрачев А. Ф. Государство как заказчик продукции // Государство
и право, 1994, N 7, с. 42.
*(11) А. Ф. Ноздрачев определяет целевую программу как "юридически обязательный
и адресный документ, содержащий увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам
осуществления комплекс организационных, экономических, социальных и технологических
мер, направленных на решение наиболее эффективными путями государственной
проблемы" // Ноздрачев А. Ф. Указ. статья, с. 42.
*(12) Витрянский В. Договор поставки // Закон, 1995, N 6, с. 14.
*(13) Данные положения в целом соответствуют прерогативным полномочиям
государственной администрации во Франции и Германии, состоящим в возможности
руководства и контроля, применении в одностороннем порядке финансовых и иных
санкций, праве одностороннего изменения условий и расторжения контракта администрацией.
В США государственная администрация вправе в одностороннем порядке изменить
или расторгнуть правительственный контракт, если сочтет, что подобные действия
соответствуют "общему благу".
*(14) См.: Бьейи Ж.-П., Лашом Ж.-Ф., Верпо М. Юридические средства административной
деятельности во Франции. * М., 1994, с. 75.
*(15) Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1994, N 11, с. 67.
*(16) В Федеральном законе "О закупках и поставках сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" закреплено, что
в договор могут включаться конкретные льготы для товаропроизводителей (поставщиков):
как установленные в законодательном порядке, так и иные, направленные на стимулирование
закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
для государственных нужд (п. 2 ст. 7).
*(17) См.: Нарышкина Р. Л. США: государство и частный сектор. Гражданско-правовые
отношения. * М., 1976, с. 22-23.
*(18) См.: Нарышкина Р. Л. Указ. соч., с. 23-24.
законодателем государственными контрактами. Это подчеркивает наличие в их
правовом режиме публично-правовых элементов, затрагивающих нормативную базу,
цели, предмет, субъектный состав, процедурные вопросы заключения и изменения
контрактных условий, односторонний отказ от обязательств, ответственность
сторон.
В целом государственный контракт представляет собой комплексный правовой
акт, содержащий одновременно и гражданско-правовые, и административно-правовые
элементы. На это справедливо указывают А. П. Алехин и Ю. М. Козлов, подчеркивая,
что "государственные контракты (договоры) как правовые формы реализации государственных
заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового
и гражданско-правового договоров"*(1).
Показательно в этом смысле разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ о
том, что "указанные выше договоры не следует рассматривать в качестве обычных
предпринимательских договоров. Поэтому при рассмотрении споров нужно учитывать
особенности этих отношений"*(2).
В условиях планово-социалистической экономики для характеристики практически
любого договора в сфере народного хозяйства использовалась категория "хозяйственного
договора". Она указывала на нормативно-обязательную связь договора с плановым
актом и его функционирование в условиях монопольно господствующей государственной
собственности. Думается, необходимо пересмотреть теоретический подход к существованию
самой отрасли хозяйственного права как самостоятельного элемента правовой
системы.
Предмет хозяйственного права должен быть разделен между правовыми отраслями
административного и гражданско-правового направления. Разумеется, существуют
отдельные виды деятельности - приватизация, антимонопольная деятельность,
снабжение электроэнергией, газом, коммунальные услуги, общественный транспорт
и др., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно,
регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения.
"Наряду с постоянно расширяющейся сферой оборота, основанной на гражданско-правовых
отношениях, - отмечает В. И. Новоселов, - существует сфера оборота, которая
базируется на сочетании гражданско- и административно-правовых начал, юридического
равенства и административного соподчинения сторон"*(3). Очевидно, что эту
"совместную" правовую область регулирует не некоторая самостоятельная отрасль
хозяйственного права, а комплексно нормы административного и гражданского
права.
