Прокуратура в России. Организация и функции прокуратуры

У нас первый зародыш прокуратуры появился при Петре I, в виде учрежденных по иноземным образцам фискалов[1]. Фискалы постепенно вводились при всех ведомствах и установлениях: при войсках, флоте, духовном правлении, при государственных коллегиях. Повсеместный надзор за деятельностью всех правительственных установлений сосредоточивался в руках обер-фискала, при котором состояло 4 помощника. Сначала обер-фискал состоял при Сенате, а позднее — при юстиц-коллегии. При приказах, а затем коллегиях были особые фискалы «у каждого дела по одному». В провинциях при каждом губернаторском правлении состоял провинциал-фискал с товарищами. В городах были городовые фискалы. При Сенате в 1723 г. была учреждена должность генерал - фискала. Задача фискалов заключалась в том, чтобы «проведывать и надсматривать про неправый суд и сбор казны». Они должны были надзирать за подчиненными им местами и лицами, обличать всякие преступления, по которым не было челобитчиков, взятки, всякое казнокрадство «и прочее, что ко вреду государственному интересу быть может, каково бы оное имени ни было» (указ 5 марта 1711 г.). Действовали они путем негласного розыска и доноса. Но сами они не производили формального исследования, не контролировали должностных актов и не останавливали их исполнения. В «челобитчиковы дела» фискалы вмешиваться не должны были. Институт фискалов, не оправдав возлагавшихся на него надежд, был заменен Петром В., в 1722 году, прокуратурой. Указ 12 января 1722 г. повелевал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, також во всякой коллегии по прокурору». О генерал-прокуроре законодатель говорил, что «сей чин есть око наше и стряпчий о делах государственных». На прокуратуру возлагалась обязанность наблюдать за исполнением присутственными местами и должностными лицами законов и за быстрым и правильным движением дел; прокуроры должны были смотреть, чтобы всякое установление «свою должность крепко хранило и во всех делах истинно, ревностно, без потеряния времени, по указам и регламентам отправляло». Обнаружив какое-либо нарушение закона, прокуроры имели право делать предложения с напоминанием или предостережением, а в важных случаях—протестации и доношения в порядке подчиненности. Обвинителями в уголовном суде они не выступали. После смерти Петра В. прокуратура была уничтожена, но ненадолго и вскоре (в 1730 году) вновь восстановлена, а затем, особенно с изданием учреждения о губерниях, получила дальнейшее развитие. Во главе прокуратуры стоял генерал-прокурор. Ему были подчинены губернские прокуроры, стоявшие во главе прокуратуры губернии. Губернскому прокурору подчинялись прокуроры, состоявшие при разных местных учреждениях, например, при верхнем земском суде, при губернском магистрате и др., и стряпчие. В качестве помощников при губернском прокуроре состояли 2 стряпчих, один для казенных дел, а другой—для уголовных. В уезде был особый стряпчий. На прокурорский надзор возлагалась обязанность следить за соблюдением законов и должного порядка в присутственных местах и блюсти казенные интересы[2]. Прокуроры и стряпчие присутствовали на заседаниях разных, в том числе и судебных учреждений, давали заключения, просматривали журналы и постановления и пропускали или не пропускали их, смотря по тому, находили ли законными или нет. Они могли требовать к себе на просмотр все дела присутственных мест и входить в заседания во всякое время; но при постановлении решения они не присутствовали. В судебных местах, между прочим, чины прокуратуры должны были быть и «невинности защитою»[3]. Функции обвинения пред судом на прокурорском надзоре того времени не лежало[4].

Организация прокуратуры, установленная при Екатерине II, в основных чертах, продолжала существовать вплоть до Судебных Уставов. По своду Законов прокурорский надзор разделялся на 3 степени: 1) генерал-прокурорский надзор министра юстиции, 2) обер-прокурорский надзор в департаментах и в общих собраниях сената, 3) надзор губернского прокурора в каждой губернии и при нем двух губернских стряпчих и уездных стряпчих, по одному в уезде. В уголовном суде, согласно закону, „прокуроры и стряпчие, по званию их суть взыскатели наказания по преступлениям и вместе защитники невинности» (ст. 165, 2 ч. XV т. Св. З.). На практике прокуроры не были ни обвинителями, ни защитниками, а являлись лишь «формальными надзирателями уголовных дел», по выражению Муравьева[5]. Их роль в уголовном процессе отличалась безжизненностью, вялостью и формальным характером.

