ФЕДЕРАЛИЗМ В ИНДИИ И РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Прошедший 7-8 октября 1999 г. в Институте востоковедения РАН российско- индийский семинар был посвящен теории и практике федерализма в Индии и России. Организаторами семинара были Центр индийских исследований ИВ РАН и Индийский совет по социальным исследованиям. Индийские ученые представляли учебные и научные центры разных штатов:

Дели, Химачал-Прадеш, Пенджаба, Махараштры, Западной Бенгалии, Уттар- Прадеш. Индийский совет по социальным исследованиям традиционно привлекает к участию в международных форумах ученых из разных регионов. Российскую сторону представляли ученые академических институтов: Востоковедения, Географии, Государства и права, Экономики, Этнологии и антропологии.

Доклады индийских ученых были посвящены конституционным и правовым нормам индийского федерализма, различным этапам его эволюции, процессу демократизации индийского общества, вовлечению новых групп населения в систему управления разных уровней. Одной из центральных проблем индийского, как, впрочем, и любого федерализма, являются отношения между центром и субъектами федерации. В докладах рассматривалась сложившаяся практика разделения полномочий между центром и штатами, а также развернувшаяся в последние десятилетия полемика вокруг требований о перераспределении полномочий в пользу штатов. Большинство участников семинара согласились с тем, что концепция сильного центра, заложенная в идею индийского федерализма, остается необходимой и сегодня для сохранения целостности страны и ее дальнейшего развития.

Несколько докладов российских ученых были посвящены проблемам индийского федерализма, который привлекает внимание российских исследователей не только своей спецификой и жизнеспособностью, но и механизмами построения федеративного государства в многоконфессиональном, полиэтническом обществе, исторически и культурно разделенном на множество регионов, которые находятся на разных стадиях социально-экономического, политического и культурного развития.

В январе 2000 г. Индия отметила 50-летие своей государственности. 26 января 1950 г. вступила в силу конституция Индии, провогласившая ее суверенной демократической республикой и учредившая ее как Союз штатов. И хотя в индийской конституции нельзя найти слово "федерация", тем не менее ни для кого не секрет, что Индия строилась как федеративное государство. Отношение к индийской модели федеративного устройства с самого начала было неоднозначным, поскольку она имеет ряд особенностей, которые отличают ее от так называемых классических моделей: это и способ образования - обязательное вхождение в нее бывших провинций Британской Индии и добровольное присоединение многочисленных

стр. 148

княжеств, и переход от унитарного государства, каковым являлась Британская Индия, к федеративному, и сильный центр, и пользующиеся реальной, но не безграничной автономией штаты, и единое гражданство, и невозможность выхода из федерации ее субъектов, и многое другое.

Рамешрай Рой, один из признанных в Индии авторитетов в области политологии, рассматривает федерализм как неотъемлемую часть политического процесса и как способ государственного устройства, в основе которого лежит либо контракт (договор), заключенный между членами федерации, либо сознательное решение о преобразовании унитарной системы в федеративную. В любом случае решение о создании федерации должно быть закреплено письменно, желательно в конституции. Иными словами, федерализм, по Рамешраю Рою, - это политически обоснованное и конституционно оформленное государственное устройство, целью которого является обеспечение единства в многообразии и уравновешивание двух противоборствующих тенденций (центробежной и центростремительной) в результате осознания обществом общих национальных интересов.

Федерализм предполагает разделение полномочий между центральным и региональными правительствами таким образом, чтобы каждое из них имело строго очерченную сферу деятельности. В случае стремления центра расширить свои полномочия и права, тут же усиливаются требования со стороны субъектов (штатов) о предоставлении им больших полномочий. В результате возникает напряженность в отношениях между центром и штатами.

Конституция Индии четко разграничила полномочия между центром и штатами, определила сферу совместного ведения и остаточные полномочия, предусмотрела механизмы их реализации. Конституция разработала и механизмы превращения Индии, в случае необходимости, т.е. возникновения чрезвычайной ситуации, в унитарное (централизованное) государство.

За пять десятилетий Индия прошла различные этапы в своем развитии. По мнению Рамешрая Роя, первые три десятилетия наблюдалось движение в сторону централизации, т.е. расширения власти центра за счет штатов. Этому способствовало формирование такой политической системы, в которой доминирующую роль играла одна политическая партия - Индийский национальный конгресс (ИНК). Это давало возможность правящей партии не только усиливать контроль за штатами, но и решать, что для них хорошо. Усилению роли центра способствовали также деятельность Финансовой комиссии, которая занималась распределением финансовых средств между центром и штатами, и Плановой комиссии, в ведении которой находятся вопросы экономического и социального развития.