В литературе верно отмечается, что публично-правовое вмешательство в
область частного права, необходимость которого сама по себе не вызывает сомнений,
не требует для его оформления специальной правовой отрасли, а именно хозяйственного
права, поскольку данное вмешательство носит разноотраслевой характер*(4).
Государственные контракты относятся именно к этой комплексной сфере правового
регулирования. Каких-либо фактических и нормативных условий для выделения
такой самостоятельной категории, как "хозяйственный договор", не существует.
Нормативной базой государственных контрактов служит ряд федеральных и
региональных законодательных и подзаконных актов, среди которых основными
являются Гражданский кодекс РФ, федеральные законы РФ "О поставках продукции
для федеральных государственных нужд", "О закупках и поставках сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О государственном
материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" и другие. Кроме
того, существует значительный массив регионального законодательства, посвященный
государственным контрактам, обеспечивающим республиканские (краевые, областные)
нужды.
По своему содержанию, структуре, предмету и методам регулирования эти
законодательные акты (кроме ГК) являются комплексными, включают нормы гражданского
и административного права. Причем административные нормы носят специальный
характер, устанавливая изъятия и отраслевые особенности для данной категории
договоров по отношению к общим положениям и принципам обязательственного (гражданского)
права, составляющим "общенормативный каркас" договорного права. Общие нормы
Гражданского кодекса применяются к государственным контрактам, если иное не
предусмотрено специальными нормами соответствующих законодательных актов комплексного
характера. Предметом правового регулирования указанных законодательных актов
выступает целенаправленная управленческая деятельность государства в сфере
обеспечения федеральных государственных нужд положение, характерное для источников
административного права.
К сожалению, законодательные акты об обеспечении государственных нужд
разрозненны и часто плохо стыкуются друг с другом. Термины, понятия, порядок
заключения и исполнения государственных контрактов (договоров) и ответственность
за их нарушение существенно отличаются, хотя все законы имеют один предмет
регулирования*(5). По существу, законодательство об обеспечении государственных
нужд находится еще в стадии формирования, а что касается его теоретического
обоснования и осмысления, то здесь работа еще только начинается.
Гражданский кодекс предусматривает принятие отдельного федерального закона
о подрядах для государственных нужд (ст. 768). Думается, вместо отраслевого
"дробления" целесообразнее принять единый законодательный акт "О государственных
контрактах", содержащий общую часть (общие основы правового регулирования
в данной сфере) и специальную (особенности регулирования отдельных видов государственных
контрактов - поставки и подряда для государственных нужд, государственный
оборонный заказ, постановка ценностей в материальный резерв и др.).
Административно-правовые элементы проявляются в целевом назначении государственных
контрактов. Законодатель определяет государственные нужды как потребности
Российской Федерации и ее субъектов в продукции, работах и услугах определенного
рода. Разумеется, государство обеспечивает многие собственные потребности
и посредством обычных частно-правовых договоров поставки и купли-продажи,
не прибегая к контрактам особого правового режима. Последние необходимы в
случаях, когда речь идет о продукции, предназначенной для решения актуальных
задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, постановки материальных
ценностей в государственный резерв, для реализации федеральных и региональных
целевых программ, межгосударственных целевых программ, в которых участвует
Российская Федерация и ее субъекты.
Возможно и сочетание государственного контракта с частно-правовыми договорами,
где первые выступают основой для заключения соответствующих договоров гражданского
права. Например, ст. 529 ГК устанавливает, что, если государственным контрактом
предусмотрена поставка товаров не непосредственно государственному заказчику,
а третьему лицу (покупателю), между поставщиком и покупателем заключается
договор поставки товаров для государственных нужд, правовой основой которого
является соответствующий государственный контракт и извещение о прикреплении
покупателя к поставщику, выданное государственным заказчиком в соответствии
с государственным контрактом. Такой договор представляет собой обычный гражданско-правовой
договор поставки без какого-либо административно-правового содержания.