Обвинителем на суде прокурор стал у нас лишь со времени Судебных Уставов. В настоящее время прокурорский надзор организован у нас следующим образом.

При окружных судах состоят прокуроры и их товарищи.

При судебных палатах — прокурор судебной палаты с товарищами.

При департаментах Сената состоят обер-прокуроры и их товарищи (ст. 127 у. гр. суд. у. с). «Для исполнения прокурорских обязанностей при общем собрании кассационных департаментов Правительствующего Сената, а также при Соединенном Присутствии Кассационных и Первого Департаментов и Высшем Дисциплинарном Присутствии, состоит особый Обер-Прокурор» (ст. 128 учр. суд. уст.).

Во главе прокуратуры, в качестве генерал-прокурора, стоит министр юстиции (ст. 124 учр, уст.).

Прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат (но не товарищам последних). Прокуроры палат и обер-прокуроры подчинены непосредственно министру юстиции. Сенатская прокуратура поставлена обособлено. Товарищи прокуроров и обер-прокуроров подчиняются тем прокурорам и обер-прокурорам, при которых они состоят; они действуют под их руководством (ст. 129 учр. суд. ycт).

Чины прокуратуры состоят лишь при общих судебных местах. При местных судах особой прокуратуры нет; прокурорские обязанности в мировых и уездных съездах выполняются одним из товарищей прокурора окружного суда.

Вышеуказанные основные начала организации прокуратуры (§ 36) довольно отчетливо выражены в нашем законодательстве. Начало иерархической подчиненности, между прочим, выражается в праве высших чинов прокуратуры давать приказы и обязательные распоряжения низшим. Прокуроры распределяют занятия между своими товарищами и могут давать им предписания как в форме общих, циркулярных указаний, так и по отдельным делам. Ст. 197 учр. суд. уст. говорит, что «прокуроры дают своим товарищам, а прокуроры судебных палат сверх того и всем чинам прокурорского надзора при подведомых сим палатам окружных судах, предписания и получают от них представления». «Чины прокурорского надзора равных степеней, а также состоящие в различных судебных округах, сносятся между собою сообщениями». Министру юстиции, как генерал-прокурору, принадлежит право давать частные или общие предписания, обязательные для всей прокуратуры (ст. 259 учр. суд. уст.).

Начало иерархической подчиненности, между прочим, выражается и в праве высшего прокурора устранить от дела низшего. Это право устранения и замены получило в Судебных Уставах следующую обрисовку:

1) всякий прокурор всегда может заменить в любом деле своего товарища, приняв это дело на свою ответственность;

2) прокуроры палат, по своему усмотрению или по распоряжению министра юстиции, могут принять на себя или возложить на своих товарищей исполнение всякой обязанности подчиненных им лиц прокурорского надзора;

3) министр юстиции может поручить обер-прокурору общего собрания кассационных департаментов Сената исполнение прокурорских обязанностей по делам, рассматриваемым в каждом из этих департаментов (ст. 131 учр. суд. уст. и примеч.).

Однако иерархическая подчиненность не лишает чинов прокуратуры права самостоятельного взгляда на дело. Всякий представитель прокурорского надзора всегда должен действовать по своему убеждению. «При заявлении судебным местам своих по делам заключений, лица прокурорского надзора, говорит ст. 130 учр. суд. уст., действуют единственно на основании убеждения и существующих законов»[6]. Если высший прокурор не согласен со взглядом на дело подчиненного ему чина прокуратуры, он может устранить его от дела и стать на его место, но не в праве требовать, чтобы тот действовал вопреки своему убеждению; напр., вопреки убеждению поддерживал на суде обвинение[7]. В неосвобождении товарища прокурора от обязанности поддерживать обвинение по делу, по которому он полагал прекратить уголовное преследование, Сенат (76/237) видел повод для возбуждения дисциплинарной ответственности против прокурора.

Начала единства, заменимости и неделимости прокуратуры, между прочим, ясно выражаются в следующем:

1)—в процессуальной полноправности всех чинов прокуратуры, т. е. в праве и подчиненных чинов, чинов прокуратуры,— товарищей прокуроров и товарищей обер-прокуроров,—выполнять на суде все те процессуальные функции, которые законом предоставлены прокуратуре;

2)—в возможности замены одного чина прокуратуры другим во всякий момент процесса, причем заменивший продолжает прокурорскую деятельность с того процессуального момента, на котором остановилась деятельность его предшественника. „Отлучка прокурора не прерывает судебного заседания, если он заменил себя кем-либо из лиц прокурорского надзора» (ст. 597 у. у. с).