Партия ИНК, по определению некоторых выступавших индийцев, представляла собой в высшей степени централизованную структуру. Все политические решения и программы действий принимались ее высшим руководством; нарушение или невыполнение принятых решений каралось вплоть до исключения из партии. Оно же осуществляло жесткий контроль за деятельностью партийных лидеров штатов. Невыполнение решений высшего руководства партии могло привести к отставке лидеров штатов с занимаемых ими постов, а также введению президентского правления в штате.

Институт президентского правления, предусмотренный 356-й статьей конституции, может вводиться в отдельном штате или на части его территории, если местные власти не могут обеспечить конституционный порядок. В таком случае распускается правительство штата, а иногда и законодательное собрание (либо приостанавливается его деятельность), и власть в штате временно переходит к центру в лице губернатора.

Равиндра Натх Пал говорил о широком использовании института президентского правления в Индии. За 50 лет оно вводилось 116 раз. Особенно часто к этой практике прибегали в 70-80-е годы, больше всего во времена правления Индиры Ганди, но не только: приходившие на короткое время на смену конгрессистскому правительству коалиции из оппозиционных партий (1977-1980, 1989-1991) смещали неугодные центру правительства в штатах. Именно эта практика вызывала серьезное недовольство в штатах.

В эти же годы получило распространение и досрочное отстранение от должности губернаторов до истечения срока их полномочий. Как правило, это происходило при смене власти в центре. Так, в короткий период правления В.П. Сингха (1989- 1991) было заменено 18 губернаторов. Подобная практика вызывала неодобрение, в ней усматривалась угроза превращения губернатора из доверенного лица центра в исполнителя воли правящей партии или коалиции. С самого начала и по сей день в Индии не прекращается дискуссия вокруг института губернаторства. Многие полагают, что должность губернатора должна стать выборной.

стр. 149

По мнению большинства выступавших на семинаре, усиление центральной власти в Индии в первые десятилетия, хотя и приводило к некоторым негативным последствиям, в целом было оправданно. Задачу ускоренного и сбалансированного социально-экономического развития, которая стояла перед страной, можно было решить только с помощью централизованного планирования без противодействия со стороны штатов. Эта идеология или стратегия развития долгое время опиралась на широкую поддержку в обществе.

В осуществлении программ развития особая роль отводилась двум комиссиям: Финансовой и Плановой. Финансовая комиссия - это конституционный орган, назначаемый президентом страны каждые пять лет. В 1999 г. в Индии приступила к работе 11-я Финансовая комиссия. Финансовым проблемам и деятельности финансовых комиссий был посвящен доклад Винода Мехты, директора Индийского совета по социальным исследованиям. Финансовая комиссия вырабатывает критерии, по которым должны распределяться средства, при этом в первую очередь учитываются численность населения штата и размеры налогов, поступающих от штата в центр. На разных этапах доля каждого из этих двух критериев менялась в процентном отношении. По выражению одного из бывших председателей Финансовой комиссии - К. Сантанама, финансовые отношения являются ахиллесовой пятой любого федерализма. В этом смысле Индия не представляет собой исключения. Финансовые ассигнования центра, как правило не отвечающие запросам штатов, становятся причиной осложнения отношений между центром и штатами, а иногда и между штатами.

В связи с созданием такого органа, как Плановая комиссия (не предусмотренного конституцией), в задачи которой входили разработка и контроль за осуществлением пятилетних планов, роль Финансовой комиссии постепенно сокращалась. И хотя многими своими достижениями в области социально- экономического развития Индия обязана деятельности Плановой комиссии, о чем, в частности, говорилось в докладе Г. Сдасюк (Ин-т географии), в самой Индии отношение к деятельности Плановой комиссии неоднозначно. Так, Рамешрай Рой считает, что деятельность этой комиссии исказила федеративную систему Индии, толкая ее в направлении большей централизации. Разработка плановых проектов, их финансирование, контроль за их осуществлением проводились в центре; воплощались в жизнь - в штатах; при этом многие проекты навязывались штатам, а их инициатива сдерживалась.

В начале 80-х годов напряженность в отношениях между центром и штатами достигала высокого накала. Индирой Ганди была создана правительственная комиссия для изучения отношений между центром и штатами и выработки рекомендаций по их совершенствованию. Возглавил ее бывший председатель Верховного суда Индии Саркария. Комиссия пришла к выводу, что чрезмерная централизация снижает экономическую эффективность, вызывает "анемию на периферии", не решает, а порой и усугубляет социальные проблемы. Это приводит к радикализации настроений, появлению новых политических партий и общественных объединений на уровне штатов, субнационализму, регионализации индийской политики.

