ЭКОНОМИКА РОССИИ (последнее)
О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации
Актуальные публикации по вопросам экономики России.
О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации*
2. Состояние системы образования
2.1. Реализация Концепции модернизации российского образования в период до 2010 г.
Реализация Концепции модернизации российского образования позволила:
- значительно увеличить объемы бюджетного финансирования системы образования;
- активизировать работу по законодательному и нормативно-правовому обеспечению развития системы образования;
- приступить к формированию основ государственно-общественной системы управления образованием;
- расширить академические свободы образовательных учреждений профессионального образования;
- апробировать различные механизмы обеспечения доступности высшего и среднего профессионального образования;
- развернуть проведение широкого круга экспериментов по обновлению содержания и структуры образования, введению новых организационно-экономических механизмов развития данной сферы.
В настоящее время:
- завершается экспериментальная отработка форм проведения единого государственного экзамена;
- осуществляется поэтапный переход на нормативное финансирование образовательных учреждений;
- развивается деятельность институтов общественного участия в управлении образованием;
- в экспериментальном режиме вводится система профильного обучения на старшей ступени общего образования.
Начиная с 2000 г. удалось добиться опережающего по сравнению с общеэкономическими показателями роста расходов на образование (рис. 1). Если в 2000 г. расходы бюджетной системы Российской Федерации на образование составляли 2,8% ВВП, то в 2003 г. они увеличились до 3,5%.
В 2000-2004 гг. наряду с ростом бюджетных расходов на образование росли и расходы из внебюджетных источников. В целом удельный вес в ВВП расходов на образование должен составить в 2004 г., по предварительной оценке, 4,9% ВВП. По этому показателю Российская Федерация в последние годы находится на уровне большинства стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Однако совокупных ресурсов российской системы образования пока недостаточно, чтобы преодолеть негативные последствия ее недофинансирования в 90-е годы прошлого века.
Концепция модернизации российского образования позволила выделить ряд существенных проблем в развитии российского образования и начать движение в направлении подготовки более глубоких преобразований.
Вместе с тем большая часть мер, запланированных в 2001-2003 гг. в Концепции модернизации, не была осуществлена, в том числе:
- формирование и приведение в действие прозрачной и эффективной независимой от органов управления образованием государственно-общественной системы аттестации и контроля качества образования;
- введение государственных минимальных социальных стандартов в образовании;
- создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования для расширения возможностей получения детьми из малодоходных семей среднего и высшего профессионального образования;
- развитие системы образования взрослых и непрерывного профессионального образования, концентрация переподготовки высвобождающегося и незанятого населения в учреждениях начального и среднего профессионального образования;
- установление минимальной ставки оплаты педагогических работников на уровне не ниже прожиточного минимума;
- отказ от единой тарифной сетки и переход на отраслевую систему оплаты труда работников образования;
- создание отраслевой пенсионной системы работников образования и совершенствование системы пенсионного обеспечения различных категорий педагогических работников;
- предоставление отсрочки от призыва на действительную военную службу молодым специалистам-педагогам на время их работы в учреждениях общего и начального профессионального образования, детских домах и интернатах;
- разработка и экспериментальная апробация моделей всестороннего реформирования системы подготовки и повышения квалификации педагогических кадров;
- перестройка организации педагогической науки, преодоление ее оторванности от запросов современного общества и передовой образовательной практики, повышение ее роли в поддержке, проектировании, экспертизе образовательных инноваций, в обеспечении непрерывности процессов обновления образования.
Недостаточная результативность и продуктивность реализации принятой Концепции были обусловлены не столько неверно выбранными прио-ритетами, сколько неэффективными методами их осуществления, отсутствием заинтересованности в модернизации образования со стороны различных общественных сил, недостаточной поддержкой преобразований со стороны региональных властей.
Внутриотраслевой, замкнутый характер образовательной политики в ряде случаев привел не только к межведомственной рассогласованности по различным вопросам проводимых реформ, но и к противодействию различных общественных групп процессу модернизации образования. Фактически не получили развития механизмы взаимодействия системы образования, рынка труда и общественных институтов.
При всей масштабности проводимых экспериментов:
- эксперимент по изменению структуры и содержания общего образования охватил 1782 образовательных учреждения в 73 субъектах Российской Федерации,
- эксперимент по реструктурированию сети школ в сельской местности в 2003-2004 учебном году охватил школы 18 субъектов Российской Федерации,
- в эксперименте 2002-2004 гг. по финансированию образовательных учреждений высшего профессионального образования на основе государственных именных финансовых обязательств участвовали 6 вузов 3 субъектов Российской Федерации и 18 вузов участвовали в имитационном режиме,
- в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 г. приняли участие 65 субъектов Российской Федерации, они, за исключением эксперимента по введе-нию ЕГЭ, не затронули основной массы работников системы образования. Поэтому для многих из них модернизация не стала актуальной задачей, превратившись в разговоры о переменах к лучшему, притом что повседневные проблемы развития образования решались медленно. Это не позволило создать необходимой массовой поддержки проводимым преобразованиям, сделать ее цели понятными и разделяемыми большинством образовательного сообщества и общества в целом.
2.2. Демографическая ситуация
Характерные для современной России демографические процессы оказывают серьезное влияние на ситуацию в образовании на всех его уровнях. В настоящее время демографический спад в наибольшей степени затронул общеобразовательную школу: контингенты обучаемых сократились в период 1995-2004 гг. на 13,2%, к 2010 г. сокращение составит по сравнению с 1995 г. 36,4%. В начальном и среднем профессиональном образовании сокращение общей численности учащихся только начинается: по прогнозу, к 2010 г. число учащихся в образовательных учреждениях НПО должно сократиться на 36%, в образовательных учреждениях СПО - на 26%. В высшем профессиональном образовании до 2006 г. прогнозируется рост числа студентов, а затем спад к 2010 г. на 16% по отношению к уровню 2006 г. Складывающаяся ситуация с контингентами обучающихся означает, что в сфере профессионального образования необходимо проведение серьезных структурных преобразований.
2.3. Сеть образовательных учреждений
С 1995 г. сеть детских дошкольных учреждений и общеобразовательных школ сократилась на 27,2% и 6,9% соответственно. Это сокращение было вызвано, прежде всего, демографическими причинами. В настоящее время число детей в возрасте 1-6 лет стало расти, кроме того, экономический подъем привел к увеличению женской занятости, в результате в ряде регионов России возникла серьезная нехватка мест в детских садах.