Главная функция государственного контракта - обеспечить достижение общественно
значимых результатов в тех отраслях, где прямое государственное воздействие
неэффективно. Государственный контракт выступает средством реализации государственных
задач и функций, обусловливающих публично-правовые средства и методы их достижения.
Радикальные предложения об отказе от государственного заказа как формы
экономического регулирования, высказанные на волне критики административно-плановой
системы хозяйствования, не нашли серьезной поддержки в научной литературе.
Сравнительный анализ показывает, что те или иные формы государственного заказа,
опосредуемые договорами особого типа, присутствуют практически во всех государствах
с рыночной экономикой.
Разумеется, в условиях рынка государственный заказ приобретает принципиально
иное качество и содержание по сравнению с социалистической (плановой) экономикой.
Это контрактный характер размещения заказов, формально-юридическое равенство
и несоподчиненность контрагентов, ограничение использования государственного
заказа сферой государственных нужд, добровольность принятия заказа, стимуляционный
порядок привлечения поставщиков, возмездный характер взаимоотношений, причем
оплата заказов по рыночным ценам, взаимная ответственность государственных
заказчиков и их контрагентов и т. п. Главное замена юридической основы взаимоотношений
государства с хозяйствующими субъектами: ранее они возникали из административных
и плановых актов, теперь - на контрактной основе.
Цели государственных контрактов в отличие от договоров частно-правового
характера (1) нормативно определены, (2) имеют публично-правовой характер
и (3) не являются коммерческими в том смысле, что государство в целом, являясь
некоммерческой организацией, реализует публичные, общие для всего социума
интересы и не обусловливает извлечение прибыли в качестве основы для своей
деятельности.
Не случайно законодатель нормативно устанавливает, что "государственные
заказчики действуют, исходя из интересов государства", а не собственных (ведомственных)
интересов*(6). Последнее характерно именно для гражданско-правовых договоров,
опосредующих сферу частных (можно сказать, "частно-эгоистических" интересов).
Нормативная определенность целей государственных контрактов проявляется
в их прямом перечислении в тексте законодательных актов. Так, поставки продукции
для федеральных государственных нужд осуществляются в целях создания и поддержания
государственных материальных резервов Российской Федерации, поддержания необходимого
уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, обеспечения
экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических,
в том числе валютно-кредитных, обязательств России, реализации федеральных
целевых программ.
Разумеется, в государственных контрактах присутствуют и частные цели
товаропроизводителей, предприятий-посредников и других коммерческих организаций
контрагентов государства. Но не они являются определяющими.
Целевая и функциональная направленность государственных контрактов -
обеспечить прежде всего достижение общегосударственных интересов. Поэтому
и юридические средства, посредством которых это реализуется, не могут быть
исключительно частноправовыми.
Государственные контракты выступают особым средством косвенного управленческого
воздействия на экономику, одной из своеобразных правовых форм регулирования,
реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах*(7).
Современная экономика складывается из совокупности стихийно-рыночных и целенаправленных
(государственных) взаимодействий*(8). Формально-юридическими актами рыночной
саморегуляции выступают многочисленные договоры и соглашения частноправового
характера между субъектами рынка, в качестве средств внешнего управления экономикой
- различные формы прямого и косвенного государственного воздействия, в том
числе и государственные контракты.
В то же время часто приводимые как примеры административных договоров
закупки инвентаря и оборудования для государственных учреждений, думается,
имеют частноправовую природу. Закупая канцелярские принадлежности или иное
имущество для собственных нужд, орган государственной власти выступает в качестве
обычного юридического лица наравне с другими участниками товарооборота, реализует
частные цели, его правовой статус определяется нормами гражданского права
(гражданской правосубъектностью) - перед нами ординарный договор купли-продажи,
элемент стихийного рыночного саморегулирования.
Однако при заключении государственного контракта взаимоотношения между
государством-заказчиком и гражданским обществом уже иные. Это внешнее государственное
регулирование определенной сферы управления с использованием договорного метода,
где средством государственного управления выступает государственный контракт,
заключая который государственный орган действует как субъект публичного права,
на основе норм административного права, его правовой статус определяется компетенцией.
