Правовое регулирование труда в России: вопросы и ответы

Кроме того, органы надзора и контроля не вправе вмешиваться в процесс реализации трудовых прав работников при отсутствии у них жалобы на действия работодателя. Это правило вытекает из содержания гражданско-процессуального законодательства. В связи с чем работодатель, убедивший работника отказаться от гарантированных трудовым законодательством прав, вполне может потребовать от представителей органов надзора и контроля прекратить вмешательство в регулирование трудовых отношений в подвластной ему организации. Данное положение способствует нарушению норм трудового законодательства.

3.2.4. Несовершенство процедуры рассмотрения трудовых споров

Конечной инстанцией, разрешающей трудовые споры, в настоящее время являются суды общей юрисдикции. В большинстве звеньев судебной системы специализация судей не проводится. Поэтому очень трудно рассчитывать на квалифицированное рассмотрение трудовых споров.
Неприемлемыми для трудовых споров стали и сроки их прохождения в судах. Практика свидетельствует о том, что данная категория дел рассматривается судами в среднем около года. Большинство работников в силу своих материальных возможностей не могут в течение столь длительного времени вести судебную тяжбу с работодателем. Поэтому обращение в суд становится крайней мерой для защиты трудовых прав работников, к которой они прибегают при отсутствии других вариантов выхода из конфликта с работодателем.
В настоящее время большинство трудовых споров отнесено к компетенции мировых судей. В ст. 3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" от 11 ноября 1998 года предусматривается рассмотрение мировым судьей дел, возникающих из трудовых отношении, за исключением дел о восстановлении на работе. Таким образом, законодательное регулирование идет по пути от неквалифицированного к еще более неквалифицированному разрешению трудовых споров.
По общему правилу все трудовые споры рассматриваются в судах по месту нахождения работодателя. Установив контакт с судьями, работодатель может не волноваться за исход возникающих трудовых споров.
Работодатель имеет неограниченные возможности в процессе доказывания. В данном случае доказательством выступают акты, подготовленные подчиненными ему работниками. Такие акты, к примеру, могут подтвердить отказ работника подписать приказ о приеме на работу с испытательным сроком. В подобной ситуации работник ничего не может противопоставить работодателю в ходе судебного разбирательства.
Нами рассмотрены основные причины, не позволяющие работникам защитить права, гарантированные трудовым законодательством.

4. Законопроекты о труде

В данной части аналитической записки кратко остановимся на законопроектах трудового законодательства, которые находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

4.1. Проект Трудового кодекса РФ, внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации

В правительственном варианте проекта Трудового кодекса РФ /далее ТК РФ/ сделана попытка устранить отдельные противоречия норм трудового законодательства требованиям Конституции РФ и международно-правовой регламентации труда. В частности, в ст. 75 законопроекта предлагается предоставить работникам, заключившим срочный трудовой договор /контракт/, право его расторжения по собственной инициативе. В действующем законодательстве данное право не закреплено, что противоречит принципу свободы труда, провозглашенному в ст. 37 Конституции РФ, в Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда, в Конвенции МОТ №105 "Об упразднении принудительного труда".
Из числа оснований прекращений трудового договора /контракта/ в проекте ТК РФ предложено исключить п. 5 ст. 33 КЗоТ РФ, позволяющий уволить работника, находящегося на листке временной нетрудоспособности более 4-х месяцев подряд. Данный подход соответствует положениям Конвенции МОТ № 158 "Прекращение трудовых отношений".
Однако большинство предлагаемых в правительственном законопроекте норм имеют направленность на ущемление прав работников в сравнении с действующим законодательством. Эти нормы касаются оплаты труда, материальной и дисциплинарной ответственности работников. В разделе проекта ТК РФ "Защита персональных данных работника" по сути предложено работодателям предоставить право вести досье на работников.
Ничего нового не предлагается в рассматриваемом проекте ТК РФ и в плане реализации трудовых прав работников. Более того, в его содержании имеется очевидное противоречие. С одной стороны, в ст. 301 законопроекта инспекторам труда предложено воздерживаться от сообщения работодателю сведений о заявителе. С другой, в ст. 309 проекта ТК РФ сделана ссылка на гражданско-процессуальное законодательство как источник, регламентирующий порядок рассмотрения заявлений работников. Но ведь гражданско-процессуальное законодательство предполагает сообщение работодателю данных о заявителе и о его претензиях.
В связи с изложенным можно с большой степенью вероятности предположить, что принятие правительственного варианта ТК РФ не обеспечит реализацию трудовых прав работников.

4.2. Проект Трудового кодекса РФ, внесенный в Государственную Думу депутатом Авалиани Т.Г.

В данном законопроекте также не предлагается дополнительных средств для защиты трудовых прав работников. Имеющиеся в его содержании дополнительные по сравнению с действующим законодательством льготы не имеют под собой экономической базы. По этой причине возникают большие сомнения в возможности их реализации.
В рассматриваемом проекте ТК РФ предлагается расширить сферу договорной регламентации трудовых отношений. Так, в ст.118 законопроекта внесено предложение определять случаи заключения срочных трудовых договоров /контрактов/ не в федеральном законодательстве, а в соглашениях и коллективных договорах. Принятие данного предложения позволит работодателям перевести всех без исключения работников на работу по срочным трудовым договорам /контрактам/. Очевидно, что договорная свобода должна быть ограничена рамками действующего законодательства.
Содержание данного проекта ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что его принятие не изменит ситуацию с реализацией норм трудового законодательства.