В системе начального профессионального образования сокращение числа учреждений
за рассматриваемый период составило 7,8%, притом, что численность учащихся практически осталась неизменной. Это связано с тем, что происходит интеграция учреждений НПО и СПО, т.е. оптимизируется структура подготовки кадров на указанных уровнях профессионального образования. Сеть учреждений среднего профессионального образования после незначительного сокращения в 1996-2001 гг. стала расти: по сравнению с 1995 г. указанный рост составил 0,5%. В этот же период число студентов учебных заведений СПО увеличилось на 29,3%.
Сеть образовательных учреждений высшего профессионального образования в последние годы интенсивно росла. По сравнению с 1995 г. число государственных вузов выросло на 15%, негосударственных - почти в 2 раза. Но особенно быстро развивалась филиальная сеть высших учебных заведений - в настоящее время она насчитывает 1371 филиал государственных вузов и 326 - негосударственных. Рост числа образовательных учреждений ВПО был вызван беспрецедентным ростом контингентов высшей школы - в 2,2 раза за период с 1995/96 по 2003/04 учебный год.
В 2004 г. начался процесс передачи образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации. До конца года им будет передано 2517 образовательных учреждений НПО и 299 - СПО.
В то же время федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, передают их в ведение Федерального агентства по образованию. К 1 января 2005 г. планируется передать в ведение Федерального агентства по образованию 570 образовательных учреждений СПО, 77 - дополнительного профессионального образования, 14 - высшего профессионального образования. Полностью процесс передачи планируется завершить в 2006 г. В процессе передачи должна быть осуществлена оптимизация сети: часть передаваемых образовательных учреждения среднего и дополнительного профессионального образования войдут в состав вузов или университетских комплексов.
2.4. Материально-техническая база системы образования
Недофинансирование системы образования привело к тому, что в настоящее время степень износа основных фондов в системе образования превышает 31%. Коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) составляет 1,2%. В аварийном состоянии находится 4% государственных и муниципальных школ, 6,9% образовательных учреждений НПО 5,5% - СПО, 5,4% - высшего профессионального образования, капитального ремонта требуют 33,4% школ, 8,4% учебных заведений НПО, 22,7% - СПО, 20,7% - ВПО, 15,8% - ДПО.
Вместе с тем в последние годы началось обновление материальной базы и оборудования в образовательных учреждениях всех уровней образования. В 2003 г. расходы федерального бюджета на приобретение оборудования составили 3,5 млрд. руб. Большое значение в обновлении оборудования сыграла программа компьютеризации школ. В 30,7 тысячи сельских школ было поставлено 56,6 тысячи единиц компьютерного оборудования, в 8,8 тысячи городских и поселковых школ - 75 тысяч. В результате в нынешнем году на 100 учащихся общеобразовательных школ пришлось 2,5 компьютера.
В настоящее время на 100 студентов вузов приходится 6,3 компьютера. К Интернету в 2004 г. имеют доступ 98% вузов.
Наиболее тяжелое положение с учебным и производственным оборудованием сложилось в образовательных учреждениях НПО. Здесь, по данным мониторинга экономики образования, доля оборудования старше 10 лет превышает 35,5%. Это существенно затрудняет подготовку рабочих кадров для современного производства.
2.5. Кадровый состав системы образования
В настоящее время в системе образования занято около 5,9 млн. чел., или 9% от общей численности занятых в экономике. Средний возраст работников системы образования составляет 40,1 лет.
В высших учебных заведениях возрастная структура профессорско-преподавательского состава сдвинута в сторону старших возрастов: 21,0% ППС имеют возраст больше 60 лет, 9% - больше 65 лет.
В 2003 г. удельный вес преподавателей вузов моложе 30 лет вырос до 15,9% по сравнению с 11% в 1998/99 учебном году. Некоторое улучшение возрастной структуры ППC (при увеличении в последние годы общей численности профессорско-преподавательского состава вузов) связано с ростом как бюджетного финансирования, так и внебюджетных доходов высших учебных заведений.
В учебных заведениях среднего профессионального образования возраст почти 55% преподавателей не превышает 49 лет, 19% - 39 лет.
В общем образовании стаж педагогической работы свыше 15 лет имеет более 52% учителей. В этом сегменте системы образования обновление кадрового состава идет медленно. Одна из важнейших причин - низкий уровень заработной платы.
2.6. Экономика системы образования
В 2004 г. расходы консолидированного бюджета на образование составили 531,2 млрд. руб. Из федерального бюджета в настоящее время финансируется примерно 20% всех расходов на образование. Столько же - из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основная нагрузка и ответственность за финансирование образовательных учреждений (60% расходов) лежит на местных бюджетах. Из 135,5 тысячи образовательных учреждений всех форм собственности за счет средств местных бюджетов финансируется 129,8 тысячи учреждений (95,7%).
Передача образовательных учреждений НПО и СПО в ведение субъектов Федерации приведет к сдвигу структуру расходов на образование, увеличив долю региональных бюджетов и, соответственно, сократив долю федерального бюджета в консолидированном бюджете.
В период 2002-2004 гг. росли бюджетные расходы в расчете на 1 обучающегося: рост бюджетного финансирования в расчете на 1 обучающегося в среднем профессиональном образовании составил 42%, в общем образовании - 39,3%, в начальном профессиональном - 27,1%, в дошкольном - почти 31%. Наименьший рост бюджетного финансирования в расчете на 1 студента был в вузах - 3,4% (табл. 1).
В системе общего образования продолжает сохраняться выраженная дифференциация удельных расходов по субъектам Российской Федерации (табл. 2).
Вместе с тем можно констатировать, что политика выравнивания бюджетных расходов, проводимая Минфином, дает определенные результаты. С учетом региональных коэффициентов, отражающих удорожание стоимости бюджетных услуг в зависимости от природно-климатических и социально-экономических факторов, дифференциация расходов в расчете на одного учащегося в период 2000-2003 гг. снизилась более чем в 2 раза.