Подобный подход характерен для французской доктрины административного
договора, согласно которой договоры на поставку продовольствия, товаров или
движимого имущества, заключаемые государственной администрацией, могут рассматриваться
как административные только в той мере, в какой они отвечают обычным критериям
административного договора, - это наличие в качестве одной из сторон уполномоченного
государственного органа, публично-правовая цель или тесная связь предмета
договора с деятельностью общественных служб, наличие иных элементов, выходящих
за рамки частного права, административно-правовая подсудность споров*(9).
Похожие договорные формы распространены и в странах общего права (англо-саксонская
правовая семья), для которых нехарактерно выделение административного договора
в качестве самостоятельного правового института. Тем не менее и здесь целый
ряд договорных форм, обеспечивающих государственные нужды, имеют особый правовой
режим, напоминающий режим административного договора во Франции и государственных
контрактов в России.
В частности, в США существует огромное количество так называемых "правительственных
контрактов", с помощью которых государство осуществляет стимуляционное, косвенное
регулирование экономики. Регулирование правительственных контрактов ведется
не столько нормами цивильного права (например, Единообразного торгового кодекса
США), сколько специальным законодательством (Закон о федеральной собственности
и административных службах 1949 года, Закон о снабжении вооруженных сил 1947
года, Закон об атомной энергии 1954 года, Закон об аэронавтике и исследованиях
космического пространства 1958 года и т. п.).
Кроме того, большинство государственных ведомств, имеющих договорные
отношения с частными фирмами, устанавливают собственные правила, инструкции
и формуляры (например, Правила о снабжении вооруженных сил) по вопросам заключения
и исполнения таких договоров. Подобные контракты имеют значительные особенности
в части финансового обеспечения, заключения, контрольных и иных прерогатив
государственной администрации, административную подсудность. В США Пентагон
применяет до 50 видов правительственных контрактов, НАСА - до 20, Министерство
энергетики - до 1510.
Плановую основу государственных контрактов составляют государственные
целевые программы федерального, межгосударственного или регионального уровня*(11).
Содержание конкретной целевой программы, носящей экономический, социальный,
оборонный, природоохранный или иной характер, определяет предмет и особенности
обеспечивающих ее государственных контрактов. Для государственных контрактов
характерно финансирование из государственных бюджетов и привлекаемых для этих
целей внебюджетных источников. Поэтому одним из принципов правового режима
государственного контракта является принцип экономичности и эффективности
использования государственных бюджетных средств.
По субъектному уровню все государственные контракты можно разделить на
федеральные и региональные. Думается, назрела необходимость нормативного оформления
контрактной системы для обеспечения местных нужд, в рамках которой местные
(муниципальные) органы должны получить право самостоятельно формировать заказы
для обеспечения общественных нужд на соответствующей территории.
Как один из основных признаков договора поставки В. Витрянский указывает
то, что "в качестве покупателя по договору поставки должна выступать коммерческая
организация, занимающаяся предпринимательской деятельностью"*(12). В отличие
от обычных гражданско-правовых договоров поставки покупателем и обязательным
участником государственного контракта является государство в лице уполномоченных
органов и организаций, именуемых государственными заказчиками. В роли последних
выступают органы государственной власти, казенные предприятия, государственные
учреждения. Право на заключение административного договора нормативно устанавливается
в разделе о компетенции государственного органа. В то же время каждый государственный
орган, являющийся юридическим лицом, вправе совершать любые правомерные сделки
частноправового характера. В первом случае государственный орган подчиняется
запретительному типу правового регулирования, во втором - общедозволительному.
Возможность передачи права заключения определенного вида административных
договоров должна быть нормативно предусмотрена как делегирование государственно-властных
полномочий.