4.3. Проект Трудового кодекса РФ, внесенный в Государственную Думу депутатом Головым А. Г.

Нельзя не заметить, что третий проект ТК РФ построен на началах применения гражданско-правовых принципов к регулированию трудовых отношений. Об этом свидетельствуют статьи законопроекта, в которых говорится о балансе интересов работника и работодателя, о расширении договорной свободы при регламентации труда. Несколько глав проекта ТК РФ заимствованы из содержания гражданского законодательства, в частности, разделы о дееспособности и о сроках исковой давности.
В ряде случаев законопроект идет дальше гражданского законодательства. К примеру, из ст.18/1 проекта ТК РФ следует, что трудовой договор /контракт/ является источником трудового права.
В связи с изложенным необходимо сделать вывод о том, что принятие рассматриваемого законопроекта может стать первым шагом на пути превращения трудового права из самостоятельной отрасли в один из разделов гражданского законодательства. Хотя принципы гражданского законодательства не всегда применимы при регулировании трудовых отношений.

4.4. Изменения КЗоТ Российской Федерации

Государственной Думой 25 июня 1999 года принят Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации". Однако 2 июля 1999 года он отклонен Советом Федерации, после чего вновь возвращен для рассмотрения в Государственную Думу.
В данном Федеральном законе сделана попытка расширить перечень случаев самозащиты работниками трудовых прав. Изменения в ст. 96 КЗоТ РФ предусматривали возможность отказа работника от выполнения трудовой функции при задержке заработной платы на срок более 10 дней.
В названной статье предлагалось установить и обязанность работодателя выплатить работнику за каждый день задержки заработной платы компенсацию в размере не ниже одной трехсотой действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.
Данные меры могли оказать положительное влияние на реализацию трудовых прав работников.
Однако принятие любого из рассмотренных законопроектов не способно устранить перечисленные причины массовых нарушений трудового законодательства.

5. Рекомендации по реформированию трудового законодательства

В ходе реформы трудового законодательства должны измениться не только материальные нормы права, но и процессуальные, обеспечивающие их реализацию.

5.1. Предложения по изменению содержания материальных норм трудового права

5.1.1. Повышение роли органов государственной власти Российской Федерации в регулировании трудовых отношений

Трудовое законодательство должно быть отнесено к ведению Российской Федерации. На нижестоящих уровнях правовой регламентации труда возможно принятие правовых норм, улучшающих положение работников в сравнении с федеральным законодательством.
В федеральном законодательстве необходимо решить и вопрос о максимальном расширении сферы применения норм трудового права. При этом следует попытаться нивелировать разницу между нормами трудового и гражданского законодательства, которая имеется в практике регламентации труда. Целесообразно предоставить основные льготы, установленные в трудовом законодательстве, всем лицам, выполняющим личным трудом работу, определенную нанимателем рабочей силы. Возникла потребность и обязательные государственные взносы взыскивать в одинаковом размере с сумм, выплачиваемых за работу по трудовому договору /контракту/, и с оплаты труда, выполненного на основании гражданско-правовых договоров. Наниматели рабочей силы законодателем должны быть поставлены в условия, при которых они не смогут извлечь материальных выгод при регламентации трудовых отношений нормами гражданского законодательства.
Изменения необходимы и в государственном регулировании оплаты труда работников. Государство обязано гарантировать работникам получение заработной платы в размере не ниже прожиточного минимума. Кроме этого, следует установить меры государственной защиты интересов работников при распределении прибыли, полученной за счет их труда. Определенный законодателем минимальный размер прибыли работодатели обязаны расходовать на оплату труда работников.

5.1.2. Устранение противоречий норм трудового законодательства

Трудовое право является особой отраслью. Прежде всего сказанное проявляется в том, что на нижестоящих по отношению к федеральному законодательству ступенях правового регулирования положение работников может быть улучшено. В связи с этим общий критерий разрешения правовых коллизий в пользу нормы, имеющей большую юридическую силу, в данном случае не всегда применим. Требуется новая формула устранения противоречий. Поэтому в федеральном законодательстве следует закрепить правило, согласно которому при возникновении коллизий правоприменитель обязан руководствоваться нормой, создающей для работника более благоприятные условия. При возникновении трудностей выявления такой нормы необходимо руководствоваться мнением заинтересованного в ее применении работника.
Положения соглашений, коллективных договоров, иных локальных актов организаций, трудовых договоров /контрактов/, ущемляющие права работников, гарантированные в законодательстве, следует исключить из практики применения. Для этой цели необходимо регламентировать процесс признания Минтрудом РФ и его органами, а также судом названных положений недействительными. При вынесении решений о недействительности таких положений ввиду несоответствия требованиям законодательства они в принудительном порядке должны быть исключены из содержания договоров о труде и локальных актов организаций. Указанные решения следует реализовывать в порядке исполнительного производства.