Вокруг проблемы взаимоотношений центра и штатов развернулась дискуссия. Многие из выступавших ссылались на результаты работы комиссии Саркария, которая пришла к выводу, что в Индии одновременно действуют две тенденции - центростремительная и центробежная. За сторонниками первой стоят силы, которые заинтересованы в быстром экономическом росте, развитии производства, модернизации экономики и социальной сферы. За второй, как правило, - силы, активно включающиеся в политику в результате краха прежней политической системы, связанной прежде всего с ликвидацией монополии ИНК на власть в центре и штатах. Эти силы, по мнению комиссии Саркария, беззастенчиво эксплуатируют популистские лозунги, настроения партикуляризма; многие их представители погрязли в коррупции. Учитывая эти явления, комиссия Саркария отдает предпочтение сильному центру, осудив при этом недальновидную политику центрального правительства, присваивающего себе все больше и больше властных полномочий.

Главный вывод из дискуссии участников семинара сводится к тому, что принципы демократии и федерализма, заложенные в индийскую конституцию, остаются жизненными и сегодня. Однако во взаимоотношениях центра и штатов существуют изъяны - большинство критических замечаний было связано с механизмом принятия решений, точнее, со сложившейся практикой их принятия. Обычно, когда речь идет об отношениях между центром и штатами и необходимости внесения в них изменений, имеют в виду перераспределение полномочий в пользу штатов. Возникает вопрос: а приведет ли такая деволюция к улучшению жизни населения штатов, к решению его социальных и политических проблем? Участники дискуссии

стр. 150

предостерегали против подобных иллюзий. По их общему мнению, Индии необходим сильный центр, а полномочий у штатов в рамках конституции достаточно. Приложение седьмое конституции содержит три перечня: вопросы, отнесенные к компетенции Союза (97 пунктов); вопросы, отнесенные к компетенции штатов (66 пунктов); вопросы, отнесенные к совместной компетенции Союза и штатов (47 пунктов).

Поэтому речь может идти не о пересмотре положений конституции, а о создании более благоприятных условий для реализации этих полномочий. Для этого необходима мобилизация общественного мнения в поддержку укрепления и развития индийского федерализма.

Большой интерес и оживленную дискуссию вызвали у участников семинара проблемы российского федерализма. В отличие от Индии Россия стоит в начале пути строительства государства федеративного типа, формирования системы федеративных отношений. Как было показано выше на примере Индии, это длительный процесс, для успеха которого, помимо прочих условий, необходима политическая воля руководителей. После распада СССР руководители России, политики и общество в целом стояли перед выбором формы государственного устройства: федеративной, унитарной или конфедеративной.

С. Валентей (Ин-т экономики) считает, что наше общество не было готово к строительству федерации, поскольку никогда не имело опыта жизнедеятельности в условиях реальных федеративных отношений; поскольку страна в этот момент находилась в условиях перехода от административно-командной системы управления экономикой к регулируемому рынку; поскольку в России осуществлялась масштабная региональная децентрализация системы управления в социально-экономической и других сферах; кроме того, процесс формирования федеративных отношений происходит в границах уже сложившегося государства, а не в условиях "собирания земель". Если теоретически реальная федерация может возникнуть только тогда, когда объединяются экономически самодостаточные субъекты, что обеспечивает впоследствии их политическое и правовое равенство, то абсолютное большинство субъектов как СССР, так и РСФСР не могли обеспечить повседневные потребности проживающего в них населения. Экономика СССР формировалась по принципу "единой фабрики", где хозяйственные комплексы республик и регионов выполняли функции своеобразных "цехов", обслуживавших нужды всего народного хозяйства. Аналогичная ситуация, по мнению С. Валентей, наблюдается и в современной России.

Особенности административно-территориального деления России также "не работают" на реальный федерализм. СССР и РСФСР были сформированы по национально-региональному принципу; в основе деления на регионы лежал отнюдь не принцип социально-экономической целесообразности. Этот принцип, считает С. Валентей, был подменен этнополитическим интересом различных групп населения и кланов. Этот же принцип сохраняется и в РФ. В России сильны социокультурные противоречия.

В условиях переходного периода и глубокого экономического кризиса названные выше особенности могут привести к разрыву единого политического и правового пространства страны. На основе анализа социально-экономической, политической, правовой, этнической, культурной ситуации в сегодняшней России ученый приходит к выводу, что федерализм в России не имеет перспектив.