Законодательство устанавливает возможность передачи государственными
заказчиками на договорной основе части своих функций предприятиям, организациям
и учреждениям независимо от формы собственности и на условиях, определяемых
Правительством Российской Федерации при утверждении государственных заказчиков.
Такая передача подчиняется общим принципам делегирования полномочий, среди
которых можно выделить следующие: (1) нормативное закрепление возможности
делегирования полномочия; (2) экономическая обоснованность (целесообразность)
делегирования; (3) делегировать можно не всю компетенцию, а только отдельные
полномочия; (4) делегирование полномочий на определенный срок или бессрочно,
но не окончательно, то есть государственный орган вправе в любой момент отозвать
делегированные полномочия; (5) запрет делегировать полномочий более, чем имеешь
сам.
Государственный контракт регламентирует права и обязанности контрагентов
по обеспечению государственных нужд (причем государственный заказчик является
обязанной стороной как по отношению к контрагенту, так и по отношению к государству)
и регулирует экономические, правовые и организационно-технические отношения
поставщика с государственным заказчиком при исполнении контракта. Кроме того,
в контракте определяются объемы, ассортимент, порядок поставки или выполнения
работ, цены, сроки и порядок расчетов, имущественная ответственность сторон
и другие условия.
Продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать
обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым
контрактом. К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие
ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость
и взаимозаменяемость продукции. В целом структура и содержание конкретного
государственного контракта определяются его видом и сложившейся практикой
ведомства или иного государственного заказчика, формирующего типовые условия.
Сегодня в правовой теории и законодательстве усиливается тенденция представлять
государство во взаимоотношениях с третьими лицами в качестве обычного частного
(юридического) лица. Этот подход отвечает переходному периоду в правоведении,
стержневой идеей которого служит становление реального частного права и рост
его удельного веса (влияния) в общем массиве правового регулирования.
Если ранее отношения государства с хозяйствующими субъектами, включая
и государственные предприятия, строились исключительно на основе административно-командных
методов, ныне "маятник" правового регулирования качнулся в противоположном
направлении - в сторону полного отказа от каких-либо властных, регулирующих
функций государства в экономической сфере и наделения государственных институтов
чертами ординарного субъекта гражданского права. Полагаю, это неправильно.
Существуют целые области хозяйствования, в которых за государством целесообразно
сохранить прерогативные полномочия и преимущества, необходимые для реализации
общего блага. Это касается и сферы государственных контрактов.
Особенность правового статуса государственного контрагента (всегда выступает
от имени государства, представляет общегосударственные интересы и реализует
публичные задачи и функции) определяет необходимость закрепления за ним даже
и в контрактных отношениях некоторых полномочий прерогативного характера*(13).
Приведу некоторые прерогативные полномочия государственного заказчика, которые
могут и должны включаться в государственный контракт:
1. Право руководства и контроля. Руководство проявляется в возможности
дачи инструкций и обязательных предписаний контрагенту. Например, Федеральным
законом "О государственном материальном резерве" прямо установлено (п. 7 ст.
9) право государственного заказчика выдавать контрагенту обязательные для
исполнения отгрузочные разнарядки на выпуск материальных ценностей из государственного
резерва конкретным получателям. Это право обеспечивается штрафными санкциями
в виде неустойки, налагаемой в бесспорном порядке.
Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных
нужд" устанавливает, что по решению Правительства РФ государственный заказчик
может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать
действие государственного контракта при условии возмещения им убытков поставщикам
в соответствии с действующим законодательством (п. 3 ст. 3). Такие действия
государственного заказчика могут осуществляться в одностороннем порядке, без
какого-либо согласования с контрагентом. Думается, нет необходимости издавать
специальный административный акт на уровне Правительства РФ, чтобы реализовать
прерогативные полномочия заказчика.
Вместе с тем государственный заказчик не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную
деятельность контрагента.