5.1.3. Систематизация и кодификация трудового законодательства

Давно назрела потребность систематизировать действующие акты трудового законодательства. Данная систематизация может быть закончена путем принятия федеральных законов по отдельным институтам трудового права. В этом случае содержанием законов станут нормы, апробированные на практике.
Как отмечалось, нормы трудового законодательства встречаются в нормативных правовых актах, которые к трудовому праву никакого отношения не имеют. Эти нормы должны органично войти в содержание федеральных законов о труде. Проведение такой работы предполагает наличие в федеральном законодательстве правила о недопустимости включения норм трудового права в нормативные правовые акты других отраслей. После принятия данного правила законодателем станет возможным нормы трудового права сосредоточить в актах трудового законодательства, при этом могут быть устранены и многочисленные противоречия федерального законодательства о труде.
В настоящее время кодификация трудового законодательства идет исключительно по пути разработки Трудового кодекса Российской Федерации /ТК РФ/. хотя в Указе Президента РФ "О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации" от 14 февраля 1998 года поставлена задача создания укрупненных отраслевых актов. Ни КЗоТ РФ, ни ТК РФ к числу таких актов не могут быть отнесены. Ведь в их содержание невозможно включить перечисленные федеральные законы, а также Федеральный Закон "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" от 2 апреля 1999 года. В связи с изложенным целесообразно в результате сплошной систематизации и кодификации трудового законодательства разработать Свод законов о труде РФ. Данный Свод должен состоять из солидной общей части и отдельных федеральных законов, принятых по институтам трудового права.

5.2. Создание нового процесса реализации норм трудового законодательства

5.2.1. Разработка Трудового процессуального кодекса Российской Федерации /ТПК РФ/

В Программе социальных реформ на период 1996 - 2000 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 222 от 26 февраля 1997 года, реформу трудового законодательства предусматривается провести путем создания как нового ТК РФ, так и ТПК РФ. Однако до настоящего времени к разработке ТПК РФ даже не приступали. Хотя в сложившейся ситуации прежде всего требуется обеспечить реализацию норм трудового права. Именно в ТПК РФ должны быть разработаны механизмы защиты трудовых прав работников, гарантированных в законодательстве.
Причем концепция ТПК РФ отличается от принципов гражданско-процессуального законодательства. Это обусловлено тем, что реализацию требований трудового законодательства нельзя связывать с подачей работником жалобы на действия работодателя. Ведь работник не заинтересован в конфликте с работодателем. Тогда как обжалование даже незаконных решений всегда вызывает негативную реакцию со стороны работодателя. Следовательно, государство обязано обеспечить защиту гарантированных им работнику трудовых прав, не подвергая его испытаниям тяжбы с работодателем.
В содержание ТПК РФ необходимо включить нормы, регламентирующие самозащиту трудовых прав, деятельность по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и рассмотрению трудовых споров.

5.2.2. Развитие самозащиты трудовых прав

В ТПК РФ следует детально регламентировать действия работников по самозащите трудовых прав. Работники должны получить возможность адекватно реагировать на допускаемые работодателем нарушения. При этом необходимо разработать критерии соразмерности действий работника допускаемым работодателем нарушениям его прав. Данные критерии также могут носить материальный и процессуальный характер. Материальные критерии должны учитывать материальные интересы сторон трудового правоотношения. Например, работник своими действиями по самозащите трудовых прав не может причинять работодателю ущерб в большем размере, чем работодатель имеет перед ним задолженность. Процессуальные критерии касаются процесса регламентации трудовых отношений. Так, при нарушении работодателем обязанности утвердить в установленные законодательством сроки график отпусков, работнику следует предоставить право использовать отпуск самостоятельно в любое удобное для него время.
Причем в ТПК РФ необходимо регламентировать максимально возможное количество случаев самозащиты работниками трудовых прав.

5.2.3. Совершенствование деятельности по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства

Предпочтительным видится создание единой системы органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Хотя перспектива объединения названных органов маячит в далеком будущем в силу, прежде всего, экономических трудностей. Однако в настоящее время предписания надзорно-контрольных инстанций должны получить механизмы принудительной реализации.
Предписания органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства необходимо включить в число исполнительных документов. Тогда их реализация будет происходить по правилам, установленным для исполнения судебных решений.
Работодатели и сейчас вправе обжаловать в судебном порядке предписания органов надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Если они не воспользуются: данным правом в течение определенного в законодательстве срока, требования предписаний будут исполняться в принудительном порядке. В тех случаях, когда предписание обжаловано работодателем, его принудительное исполнение станет возможным только после оставления судом жалобы работодателя без удовлетворения. При отмене судом предписания в целом или отдельной его части, суд должен вынести свой вердикт по вопросам, которые были незаконно решены при издании предписания.
В ТПК РФ следует закрепить и правило о том, что деятельность по устранению нарушений трудовых прав работников протекает независимо от того, подана ими жалоба на действия работодателя или нет. Сообщение сведений о подаче работниками жалобы и о ее содержании работодателю должно стать возможным только при наличии согласия работников, обратившихся за помощью в органы надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства.