Доля расходов на оплату труда в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации последние годы нарастает. В 2000-2002 гг. она составила 40,2%, 43,1% и 49,9% соответственно. Дальнейшее увеличение доли заработной платы в структуре расходов на образование может привести к существенному снижению качества учебного процесса. Длительное недофинансирование учебных расходов, а также затрат на приобретение оборудования, текущий и капитальный ремонты ведет к увеличению риска различных аварий в образовательных учреждениях, к отставанию результатов обучения от современных требований. В то же время уровень заработной платы в образовании остается одним из самых низких в стране. По последним данным, средняя начисленная заработная пла-та в образовании составляет 43% от средней начисленной заработной платы в промышленности и 53% от средней заработной платы по экономике. Выборочное обследование размеров начисленной заработной платы, проведенное Госкомстатом в апреле 2004 г., показало, что более 50% работников образования имеют заработную плату ниже 3000 рублей в месяц, 75% - ниже 5000 рублей.
Низкая заработная плата и низкий уровень бюджетного финансирования учебных расходов привели к тому, что Россия, несмотря на существенное повышение в последние годы бюджетных расходов на образование, далеко уступает по этим показателям странам ОЭСР, а также странам Центральной и Восточной Европы.
2.7. Нормативно-правовое регулирование системы образования
Решающим условием реализации большинства направлений модернизации образования является их нормативное и в первую очередь законодательное обеспечение. За последние годы были подготовлены и внесены в Государственную Думу проекты законов, предусматривающие внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в Семейный и Гражданский кодексы Российской Федерации по отдельным вопросам правового регулирования образовательных отношений.
Правительством Российской Федерации за годы, прошедшие с момента принятия Концепции модернизации российского образования, принято более 30 постановлений и распоряжений по проблемам образования, которыми был определен порядок проведения экспериментов в системе образования, утвержден ряд типовых положений, установлены государственные задания на подготовку специалистов.
Большое значение для системы образования имело принятие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части финансирования образовательных учреждений" от 7 июля 2003 г., который поднял на уровень субъекта Российской Федерации ответственность за выплату заработной платы учителям и финансирование учебных расходов школ.
3. Основные проблемы развития системы образования в России
Несмотря на целый ряд позитивных сдвигов, произошедших в системе образования в ходе реализации Концепции модернизации и повышения бюджетных расходов на развитие данной сферы, в целом в образовании сохраняются многочисленные проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации данной сферы удовлетворяет общество.
Среди указанных проблем следует выделить:
- недостаточную скоординированность действий по реализации мероприятий Концепции: проводимые эксперименты нередко осуществляются как самостоятельные и самодостаточные мероприятия;
- отставание по срокам: выполнена 1/3 от запланированного на настоящий момент;
- низкая осведомленность работников сферы образования относительно целей и задач модернизации, отсутствие у них мотивации к участию в преобразованиях;
- нерешенность наиболее значимых для педагогического корпуса проблем - вопроса конкурентного уровня заработной платы, пенсионного обеспечения, социального статуса;
- низкое общественное участие в проводимых преобразованиях;
- неразвитость непрерывного профессионального образования как механизма обеспечения текущих и перспективных потребностей динамично развивающегося общества и экономики в профессиональных кадрах необходимой квалификации;
- неадекватность существующих образовательных стандартов современным требованиям;
- снижение качества образования при массовом охвате молодежи высшим профессиональным образованием;
- отсутствие эффективной общественно-государственной системы контроля качества образования, направленной на адекватную и гласную оценку результата работ учебных заведений и педагогов, расширение участия различных социальных и профессиональных групп в развитии образования;
- неэффективность системы финансово-экономических механизмов ресурсного обеспечения образовательной деятельности на всех уровнях образования;
- отсутствие механизмов сосредоточения ресурсов на наиболее приоритетных направлениях развития образования;
- отсутствие содержательной и организационной преемственности между уровнями и ступенями образования;
- недостаточная интеграция образования и науки в высшей школе;
- низкий уровень включенности российского образования в мировое образовательное пространство.
Большинство выделенных проблем пересекаются, поэтому их решение должно носить системный характер и быть взаимоувязано. Необходимо выделить основополагающие проблемы, от успешного решения которых будет зависеть возможность устранения существующих недостатков системы образования.
3.1. Несоответствие содержания и технологий образования требованиям современного общества и экономики
В Концепции модернизации российского образования была поставлена задача совершенствования структуры и содержания образования. Однако она преимущественно затрагивала вопросы содержания общего образования. Между тем эта проблема актуальна для всех уровней российской системы образования.
Ускорение темпов обновления технологий приводит к необходимости смены подходов к разработке содержания образования и технологий обучения. В условиях стремительного развития и расширения доступности открытых информационных сетей передача "готовых" знаний перестает быть главной задачей учебного процесса, снижается функциональная значимость и привлекательность традиционной организации обучения.
Рынок труда предъявляет требования не только к уровню теоретических знаний потенциального работника, но и к той степени ответственности, профессиональной компетентности и коммуникабельности, которую он может продемонстрировать.
Формируются современные представления о фундаментальности образования - это такое образование, получив которое человек способен самостоятельно работать, учиться и переучиваться. Все большее распространение приобретает подход, в рамках которого основной задачей учебного процесса становится формирование креативности, умения работать в команде, проектного мышления и аналитических способностей, коммуникативных компетенций, толерантности и способности к самообучению, что обеспечивает успешность личностного, профессионального и карьерного роста молодежи.
Успешность развития содержания и технологий обучения во многом взаимоувязана с тем, насколько эффективно будет сокращаться существующее отставание системы образования, прежде всего профессионального, от требований внешней среды.
3.2. Отставание системы образования от требований социально-экономического развития
Данное отставание, в первую очередь, выражается в отсутствии адекватной реакции профессионального образования на потребности рынка труда. Более четверти выпускников высшего профессионального образования и 30% выпускников среднего профессионального образования не трудоустраивается по полученной в учебном заведении специальности. Это приводит к тому, что работодатели все активнее осуществляют инвестиции преимущественно в развитие альтернативных действующей системе образовательных практик, таких как корпоративные университеты, тренинговые компании, системы внутрифирменной подготовки кадров, стремясь совместить процесс обучения и профессиональной деятельности. Вложения в альтернативные образовательные структуры ведут к "истощению" ресурсной базы сложившейся системы образования, включая и ее кадровый состав. Особенно остро эта проблема проявляется в начальном профессиональном образовании, не имеющем достаточных ресурсов для закупки современного учебно-производственного оборудования и организации на его базе подготовки квалифицированных рабочих для работы по новейшим технологиям. Как итог - слабое внимание работодателей к развитию образовательных учреждений НПО, негативная реакция на качество выпускников. Получается замкнутый круг, который достаточно сложно разорвать.