2. Усиленные, императивно установленные штрафные санкции, налагаемые
в определенных случаях в бесспорном порядке. Например, при невыполнении в
установленный срок государственного контракта по объему продукции поставщик
уплачивает покупателю неустойку в размере 50 процентов от стоимости недопоставленной
продукции. Неустойка взыскивается до фактического исполнения обязательств
с учетом недопоставленного количества продукции в предыдущем периоде поставки.
При невыполнении обязательств по государственному контракту кроме уплаты неустойки
поставщики возмещают также понесенные покупателем убытки.
Еще более серьезные санкции предусматриваются Федеральным законом "О
государственном материальном резерве", причем взыскание целого ряда императивно
установленных неустоек (за просрочку поставки, недопоставку и несвоевременный
возврат в государственный резерв материальных ценностей, за несвоевременное
выполнение указаний федерального органа исполнительной власти, управляющего
государственным резервом) осуществляется в бесспорном порядке. Жесткий режим
санкций, которым придан императивный характер, обусловлен важностью исполняемых
обязательств для государства и общества.
3. Право в одностороннем порядке вносить изменения в контракт. Как отмечается
в административно-правовой литературе, такое право выходит за пределы не только
правового режима частноправовых контрактов, где договорные положения есть
закон для сторон, но и самого понятия "контракт", содержание которого может
изменяться только на основании нового согласования воли сторон*(14).
4. Право отказаться от продолжения контракта в одностороннем порядке,
даже при добросовестном исполнении контрагентом своих обязательств, если это
отвечает общественным, публичным интересам. Так, в Федеральном законе "О закупках
и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных
нужд" (п. 4 ст. 8) установлено, что государственный заказчик вправе отказаться
полностью или частично от закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд, предусмотренной договором, в случае,
когда необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения
им товаропроизводителю (поставщику) причиненных по вине государственного заказчика
убытков в соответствии с действующим законодательством, если иное не установлено
договором.
Совокупность договорных прерогатив государственного контрагента составляет
своеобразную "оговорку об исключительных полномочиях государственной администрации".
Закрепленные нормативно, они не могут составлять предмет преддоговорного спора.
В случае реализации вышеуказанных полномочий партнер по договору имеет право
на компенсацию ущерба, понесенного вследствие действий своего контрагента-государства,
но не вправе требовать от государства через суд исполнения договора в натуре.
При этом возникает вопрос относительно размера убытков, подлежащих возмещению.
По смыслу законодательных актов об обеспечении государственных нужд убытки,
причиненные государственным заказчиком полным или частичным отказом от продолжения
контракта, подлежат возмещению в полном объеме, включая и упущенную выгоду.
Это соответствует и судебной практике развитых стран, таких как Франция,
Италия, Швейцария, Германия. В США же одностороннее изменение или расторжение
государственного контракта влечет для администрации обязанность возместить
контрагенту только прямой ущерб, но не упущенную выгоду. Дискуссионным остается
вопрос, можно ли считать действия в защиту публичных интересов обстоятельствами,
освобождающими от ответственности по договору (форс-мажор).
Нужно отметить еще одну отличительную черту, вытекающую из особого положения
государственного заказчика как представителя государства и выходящую за рамки
гражданского права. Высший Арбитражный Суд РФ указал, что ответственность
предприятия-заготовителя, которому переданы функции госзаказчика, применяется
с учетом его вины. "Основанием для такого подхода, - отмечается также, - служит
то обстоятельство, что предпринимательская деятельность в данном случае совмещается
с функциями организации, выполняющей поручение государства по обеспечению
закупок продукции для государственных нужд"*(15). Если невыполнение государственным
заказчиком своих обязательств по оплате продукции произошло по не зависящим
от него обстоятельствам, хотя им и были приняты надлежащие меры, с заказчика
взыскивается только стоимость продукции; оснований же для уплаты им штрафных
санкций в данных ситуациях нет.