5.2.4 Формирование судебного состава по трудовым делам и его полномочия

Несмотря на тяжелую экономическую ситуацию и в настоящее время возможно сформировать судебные составы, которые могут обеспечить квалифицированное разрешение трудовых споров. Причем для достижения этой цели не требуется дополнительных бюджетных средств.
Судьи судов общей юрисдикции могут стать председательствующими в судебном составе по трудовым делам. На территории юрисдикции каждого суда осуществляют свою деятельность освобожденные работники профсоюзных органов. Они имеют возможность войти в судебный состав в качестве представителей работников. За время исполнения ими обязанности общественного судьи за ними необходимо сохранять заработную плату по месту основной работы. С другой стороны в состав суда по трудовым делам следует включить представителей работодателей с соблюдением правила о сохранении за ними в период судебной деятельности средней заработной платы. От работодателей в список общественных судей могут быть включены представители министерства труда и социального развития РФ и его органов на местах. По предложенной схеме судебный состав по трудовым делам может быть сформирован в каждом звене существующей судебной системы. Утверждать- список общественных судей вполне может Минтруд РФ и его региональные органы. Непременным условием включения в данный список должны стать гарантии заинтересованных организаций о сохранении средней заработной платы за время исполнения обязанностей общественного судьи.
К компетенции сформированного предложенным образом судебного состава могут быть отнесены как индивидуальные, так и коллективные трудовые споры. Однако общественные судьи не могут рассматривать дела с участием организаций, сохраняющих за ними среднюю заработную плату.
В ТПК РФ необходимо регламентировать и особые процессуальные правила рассмотрения трудовых споров.
Прежде всего работникам следует предоставить право обращаться за защитой интересов как в суд по месту нахождения работодателя, так и в суд по своему месту жительства.
Бремя доказывания законности управленческих решений должно лежать на работодателе. При невыполнении им обязанности представить в установленный срок доказательства, а также при уклонении от явки в суд, решение необходимо выносить на основании объяснений работника, являющихся в такой ситуации неопровергнутым доказательством.
В ТПК РФ следует найти место и разделу, посвященному доказательствам. Причем в нем можно обратить внимание правоприменителей на критическое отношение к письменным доказательствам, полученным работодателем у подчиненных работников.
Международной организацией труда /МОТ/ 4—6 октября 1999 года проведена международная конференция "Социально-трудовая сфера: преодоление последствий переходного периода в Российской Федерации". Предлагаемая читателям работа является одним из рабочих документов данной конференции.
Проблемы государственного регулирования труда в России в основном носят экономический характер. Современное государство не стремится обеспечить гарантированный прежде уровень трудовых прав. Переход к рыночной экономике диктует свои приоритеты в государственной политике. Изменилась роль государства и в регламентации трудовых отношений. В настоящее время государственные органы призваны определить лишь минимум трудовых прав работников, который может быть повышен в договорах о труде. Конечным пунктом движения в данном направлении может стать замена государственного регулирования договорным. Тогда как договорное установление прав и обязанностей участников правоотношений более присуще гражданскому законодательству. В связи с изложенным нельзя не заметить проникновение принципов гражданского права в регламентацию трудовых отношений. Одним из постулатов гражданского законодательства является равноправие субъектов, вступающих в договорные отношения, в свою очередь работодатель имеет очевидные преимущества над подчиненным ему в процессе трудовой деятельности работником. Поэтому невозможно поставить знак равенства между правами участников трудовых отношений. И трудовое право России в качестве самостоятельной отрасли возникло в связи с необходимостью государственной защиты интересов работников от экономического и правового превосходства работодателей. Таким образом, переход от государственного к договорному регулированию трудовых отношений означает возвращение в прошлый век. Именно в то время условия труда определялись на основании гражданско-правовых договоров, а трудовое право еще не выделилось в самостоятельную отрасль. Следовательно, к изменению роли государства в регламентации трудовых отношений необходимо подходить весьма осторожно.
Однако сейчас панацеей от всех бед работодателей объявлено изменение содержания трудового законодательства. Причем данное направление реформирования предполагает существенное ослабление позиций государственных органов в процессе регулирования трудовых отношений. Основным аргументом для снижения гарантированного государством минимума трудовых прав служит тезис о несоответствии действующего трудового законодательства новым экономическим реалиям. Аналогичное оправдание получают и многочисленные нарушения норм трудового права. Хотя до настоящего времени экономический анализ предписаний трудового законодательства не проводился. Конечно, при проведении реформы законодательства о труде нельзя абстрагироваться от происходящих в стране экономических изменений. В свою очередь и экономические преобразования должны работать на решение многочисленных правовых проблем.
Многочисленные препятствия в настоящее время существуют и на пути реализации норм трудового законодательства. Причем они могут быть устранены юридическими средствами без дополнительных бюджетных ассигнований.
В настоящей работе анализируются главные проблемы законодательства о труде, которые могут быть решены в ходе его реформирования. Вначале кратко остановимся на содержании трудового законодательства.

1. Содержание трудового законодательства
Рассмотрим нормативно-правовые акты, составляющие содержание трудового законодательства.

1.1. Международно-правовые акты
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. На основании данного положения в теории к числу источников трудового права относят конвенции МОТ. Причем из Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда от 19 июня 1998 года напрашивается вывод о том, что принципы и права, которые получили конкретное выражение в Конвенциях МОТ, являются основополагающими для регламентации труда на территории всех стран, входящих в МОТ. Сказанное полностью относится и к Российской Федерации. Однако до настоящего времени положения конвенций МОТ не стали руководством к действию для российских правоприменителей. В лучшем случае они реализуются посредством включения в нормы внутреннего законодательства. В правоприменительных актах ссылки на конвенции МОТ практически не встречаются. Исключение из этого правила составляет Конвенция МОТ № 95 "Об охране заработной платы", которая опубликована без каких-либо комментариев в Бюллетене Верховного Суда РФ. После чего ее положения были использованы в ряде судебных решений. Другие Конвенции МОТ остаются недоступными для российских правоприменителей. В связи с изложенным необходимо принять меры к официальному опубликованию, как минимум, ратифицированных Российской Федерацией Конвенций МОТ. Только тогда от правоприменителей можно будет требовать соблюдения содержащихся в них предписаний.

1.2. Конституция Российской Федерации
Несмотря на то, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие, ее положения не оказывают существенного влияния на практику установления трудовых прав и обязанностей. Хотя в ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы названы высшей ценностью, а их соблюдение признано обязанностью государства. И в ст. 7 Конституции РФ Россия провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данные конституционные требования полностью распространяются и на работников, выполняющих личным трудом определенную нанимателем работу. В связи с этим любые противоречия в содержании трудового законодательства должны толковаться в пользу интересов работника. Однако пока данный принцип не стал правилом правоприменительной деятельности.
В Конституции РФ имеется очевидное противоречие международно-правовым актам.
Как указано в п.5 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 года, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, в ст. 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах закреплено право на труд. В действующей Конституции России о праве на труд ничего не говорится.
Коллизия есть и в содержании Конституции РФ.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Трудовые права регламентированы в главе второй Конституции РФ, которая посвящена правам и свободам человека и гражданина. Из чего следует, что регулирование и защита трудовых прав и свобод должны находиться в компетенции федерального законодателя. Однако в ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Сказанное явно не способствует созданию условий для реализации норм трудового законодательства.

1.3. Федеральное законодательство
Основным нормативно-правовым актом федерального уровня является КЗоТ РФ, который принят в 1971 году и продолжает действовать с внесенными в него изменениями и дополнениями.
Кроме того, действуют Федеральные законы РФ "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 22 марта 1996 года с последующими изменениями и дополнениями, "О коллективных договорах и соглашениях" от 11 марта 1992 года с последующими изменениями и дополнениями, "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" от 23 ноября 1995 года, "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 8 декабря 1995 года, "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 23 июня 1999 года, "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19 февраля 1993 года с последующими изменениями и дополнениями.
Нормы трудового законодательства имеются и в содержании Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года с последующими изменениями и дополнениями, "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 года с последующими изменениями и дополнениями, "О сельскохозяйственной кооперации" от 8 декабря 1995 года, "О производственных кооперативах" от 8 мая 1996 года, "Об обществах с ограниченной ответственностью" от 14 января 1998 года, "О прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 года с последующими изменениями и дополнениями, "О статусе судей в РФ" от 26 июня 1992 года с последующими изменениями и дополнениями, "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" от 24 июня 1997 года, "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 года, в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации от 31 марта 1999 года, в Федеральных законах "Об образовании" от 13 января 1996 года, "О высшем и послевузовском образовании" от 22 августа 1996 года, "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, "О социальной защите инвалидов" от 24 ноября 1995 года, "О ветеранах" от 16 декабря 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" от 2 июля 1998 года, "Об основах обязательного социального страхования" от 9 июня 1999 года, "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" от 17 мая 1996 года.
В соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых государств" от 12 декабря 1991 года в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, продолжают действовать нормативно-правовые акты о труде бывшего Союза ССР.
Федеральное законодательство включает в себя подзаконные акты, в частности, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ акты федеральных министерств и ведомств. В Российской Федерации в настоящее время продолжает действовать более 30 тысяч подзаконных нормативно-правовых актов о труде.
Следует обратить внимание на то, что в нормах федерального законодательства о труде имеется множество противоречий, которые пока не устранены.

1.4. Законодательство субъектов Российской Федерации
Как уже сказано, в ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъекты Федерации вправе осуществлять собственную регламентацию трудовых отношений. Многие субъекты Российской Федерации воспользовались данным правом. Например, в Республике Башкортостан принят свой Трудовой кодекс /далее ТК РБ/. В связи с чем на территории этой республики при регулировании трудовых отношений правоприменители делают ссылки на нормы ТК РБ, а не на КЗоТ РФ. Причем в содержании ТК РБ имеются положения, противоречащие федеральному законодательству. Механизмы разрешения таких противоречий до настоящего времени не разработаны.
Вызывает большие сомнения законность и целесообразность принятия на уровне субъектов Российской Федерации трудовых кодексов. Хотя на момент введения в действие ТК РБ в федеральном законодательстве прямой запрет для разработки кодексов субъектами Федерации отсутствовал, едва ли конструктивно исключать из правоприменительной деятельности на территории субъекта, имеющего Трудовой кодекс, нормы федерального законодательства.
Недавно вступил в действие Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июня 1999 года. В ст. 12 названного Федерального закона говорится о необходимости приведения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с принятым Федеральных законом. Следовательно, субъекты Федерации должны осуществлять собственное правовое регулирование не путем разработки кодексов, а посредством законов и иных нормативно-правовых актов, которые должны быть приведены в соответствие с действующими федеральными законами.
Нельзя не заметить, что в нормативно-правовых актах о труде субъектов Российской Федерации имеется множество положений, которые вступают в противоречие с федеральным законодательством. Однако предлагаемый в указанном Федеральном законе порядок их разрешения не всегда приемлем для регулирования трудовых отношений. Ведь субъекты Федерации в своих актах могут улучшить положение работников в сравнении с федеральным законодательством. В этом случае коллизия должна быть разрешена в пользу правовых предписаний субъекта Российской Федерации.

1.5. Соглашения и коллективные договоры
В соответствии с действующим законодательством соглашения могут быть заключены на федеральном, региональном и местном уровне регламентации трудовых отношений. Непременным требованием к содержанию соглашений является отсутствие в них положений, ущемляющих права и интересы работников, гарантированные в трудовом законодательстве. При заключении региональных и местных соглашений следует учитывать требования законодательства о труде, действующего в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Соглашения являются правовым закреплением результатов социального диалога между представителями работников и работодателей. В большинстве случаев в их разработке и заключении принимают участие полномочные представители государственных органов. Естественно, соглашения принимаются для того, чтобы содержащиеся в них требования стали правовой основой регламентации трудовых отношений во всех организациях, на которые распространяется сфера их действия. Однако до настоящего времени механизмы реализации соглашений не разработаны. В конечном счете, их судьба на практике полностью зависит от волеизъявления конкретного работодателя. Ведь только после издания приказа в организации начинают действовать обязательные для исполнения положения соглашений. Очевидно, что работодатели не заинтересованы в предоставлении за счет собственных средств работникам дополнительных льгот, предусмотренных в соглашениях. В связи с чем зачастую предписания соглашений остаются без исполнения.
Коллективный договор призван регулировать трудовые и иные социальные отношения в отдельной организации. По смыслу действующего законодательства он должен приниматься для улучшения положения работников в сравнении с нормами трудового права Российской Федерации и ее субъектов, а также положений соглашений, которые подлежат применению в организации. На практике основным содержанием коллективных договоров становятся положения, ущемляющие права и интересы работников, гарантированные на вышестоящих по отношению к организации уровнях правовой регламентации труда. В соответствии со ст. 5 КЗоТ РФ, ст. 3 Закона РФ "О коллективных договорах и соглашениях" такие положения должны признаваться недействительными. Однако до настоящего времени механизмы признания условий коллективных договоров недействительными не разработаны. В связи с этим недействительные по действующему трудовому законодательству условия коллективных договоров продолжают успешно применяться работодателями.

2. Регулирование трудовых отношений в современных условиях
Современная практика формирования содержания трудовых отношений стоит далеко от требований действующего законодательства. Сложилась парадоксальная ситуация, когда нормы трудового права существуют сами по себе, а регламентация труда осуществляется по иным правилам, которые не вписываются в рамки трудового законодательства. В связи с этим целесообразно остановиться на типичных приемах, применяемых работодателями для регулирования трудовых отношений.

2.1. Использование гражданского законодательства при регулировании трудовых отношений
В настоящее время работодатели предпочитают оформлять трудовую связь с работниками путем заключения гражданско-правовых договоров о труде. Хотя при ближайшем рассмотрении легко убедиться, что между работодателем и работником возникли трудовые отношения, которые должны быть урегулированы нормами трудового законодательства. Однако содержание указанных гражданско-правовых договоров на практике не проверяется, так как процесс такой проверки в действующем законодательстве не регламентирован. В связи с чем работодатели путем заключения данных договоров избегают обязанности предоставить работникам льготы и преимущества, установленные трудовым законодательством.
После введения в действие Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" ситуация с применением норм гражданского законодательства при регулировании трудовых отношений может накалиться до критической отметки. Данным Федеральным законом работодатели, заключившие с работником трудовой договор, обязаны платить страховые взносы. Тогда как при использовании труда на основании гражданско-правовых договоров уплата взносов будет производиться при наличии условия об этом в тексте заключенного между работником и работодателем договора. Поэтому работодателю для того, чтобы избежать выплаты страховых взносов, достаточно перевести работников на гражданско-правовые договоры о труде без включения в них обязанности по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Следовательно, существует опасность исключения норм трудового права из правоприменительной деятельности.

2.2. Типичные нарушения при приеме на работу
В настоящее время многие работодатели вообще не оформляют прием работника на работу. И хотя по действующему трудовому законодательству допуск к работе является одной из форм заключения трудового договора /контракта/, при возникновении спора работнику бывает весьма сложно доказать факт наличия трудовых отношений. Это обусловлено тем, что никаких документов, подтверждающих выполнение трудовой функции, ни у работника, ни у работодателя не имеется. Таким образом работодатели уходят от применения норм трудового законодательства, которые призваны защищать, интересы работника в процессе трудовой деятельности.
Нередко работодатели отказывают в заключении трудового договора /контракта/ по причине отсутствия у лица, желающего поступить на работу, регистрации на жилой площади по месту нахождения организации, с которой потенциальный работник намерен вступить в трудовые отношения. Наиболее часто такие отказы встречаются в практике приема на работу в государственные организации. Однако в ст. 16 КЗоТ РФ гарантировано поступление на работу независимо от места проживания вступающего в трудовые отношения. Следовательно, отсутствие регистрации не должно служить причиной отказа в приеме на работу. Однако данное правило повсеместно нарушается.
В соответствии со ст. 21 КЗоТ РФ испытательный срок следует устанавливать работнику исключительно в момент его приема на работу. Однако многие работники узнают об этом при увольнении с работы в связи с неудовлетворительным результатом испытания.

2.3. Недействительные условия трудового договора /контракта/
Трудовой договор /контракт/, заключаемый между работником и работодателем, не должен иметь в своем содержании условия, ухудшающие положение работника в сравнении с трудовым законодательством Российской Федерации и ее субъектов, а также по отношению к соглашениям и коллективному договору, действующим в организации. Такие условия в соответствии со ст. 5 КЗоТ РФ являются недействительными. Однако механизм их признания недействительными до настоящего времени не разработан. Фактически содержание трудовых договоров /контрактов/ никем не проверяется. Сказанное позволяет работодателям самостоятельно определять правила трудовой деятельности работников. При этом требования трудового законодательства зачастую игнорируются.
Таким образом, на практике вместо норм трудового права действуют недействительные условия трудового договора /контракта/, которые работодатель навязывает работнику при его заключении.