Современная российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности за конечные результаты образовательной деятельности учебных заведений. Не развиты в достаточной степени независимые формы и механизмы участия граждан, работодателей, профессиональных сообществ в вопросах образовательной политики, в том числе и в процессах независимой экспертизы качества образования.
Слабая интеграция образовательной и научной деятельности в перспективе может привести к значительному сокращению кадрового потенциала сферы научного производства.
Отсутствие полноценных связей профессионального образования, научно-исследовательской и практической деятельности приводит к тому, что содержание образования и образовательные технологии становятся все менее адекватными современным требованиям и задачам обеспечения конкурентоспособности российского образования на глобальном рынке образовательных услуг. Это негативным образом влияет на готовность российской системы образования к интеграции в мировое образовательное пространство.
Проблема негибкости, инерционности, слабой реакции системы образования на внешние сигналы во многом взаимосвязана с проблемой дефицита преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации.
3.3. Дефицит преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации
В силу низкого уровня заработной платы государственная система образования становится все менее конкурентоспособной областью профессиональной деятельности.
Низкий уровень официальных заработных плат и неразвитость механизмов дополнительного легального заработка приводят к росту объемов теневых финансовых потоков и распространению коррупции в системе образования. Происходит падение престижа профессии учителя и преподавателя, не снижается отток квалифицированных кадров в иные сферы деятельности.
Отстающая от реальных потребностей педагогов система переподготовки и повышения квалификации не позволяет осуществлять модернизацию и формирование кадрового корпуса, способного обеспечить современное содержание образовательного процесса и работать в перспективных образовательных технологиях. Наиболее привлекательный для преподавателя вариант карьерного роста связан с перспективой назначения на административные должности. Однако эффективные механизмы ротации управленческих кадров в системе образования не разработаны.
Низкая квалификация значительной части административно-управленческого персонала не позволяет осуществлять развитие системы образования на основании внедрения эффективных форм и технологий организации и управления.
Слабая восприимчивость традиционной системы образования к внешним запросам и дефицит квалифицированных кадров являются следствием несоответствия действующих в этой сфере механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования.
3.4. Несоответствие действующих механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования
За последние 10-15 лет в сфере образования произошли значительные изменения. Открывшаяся в начале 1990-х годов возможность появления негосударственных форм образования привела к тому, что наряду с сохранением государственного сектора, имеющего признаки старой отраслевой организации, происходит рост числа новых участников образовательного рынка, начинают складываться образовательные сети.
Появляются различные общественные организации, в том числе с участием бизнес-сообщества, создаются профессиональные ассоциации, формируются разнообразные, в том числе коммерческие, структуры дополнительного образования, переподготовки и повышения квалификации. Все они имеют разные представления о необходимых изменениях в устройстве российского образования, реализуют в сфере образования многообразные интересы.
В этой связи перед системой управления образованием встают две группы задач. Одна из них обусловлена необходимостью регламентации деятельности новых участников образовательного процесса, обеспечения мониторинга и контроля качества образования. Вторая - создание механизмов распространения возникающего в новых условиях позитивного опыта образовательной деятельности. Решение этих задач требует использования более "тонких", чем действующие, механизмов управления системой образования.
Вместе с тем в настоящее время недостаточно развиты механизмы привлечения общественных организаций к вопросам формирования и реализации образовательной политики. Государственные стандарты до сих пор остаются доминирующим инструментом формирования содержания образования. Отсутствуют условия для развития независимых форм оценки качества образования, а также механизмы определения, поддержки и распространения лучших образцов инновационной образовательной деятельности. Сохраняется неполнота и противоречивость нормативной правовой базы в сфере образования.
Значительная степень несоответствия заявляемых целей и задач преобразований тем результатам, которые достигаются в процессе их реализации, является следствием того, что каждый из активно действующих на открытом образовательном пространстве субъектов интерпретирует эти цели и задачи по-своему. В связи с этим крайне важным становится, с одной стороны, учет в процессе постановки целей сложившейся множественности интересов, а с другой - формирование таких механизмов реализации, которые могут привести к достижению этих целей.
Решение задач модернизации системы образования, приведение ее в соответствие со сложившимися социально-экономическими условиями может быть осуществлено только путем "тонкой настройки" системы управления и постепенного ввода в действие управленческих механизмов нового типа.
4. Приоритетные направления государственной политики в сфере образования и меры по их реализации
На современном этапе модернизации российского образования приоритетными направлениями государственной политики образования должны стать:
- формирование современной системы непрерывного профессионального образования;
- повышение качества профессионального образования;
- обеспечение доступности качественного общего образования;
- повышение инвестиционной привлекательности сферы образования.
Это обеспечит дальнейшую реализацию задач Концепции модернизации российского образования, решение стоящих перед системой образования проблем.
Развитие системы непрерывного образования позволит создать условия для формирования гибких образовательных траекторий, обеспечит реакцию системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества, экономики. Одновременно появятся возможности для выравнивания доступа к качественному образованию на всех уровнях образовательной системы.
Повышение качества профессионального образования в современных условиях возможно только на основе активизации инновационных процессов в данной сфере, обеспечения интеграции образовательной, научной и практической деятельности. Это снимет проблему замкнутости системы образования, откроет ее внешним воздействиям, приведет к постоянному обновлению содержания образования и технологий обучения.
Обеспечение доступности качественного общего образования в первую очередь должно быть направлено на выравнивание стартовых возможностей получения общего образования. Это позволит снизить социальную дифференциацию, заложить необходимую основу для повышения качества образования, социальной, территориальной и образовательной мобильности детей и молодежи.
Повышение инвестиционной привлекательности системы образования позволит решить проблему дефицита квалифицированных кадров в системе образования, повысить ее управленческий потенциал, обеспечить развитие ресурсной базы, а также внедрение новых технологий в образовательный процесс.
5. Механизмы реализации приоритетных направлений развития системы образования
Эффективная реализация приоритетных направлений развития системы образования обеспечивается решением следующих задач.
1. Для формирования современной системы непрерывного профессионального образования необходимо:
- создать условия для расширения числа организационных структур, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров; создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ;
- создать условия повышения роли общественных институтов в управлении образованием;
- сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ;
- создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся.
2. Для повышения качества профессионального образования необходимо:
- перейти к двухуровневому высшему образованию;
- реструктурировать системы начального и среднего профессионального образования;
- создать условия для инновационного развития системы профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности.
3. Для повышения доступности качественного общего образования необходимо:
- рекомендовать введение "предшкольного образования" (нулевой класс);
- перейти к отраслевой системе оплаты труда работников образования, в том числе используя механизмы снижения недельной нагрузки учащихся и повышения заработной платы учителей;
- создать механизмы осуществления социальной адресной поддержки обучающихся с расширением доступности дополнительного образования;
- перейти к профильному обучению в старших классах как способу удовлетворения индивидуальных образовательных запросов учащихся;
- изменить структуру стандарта общего образования, включив в нее требования к уровню подготовки выпускников, условия осуществления образовательной деятельности, примерный базисный учебный план.
4. Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:
- создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций;
- создать условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образованием;
- обеспечить большую прозрачность для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;
- создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями.
5.1. Формирование современной системы непрерывного профессионального образования
Система непрерывного профессионального образования призвана предоставить каждому человеку институциональную возможность формировать индивидуальную образовательную траекторию и получать ту профессиональную подготовку, которая требуется ему для дальнейшего профессионального, карьерного и личностного роста. Развитие данной системы позволит обеспечить большую восприимчивость образования к внешним запросам, в том числе со стороны рынка труда.
В последние годы наблюдается быстрый рост потребности в повышении квалификации и переподготовке кадров. За последние 5 лет контингенты обучаемых по соответствующим программам выросли с 898,4 тыс. чел. до 1432,9 тыс. человек, или на 59,5% (и это без учета повышения квалификации и переподготовки рабочих кадров). Основную долю в росте спроса на последипломное образование составляет рост спроса на повышение квалификации - 92,1%, на профессиональную переподготовку соответственно 7,9%. К 2008 г. программами непрерывного последипломного образования будет охвачено не менее 10-12% занятого населения России ежегодно с последующим повышением этой доли до 20-25%.
Для того чтобы обеспечить растущие потребности в постоянном повышении квалификации или переподготовке, необходимо создать инфраструктуру доступа к непрерывному профессиональному образованию в течение всего периода профессиональной деятельности.
Основными элементами этой инфраструктуры являются:
- программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, построенные на принципах модульности, а также реализующие их организации и учреждения различных форм собственности;
- общественно-профессиональные организации, деятельность которых направлена на формирование адекватных запросам рынка труда квалификационных требований к уровню подготовки специалистов, поиск и отбор современных образовательных технологий, а также оценку (аттестацию и аккредитацию) качества образовательных программ;
- единая система зачетных единиц, построенная на основе современной информационной инфраструктуры учета, хранения и накопления данных о результатах образования и подготовки, полученных человеком в различных образовательных организациях;
- независимая от организаций, реализующих образовательные программы, общенациональная система оценки качества образования, призванная обеспечить единство образовательного пространства за счет предоставления гражданам возможности объективного контроля уровня приобретенных знаний и компетенций.
Переход к модульному принципу организации образовательных программ позволит обеспечить большую гибкость системы образования, ее ориентированность на индивидуальные потребности обучающегося и запросы рынка труда.
Для обеспечения конкурентоспособности данного сектора российского образования и повышения его качества, необходимо расширить перечень организаций, имеющих право на предоставление услуг непрерывного профессионального образования, включив в него крупные коммерческие и иные необразовательные организации, имеющие ресурсы для реализации различных образовательных программ в рамках внутрифирменного обучения.
Для того чтобы обеспечить развитие указанного сектора профессионального образования и одновременно придать импульс к повышению качества деятельности государственных образовательных учреждений, необходимо будет осуществить переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами. Вследствие этого такие управленческие функции, как контроль, финансирование и оценка качества деятельности, будут осуществляться по отношению именно к образовательным программам.
Создание принципиально новых механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ потребует формирования организационных и правовых условий для развития общественно-профессиональных организаций, в состав которых войдут представители профессиональных ассоциаций, образовательного сообщества и объединений работодателей. Одной из основных задач таких организаций должно стать формирование требований к уровню необходимой профессиональной квалификации, содержанию и технологиям обучения, а также компетенциям работников, занятых в различных секторах общественного производства. Указанные общественно-профессиональные организации должны также обеспечить эффективный контроль качества образовательного процесса и соответствие подготовленных кадров динамичным запросам рынка труда.
Создание единой системы зачетных единиц (кредитов), обеспечивающей повсеместное признание образовательных результатов, переход к управлению образовательными программами, а также распространение модульного принципа построения программ позволят обеспечить институциональную возможность для обучения в разных образовательных учреждениях в рамках одной и той же индивидуальной образовательной траектории, построенной человеком. Расширятся возможности выбора образовательных программ, образование и подготовка кадров приобретут целевой характер и станут более эффективными.
Общенациональная независимая система оценки качества образования должна стать неотъемлемой частью инфраструктуры непрерывного образования, позволяющей обеспечить единство образовательного пространства и повышение объективности процедур оценки достигнутого образовательного уровня за счет их отделения от процессов образования и подготовки. В эту систему должны войти некоммерческие организации, осуществляющие проведение экзаменов и сертификацию образовательного потенциала граждан. В перспективе такие структуры должны обеспечивать проведение экзаменов после основной и старшей школы, при поступлении на второй уровень высшего образования, а также осуществление других квалификационных испытаний.
В настоящее время для обеспечения развития системы непрерывного образования подготовлен законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" в части поправок, касающихся вопросов регламентации дополнительного профессионального образования.
Предметом законопроекта является установление нового порядка регламентации деятельности организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы, в том числе:
- расширение перечня организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы,
- изменение порядка аттестации дополнительных профессиональных программ,
- создание предпосылок для общественно-профессиональной аттестации основных профессиональных программ,
- соответствующее изменение порядка государственной аккредитации организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы.
Принятие данного законопроекта позволит заложить основу для дальнейшего развития системы непрерывного профессионального образования.
Для обеспечения реализации данного приоритетного направления также необходимо:
- Отработать в рамках реализации федеральных целевых программ модели участия работодателей, профессиональных и академических сообществ в создании общественно-профессиональных организаций, проводящих аттестацию образовательных программ дополнительного профессионального образования, а также сами процедуры общественно-профессиональной аттестации.