Интересная норма содержится в Федеральном законе "О поставках продукции
для федеральных государственных нужд" (п. 4 ст. 3): не допускается приобретение
при выполнении государственного контракта продукции иностранного производства,
за исключением случаев, когда производство аналогичных видов продукции в Российской
Федерации невозможно или экономически нецелесообразно. Она напоминает нормы
американского закона 1933 года под названием "Buy American Act" ("Покупайте
американское!"), установившего обязанность государственных ведомств приобретать
для своих нужд лишь изделия, произведенные в США.
Заключение государственных контрактов входит в функциональные обязанности
государственных заказчиков, в их компетенцию. Поэтому они не вправе уклоняться
от заключения соответствующих контрактов. Подобная же обязанность возлагается
в определенных случаях (под угрозой штрафных санкций) на казенные предприятия,
предприятия-монополисты и предприятия, занимающие доминирующее положение на
рынке. При этом дополнительным условием такой обязанности по государственному
контракту поставки выступает возмещение государственным заказчиком всех убытков,
которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного
контракта. Для остальных хозяйствующих субъектов обязанность заключать государственные
контракты законом не установлена. В этом радикальное отличие рыночного варианта
государственного заказа от ситуации в социалистической системе хозяйства,
когда доведение планового задания до предприятия означало обязанность последнего
вступить в договорные отношения.
Наличие материальной заинтересованности как единственного действенного
стимула к заключению государственного контракта обусловливает широкое применение
правовых и экономических средств для обеспечения государственных нужд. В качестве
таких мер, подлежащих включению в конкретные государственные контракты, могут
выступать льготы по налогообложению, целевые дотации и субсидии, кредиты на
льготных условиях, специальные квоты (государственное бронирование) по обязательной
продаже определенных ресурсов государственным заказчикам, валютные средства,
оставляемые на льготных условиях, ассигнования из федерального бюджета, необходимые
для обеспечения прироста объемов производства, гарантированный уровень закупочных
цен.
Своеобразным стимулом является государственное поручительство (гарантия)
Правительства РФ по государственным контрактам как средство обеспечения финансовых
обязательств государственного заказчика, осуществляемое в пределах средств,
выделяемых из федерального бюджета. Перечень льгот является открытым*(16).
Государственные контракты заключаются посредством открытых или закрытых
торгов, конкурсов, аукционов. Конкурсная форма размещения государственных
заказов предусмотрена в большинстве западных стран, чтобы исключить условия
для подкупа чиновников и различного рода протекционизма.
В США в контракты, имеющие статус "правительственных", вводятся условия,
запрещающие государственным чиновникам получать какие-либо подарки от претендентов
на заключение контрактов в расчете на получение каких-либо преимуществ в связи
с заключаемым контрактом. Несоблюдение указанных условий влечет последствия,
аналогичные последствиям нарушения договора, а кроме того, соответствующее
ведомство получает право требования от такого контрагента уплаты денежного
возмещения в размере от 3- до 10-кратной стоимости подарка*(17).
За рубежом, как правило, применяется особая подсудность государственных
контрактов. Во Франции и Германии споры, связанные с административными договорами
(включая поставку, транспортировку и оказание иных услуг государству), - в
ведении административных судов. В США все споры, возникающие в связи с заключением
и исполнением правительственных контрактов, рассматриваются квазисудебными
органами административной юстиции специальными ведомственными комиссиями,
решения которых в области, касающейся вопросов факта (то есть существа конфликта),
являются окончательными.
Обязательной частью правительственного контракта служит оговорка о порядке
рассмотрения споров (dispute clause), в силу которой стороны по собственной
воле соглашаются на внесудебный порядок разбирательства возможных споров.
Содержание оговорки одинаково для всех ведомств и предусматривает три стадии
урегулирования конфликта: 1) урегулирование путем мирных переговоров; 2) должностное
лицо по вопросам контрактов единолично разбирает спор и выносит окончательное
решение; 3) контрагент государства вправе в течение 30 дней принести апелляцию
в специальный ведомственный орган, занимающийся рассмотрением споров из контрактов.