3)—в действии каждого чина прокуратуры как бы от лица всей прокуратуры, вследствие чего процессуальные действия одного из представителей прокуратуры имеют силу и обязательное значение для остальных. Так, напр., апелляционные протесты мо-гут быть подаваемы прокурором лишь на приговоры, которые не согласны с заключениями присутствовавшего в заседании представителя прокуратуры и только по предметам, по которым его требования не уважены судом первой степени (ст. 858 у. у. с). Непринесение протеста в установленный законом срок представителем прокуратуры, присутствовавшим при разборе дела, лишает всю прокуратуру права обжалования приговора по этому делу.

Условия, необходимые по закону для получения судейской должности, необходимы и для прокурорских должностей. В частности, для прокурорских должностей необходим такой же и в такой же мере образовательный ценз, как и для должности члена суда. (Ст. 202 у. гр. суд. уст.).

Обер-прокуроры и прокуроры судебных палат назначаются, по представлениям министра юстиции, именными Высочайшими указами. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров па-лат, а также прокуроры окружных судов назначаются, по представлениям министра юстиции, Высочайшею властью.

Товарищи прокурора окружного суда назначаются министром юстиции, по представлению прокурора судебной палаты[8].

Для занятия прокурорских должностей необходим стаж, т. е. занятие в течение известного времени судебной, в частности, и адвокатской практикой; для должности товарища прокурора окружного суда—не менее 4 лет; для должности прокурора окружного суда и товарища прокурора палаты—не менее шести лет; для должностей прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора — не менее 8 лет; для должности обер-прокурора — не менее 12 лет (ст. 210 учр. суд. уст. и примеч.). На должность товарища прокурора могут быть также представляемы старшие кандидаты на должности по судебному ведомству, получившие свидетельство в том, что они доказали на службе свои познания по судебной части. (ст. 210, прим. 2 и ст. 417 учреж. суд. уст.).

Чины прокуратуры не пользуются несменяемостью. Они могут быть увольняемы и переводимы тою властью, от которой зависит их назначение. (Ст. 226; 245 учр. суд. уст.).

В порядке дисциплинарной ответственности чины прокуратуры могут быть подвергнуты всем дисциплинарным взысканиям, указанным в ст. 262 учр. суд. уст., начиная от предостережения и кончая вычетами из жалованья. Высшая дисциплинарная мера — перемещение с высшей должности на низшую—практически судом не может быть к ним применена[9]. Некоторым дисциплинарным мерам они могут подвергнуться по непосредственному усмотрению министра юстиции, не иначе, однако, как по истребовании от них объяснений. Но обер-прокуроры могут быть подвергнуты министром в дисциплинарном порядке лишь предостережениям, а товарищи обер-прокуроров, прокуроры судебных палат, их товарищи и прокуроры окружных судов—только предостережениям, замечаниям и выговоров без внесения в послужной список (ст.266 уч. с. уст.). Более строгие дисциплинарные меры могут быть применены к ним лишь судом, в порядке дисциплинарного производства[10]. Товарищи прокуроров окружных судов могут быть подвергнуты министром юстиции всем дисциплинарным мерам, для лиц судебного ведомства установленным, и даже уволены от должности.

Наше законодательство поступило правильно, отнеся прокуратуру к судёбному ведомству, отделив ее от административной власти и, вместе с тем, поставив ее независимо от суда. «Ни судебные места, ни председательствующие в оных, говорит ст. 252 учр. суд. уст., не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора, но о неправильных или противозаконных их поступках сообщают высшим чинам сего надзора по принадлежности, или доводят до сведения министра юстиции».

Как это и должно быть, прокуратура у нас является органом закона, а не органом правительства; «волю правительства она творит, поскольку она выражена в законе и согласна с ним»[11]. Поэтому предписания начальствующих чинов прокуратуры обязательны для подчиненных лишь при условии их законности.

Круг деятельности прокурорского надзора очень обширен и разнообразен.

Во-первых, на прокуратуре лежит возбуждение преследования по публичным преступлениям, подсудным общим судебным местам. Весьма видную роль она играет в предварительном производстве[12]. Она наблюдает за производством предварительного следствия и обличает в общих судебных местах виновников публичных и публично-частных преступлений, и вообще выступает в уголовных процессах по этим преступлениям в роли стороны со всеми правами таковой[13]. Роль прокурора в общих судебных местах, впрочем, двойственная: он является не только стороною в уголовном процессе, но, как блюститель закона, дает суду свои заключения, в которых указывает, как следует поступить в том или другом случае по закону.