2.4. Регулирование рабочего времени и времени отдыха
Режим работы в организации, как правило, определяет работодатель. В настоящее время участие представителей работников в регулировании рабочего времени сведено работодателями к минимуму. Типичными стали и нарушения трудовых прав работников с согласия действующих в организации профсоюзных органов. К примеру, перевод работников на режим неполного рабочего времени осуществляется на основании совместных распоряжений работодателя и профсоюзного комитета. В данном случае нарушаются индивидуальные трудовые права работников, гарантированные в ст. 25 КЗоТ РФ.
Широкое распространение получила и практика предоставления работникам отпусков без сохранения заработной платы в связи с экономической нестабильностью организации, с которой они состоят в трудовых отношениях. И хотя отпуска по инициативе работодателя должны быть оплачены как простой не по вине работника, время таких отпусков в большинстве случаев не оплачивается. Основанием к отказу в их оплате служат заявления работников, которых работодатель вынуждает в письменном виде выразить согласие на уход в неоплачиваемый отпуск.
В подавляющем большинстве организаций отсутствуют графики предоставления отпусков. В связи с этим и отпуска работодатель позволяет использовать в удобное для него время.
Фактически и деятельность работодателей в области регулирования рабочего времени и времени отдыха в настоящее время вышла из-под контроля государственных органов.

2.5. Определение заработной платы работников
В настоящее время только в государственных организациях сохраняется видимость правового регулирования оплаты труда работников. В негосударственном секторе экономики размер заработной платы работника зависит исключительно от усмотрения работодателя. Причем в заключаемых с работниками трудовых договорах /контрактах/, как правило, закреплено право работодателей изменять в одностороннем порядке размер заработной платы. В силу действующего законодательства данное условие трудовых договоров /контрактов/ должно признаваться недействительным. Однако на практике работодатели используют закрепленное в трудовом договоре /контракте/ право на снижение заработной платы для увольнения неугодных работников. Работодатель просто устанавливает такому работнику заработную плату в размере 83 руб. 49 коп., что соответствует государственному минимуму. На эту сумму проблематично прожить в течение одного дня. Поэтому работник вынужден искать себе другую работу.
Большинство нарушений прав работников при оплате труда также происходит при полном попустительстве государственных органов.
Массовый характер приобрели и нарушения сроков выплаты заработной платы.

2.6. Бездействие норм об охране труда
Несмотря на принятие Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 23 июня 1999 года, установленные государством правила по охране труда повсеместно нарушаются. Об этом свидетельствует резко возросшее в период перехода к рыночной экономике количество несчастных случаев на производстве. Государственные органы явно не справляются с задачей реализации норм об охране труда работников.

2.7. Нарушения при прекращении трудового договора /контракта/
В новых экономических условиях работодатели весьма часто для прекращения трудовых отношений используют п. 2 ст. 29 КЗоТ РФ, предусматривающий увольнение работника по истечении срока действия трудового договора /контракта/. Однако большинство срочных трудовых договоров /контрактов/ заключается с нарушением требований ч. 2 ст. 17 КЗоТ РФ, так как выполняемая в соответствии с ними работа носит постоянный характер. В связи с чем и увольнение работников по указанному основанию является незаконным. Несмотря на множество случаев незаконного прекращения трудовых отношений по п. 2 ст. 29 КЗоТ РФ, в судебном порядке споры по данному поводу возникают весьма редко.
В нарушение требований ч. 3 ст. 25 КЗоТ РФ работодатели изменяют работникам существенные условия труда, а при отказе продолжить работу в новой обстановке увольняют их по п. 6 ст. 29 КЗоТ РФ. Такая практика также не соответствует действующему законодательству. Однако далеко не всегда незаконные действия работодателей работники обжалуют в судебном порядке.
Таким образом, на практике действуют не требования норм трудового права, а установлен при попустительстве государственных органов диктат позиции работодателей.

3. Основные причины нарушений трудового законодательства.
Конечно, немалое количество нарушений норм трудового законодательства обусловлено экономическими причинами. Но большинство из них имеют корни в несовершенстве правовой регламентации трудовых отношений. Рассмотрим основные юридические обстоятельства, которые не позволяют признать удовлетворительным соблюдение требований законодательства о труде.
Правовые причины массовых нарушений скрыты в содержании материальных норм трудового законодательства, а также в обеспечении их реализации. Причем процесс реализации предписаний любой отрасли права должен быть регламентирован процессуальными нормами. В связи с изложенным указанные причины имеют материальный и процессуальный характер.

3.1. Причины материального свойства

3.1.1. Снижение роли государственной регламентации труда
В новых экономических условиях центр тяжести в регулировании трудовых отношений переместился от государства к работодателям. Новые собственники организаций получили практически неограниченные возможности для определения условий труда подчиненных им работников. Теперь государственные органы не имеют серьезного влияния на работодателей, они не могут даже обеспечить реализацию прав работников, гарантированных в трудовом законодательстве. Создается впечатление, что государство в лице полномочных органов гораздо больше сил и средств расходует на изменение норм материального права, чем на создание условий для их реализации. Самоустранение государственных органов от процесса реализации требований трудового законодательства на практике привело к правовой незащищенности интересов работников от чинимого работодателями произвола. Профсоюзные комитеты в большинстве организаций негосударственного сектора экономики отсутствуют. Современные работодатели всячески препятствуют деятельности профсоюзов на подвластной территории. Самостоятельно работники в большинстве случаев реализовать гарантированные трудовым законодательством права не в состоянии. При таких обстоятельствах работодатели используют для регулирования трудовых отношений нормы гражданского законодательства. Принимаемое в последнее время федеральное законодательство создает для этого необходимые условия. Хотя трудовое право предполагает наличие установленных государством правил защиты интересов работников в процессе трудовой деятельности.

3.1.2. Противоречия в содержании трудового законодательства
В настоящей аналитической записке перечислены основные нормативно-правовые акты, которые составляют содержание трудового законодательства. Они принимаются на самом различном уровне. В связи с этим и противоречия в содержании трудового законодательства возникают как на одном, так и на различных уровнях правовой регламентации трудовых отношений.
Прежде всего можно выделить противоречия между нормами международно-правовых актов и предписаниями внутреннего законодательства о труде.
Многочисленные противоречия имеются и в содержании федерального законодательства. Зачастую их можно увидеть в нормативно-правовых актах одинаковой юридической силы. Порой они порождены тем, что нормы трудового права неожиданно появляются в нормативных правовых актах, которые не относятся к трудовому законодательству. Немало коллизий возникает и в законодательстве о труде Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Соглашения, коллективные договоры, иные правовые акты организаций также зачастую вступают в противоречие с вышестоящим по юридической силе законодательством.
Правовые механизмы для разрешения возникающих в содержании трудового законодательства противоречий до настоящего времени не разработаны. В связи с этим данные противоречия становятся непреодолимым препятствием на пути реализации норм трудового права.

3.1.3. Несовершенство отдельных норм материального права
В ряде случаев защитить интересы работников в процессе трудовой деятельности не представляется возможным ввиду несоответствия норм трудового права новым экономическим реалиям. В первую очередь сказанное касается норм института заработной платы. Новые собственники организаций используют все возможные средства для использования наемного труда с максимальной для себя прибылью. Интересы работников ими не учитываются. Хотя работники заинтересованы в том, чтобы получать за свой труд достойную плату. Однако нормы трудового законодательства, регулирующие оплату труда работников, разработаны в других экономических условиях. По этой причине они нуждаются в совершенствовании. Именно государство должно обеспечить получение работниками необходимых для жизни средств.
В настоящее время сформировано негативное отношение к действующему КЗоТ РФ. Конечно, в нем есть нормы, которые следует приспособить к новой экономической ситуации. Например, необходимо изменить п. 8 ст. 33 КЗоТ РФ, позволяющий уволить за совершение хищения по месту работы работников государственных и общественных организаций. Таким правом должны быть наделены все работодатели. Однако основные беды трудового законодательства связаны с отсутствием механизмов для реализации содержащихся в нем норм.

3.2. Причины процессуального характера

3.2.1. Отсутствие специального нормативного правового акта, регламентирующего процесс реализации трудового законодательства

Принудительная реализация норм трудового права происходит по правилам ГПК РСФСР. В связи с этим нельзя не обратить внимание на разрыв между материальными нормами трудового права и процессом их реализации.
Как уже отмечалось, трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Тогда как в ст. 71 Конституции РФ гражданско-процессуальное законодательство отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Следовательно, принудительные меры по реализации требований трудового законодательства могут быть разработаны лишь на федеральном уровне. В свою очередь нормы трудового права принимаются не только на федеральном, но и на региональном, местном и локальном уровнях. Однако на нижестоящих по отношению к законодательству Российской Федерации ступенях правовой регламентации труда принудительные средства реализации не могут быть разработаны. В связи с этим без контроля в процессе реализации оказались региональные и местные соглашения, коллективные договоры и иные правовые акты организаций, трудовые договоры /контракты/.
В соответствии с гражданско-процессуальным законодательством все лица самостоятельно распоряжаются своими правами. Применительно к трудовым отношениям данное правило означает, что принудительные механизмы могут быть включены в процесс реализации прав работника лишь в том случае, если им подана жалоба на работодателя в полномочные государственные органы. В современной экономической ситуации работники не рискуют жаловаться на работодателей, поскольку это грозит потерей драгоценного рабочего места.
Гражданско-процессуальное законодательство исходит из принципа равенства прав участников правоотношений. Работник и работодатель никогда не станут равноправными спорящими субъектами.
В связи с изложенным нормы гражданско-процессуального законодательства оказываются непригодными для реализации трудовых прав работников.

3.2.2. Ограничения для самозащиты работниками трудовых прав

Работники должны иметь возможность адекватно реагировать на незаконные действия работодателей с целью реализации гарантированных трудовым законодательством прав. К примеру, отказаться от выполнения трудовой функции при нарушении работодателем сроков выплаты заработной платы. В действующем законодательстве средства для самозащиты работниками трудовых прав весьма ограничены. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об основах охраны труда в Российской Федерации" работник вправе отказаться от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения работодателем требований по охране труда. Из п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "о некоторых вопросах применения судами Российской Федерации законодательства при разрешении трудовых споров" следует, что работник вправе использовать самостоятельно дни отдыха, которые не могут быть перенесены по усмотрению работодателя.
Однако регламентации в трудовом законодательстве двух частных случаев явно недостаточно для полноценной самозащиты работниками трудовых прав.

3.2.3. Отсутствие полномочий для устранения нарушений трудового законодательства

Органы надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде не образуют единой системы. Надзор и контроль за применением трудового законодательства в полном объеме осуществляет Рострудинспекция, состоящая в ведении Министерства труда и социального развития РФ.
Для пресечения противоправных действий работодателей надзорно-контрольные инстанции выдают предписания, которые в законодательстве названы обязательными для исполнения. Однако механизмы, обеспечивающие принудительную реализацию содержащихся в них требований, отсутствуют. По этой причине они работодателями не выполняются.
В заключительной части аналитической записки внесены предложения по изменению материальных норм трудового права и созданию процесса их реализации. Однако начинать реформирование трудового законодательства целесообразно именно с регламентации процесса реализации содержащихся в нем предписаний. После апробации материальных норм в новых экономических и процессуальных условиях, можно выявить невыполнимые на сегодняшний день требования трудового законодательства, которые и должны претерпеть изменения.