Данная оговорка относится к вопросам факта, по вопросам права (освобождение
от ответственности, толкование спецификации, применение принципов права) установлен
обычный судебный порядок рассмотрения*(18).
В России споры между государственным заказчиком и поставщиком при заключении,
изменении, расторжении и выполнении государственных контрактов, а также о
возмещении понесенных убытков рассматриваются арбитражными судами. Думается,
такой порядок сохранится до тех пор, пока в России не сформируется реальная
система административного судопроизводства, осуществляемая специальными административными
судами либо ведомственными органами квазисудебного характера.
Cтарший преподаватель
кафедры трудового и хозяйственного права
Красноярского госуниверситета,
кандидат юридических наук А.Демин
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации.
- М., 1994, с. 68.
*(2) См.: Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной
практике. Письмо ВАС РФ от 19 августа 1994 года N С1-7/ОП-587 // Вестник Высшего
Арбитражного Суда РФ, 1994, N 11, с. 67.
*(3) Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение,
1969, N 3, с. 43.
*(4) См.: Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве // Правоведение,
1994, N 5, с. 54.
*(5) См. об этом: Клейн Н. Поставка продукции для государственных нужд
// Закон, 1995, N 6, с. 63.
*(6) См. п. 5 ст. 3 Федерального закона РФ "О поставках продукции для
федеральных государственных нужд" // Собрание законодательства РФ, 1994, N
34, ст. 3540.
*(7) Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч., с. 68.
*(8) "Хозяйственный механизм рыночного хозяйства включает в себя средства
саморегуляции экономики (рынок), а также систему средств его внешнего регулирования"
(Хохлов Е. Б. О механизме правового регулирования труда в условиях многоукладной
экономики // Правоведение, 1994, N 1, с. 43).
*(9) См.: Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 1973, с. 183.
10 См.: Ноздрачев А. Ф. Государство как заказчик продукции // Государство
и право, 1994, N 7, с. 42.
*(11) А. Ф. Ноздрачев определяет целевую программу как "юридически обязательный
и адресный документ, содержащий увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам
осуществления комплекс организационных, экономических, социальных и технологических
мер, направленных на решение наиболее эффективными путями государственной
проблемы" // Ноздрачев А. Ф. Указ. статья, с. 42.
*(12) Витрянский В. Договор поставки // Закон, 1995, N 6, с. 14.
*(13) Данные положения в целом соответствуют прерогативным полномочиям
государственной администрации во Франции и Германии, состоящим в возможности
руководства и контроля, применении в одностороннем порядке финансовых и иных
санкций, праве одностороннего изменения условий и расторжения контракта администрацией.
В США государственная администрация вправе в одностороннем порядке изменить
или расторгнуть правительственный контракт, если сочтет, что подобные действия
соответствуют "общему благу".
*(14) См.: Бьейи Ж.-П., Лашом Ж.-Ф., Верпо М. Юридические средства административной
деятельности во Франции. * М., 1994, с. 75.
*(15) Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1994, N 11, с. 67.
*(16) В Федеральном законе "О закупках и поставках сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" закреплено, что
в договор могут включаться конкретные льготы для товаропроизводителей (поставщиков):
как установленные в законодательном порядке, так и иные, направленные на стимулирование
закупок и поставок сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
для государственных нужд (п. 2 ст. 7).
*(17) См.: Нарышкина Р. Л. США: государство и частный сектор. Гражданско-правовые
отношения. * М., 1976, с. 22-23.
*(18) См.: Нарышкина Р. Л. Указ. соч., с. 23-24.
Опубликовано 26 января 2005 года
Новые статьи на library.by:
ПРАВО РОССИИ:
Комментируем публикацию: "Государственные контракты (Публично-правовой аспект)"
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1106757029 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций