ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XIX-XX вв.

Актуальные публикации по вопросам истории России.

NEW ИСТОРИЯ РОССИИ

Все свежие публикации

Меню для авторов

ИСТОРИЯ РОССИИ: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XIX-XX вв.. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Крутые видео из Беларуси HIT.BY - сенсации KAHANNE.COM Футбольная биржа FUT.BY Инстаграм Беларуси
Система Orphus

86 за 24 часа
Автор(ы): • Публикатор: • Источник:


ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ XIX-XX вв.

Автор: А. П. Корелин


Проблемы местного управления, особенно в последние десятилетия существования Российской империи, были постоянной "головной болью" правительства. На построение и организацию региональных управленческих структур, на характер, объем и направления их деятельности влиял ряд существенных факторов, порой полярных и противоречивых по своему воздействию. Своеобразие различных регионов огромной страны, находившихся на разных цивилизационных стадиях и уровнях экономического, социального, политического, культурного развития, их географические, исторические, этнодемографические и конфессиональные особенности, время и способы включения их в состав империи требовали учета их специфики при вхождении в общеимперскую систему управления. Вместе с тем по мере завершения территориального расширения империи все более настоятельными становились тенденции к унификации и единообразию в организации этой системы, что обусловливалось как централизаторскими устремлениями верховной власти, так и глубинными интеграционными процессами, экономическими и социокультурными, требовавшими создания единого экономического, правового, политического и языкового пространства. Эти тенденции сопровождались борьбой отживающих, традиционалистских сословных структур и крепнувших начал правового, гражданского общества, отчетливо проявлявшихся в становлении и развитии местного самоуправления, суда, в борьбе националистических и национально-культурных течений. Под влиянием этих факторов имперская система местного управления постепенно эволюционировала, оставаясь в своей основе властным механизмом унитарного государства. Но и к началу XX в. основными ее административно-территориальными звеньями оставались генерал-губернаторства (наместничества), губернии и уезды, фактически введенные еще екатерининской реформой местного управления 1775 - 1780 гг.

Генерал-губернаторы или наместники, учрежденные в ходе этой реформы, фактически и юридически являлись доверенными лицами монарха и, будучи наделенными чрезвычайными полномочиями, были ответственными только перед верховной властью, осуществляя политическую связь между центральными и местными органами управления. Предполагалось, что они

стр. 183


--------------------------------------------------------------------------------

будут "скреплять" всю систему местных управленческих структур, распространяя свою юрисдикцию на две-три губернии. При императоре Павле они были упразднены (1796), но затем постепенно восстановлены, хотя и не совсем в прежнем качестве и виде. Правда, наказ-инструкция 1853 г. по-прежнему трактовал должности наместников и генерал-губернаторов как исключительные и облеченные особыми полномочиями. Главным их предназначением было "блюсти" неприкосновенность верховных прав самодержавия и "польз" государства, контроль за точным исполнением законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления, а также наблюдение за состоянием "умов". Как правило, одновременно они являлись и командующими военными округами. Им принадлежало право высшего надзора за действиями всех лиц на вверенных им территориях, причем надзор этот имел исключительный характер еще и потому, что он базировался не только на законах, но и "на известных им видах верховного правительства". В 1876 г. генерал-губернаторам было предоставлено право издавать собственные обязательные постановления по охране безопасности и спокойствия и даже отменять постановления губернаторов подведомственных им губерний. Но все же, в основном, они оказались востребованными при организации управления в весьма обширных окраинных регионах (Кавказ, Средняя Азия, Сибирь, Дальний Восток), где их деятельность определялась специальными положениями и где еще довольно продолжительное время гражданские управленческие структуры переплетались с военными. В несколько особом положении находились Польша и Финляндия: в первой после восстаний 1830 - 1831 и 1863 гг. был ликвидирован автономный статус и учреждено наместничество, а затем Варшавское генерал-губернаторство, во второй - введена должность генерал-губернатора, который фактически осуществлял надзор за действиями финских властей. Во внутренних губерниях Европейской России генерал-губернаторства учреждались, главным образом, в случаях возникновения чрезвычайных обстоятельств (политическая напряженность, массовые движения, эпидемии и т.п.) и часто имели временный характер. Всего к началу XX в. в империи насчитывалось 10 - 12 наместничеств и генерал-губернаторств1.

Губернии и уезды представляли собой основные и наиболее унифицированные структуры местного управления и административно-территориального деления. В основу их был положен сугубо демографический принцип - численность населения (губерния - 300 - 400 тыс., уезд - 20 - 30 тыс.), экономические и национальные особенности в расчет, как правило, не брались.

стр. 184


--------------------------------------------------------------------------------

Губернатор, назначавшийся императором по своему выбору или, позднее, по представлению МВД, формально являлся главой всей местной губернской администрации. Как и генерал-губернатор, он был первым в губернии блюстителем прав верховной власти, польз и нужд государства, гарантом точного исполнения законов и распоряжений правительства. Он располагал обширной распорядительной и надзорной властью, выполняя свои функции "главного начальника вверенной ему губернии" с помощью ряда административных учреждений - собственной канцелярии, губернского правления и около полутора десятка коллегиальных комиссий, комитетов, присутствий, занимавшихся отдельными вопросами губернской жизни. На него был возложен надзор за всеми правительственными и общественными учреждениями и должностными лицами, в отношении которых он располагал правом административной юстиции. Российские правоведы неоднократно отмечали, что распорядительные и надзорные функции губернатора оказались "нераздельно слитыми в его компетенции" и что право надзора являлось лишь "внешней оболочкой другого существенного права - управления". Этот дуализм, "нездоровое соединение несоединимого составляло главнейшее зло в положении губернатора на протяжении всего XIX века" и вместе с тем "именно оно продолжало оставаться одним из основных принципов конструкции губернаторской должности"2.