С. Валентей утверждает, что дрейф России в сторону унитарной формы государственности будет сопровождаться обострением социальной напряженности в обществе, возникновением конфликтов, которые могут перерасти в вооруженные столкновения, и вероятной потерей Россией части своих территорий. Не менее опасными представляются и последствия образования конфедерации. Переход к конфедерации чреват распадом экономического, политического и правового пространства, что означает гибель государства. Исходя из этого, автор, несколько противореча сам себе, полагает, что наиболее предпочтительным для России является все же путь формирования федеративных отношений. Движение в этом направлении будет сопряжено с меньшими потерями.

С. Валентей предупреждает, что в условиях, когда в России еще только формируются федеративные отношения, придется иметь дело с двумя противодействующими друг другу тенденциями. С одной стороны, федеральный центр будет пытаться сконцентрировать в своих руках максимум полномочий, позволяющих ему контролировать ситуацию в стране, в том числе вмешиваться в дела регионов, С другой - руководство субъектов федерации, пытаясь контролировать положение дел в своих регионах, будет стремиться к расширению предметов собственного ведения.

стр. 151

Таким образом, федерализация общественных отношений в России, по мнению С. Валентея, происходит в уникальных для мировой практики условиях: отсутствует достаточное количество экономических предпосылок для формирования реальной федерации; но при этом имеют место предпосылки политические, позволяющие сохранять Россию в качестве единого государства.

В этих обстоятельствах особую роль будет играть политическая воля руководителей законодательной и исполнительной ветвей власти федерации и ее субъектов. Важным фактором в пользу строительства в России реальной федерации является формирование в ней рыночных отношений.

Формирующийся российский федерализм имеет ряд особенностей. РФ состоит из 89 субъектов: их число значительно превышает количество субъектов в других федерациях мира. (Для сравнения - в Индии сейчас насчитывается 26 штатов.) Российские субъекты федерации неоднотипны и разностатусны. Здесь есть суверенные государственные образования в виде республик (21), в основе которых лежит этнический принцип. В республиках есть свои конституции, парламенты и президенты. Остальные 68 субъектов образованы по территориальному или национально-территориальному принципу. За ними закреплено право на принятие уставов субъектов РФ и право избирать губернатора.

Начало созданию новой России или Российской Федерации было положено подписанием 3 марта 1992 г. Федеративного договора, состоящего из трех документов: Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и органами власти республик; Договора между федеральными органами власти и органами краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург; Договора между федеральными органами власти и органами власти автономных областей, автономных округов в составе РФ.

М. Губогло (Ин-т этнологии и антропологии) считает, что договорный процесс между центром и различными субъектами РФ, несмотря на отсутствие аналогов в других федерациях, в условиях современной России несет в себе миротворческий заряд.

Проанализировав основополагающие принципы подписания договора, М. Губогло делает неутешительные выводы: во-первых, призрак этнической государственности (по формуле "государство в государстве") все еще бродит по суверенным республикам Российской Федерации, начиняя атмосферу межнациональных отношений ощущениями беспокойства; во-вторых, два основополагающих принципа - право народов на самоопределение и сохранение единства и территориальной целостности государства - на практике пока оказываются не совместимыми. М. Губогло считает, что для того, чтобы процесс федерализации России проходил более гладко и не сопровождался серьезными этнополитическими конфликтами, необходимо взаимодействие политиков и ученых.

Во время дискуссии по проблемам российского федерализма индийская сторона, а также российские индологи, принимавшие участие в семинаре, обратили внимание на то, что Индия в процессе эволюции федеративного устройства перешла от принципов административно-территориального деления и исторически сложившихся границ при образовании своих субъектов к созданию штатов на национальной или лингвистической основе, тем самым удовлетворив чаяния многочисленных индийских этносов, стремившихся к самоопределению в рамках Индийского Союза. Такого рода крупномасштабная реорганизация состоялась в 1956 г., однако и потом этот процесс не останавливался. За 50 лет индийская политическая карта претерпела значительные изменения, а число штатов с 1956 г. увеличилось с 14 до 26. Сейчас обсуждается вопрос о создании еще трех новых штатов. Индийская конституция позволяет менять границы штатов, создавая новые штаты, реорганизовывать уже существующие. Но при этом ни один штат, ни одна территория не имеет право на отделение от Индии. Для того чтобы предотвратить подобные попытки (а за 50 лет их было несколько), индийская конституция предусмотрела определенные механизмы, которые оказались весьма эффективными.

В дискуссии отмечалось, что процесс федерализации непосредственно связан с процессом демократизации, что предполагает вовлечение новых слоев и групп населения в активную политическую жизнь и в систему государственного управления. Наиболее перспективным в этом отношении является развитие местного самоуправления.

По убеждению участников семинара, процесс строительства федеративных отношений - весьма длительный. Политикам необходимо его контролировать для соблюдения баланса двух противоборствующих тенденций, т.е. централизации и децентрализации власти.