Во-вторых, как блюститель закона прокурор участвует в некоторых гражданских делах и дает свои заключения:

Согласно закону 9 мая 1911 года прокуроры дают свое заключение по гражданским делам в следующих случаях:

1) по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями;

2) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

3) по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика;

4) по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании с чинов судебного ведомства (ст. 343 уст. гр. суд. в ее новой редакции: см. также ст. 1343—1345 уст. гр. суд.).

В-третьих, в качестве блюстителя законности, чины прокурорского надзора участвуют и дают свои заключения в мировых съездах, а также в судебных присутствиях уездных съездов и губернских присутствий.

В-четвертых, на прокуратуре лежат обязанности по наблюдению за приведением в исполнение приговоров общих судебных мест и от нее исходят все распоряжения по исполнению этих приговоров, выходящие из круга непосредственных судебных действий (ст. 948—949, 955 у. у. с). На ней лежит обязанность наблюдения за содержанием арестантов в тюрьмах, особенно арестантов подследственных и просмотр арестантской корреспонденции (ст. 18; 399 уст. сод. стр.; 10—11 уст. уг. с). Чины прокуратуры принимают участие в особом совещании об условном досрочном освобождении арестантов.

В-пятых, прокуратура принимает участие в заседаниях целого ряда учреждений. Так, напр., она участвует в освидетельствовании сумасшедших, как судебном, т. е. в окружном суде происходящем в отношении лиц, совершивших преступления (ст. 354 сл. у. у. с). так и в административном, в отношении лиц (сумасшедших, глухонемых, немых), свидетельствуемых для учреждения опеки, в губернском правлении (ст. 365—381 т. X, ч. 1 Св. З.). Далее, прокурорский надзор принимает участие в комиссии по составлению списков присяжных заседателей, в заседаниях губернского по земским делам присутствия, в заседаниях по городским, фабричным, воинским делам присутствий и в нек. др, Некоторое участие,—как это будет отмечено ниже, когда будет идти речь о надзоре за судебными местами, — прокурорский надзор принимает и в надзоре за деятельностью судебных учреждений, хотя как прокуратура независима от суда, так и суд независим от прокуратуры.

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Подробно cm. y Mypaвьeвa, y. c. стр. 243.

[2] «Вообще губернские прокуроры смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел». «Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». (Учр. о губ., ст. 404).

[3] «Понеже для споспешествования правосудия и для охранения доброго, законами установленного порядка, сколь в рассуждении судей, столь и в уважении истцов и ответчиков, полезно есть, когда судебные места снабжены нарочными людьми, коим предписано и в коих долг есть быть взыскателями исполнения узаконений, наказания преступлению, и невинности защитою». (Учр. о губ., ст. 407).

[4] На обязанности стряпчих, между прочим, лежало возбуждение уголовного преследования по некоторым делам: 1) о преступлениях по должности, 2) о делах, сопряженных с казенным интересом, 3) о безгласных уголовных делах. Муравьев, у. с, стр. 309.

[5] У. с., стр. 350.

[6] См. также ст. 740 у. у. с.

[7] Это прямо выражено в ст. 539 уст. уг. суд., которая говорит: «когда в палате состоится определение о предании суду такого обвиняемого, о котором прокурор окружного суда полагал прекратить дело, то прокурор палаты может исполнение обязанностей обвинителя поручить кому-либо другому из подведомственных ему лиц прокурорского надзора, или же в особенно важных случаях, принять эти обязанности на себя; но он не в праве требовать, чтобы местный прокурор поддерживал обвинение вопреки своему убеждению».

[8] Ст. 219—222 учр. суд. уст.

[9] Ср. Фойницкий, Курс, стр. 534—535.

[10] Порядок дисциплинарного производства определяется ст. 270 сл. учр. суд, уст.

[11] Фойницкий. Курс, стр. 530. «В этом, добавляет он (ibid), лежит глубокое различие нашего права от французского, согласно которому ministere public есть орган правительства, проводник его воли пред судом».

[12] Об этом см. ниже, в отделе судопроизводства. Здесь лишь суммарно могут быть намечены разнообразные функции прокуратуры.

[13] Ср. выше § 11; также мои Основные начала науки уголовного права, § 438.