Верховная власть, всячески поддерживая авторитет и статус губернатора, провозглашая его "хозяином губернии" ("Наказ губернаторам" от 3 июня 1837 г.), в то же время принимала и меры по ограничению возможного произвола и злоупотребления властью3. Так, губернское правление, считавшееся основным административным учреждением в губернии, хотя формально и возглавлялось губернатором, который председательствовал в общих его присутствиях, но юридически как бы уравнивалось с ним в своем статусе. "Губернское правление, - гласило законодательство, - есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу Законов, именем Императорского Величества". Советники правления, ведавшие отдельными частями управления, назначались МВД и подчинялись непосредственно Сенату, на усмотрение которого и должны были выноситься все могущие возникнуть конфликты и разногласия с председателем. С созданием дворянского сословного самоуправления и появлением дворянских обществ ("Жалованная грамота дворянству", 1785 г.) целый ряд должностей стал замещаться по выбору дворянства, а губернский предводитель стал членом почти всех важнейших присутствий. Право дворянских собраний обращаться к монарху с петициями по пово-

стр. 185


--------------------------------------------------------------------------------

ду "местных неустройств" также ставило начальника губернии в определенные рамки. Этой же цели служили и регулярные передвижки губернаторов из губернии в губернию через каждые 3 - 5 лет, а также запрещения иметь в управляемой губернии какую-либо крупную недвижимость, что должно было препятствовать появлению коррупции. Эта практика сохранялась в течение всего XIX и начала XX вв. Но в то же время выдерживалась и линия на сохранение губернаторских кадров: в конце XIX в. свыше 2/3 губернаторов служили в этой должности более 10 лет, в том числе около четверти - более 15 лет. Заметно менялся и их состав. Если в 1853 г. среди гражданских губернаторов выходцы из военной среды составляли 51,7%, то в начале 80-х годов - только 25,4%. Несколько улучшился и их образовательный уровень, хотя вплоть до начала XX в. около половины начальников губерний не имели не только юридического, но и вообще какого-либо высшего образования4.

И все же постепенно губернатор практически утрачивал статус "хозяина губернии". Уже министерская реформа начала XIX в., целью которой была прежде всего централизация высшего управления, на местах имела противоположные последствия. Во-первых, были образованы внетерриториальные ведомственные учреждения - округа военные, судебные, учебные, врачебные и т.п., охватывавшие несколько губерний. Во-вторых, в самих губерниях возникли учреждения ведомственного подчинения - палаты казенные, государственных имуществ, судебные и т.п. Да и сам губернатор все более превращался фактически в чиновника одного ведомства - МВД. С проведением же реформ 60 - 70-х годов объем власти губернатора во многом зависел уже от того, введены ли в губернии судебные уставы, земские и городские общественные учреждения. Судебная реформа формально вообще устраняла губернатора от участия в отправлении правосудия, оставив за ним лишь административную юстицию. В большинстве центральных губерний (первоначально в 34) земства, губернские и уездные, и городские управы взяли на себя ряд весьма важных, по преимуществу хозяйственных функций, что, с одной стороны, "разгружало" местные властные структуры от множества порой второстепенных дел, а с другой - создавало как бы параллельный администрации ряд общественных учреждений. Правда, законодательство оставляло за губернатором надзор за законностью действий органов местного самоуправления с правом протеста и приостановки их решений, что неоднократно приводило к конфликтам в ряде губерний. В этих случаях правительство, как правило, становилось на сторону губернской администрации.

стр. 186


--------------------------------------------------------------------------------

Как известно, в 1890 г. был предпринят пересмотр земского, а в 1892 г. и городского положений, которыми ограничивался доступ в эти учреждения нежелательных элементов и усиливался губернаторский контроль за лояльностью членов выборных органов. Теперь губернатор получил право оценивать не только законность принятых постановлений, но и их целесообразность. Следующим шагом по стеснению самостоятельности органов самоуправления было ограничение их прав в области налогообложения, что воспринималось ими особенно остро, учитывая крайне недостаточный объем государственного финансирования местных дел. К тому же земства и городские управы изначально оказались в зависимости от администрации, так как принимая решения даже в пределах своей компетенции, они не имели необходимой власти и рычагов для их обязательного исполнения и вынуждены были обращаться за содействием к правительственным органам. Между этими учреждениями все чаще назревали конфликты, подпитывавшие постепенно нараставший земский либерализм с оппозиционным уклоном.

Наконец, все нагляднее становилось несоответствие задачам местного управления состояние учреждений уездного, волостного и сельского уровней, где наиболее полно сохранялся сословный принцип их комплектования. Уездную администрацию в центральных российских губерниях фактически возглавляли уездные предводители дворянства - выборные, там, где функционировали дворянские собрания, или коронные, назначавшиеся властями. И те и другие по представлению губернатора утверждались МВД. Они возглавляли все уездные присутствия и комиссии и ведали всей жизнью уезда, за исключением административно-полицейских вопросов, находившихся в ведении коронного уездного исправника. Органы крестьянского самоуправления волостного и сельского уровня и по своему составу, и по уровню подготовки, и в силу правовой ограниченности не отвечали задачам, которые возлагались на них. К тому же они фактически находились и в административном, и в судебном плане под полной опекой пресловутых земских начальников и их окружных съездов.

В целом к началу XX в. система управления империей выглядела достаточно логичной и стройной, властная вертикаль внешне просматривалась достаточно четко. Но уже при первом же более глубоком анализе обнаруживается, что из 97 губерний и областей, составлявших основные административно-территориальные подразделения страны, лишь 49 управлялись по "Общему губернскому учреждению", а остальные - по особым "положениям". В самой системе губернских учреждений наблюдался разлад и разобщенность. Еще в 1855 г. П. А. Валуев, бывший

стр. 187


--------------------------------------------------------------------------------

тогда курляндским губернатором, писал: "Самостоятельность местных начальников до крайности ограничена. Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации, но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки. Каждое министерство действует по возможности особняком и ревностно применяется к правилам древней системы уделов"5. На запрос МВД о желательных изменениях в системе местного управления в ответах 19 губернаторов и 5 генерал-губернаторов содержались предложения о необходимости расширения полномочий начальников губерний за счет министерских и различных ведомственных учреждений и превращение губернатора из агента МВД и первого чиновника в губернии в полного ее хозяина. Уже тогда были высказаны пожелания о преобразовании губернских правлений и усиление власти губернаторов над всеми губернскими учреждениями. Предложения были отвергнуты большинством министров из-за опасения потерять влияние на свои местные учреждения.

В 1859 г. была создана комиссия, которая должна была решать проблему адаптации местных управленческих структур в связи с разрабатывавшимися реформами. И, казалось бы, положение губернаторов упрочилось. Они возглавили почти все новые губернские учреждения: губернское по крестьянским делам присутствие (с 1889 г. - губернское присутствие), губернское по земским и городским делам присутствие, губернское по фабричным делам присутствие, губернское по воинским делам присутствие, губернское по питейным делам присутствие и т.п. Но никаких радикальных изменений в соотношении и взаимодействии различных ведомственных учреждений не произошло. Закон от 22 июля 1866 г. лишь усилил административно-полицейские и надзорные функции губернаторов, предоставив им право ревизий всех, в том числе и ведомственных, губернских учреждений. Валуев, ставший к тому времени министром внутренних дел, в очередной записке императору (12 февраля 1868 г.) писал: "При нынешних условиях губернатор не может считаться хозяином губернии... Пост его становится более наблюдательным, чем распорядительным. Это... ведет прямым путем к обособлению разных органов администрации... к постоянным пререканиям и в общем результате к безначалию". И он предлагал принять меры к объединению деятельности местных административных органов, поставив губернатора во главе объединенного управления6.

Идею усиления единовластия губернаторов развивал и преемник Валуева на этом посту А. Е. Тимашев, который ратовал даже за упразднение губернских правлений и передачу их дел в губернаторские канцелярии7. И опять правительство пошло лишь

стр. 188


--------------------------------------------------------------------------------

на очередные меры по усилению административно-полицейских функций губернатора. Положением Комитета министров от 13 июля 1876 г. им предоставлялось право издавать так называемые "обязательные постановления", согласно которым губернаторы могли запрещать собрания, органы печати и т.п., а "Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" от 14 августа 1881 г. им, как и генерал-губернаторам, предоставлялись широчайшие полномочия -вплоть до высылки в административном порядке любых "подозрительных" и "вредных" лиц.

В дальнейшем создавались многочисленные комиссии и совещания, обсуждавшие проблемы реорганизации всей системы местного управления. Из них наиболее известна комиссия, работавшая под председательством М. С. Каханова (1881 - 1885), которая в очередной раз констатировала "полный разлад в деятельности всех губернских установлений", их неэффективность, запутанность во взаимных отношениях всех губернских учреждений. Комиссия видела выход в объединении всех правительственных губернских структур, уменьшении их числа и функций за счет более широкого привлечения земств при условии более точного определения их прав и обязанностей, в последовательном проведении линии на разделение административных и судебных властей, в создании нового коллегиального органа - губернского управления во главе с губернатором. Причем предлагалось ослабить его зависимость от МВД, передав вопросы их назначения и награждения в ведение Комитета министров8. Д. А. Толстой, тогдашний министр внутренних дел, счел эти предложения "совершенно неприменимыми к общему государственному строю империи", и комиссия была закрыта.

Усложнение экономической, социальной, культурной жизни страны, нарастание политической напряженности все настоятельнее требовали от властей совершенствования всей структуры местного управления. С середины 90-х годов XIX в. на одно из первых мест выдвинулись проблемы местного самоуправления и его роли в местной культурно-хозяйственной жизни. Особую остроту этой проблеме придавало то обстоятельство, что часть правящей элиты рассматривала решение этой задачи через призму укрепления правящего режима и ослабления земской оппозиционности, что предполагалось достичь за счет территориального расширения земских учреждений, объема их компетенции и участия государства в финансировании земских программ. Как известно, проект земской реформы предусматривал введение земств в 44 губерниях Европейской России. Но при издании "Положения" 1 января 1864 г. правительство отказалось от его введения в 9 западных гу-

стр. 189


--------------------------------------------------------------------------------

берниях (Виленской, Витебской, Ковенской, Гродненской, Минской, Могилевской, Киевской, Подольской и Волынской) - по причинам особенностей национального состава населения, а также в малонаселенных, с численно незначительным помещичьим землевладением - Архангельской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Вопрос о распространении земских учреждений на неземские губернии неоднократно возбуждался местными губернаторами еще в 1870 - 1880-х годах, ссылавшимися на невозможность управлять местным хозяйством без привлечения общественности9. В середине 1890-х годов такие обращения становятся все более настойчивыми, находя сочувствие у императора. МВД было поручено подготовить соображения о введении земских учреждений в этих регионах. Однако проведенное в марте 1898 г. Особое совещание с участием генерал-губернаторов и губернаторов Северо- и Юго-Западного краев обнаружило существенные разногласия как по характеру планируемых учреждений, так и по их составу и объему полномочий. Сойдясь во мнении о необходимости продолжения земской реформы, одни высказывались за введение в этих губерниях в полном объеме земского "Положения" 1890 г., другие - за непременное ограничение участия в земствах польских помещиков и усиление роли администрации, третьи - вообще выступали против земского самоуправления, считая, что следует лишь реорганизовать правительственные учреждения, занимающиеся местными хозяйственными делами, пригласив в них выборных представителей от населения10.

Разногласия по этому вопросу вскоре перекинулись и в высшие правящие сферы, приобретя при этом политическую направленность. Бывший в то время министром внутренних дел И. Л. Горемыкин, позиционировав себя принципиальным сторонником земских учреждений, считал, что системе административного управления вообще присущ "недостаток хозяйственной инициативы" и что необходимо передать управление земским хозяйством в руки "плательщиков местных земских сборов", уравняв его в западных губерниях с городским хозяйством, управление которым уже с 1875 г. осуществлялось на основании общего городового положения. Цель предстоящей реформы он видел в продолжении уже предпринятых преобразований ради окончательного слияния во всех отношениях западных губерний с прочими коренными местностями империи11. Пытаясь найти компромисс в решении этого вопроса, он в подготовленном проекте ввел ограничения представительства в земстве польских помещиков и увеличил представительство от крестьян, сосредоточил управление всей хозяйственной частью только в губернских собраниях и управах.

стр. 190


--------------------------------------------------------------------------------

И, тем не менее, проект был провален при обсуждении в министерствах, породив жесткую полемику в правительственных кругах. "Наше население не подготовлено к самоуправлению", -категорически отверг саму идею расширения земств обер-прокурор Синода К. П. Победоносцев. С. Ю. Витте, могущественный в то время министр финансов, в специальной записке доказывал, что, во-первых, "самоуправление не соответствует самодержавному строю государства" и что, во-вторых, "земство не может считаться образцовым учреждением для местного хозяйства" и оно может быть с успехом заменено особыми правительственными органами12. Предлагая подменить земскую систему управления хорошо организованным бюрократическим аппаратом, он стремился распространить принципы своей экономической политики и на управление местным хозяйством в губерниях, одновременно рекламируя ее как универсальное средство для укрепления позиций самодержавия. И напрасно Горемыкин возражал, что "местное самоуправление не стоит в противоречии с началом самодержавия", что "органы местного самоуправления получают свои полномочия ...в конечном выводе из того же источника, как и органы бюрократические, т.е. от закона и центральной власти" и что важнейшей целью реформы является сближение Западного края с внутренними губерниями. Выставив своего оппонента в очередной записке защитником земства и либералом, Витте не только подорвал его репутацию во влиятельных право-консервативных кругах, но скомпрометировал саму идею самоуправления. При этом он заявил, что не предлагает ни упразднения земств, ни какой-либо ломки существующего порядка, а считает необходимым реформировать лишь правительственную администрацию и управление хозяйственной частью в неземских губерниях13. Свой замысел он раскрыл в переписке с Победоносцевым: "Нужно прежде всего заняться устройством провинциальной администрации, - пояснял он респонденту свой план. - Покуда не будет организовано связное административное управление губернией и уездом, ничего серьезного с земством не поделаешь. Для того, чтобы его уничтожить, нужно его чем-либо заменить, - нельзя же его заменить екатерининскими провинциальными учреждениями"14.

Новый глава МВД Д. С. Сипягин, разделявший позицию СЮ. Витте, исходил из того, что введение в западных и окраинных губерниях учреждений, основанных на выборных началах, является преждевременным. Николай II, видимо, несколько поменявший свою позицию, предложил министру разработать новый проект, который предусматривал бы заведование земским хозяйством правительственными учреждениями при некотором

стр. 191


--------------------------------------------------------------------------------

участии местных представителей и только по назначению МВД. Проект был разработан, но убийство Сипягина (апрель 1902 г.) отодвинуло его обсуждение на заседании Государственного совета. В. К. Плеве, поддержав основную идею своего предшественника, внес в нее существенные поправки. Из проекта сразу были исключены Архангельская, Астраханская, Оренбургская и Ставропольская губернии, население которых было признано несозревшим для самостоятельной земской хозяйственной организации. В западных губерниях управление всем местным хозяйством переходило в распоряжение губернских и уездных комитетов, а также губернских и уездных управ по делам земского хозяйства. Губернские комитеты, в состав которых входили губернатор (председатель), губернский и уездные предводители дворянства, должности которых в крае замещались по назначению правительства, представители важнейших ведомственных структур, непременные члены губернских присутствий, председатель и члены губернской управы и городской голова, а также земские гласные (по два от уезда), назначавшиеся министром внутренних дел по представлению губернатора, были облечены распорядительной властью. Уездные комитеты, состоявшие из уездных предводителей (председатели), исправников, всех земских начальников и податных инспекторов, представителей ведомственных учреждений, городского головы, земских уездных гласных и волостных старшин, назначавшихся губернатором, собирались лишь для предварительного обсуждения важнейших дел по земскому хозяйству. Исполнительная власть возлагалась на губернские и уездные управы. Первые состояли из председателя и трех членов - все по назначению министра внутренних дел, вторые -из уездного предводителя дворянства (председатель), исправника, податного инспектора, двух земских гласных и непременных членов управы, назначавшихся губернатором. Таким образом, весь контроль за земским хозяйством в этих губерниях фактически сосредоточивался в МВД.

Проект был вынесен на обсуждение Государственного совета и после бурного обсуждения принят большинством голосов. 2 апреля 1903 г. император утвердил "Положение об управлении земским хозяйством в девяти западных губерниях". В течение 1903 г. он должен был быть введен только в трех губерниях - Витебской, Минской и Могилевской, а в остальных время проведения реформы поручалось определить министру внутренних дел15. Реализация ее даже в этом урезанном и эклектическом виде фактически так и не была завершена.

В это время центр внимания при реформировании системы местного управления вновь перемещается на губернские прави-

стр. 192


--------------------------------------------------------------------------------

тельственные структуры. В. К. Плеве, только что занявший министерский пост, 23 октября 1902 г. подал императору записку о необходимости реорганизации губернского управления, предлагая, во-первых, "усиление и сосредоточение власти губернаторов" как за счет увеличения их распорядительных и надзорных прав, так и путем освобождения их от маловажных, но обременительных дел и, во-вторых, объединением в одном центральном органе местных коллегиальных "установлений". При этом министр ссылался на давнюю, еще с екатерининских времен, традицию российского законодательства, ставившего губернатора во главе всех местных властей и называвшего его "начальником" и "правителем" губернии. "Хозяином", - добавил Николай II на полях записки, определив свое отношение к предполагаемой реформе16.

Появление манифеста 26 февраля 1903 г., одним из пунктов которого предусматривалась реорганизация губернского и уездного управления на началах децентрализации некоторых функций высших управленческих структур и расширения самостоятельности местных учреждений, казалось бы, открывало "зеленую улицу" законотворчеству в этих вопросах17. Под председательством Плеве из чинов МВД была создана специальная комиссия, которой предстояло определить способы усиления власти губернаторов и объединения губернского делопроизводства в одном органе. В журнале комиссии отмечалось, что это лишь первый шаг в решении наболевшей проблемы. Власть в губернии, подчеркивалось далее, представлена не только государственными чиновниками, но и общественными учреждениями, и для согласования действий между ними необходим пересмотр земского и городового положений для "усиления способов непосредственного, без обращения к центральным властям, удовлетворения местных потребностей". "Это последнее, - подчеркивалось в журнале, - может быть достигнуто как расширением круга ведения общественных установлений, так и децентрализацией власти вообще, в том смысле, чтобы дела о местных пользах и нуждах, по возможности, получали разрешение в самой губернии, и даже в уезде, так как, несомненно, что последовательное проведение в нашей государственной жизни начала децентрализации приведет к передаче некоторых, решаемых ныне в губернии дел, в уездные установления... Отсюда возникает вопрос о необходимости пересмотра уездного управления"18.

Для решения проблемы некоторой децентрализации властных функций центральных ведомств 3 мая 1903 г. в Царском Селе под председательством императора было созвано совещание с участием ряда министров, на котором было предложено выска-

стр. 193


--------------------------------------------------------------------------------

заться по поводу передачи из центральных учреждений в губернии дел, имеющих чисто местное значение. Было принято решение поручить всем министрам и главноуправляющим составить перечень таких дел. Для их рассмотрения в августе того же года было создано специальное Особое совещание под председательством члена Государственного совета С. Ф. Платонова. Однако эта идея потонула в бюрократической волоките, в немалой степени из-за сопротивления глав ведомств. В частности, Плеве сумел нейтрализовать высказанное СЮ. Витте в ходе царскосельского совещания предложение о придании статусу губернатора значения представителя Верховной власти, а не только органа МВД. Работавшая под его председательством комиссия уже к июню 1903 г. подготовила проект реформы губернского управления, предусматривавший, наряду с усилением распорядительной и контрольной власти губернатора, создание в каждой губернии под его председательством губернского совета, в который должны были войти, помимо вице-губернатора и губернского предводителя дворянства, руководители всех ведомственных учреждений и который создавался для коллегиального решения всех дел. Проект предусматривал сохранение и даже некоторое расширение компетенции губернского правления, а также сокращение числа присутствий и комиссий. В то же время за губернаторами закреплялось право увольнения любых должностных лиц губернской администрации и проведения в любое время ревизий всех учреждений, за исключением контрольных палат.

Одновременно были предприняты и меры для установления прямых контактов центральных ведомств, прежде всего МВД, с местными структурами. По предложению В. К. Плеве при МВД создавался Совет по делам местного хозяйства, в который должны были войти 8 - 12 представителей ведомств, в том числе все главы департаментов министерства, и 12 - 15 местных деятелей (предводители дворянства, председатели губернских и уездных управ и управ по делам земского хозяйства, городские головы и вообще лица, близко знакомые с интересами местного хозяйства), приглашавшиеся министром внутренних дел для предварительного обсуждения, под его председательством, важнейших мероприятий в области местного хозяйства. Причем участие в Совете местных деятелей, подчеркивал инициатор проекта, не должно было даже вызывать мысли о каком-либо местном представительстве, а проектируемый орган должен был иметь сугубо совещательный характер. Все разрозненные ранее подразделения МВД, ведавшие земскими и городскими делами, были объединены в составе специально учреждавшегося Главного управления по делам местного хозяйства, к которому и переходил конт-

стр. 194


--------------------------------------------------------------------------------

роль над местным управлением и самоуправлением. Проект был одобрен Государственным советом, и после утверждения 22 марта 1904 г. императором стал законом19. Таким образом, некоторые шаги, а вернее намерения по децентрализации управления империей, одновременно сопровождались и тенденцией к дальнейшей централизации, особенно по линии МВД.

Но в целом эти меры по упорядочению и укреплению системы местного управления, имевшие в конечном счете по большей части декларативный характер, не оказали сколько-нибудь заметного влияния на жизнь страны. Практически были реализованы лишь меры по усилению полицейско-охранительных функций губернаторов. Плеве добился согласия императора на подчинение им в порядке службы сотрудников губернского жандармского управления. Указом императора от 30 мая 1903 г. губернаторам было предоставлено право требовать от местных фабричных инспекторов, находившихся в ведении финансового ведомства, регулярные отчеты и даже аннулировать их распоряжения, если они будут сочтены не соответствующими интересам внутреннего порядка20. Наконец, в деревнях вместо десятских и сотских, выполнявших свои обязанности по повинности, были введены стражники, находившиеся на казенном жаловании, что должно было усилить полицейский аппарат.

Между тем политическая напряженность усиливалась. Заменивший убитого в июле 1904 г. В. К. Плеве новый министр внутренних дел князь П. Д. Святополк-Мирский представил императору всеподданнейший доклад с программой необходимых, на его взгляд, преобразований, в которой большое место отводилось расширению деятельности местных органов самоуправления. В частности, в докладе резкой критике были подвергнуты земское (1890 г.) и городовое (1892 г.) положения, которые, признавая государственный характер деятельности этих общественных учреждений, фактически не объединили их с государственным аппаратом, значительно ограничивали круг избирателей и сужали компетенцию местного самоуправления, что вызывало недовольство общественности. После длительного и бурного обсуждения предложенной Мирским программы умиротворения общества, появился известный указ 12 декабря 1904 г., в котором, наряду с признанными необходимыми мерами по ее реализации, в очередной раз было обещано расширить права земских и городских учреждений в области "местного благоустройства".

Разразившаяся революция на время отвлекла внимание правительства от проблем реорганизации системы местного управления. Весь ход событий показал полную неготовность и бессилие местных властей перед нараставшей угрозой массовых дви-

стр. 195


--------------------------------------------------------------------------------

жений. Административно-полицейский ресурс губернаторов оказался ничтожно мал в борьбе с революционными выступлениями. Пришлось прибегнуть к карательным войсковым акциям, возглавлявшимися генерал-адъютантами и армейскими чинами. Но проблема укрепления местного звена управления не сходила с повестки дня и в эти годы, хотя и занимались ею власти как бы по инерции. Так, в конце 1905 г. была образована "Комиссия по разработке проекта преобразования местного управления" под председательством товарища министра внутренних дел князя С. Д. Урусова, занимавшаяся преимущественно вопросами реорганизации уездного управления21. Представленный ею проект хотя и не был реализован, но послужил как бы дополнительным импульсом для нового поворота правительства к разработке на этот раз комплексной программы реорганизации всей системы местного управления, предпринятой по инициативе П. А. Столыпина - нового главы МВД, а затем и премьера.

В начале января 1907 г. в МВД была подготовлена записка "Об установлении главных начал устройства губернских учреждений", обсужденная на заседаниях Совета министров и 21 марта того же года одобренная императором, которая послужила основой для целого ряда законопроектов22. Исходным материалом для нее и последующих законопроектов послужили записки В. К. Плеве 1902 - 1903 гг. и "наработки" созданных ранее комиссий и совещаний. В записке как бы подводился итог всех правительственных усилий в этой области за пореформенные десятилетия. В ней отмечалось, что высшее правительство давно было озабочено необходимостью всестороннего пересмотра системы местного управления. Причины задержек и неудач с решением этой проблемы объяснялись, во-первых, беспрерывно следовавшими преобразованиями, которые существенно меняли и весь строй местной административной системы, и объем ее полномочий и компетенции; во-вторых, тем, что все эти преобразования часто совершались в различных, порой противоположных направлениях, знаменуя собой смену политических взглядов высшего правительства, а реформа местного управления, считали авторы записки, несомненно, является реформой политической. Преобразование этой системы выходит теперь на первый план в связи с изменениями государственного строя России. Что же предлагал Столыпин?

Новый проект "Положения о губернском управлении" по-прежнему рассматривал губернии как основное звено местного административного управления23. Он не касался регионов, управлявшихся по особым положениям, и имел в виду лишь 49 губерний Европейской России. Повторяя основные статьи старой ре-

стр. 196


--------------------------------------------------------------------------------

дакции закона, проект вносил ряд важных дополнений и уточнений. Во-первых, губернатор, как и ранее, провозглашался "главным в губернии представителем высшего правительства", он назначался императором по представлению министра внутренних дел, в ведомственном подчинении которому он и оставался, но теперь обязательным условием предлагалось предварительное одобрение кандидатур Советом министров. Во-вторых, с целью укрепления централизующего начала в деятельности губернской администрации вместо губернского правления под председательством губернатора учреждался губернский совет, в который должны были войти практически все высшие должностные лица всех ведомственных структур, а также представители земских, городских и сословных учреждений (губернский предводитель дворянства, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и по одному выборному лицу от земства и городской думы). Для ведения текущих дел управления оставались губернская канцелярия и присутствия - коллегиальные органы (распорядительное и девять специальных - по земским и городским делам, об обществах, сельское, кредитное, воинское, лесоохранительное, промышленное, училищное, по медицинским освидетельствованиям). Кроме того, в качестве особого присутствия в составе совета под председательством губернатора учреждалось особое дисциплинарное присутствие для привлечения к ответственности должностных лиц. В-третьих, с той же целью усиления централизующего начала предлагалось все ведомственные распоряжения, циркуляры и т.п. направлять только через губернатора, который имел бы право требовать от ведомственных чиновников их исполнения, а в случаях ненадлежащего исполнения доносить о том соответствующему министру. Далее, на губернатора возлагался надзор за всеми губернскими гражданскими ведомственными учреждениями, кроме судебных, госконтроля, а также высших учебных заведений. И чтобы надзор этот был действенным, предлагалось наделить губернатора правом требовать от представителей всех ведомств доклады о предпринимаемых мерах, проводить ревизии деятельности всех учреждений и должностных лиц, иметь право контроля над назначением и переходом всех губернских служащих.

Таким образом, распорядительные и надзорные функции начальников губерний заметно расширялись. Но вместе с тем губернский совет унаследовал от упразднявшегося губернского правления определенную автономию, что находило выражение в возможности несогласия с губернатором. Правда, в этом случае последний мог приостановить исполнение постановления совета и обратиться по этому поводу к министру внутренних дел с объ-

стр. 197


--------------------------------------------------------------------------------

яснением причин неутверждения решения. Если конфликт не удавалось решить на этом уровне, министр должен был обратиться с соответствующим представлением в Правительствующий сенат.

В отношении земских и городских общественных учреждений особых дополнительных прав губернатор не получал, за исключением права присутствия на их собраниях. Особых мер в этом плане и не требовалось, так как после 1906 г. оппозиционность земств и городских дум практически прекратилась. Правительственные и общественные учреждения от конфронтации перешли к сотрудничеству, особенно в плане совместного финансирования учебно-просветительных, строительных программ и агротехнической помощи деревне в рамках реализации аграрно-крестьянской реформы. Более того, созданный еще по предложению Плеве Совет по делам местного хозяйства предполагалось несколько преобразовать, дополнив его выборными представителями от земств и городов - вместо приглашавшихся по усмотрению МВД.

Вслед за этим были подготовлены и внесены на рассмотрение Совета по делам местного хозяйства, а затем Думы и Государственного совета проекты по преобразованию уездного, участкового, волостного, сельского и поселкового управления, а также предложен план преобразования земских и городских учреждений, в том числе проект закона о распространении земского положения на шесть юго-западных губерний24. Реформа уездного и участкового управления предусматривала замену уездных предводителей и земских начальников коронными чиновниками - уездными начальниками, назначавшимися верховной властью по представлению министра внутренних дел, и участковыми комиссарами, назначавшимися тем же министром. Начальник уездного управления, подчиненный губернатору, в свою очередь, должен был руководить всеми уездными правительственными учреждениями, находящимися в ведении МВД, и располагать надзорными функциями в отношении учреждений и должностных лиц других ведомств, за исключением судебного, и общественных органов.

Уездные съезды представителей всех учреждений, ведавших крестьянскими делами, упразднялись, их судебные функции, за исключением судебно-административных, передавались судебным установлениям. При уездном начальнике создавался совет, структура и компетенция которого фактически представляли губернский аналог уездного уровня. Всесословный характер приобретали и административные структуры волостного, сельского и поселкового уровней. Их главы должны были избирать-

стр. 198


--------------------------------------------------------------------------------

ся соответствующими собраниями и сходами, участники которых должны были отвечать определенным цензовым условиям. Все это должно было ввести элемент унификации в систему местного управления империи, учитывая тот факт, что аналогичная уездная структура была введена в Сибири еще в середине 90-х годов XIX в.

И, наконец, внесенная 7 февраля 1907 г. Столыпиным в Совет министров записка о главных началах преобразований земских и городских учреждений предусматривала, с одной стороны, расширение компетенции местных выборных органов, привлечение к участию в их деятельности более широких слоев населения (имелось в виду прежде всего зажиточное крестьянство, вышедшее из общины), а с другой стороны - упорядочение отношений органов местного самоуправления с центральной и местными властями, контроль которых заметно усиливался.

Министру внутренних дел, губернаторам и начальникам уездов предоставлялось право ревизии земских и городских учреждений, право требовать от них сведений по подведомственным им делам, участвовать в их собраниях и предлагать свои соображения по предметам их ведомства. Министр мог, по согласованию с верховной властью, распускать земское собрание и городскую думу, отменять их постановления и даже временно устранять выборные исполнительные органы, заменяя их административным управлением. Но в то же время были намечены меры по улучшению финансового положения земств и городов: предложено было отменить закон о предельности земского обложения, передать земствам и городам право сбора налогов с недвижимости, а также части подоходного налога и т.д., что должно было расширить налогооблагаемую базу и заметно укрепить материальное положение органов самоуправления.

Однако все эти проекты встретили ожесточенное сопротивление как со стороны право-консервативных ревнителей сословного начала, так и со стороны ведомств, видевших в усилении и централизации губернаторской власти возможное ущемление своих позиций. Особую неприязнь дворянских собраний вызвало намерение Столыпина заменить уездных предводителей дворянства уездными начальниками, что было расценено как сознательное намерение ослабить роль высшего сословия в управлении империей. Их не разубедили результаты обследования, проведенного МВД и показавшего, что в некоторых губерниях более половины предводителей не живут в уездах и бывают там лишь наездами, что почти треть их вообще не занимается текущим управлением25. Из всего пакета законопроектов фактически было реализовано - и то в форме высочайшего указа от 14 марта 1911 г.,

стр. 199


--------------------------------------------------------------------------------

проведенного по ст. 87 - лишь положение о введении, с известными отступлениями от закона 1890 г., земств в Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской и Подольской губерниях.

Вместе с тем в правительственных кругах появились и проекты реорганизации местного управления с использованием более крупных административных делений. Так, в 1907 - 1908 гг. С. Е. Крыжановским, в то время занимавшим пост товарища министра внутренних дел, был подготовлен проект, который предусматривал довольно кардинальную перестройку управления империей. Автор исходил из того положения, что чрезмерная централизация становится не только неэффективной, но даже и невозможной, что она сдерживает общественную инициативу и "подогревает" оппозицию. И он предложил разделить страну на 11 областей (Прибалтийский край, Финляндию, Северо-Запад, Польшу, Правобережную и Левобережную Украину, Московский промышленный район, Верхнее и Нижнее Поволжье, Северную Россию, разделенную на две области, и Степной край - Западная Сибирь), учитывая их хозяйственные, географические и культурно-этнические особенности, с образованием в каждой из них областных управлений, состоящих из областного земского собрания и правительственного управления во главе с гражданским начальником. Областные собрания, представлявшие собой представительные учреждения переходного типа - от хозяйственного к политическому - получали право местного законодательства по вопросам, не имевшим общегосударственного значения. Их решения должны были проводиться в жизнь после утверждения начальником области или императором. Остальные регионы империи - военные казачьи области, инородческие районы, Туркестан, Восточная Сибирь, Крым, Кавказ - оставались вне этого деления и вне общегосударственного представительства, за исключением двух последних, и фактически получали статус колоний.

Осуществление этой идеи, заимствованной, по признанию автора, из конституционных проектов начала XIX в. М. М. Сперанского и Н. Н. Новосильцева, позволяло, считал он, в новых условиях, во-первых, "замкнуть вопросы устройства народной жизни в областные рамки, придать практичность решениям местных органов и ограничить опасные теоретические изыскания"; во-вторых, раздробить общий натиск социалистических сил, выведя из-под воздействия "идеи рабочей демократии области чисто земледельческие"; в-третьих, открыть путь к более правильному решению земельного вопроса, так как в этом случае лучше учитываются местные условия; в-четвертых, с большим успехом использовать различные системы местных выборов для достиже-

стр. 200


--------------------------------------------------------------------------------

ния нужных правительству целей; в-пятых, ослабить обостренность национального вопроса на окраинах и защитить русские интересы там, где их надо защищать.

Таким образом, эти меры рассчитаны были в первую очередь на решение острых политических, социальных и национальных вопросов, сохраняющих актуальность и в наши дни. Проект этот не обсуждался в какой-либо правительственной инстанции. Но он, по словам Крыжановского, "очень пленял Столыпина", который включил его в свой всеподданнейший доклад. Николая II предложение заинтересовало, но он высказал опасение, что подобная мера может явиться шагом к нарушению единства империи. Доклад был возвращен премьеру "до указания опыта III Думы", но затем так и не получил движения. Из всего комплекса поднятых в нем вопросов позже было реализовано только предложение о выделении из Польши Холмской губернии, большинство населения которой составляли неполяки26.

Из других проектов представляют интерес предложения И. И. Страховского, бывшего сотрудника Земского отдела МВД, опубликованные в виде развернутой статьи в "Журнале Министерства юстиции" (1913. N 7 - 9). Автор и в начале второго десятилетия XX в. считал, что "правительственная губерния находится в состоянии полного расстройства и организационной запущенности". Свои надежды на реорганизацию местного управления он возлагал на воссоздание системы генерал-губернаторств. В преобразованном виде генерал-губернаторские округа (или области) должны были включать три-пять губерний и именно к ним, по его мнению, должны перейти основные функции местного управления - общее руководство всеми губернскими учреждениями, надзор за их деятельностью и вся административная юстиция. Глава округа должен обеспечивать политическое и административно-техническое сотрудничество между центральным и местным уровнем управления. Губернии предполагалось оставить, но лишь как совокупность ведомственных учреждений, подчиненных особым местным коллегиям так называемого пассивного управления. Оставался и уездный уровень - в качестве соответствующего звена активно-распорядительного управления и с определенными правами в области административной юстиции. Проследить судьбу этого проекта также не удалось, но очевидно, что он не имел каких-либо видимых последствий.

Таким образом, и в начале XX в. система местного управления в Российской империи, как и все государственные и общественные структуры, продолжала находиться в переходном состоянии, сочетая в себе элементы старого традиционалистского и нарождавшегося гражданского общества. В поисках приемлемых

стр. 201


--------------------------------------------------------------------------------

решений переплетались самые различные, часто полярные тенденции - властно-централизаторские и децентрализаторские, административно-бюрократические с элементами опеки и всеохватывающего надзора и самоуправления, традиционалистская сословность и бессословная гражданственность, националистические и этнокультурные течения и установки. Борьба этих тенденций и общественно-политических сил по фундаментальным проблемам организации местного управления, которое является основой любого государственного строя, свидетельствовала о том, что политический кризис в стране, видимо, еще был далек от разрешения. Тем не менее знакомство с историческим опытом поиска путей решения этих проблем в условиях дореволюционной России, несомненно, весьма поучительно, важно и актуально не только в научно-академическом, но и в практически-политическом плане.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Свод законов Российской империи. СПб., 1892. Т. 2. Ст. 14; Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы в системе власти дореволюционной России. М., 2000; Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. М., 1998.

2 Ивановский В. В. Русское государственное право. Казань. 1898. Т. 2. С. 449; Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 1. С. 358.

3 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. 1. Т. 12, N 10303.

4 Блинов И. И. Губернаторы: ист.-юрид. очерк. СПб., 1905. С. 264; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978. С. 210 - 216; Шумилов М. М. Местное управление и центральная власть в России в 50-е - начале 80-х годов XIX в. М., 1991.

5 Цит. по: Русская старина. 1891. N 5. С. 355.

6 Шумилов ММ. Указ. соч. С. 65 - 66.

7 Блинов И. И. Указ. соч. С. 257 - 258.

8 Блинов И. И. Указ. соч. С. 254 - 255; Зайончковский П. А. Указ. соч. С. 217 - 233.

9 Кризис самодержавия в России. 1895 - 1917 гг. Л., 1984. С. 95.

10 Там же. С. 99.

11 Там же. С. 100 - 103.

12 Там же. С. 106 - 113.

13 Витте С. Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901. С. 1.

14 Цит. по: Красный архив. 1922. Т. 5. С. 104 - 105; См. также: Захарова Л. Г. Кризис самодержавия накануне революции 1905 г. // Вопр. истории. 1972. N 8. С. 136 - 137.

15 Кризис самодержавия в России. С. 118 - 119.

16 Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996. С. 444.

17 ПСЗ. Собр. 3. Т. 23, N 22581.

18 Кризис самодержавия в России. С. 143.

19 ПСЗ. Собр. 3. Т. 24, N 24253.

20 Там же. Т. 23, N 23041.

21 Известия по делам местного и городского хозяйства. 1908. N 8. С. 24 - 25.



стр. 202


--------------------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------------------

22 Столыпин П. А. Программа реформ: документы и материалы. М., 2002. Т. 1. С.261 - 280.

23 Там же. С. 330 - 352.

24 Там же. С. 154 - 226, 293 - 318, 325 - 329, 353 - 365.

25 Корелин А. П. Дворянство в пореформенной России. 1861 - 1904 гг. Состав, численность, корпоративная организация. М., 1979. С. 230.

26 Корелин А. П. Петр Аркадьевич Столыпин // Российские реформаторы. XIX - начало XX в. М., 1995. С. 295 - 296.



стр. 203


Опубликовано 11 октября 2007 года




Нашли ошибку? Выделите её и нажмите CTRL+ENTER!

© А. П. Корелин • Публикатор (): БЦБ LIBRARY.BY Источник: История и историки, 2005, №1

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

Выбор редактора LIBRARY.BY:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ИСТОРИЯ РОССИИ НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в вКонтакте, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.