Как распорядиться имуществом государства?

Актуальные публикации по вопросам экономики России.

NEW ЭКОНОМИКА РОССИИ

Все свежие публикации

Меню для авторов

ЭКОНОМИКА РОССИИ: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Как распорядиться имуществом государства?. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Крутые видео из Беларуси HIT.BY - сенсации KAHANNE.COM Футбольная биржа FUT.BY Инстаграм Беларуси
Система Orphus

4 за 24 часа
Автор(ы): • Публикатор:


Концессии как цивилизованная система контрактов инвестора с государством

В конце лета 2002 г. достоянием средств массовой информации стали предложения об изменении Закона "О недрах", подготовленные комиссией по разграничению полномочий между различными уровнями власти во главе с заместителем руководителя администрации президента Дмитрием Козаком. Они вызвали настоящий переполох - пресса запестрела сообщениями о том, что скоро "сырьевые олигархи лишатся своих лицензий на месторождения, а добываемые ими полезные ископаемые станут собственностью государства - таков смысл законопроекта, поступившего в правительство из администрации президента. Руководители компаний называют это "национализацией". Поскольку одной из основных идей предложенных поправок была отмена действующих лицензий на месторождения и переход с лицензий на договоры подряда и концессии, концессионные договора немедленно оказались в центре общественного внимания.

Вспышка на Солнце

Дабы успокоить общественность, Минэкономразвития немедленно объявило о создании "либерального закона о концессиях". Правда, соответствующий законопроект "О концессионных соглашениях" пока не внесен в правительство, но он прошел необходимые межведомственные согласования. Вскоре выяснилось, что и намерения разработчиков предложений "комиссии Дмитрия Козака", по крайней мере в правовой части, были аналогичны идеям МЭРТ - ввести в Закон "О недрах" такие изменения, которые сделали бы его куда более либеральным, чем ныне, заменить существующий административный характер лицензионных соглашений на гражданско-правовой, практику лицензирования - на концессионные договоры. Все это должно было бы изменить нынешнее положение вещей, при котором инвестор остается бесправным.

Тем временем Министерство природных ресурсов РФ объявило о завершении работы над проектом Кодекса о недрах, который уже осенью текущего года должно рассмотреть правительство. С принятием этого кодекса предполагается признать утратившими силу основные законодательные акты в этой области - Закон Российской Федерации "О недрах" и Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами". Более того, Кодекс о недрах - только первая ласточка, часть огромного пакета предложений: всего в течение трех лет МПР планирует предложить к принятию 300 новых нормативных актов, в том числе 142 закона.

Разработка кодекса означает фактическое признание неэффективности действующего законодательства о недрах. При этом ключевое положение Кодекса о недрах - это государственная собственность на недра, а один из главных вопросов - разграничение полномочий между федеральным центром и органами субъектов Федерации. Однако в отличие от "комиссии Дмитрия Козака" МПР пошло по пути укрепления действующей лицензионной системы - пользования недрами в рамках административного права.

Парадокс состоит в том, что несмотря на 10 лет реформ в стране сохраняется положение, которое никого не устраивает: бизнес не имеет определенности относительно своего будущего, стабильности взаимоотношений с властью, но и правительство год от года утрачивает рычаги влияния на бизнес. Очевидно, стороны постепенно приходят к осознанию необходимости заключения контракта, который четко определил бы права и обязанности и государства, и инвестора - пользователя недр.

В одной из недавних публикаций ее автор скрепя сердце заметил: "Если мы действительно хотим стать крупнейшей мировой нефтяной державой, то нам придется отказаться от амбиций и отдать недра в концессию

стр. 58

крупному мировому и российскому капиталу". Вот уж действительно оговорка по Фрейду: желание стать крупнейшей мировой нефтяной державой, оказывается, означает для иных "отказ от амбиций"... Тогда что такое "амбиция"? В отношениях недропользования важно умело применять все инструменты, включая и "уходящую натуру" - лицензирование, и концессию, предоставить свободу выбора и инвестору, и государству. Новое законодательство о недрах в сочетании с концессионным законодательством должно создать условия для привлечения частных инвестиций, для действенной защиты интересов государства, обеспечить эффективное использование ресурсов недр России.

Заграница нам поможет... Опытом

Существуют различные теории концессий - от административно-правовых во Франции до договорных - в странах англосаксонского права. При этом под концессией обычно понимают акт, которым государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых своих функций в хозяйственной сфере, договор между государством и частным инвестором в отношении государственной или муниципальной собственности или монопольных видов деятельности. Особое место концессионные соглашения занимают в природопользовании, и прежде всего в недропользовании. Концессионные соглашения исторически были первым видом договоров на разведку и освоение нефтяных месторождений и сейчас широко практикуются многими странами. Так, в 1990-е гг. более чем в 120 странах законодательство предусматривало заключение концессионных договоров.

Концессионная система существует как в развивающихся, так и в развитых странах, хотя зачастую под другими названиями (лицензии, аренда, разрешения и т.п.). Концессионная идея восходит к Кодексу Наполеона, в соответствии с которым подземные богатства, например, не должны принадлежать отдельным гражданам, а только государству - на благо всех его граждан. Эта же правовая концепция нашла свое буквальное отражение в статье 33 Конституции Индонезии от 1945 г.: "Все природные богатства, находящиеся под землей и под водой, принадлежат государству и должны быть использованы для роста благосостояния народа". Не случайно именно индонезийское правительство в 1960-е гг. заключило первые соглашения о разделе продукции. Во Франции, где впервые была сформулирована идея государственной собственности на подземные богатства, используется фискальная система, основанная на роялти и налогах.

Дело не в том, что лучше - концессия или лицензия, СРП или сервисный контракт, - главное, чтобы законодательство решало вопросы правовой стабильности договоров, обеспечивало разумную систему расчетов. Сегодня концессионные контракты как чисто договорная форма взаимоотношений государства и частного инвестора широко практикуются во Франции, Италии, Германии и в десятках других стран системы континентального права. Поэтому концессии, вопреки широко распространенному заблуждению, ни в коем случае не являются каким-то "пережитком прошлого". Напротив, договорные принципы во взаимоотношениях между государством и частным бизнесом в последние годы бурно развиваются. Если до недавнего времени концессионные договора применялись для сооружения автострад, автостоянок, централизованного теплоснабжения, то с недавних пор появились новые сферы применения концессий - национальная оборона, образование, тюрьмы, кабельное телевидение...

Многие страны СНГ и страны из бывшего социалистического лагеря имеют свое концессионное законодательство и даже успешно реализуют на практике проекты, заключив концессионные договоры. Подобные законы приняты в государствах СНГ (Казахстан, Кыргызстан, Молдова), Балтии (Литва, Эстония) и ближнего зарубежья (Венгрия, Болгария и др.). Поэтому если всерьез рассчитывать на появление инвесторов в России, нужно быть по крайней мере не хуже соседей. В этих условиях трудно выглядеть убедительно, утверждая, что в России инвестиционный климат так хорош, что страна не нуждается в концессионном законодательстве.

Смысл современной российской концессии

Концессионное соглашение - это не просто контракт госпредприятия и частника типа договора аренды. Это соглашение, особенность которого состоит в том, что государство выступает сразу в двух ипостасях - как договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех пунктов соглашения, включая предоставление гарантий неухудшения коммерческих условий соглашений.

По концессионному соглашению государство или муниципальное образование (концедент) предоставляет другой стороне - концессионеру на срочной и возмездной основе за счет и на риск самого концессионера при условии осуществления им предусмотренных соглашением инвестиций следующие права: право пользования государственным или муниципальным имуществом; право на создание (строительство) концессионного объекта с предоставлением концессионеру права пользования (хозяйственной эксплуатации) таким объектом после его создания (завершения строительства) в течение определенного периода и на условиях, предусмотренных концессионным соглашением, с последующей передачей объекта в государственную или муниципальную собственность, а также право осуществления отдельных видов деятельности, исключительное право на которые принадлежит государству.

Концессионные соглашения предполагают определение в ходе подготовки к проведению торгов, а затем и в ходе переговоров для заключения соглашения разумной цены переуступки прав пользования государственным или муниципальным имуществом, а не налоговые льготы. Концессионные соглашения позволяют реализовать отдельные инвестиционные проекты, то есть речь идет о проектном финансировании: оценке денежных потоков и определении дохода концессионера. Если концессионеру будет невыгодна реализация того или иного инвестиционного проекта, то такой проект не

стр. 59

будет реализован, а значит, не будет никаких поступлений в бюджеты, не будет никаких вложений средств в государственное или муниципальное имущество и т.п. Поэтому альтернативой концессионной плате является отсутствие какой-либо платы.

В России за исключением Земельного кодекса РФ, Закона "О соглашениях о разделе продукции" (СРП) и Лесного кодекса РФ (допускающего концессионную форму лесопользования), которые предусматривают гражданско-правовой, договорный характер отношений по поводу пользования объектами государственной собственности, другие акты природопользовательского законодательства исходят из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав. Это - законы "О недрах", "О континентальном шельфе", "Об исключительной экономической зоне РФ", Водный кодекс РФ и ряд других. Хотя в последние годы законодательство о недропользовании претерпело определенную эволюцию в сторону смягчения условий пользования недрами и выравнивания прав инвестора и государства, тем не менее в своей основе законодательство является преимущественно лицензионным, а потому - преимущественно административным. Оно дает в руки государственных органов, регулирующих отношения с инвесторами, односторонне властные полномочия.

Лицензионная система сама по себе ни в чем не виновата - она всего лишь правовой инструмент предоставления пользовательских прав, инструмент регулирования отношений инвестора с государством. Но очень важны условия, в которых она действует. Во многих странах мира лицензионная система работает вполне успешно. Это, как правило, страны с прочными, давно устоявшимися институтами защиты прав собственности, развитым рыночным хозяйством, стабильной экономикой, традициями правового государства и гражданского общества. В России с ее нестабильной экономикой, неустойчивой правовой средой, произволом властей, неуважением к частной собственности и коррупцией административная система регулирования инвестиций пагубна. Она лишь усугубляет условия, в которых приходится работать инвестору. Отсутствие массовых прямых инвестиций за годы действия лицензионной системы - еще одно тому подтверждение. По мнению председателя совета директоров Альфа-групп Михаила Фридмана, "сегодня государство, выдав лицензию, оставляет за собой право в одностороннем порядке, в любой момент либо приостановить ее действие на каком-либо основании, либо отозвать ее". Договор со временем должен заменить лицензию в принципе и стать непосредственным и единственным источником прав пользования недрами.

При приватизации происходит поиск эффективного собственника и собственность передается ему навсегда, при концессионных соглашениях - поиск эффективного управляющего, когда определяется размер платежей и их структура, но собственность остается в руках государства. Следовательно, если обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным, то у государства есть право на ответный ход вплоть до расторжения договора при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций - рискует концессионер. Более того, именно он авансирует концедента, то есть в отличие от принятого порядка уплаты налогов концессионер уплачивает концеденту не после подведения итогов своей деятельности, а с самого ее начала.

По мере накопления неудач с проведением реформ концессионное законодательство вызывает все больший интерес: нужны деньги в бюджет, новые рабочие места, решение массы социальных проблем. Для левых партий введение системы концессий, по сути, означает защиту от нового этапа несправедливой приватизации. А для правых - это цивилизованная система контрактов инвестора с государством, когда интересы частного бизнеса гарантированы.

И в час расплаты...

Система расчетов концессионера с государством опирается на "три кита": концессионную плату, взимаемую в разных формах в зависимости от имущества, которое передано во временное управление, специальный налоговый режим и механизм налоговой стабильности. Как соотносятся положения Закона "О концессионных соглашениях" о том, что концессионер уплачивает концеденту "концессионную плату", и о том, что "при исполнении концессионного соглашения применяется установленный Налоговым кодексом Российской Федерации специальный налоговый режим"?

Глава Налогового кодекса о специальном режиме налогообложения концессионных соглашений должна предусматривать особенности взимания одних налогов и возможность освобождения от ряда других, а определение формы "концессионной платы" устанавливается соответствующим специальным законодательством, регулирующим отраслевые платежи (в тех или иных отраслях экономики или сферах деятельности): например, тарифы устанавливаются не Налоговым кодексом, в Закон "О недрах" выведены из Налогового кодекса такие платежи, как бонусы и ренталс (аналогичным образом - в отношении природных ресурсов, а не только недр) и т.п.

Поскольку при реализации концессионных соглашений стандартной является ситуация, когда концессионер инвестирует средства в имущество,

стр. 60

принадлежащее государству или муниципальному образованию, то фактически в такой форме - форме концессионной платы - он по частям уплачивает положенное налоговое бремя. В этом случае государство или муниципалитет получают компенсацию части налогов в модифицированном виде - с отсрочкой и аккумулированными в собственности. Соответственно, в данном случае налоговое бремя концессионера должно быть облегчено на размер концессионной платы, то есть предусматривать освобождение от части налогов в обмен на выплату в бюджеты концессионной платы.

Более того, только в этом случае концессионер не подвергается дискриминации. В противном случае (налоги плюс концессионная плата) концессионер получал заведомо проигранную конкурентную позицию по сравнению с другими субъектами экономической деятельности. Или, другими словами, создание нормальной конкурентной среды в экономике страны невозможно без равенства компаний в отношении налогового бремени, а наличие в той или иной форме концессионной платы автоматически означает установление специального налогового режима для концессионных соглашений.

При этом в соответствии с Бюджетным кодексом "в доходах бюджетов учитываются: средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности" (п. 1 ст. 42). Таким образом, в концессионной плате, взимаемой в разных формах, нашло свое отражение положение Бюджетного кодекса о плате за право пользования соответствующим имуществом.

При концессионных соглашениях могут устанавливаться разные формы расплаты концессионера с концедентом - в зависимости от вида отрасли экономики или вида деятельности, так как это удобнее и лучше отражает специфику работы. Аналогичный пример, каким образом в разных ситуациях устанавливаются разные формы расчетов, - это зарплата, ее разные виды: повременная, сдельная, аккордная...

Гибкие механизмы расчетов в зависимости от рыночной конъюнктуры позволяют инвестору заранее точно знать, на какие доходы он сможет рассчитывать в любой конкретной ситуации и тем самым планировать свои расходы, финансирование и возврат как заимствованных, так и собственных вложенных средств. Стабильность деятельности концессионера обеспечивается именно таким образом. Только такие механизмы расчетов могут позволить концессионеру спокойно заниматься инвестиционной деятельностью, а не вывозить капитал из страны. Только в этом случае концессионные соглашения смогут обеспечить приток частных инвестиций и тем самым - высокие темпы экономического роста.

Михаил Субботин, член Экспертного совета Комиссии ГД по СРП

Опубликовано 13 сентября 2014 года




Нашли ошибку? Выделите её и нажмите CTRL+ENTER!

© Михаил Субботин • Публикатор (): БЦБ LIBRARY.BY

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

Выбор редактора LIBRARY.BY:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ЭКОНОМИКА РОССИИ НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в вКонтакте, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.