- Разработать квалификационные требования к составу общественно-профессиональных организаций, осуществляющих общественно-профессиональную аттестацию образовательных программ.
- Определить перечень программ дополнительного профессионального образования, которые не могут реализовываться организациями, не являющимися образовательными, но имеющими, согласно указанному законопроекту, право на ведение образовательной деятельности в сфере дополнительного профессионального образования.
- Обеспечить сбор и распространение информации об аттестованных общественно-профессиональными организациями программах дополнительного профессионального образования.
- Разработать и апробировать методические рекомендации по введению единой системы зачетных единиц.
- Разработать модель (модели) общенациональной системы оценки качества образования, включая разработку преемственных по уровням образования контрольно-измерительных материалов, организационного и информационно-технологического обеспечения процедур оценивания, а также апробировать механизм ее развертывания на федеральном и региональном уровнях.
5.2. Повышение качества профессионального образования
5.2.1. Переход к двухуровневому высшему образованию
Важнейшим элементом комплексного преобразования сферы высшего образования является переход на двухуровневую систему: бакалавриат (первый уровень), магистратура или подготовка специалиста на базе бакалавриата (второй уровень). Такая система станет основой для формирования адекватной потребностям общества структуры квалификаций и образовательных программ.
В настоящее время в России сложилась и действует система высшего профессионального образования, которая состоит из одноуровневой подготовки дипломированных специалистов по специальностям (срок обучения 5 и 5,5 лет) и двухуровневой: с присвоением выпускнику степени "бакалавра" (срок обучения 4 года) и степени "магистра" (срок обучения 1-2 года) после получения степени бакалавра или квалификации специалиста.
Если в 2000 г. выпуск бакалавров и магистров составил около 52,5 тыс. человек по всем формам обучения (47,5 тыс. по дневной форме обучения), то в 2002 году выпуск составил 59 тыс. человек (53 тыс. по дневной форме обучения), причем за последние 6 лет их выпуск удвоился.
Вместе с тем в настоящее время обучение в магистратуре рассматривается преимущественно лишь как возможность увеличения сроков подготовки по специальности, а бакалавриат рассматривается как формальный уровень образования при фактическом отсутствии выпуска специалистов на рынок труда. Однако в современных условиях для повышения качества высшего образования бакалавриат и магистратура должны стать самостоятельными уровнями образования, выделение каждого из которых имеет определенные цели и задачи.
Образовательная задача первого уровня состоит в формировании базовых основ профессиональной культуры и основных деятельностных компетенций (коммуникативных навыков, навыков поиска и анализа информации, самообразования, навыков коллективной работы и т.п.). В профессиональном плане бакалавр должен также обладать специальными компетенциями в рамках своего направления, позволяющими ему решать задачи профессиональной деятельности. Бакалавриат обеспечит возможность успешной работы там, куда сегодня идут многие выпускники вузов - дипломированные специалисты (линейные менеджеры, специалисты по продажам, администраторы и т.п.). Степень бакалавра дает право на осуществление определенного уровня профессиональной деятельности, обеспечивая одновременно решение задачи повышения социального капитала страны.
Типы программ бакалавриата, как и число направлений подготовки для каждого типа, устанавливаются на основе анализа предметно-деятельностных особенностей в различных областях знаний и деятельности.
Лица, получившие степень (квалификацию) бакалавра, могут в соответствии со своей квалификацией занимать должности, требующие высшего образования, а также участвовать в конкурсе на продолжение образования на втором уровне.
В промежутке между окончанием бакалавриата и поступлением в магистратуру для отдельных направлений подготовки может быть нормативно закреплена необходимость получения опыта профессиональной деятельности, что предоставит возможность студентам осуществить осмысленный выбор своей образовательной и профессиональной траектории, уточнить направление дальнейшей профессиональной, в том числе и магистерской подготовки.
Обучение в магистратуре направлено на подготовку специалистов, способных к решению наиболее сложных задач профессиональной деятельности, к организации новых областей деятельности, к проектной инженерии, к исследованиям и управлению как основополагающим сферам, обеспечивающим общественное и экономическое развитие России. Использование в образовательном процессе активных форм и современных технологий обучения, таких как решение реальных научно-исследовательских и проектных задач, анализ конкретных ситуаций, моделирование реальных технологических и/или управленческих процессов на базе информационных систем, позволяет реализовать в магистратуре концепцию практико-ориентированного образования, включая подготовку современного корпуса исследователей.
Опираясь на традиции отечественного образования, по некоторым специальностям (инженеры, врачи, архитекторы и пр.), определяемым в особом перечне, целесообразно в настоящее время сохранить подготовку специалистов на втором уровне высшего образования.
Переход к двухуровневой системе высшего образования требует разработки принципиально новых стандартов образования, обеспечивающих универсальность, фундаментальность образования и его профессиональную направленность.
Поскольку перед системой высшего профессионального образования сегодня встают задачи, связанные не только с удовлетворением текущих потребностей экономики страны в квалифицированных кадрах, но и с интеграцией Российской Федерации в мировое образовательное пространство, введение двух уровней образования позволит осуществлять экспорт образовательных услуг.
Для перехода на двухуровневую систему высшего образования необходимо с участием академических, профессиональных сообществ, работодателей и иных заинтересованных групп проделать следующую работу:
- Провести классификацию направлений подготовки высшего образования.
- Разработать новую методологическую основу государственных стандартов для укрупненных типов подготовки бакалавров.
- Обеспечить в рамках выделенных направлений подготовки разработку и утверждение государственных образовательных стандартов подготовки бакалавров.
- Подготовить постановление Правительства Российской Федерации, определяющее перечень специальностей, по которым будут готовиться дипломированные специалисты, определить порядок его пересмотра.
- Разработать Положение о магистратуре, предусматривающее широкие академические свободы вузов по формированию междисциплинарных программ.
- Разработать критерии лицензирования и аккредитации магистерских программ и открытия магистратур.
5.2.2. Реструктурирование системы учреждений начального и среднего профессионального образования
В настоящее время формально различные типы учреждений начального и среднего профессионального образования (техникумы, колледжи, профессиональные лицеи, профессиональные училища) реализуют зачастую одинаковый набор образовательных программ. Таким образом, происходит размывание структуры профессионального образования. Вместе с тем из-за утраты тесной связи с предприятиями и организациями и старения материально-технической базы самих учреждений, они зачастую не способны обеспечить подготовку кадров необходимой квалификации для современной экономики и социальной сферы.
Кроме того, система начального профессионального образования обременена социальными обязательствами. В учреждениях этого уровня концентрируется значительная часть проблемной молодежи, в силу чего решение социальных задач нередко доминирует над задачей подготовки кадров высокой квалификации. Большинство работодателей отмечает резкий дефицит кадров по рабочим профессиям. Вместе с тем от 15% до 30% выпускников профессиональных училищ не находят работы по профилю подготовки.
В целях обеспечения современного качества подготовки кадров в системе профессионального образования следует:
1. Создать условия для продуктивного взаимодействия предприятий и образовательных учреждений по организации и управлению учебным процессом, построенным на современной технологической базе. Для этого необходимо:
- провести научно-исследовательские работы по анализу практики предоставления преференций для работодателей и иных возможных механизмов привлечения инвестиций в системы НПО и СПО;
- сформировать механизмы, стимулирующие работодателей инвестировать в образовательные учреждения, обеспечивающие интеграцию производства и образования;
- обеспечить распространение позитивного опыта участия работодателей в финансировании и управлении учреждениями профессионального образования.
2. Разграничить механизмы социальной поддержки обучающихся, предоставления общего образования и организации профессиональной подготовки. Для этого необходимо:
- разработать нормативные документы, обеспечивающие оказание адресной социальной помощи обучающимся в учреждениях профессионального образования;
- разработать и внедрить механизмы раздельного финансирования общеобразовательных программ и программ профессиональной подготовки в учреждениях профессионального образования;
- отработать модели реализации профессиональной подготовки на старшей ступени общего образования.
3. Создать организационные и правовые условия для интеграции образовательных программ НПО и СПО и включения их в систему непрерывного профессионального образования. Для этого необходимо:
- разработать интегрированный перечень и единые стандарты профессий и специальностей НПО и СПО;
- разработать модульную структуру программ подготовки по профессиям и специальностям;
- разработать, апробировать и распространить практику модульной подготовки в учреждениях профессионального образования.
5.2.3. Обеспечение инновационного характера сферы образования
В условиях развития экономики знаний необходимо создать условия для формирования национальной инновационной системы, способной обеспечить интеграцию сферы образования, науки и экономики.
Необходимо создавать механизмы преодоления постоянного отставания системы образования от тех знаний и технологий, на которых строится современное общество.
В настоящее время наиболее успешными в плане обеспечения инновационного характера развития образовательной деятельности становятся такие высшие учебные заведения, в которых одновременно реализуются следующие три типа процессов:
- разработка проектов, связанных с развитием различных технологий, предприятий, секторов и отраслей экономики;
- проведение исследований как фундаментального, так и прикладного характера;
- разработка образовательных технологий, обеспечивающих интеграцию проектных и исследовательских задач в учебный процесс.
Приоритетными задачами обеспечения инновационного характера развития образования становятся создание и поддержка образовательных программ, включающих в себя все указанные выше характеристики.
На всех уровнях образования инновационный характер образования должен обеспечиваться внедрением новых образовательных технологий, развитием интерактивных форм обучения, широким использованием проектных методов, тренажеров, позволяющих имитировать реальные ситуации, современных обучающих программ.
Общей для всей системы профессионального образования задачей в рамках комплекса мероприятий по повышению качества должны стать разработка с участием работодателей и общественности и внедрение современных методов рейтингования образовательных учреждений профессионального образования.
5.5. Обеспечение доступности качественного общего образования
Необходимость выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения свидетельствует о целесообразности введения "предшкольного образования"; создания условий для обеспечения доступности дополнительного образования детей, ориентированного на формирование успешности ребенка, развитие его индивидуальных способностей.
В настоящее время уровень охвата детей дошкольными учреждениями составляет в среднем 59%. При этом только 55% детей 5-летнего возраста посещают детские сады. Доля детей, обучающихся в системе дополнительного образования, составляет 38,5% от общей численности детей школьного возраста.
Исходя из проблемы выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения, целесообразно апробировать следующую структуру общего образования:
1. "Предшкольное образование" (1 год).
2. Начальная школа (4 года).
3. Основная школа (5 лет).
4. Профильная школа, лицей, гимназия (2 года).
В течение всего периода организации обучения в общеобразовательной школе учащимся должны предоставляться услуги дополнительного образования.
"Предшкольное образование" не носит обязательного характера и может быть рекомендовано гражданам как эффективный способ выравнивания стартовых возможностей детей, идущих в первый класс начальной школы. В основе "предшкольного образования" должны лежать игровые формы и методы обучения. При этом занятия целесообразно проводить главным образом на базе сети учреждений дошкольного образования.
Профильное обучение главным образом должно быть сориентировано на расширение возможностей выбора учащимися индивидуальных образовательных траекторий. Предстоит отработать механизмы, позволяющие учащимся сочетать обучение в различных учебных заведениях - не только общеобразовательных, но и заочных, очно-заочных школах, учреждениях дополнительного образования и пр.
С целью сохранения здоровья детей следует рассмотреть различные варианты снижения нагрузки учащихся. Учитывая, что аудиторная нагрузка учащихся в России выше, чем, например, в европейских странах на 10-15%, целесообразно апробировать снижение недельной нагрузки учебного плана при соответствующем увеличении уровня оплаты педагогического часа учителя (за счет уменьшения нормы часов на ставку заработной платы). При этом индивидуализация занятий учащихся и расширение для них возможностей выбора образовательных программ могут финансироваться из дополнительных источников как бюджетных, так и внебюджетных.
Отдельным ориентиром в структуре преобразований должен стать комплекс мер, обеспечивающих заполнение высвобожденного времени при сокращении учебной нагрузки для учащихся малокомплектных сельских школ, специализированных образовательных учреждений и других учебных заведений, а также их финансирование. Большее распространение должны получить лучшие образцы организации работы школ полного дня для нуждающихся в этом семей.
Процесс интеграции системы общего образования с дополнительным и предшкольным образованием позволит усилить воспитательную составляющую образовательного процесса, значительно повысить социальный и культурный потенциал детей, у которых по разным причинам нет условий для нормального развития в семье. Это также позволит не навязывать обучающимся в процессе воспитания определенные ценности и нормы деятельности, а создать условия для свободного самоопределения граждан относительно разделяемых ими ценностных ориентиров. При этом следует поддерживать участие в воспитании обучающихся различных общественных организаций и объединений. Конструктивное сотрудничество образовательных учреждений и общественных организаций должно стать основой не только формирования общечеловеческих ценностей у молодого поколения, но и способом, обеспечивающим участие образования в строительстве гражданского общества.
Интеграция общего и дополнительного образования должна позволить более эффективно решать ряд серьезных социальных задач. В этой связи также следует особое внимание уделить развитию русского языка как языка общенационального единения и консолидации общества.
Для реализации этого направления необходимо:
- разработать и внести законодательные изменения по структуре стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;
- разработать и апробировать стандарты общего образования на основе новой структуры;
- отработать различные механизмы финансирования дополнительного образования учащихся общеобразовательных учреждений;
- распространить методические рекомендации по организации работы школ полного дня;
- апробировать различные модели организации общего образования с учетом введения "предшкольного образования" детей с 5-6 лет.
5.4. Повышение инвестиционной привлекательности сферы образования
Наряду с безусловной важностью дальнейшего совершенствования механизмов, повышающих эффективность расходования бюджетных средств в системе образования, необходимо создавать механизмы и стимулы инвестирования в нее частных и корпоративных средств.
Создание подобных механизмов и стимулов будет не только способствовать улучшению общей финансово-экономической ситуации в системе образования, но и обеспечит условия для роста ее восприимчивости к запросам общества и рынка труда, что, безусловно, позитивно повлияет на качество образовательного процесса.
В целях повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:
1. Создать путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм условия для роста экономической самостоятельности образовательных учреждений и повышения их ответственности за конечные результаты деятельности. Помимо бюджетных учреждений предполагается использование таких организационно-правовых форм, как автономные учреждения (АУ) и государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (Г(М)АНО). Выполнение данной задачи позволит создать базовые условия для повышения эффективности и прозрачности финансирования сферы образования.
2. Повысить качество кадрового корпуса системы образования. Следует разработать и ввести в действие эффективные механизмы отраслевой системы оплаты труда педагогических работников. Важным элементом роста качества кадрового корпуса должна стать модернизация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников образования. Необходимо создать условия для развития менеджерского слоя в системе образования, повысить квалификацию и переподготовить действующий управленческий персонал среднего звена.
3. Создать условия для развития общественных институтов участия в управлении образованием. Распространение практики использования таких форм общественного участия в управлении, как попечительские и наблюдательные советы, позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу. Необходимо отработать перечень полномочий деятельности институтов общественного участия в управлении образованием.
4. Обеспечить большую прозрачность процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями. Необходимо осуществить разработку и создать условия для распространения механизмов и форм публичной отчетности о работе учебных заведений всех уровней образования, развивать независимые формы контроля (аудита) их деятельности. Это позволит привлечь внимание общественности к деятельности как отдельных образовательных учреждений, так и системы образования в целом.
Вместе с тем создание благоприятных правовых и экономических условий для частного инвестирования в образовательную сферу должно сопровождаться разработкой и внедрением механизмов защиты государственных и муниципальных образовательных учреждений от действий, направленных на их необоснованную приватизацию.
5.5. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере образования
Данное направление является обеспечивающим по отношению к вышезаявленным приоритетным направлениям.
Существующий сегодня сметный порядок бюджетного финансирования учебных заведений во многом ограничивает возможности и стимулы повышения качества услуг и эффективности их предоставления.
Несовершенство нормативной базы, регулирующей получение и расходование образовательными учреждениями финансовых средств из внебюджетных источников, зачастую при-водит к их неэффективному использованию, не дает возможности в полной мере задействовать механизмы привлечения в сферу образования частных инвесторов.
В настоящих условиях назрела необходимость разработки и внедрения новых инструментов финансирования образования, которые должны формироваться в ходе общей бюджетной реформы.
В основу финансирования системы образования должен быть положен принцип "управление по результатам". Необходимо, чтобы любая финансируемая за счет бюджетных средств программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности. Применение индикативного управления результатами позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.
Сложность системы, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа инструментов бюджетного финансирования, обусловливают необходимость использования различных финансовых инструментов, применяемых в единой системе и в оптимальном сочетании. Использование системы инструментов позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на развитие образования.
5.5.1. Нормативно-подушевое финансирование
Среди этих инструментов следует выделить нормативно-подушевое финансирование, позволяющее обеспечивать прозрачность распределения бюджетных средств, привязывать объем финансирования непосредственно к потребителю образовательной услуги по принципу "деньги следуют за учащимся".
Необходимость перехода к нормативно-подушевому финансированию неоднократно декларировалась, в том числе в Концепции модернизации российского образования. Между тем в системе общего образования этот инструмент в настоящее время отрабатывается только в нескольких субъектах Российской Федерации (Самарская область, Чувашская Республика, Ярославская область и др.). В трех субъектах Российской Федерации в 2002-2004 гг. в 6 вузах проводится эксперимент по финансированию образовательных учреждений высшего профессионального образования на основе государственных именных финансовых обязательств (ГИФО); с 2003 г. 18 вузов из других субъектов Федерации участвуют в данном эксперименте в имитационном режиме путем предоставления информации для оценки последствий их финансового состояния при переходе на новый механизм бюджетного финансирования высших учебных заведений.
Проблемы перехода на нормативно-подушевое финансирование во многом связаны с отсутствием необходимой законодательной базы, принятых методик расчета нормативов по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений.
Разработка соответствующих нормативных правовых актов и их принятие, а также проводимая реформа бюджетного сектора должны способствовать решению данного вопроса. Введение в современных условиях механизма нормативно-подушевого финансирования позволит повысить эффективность использования совокупных ресурсов образовательных учреждений и системы образования в целом.
5.5.2. Механизмы финансирования высшего профессионального образования при переходе к двухуровневому высшему образованию
При переходе на двухуровневую систему высшего профессионального образования в бакалавриате в рамках применения нормативно-подушевого механизма бюджетного финансирования целесообразно апробировать следующую дифференциацию норматива бюджетного финансирования:
- по результатам ЕГЭ, международных, всероссийских, региональных олимпиад и конкурсов;
- по направлениям подготовки;
- с учетом региональной специфики.
Дифференциация норматива по результатам ЕГЭ - это введение системы финансирования, которая базируется на использовании государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Применение данного финансового инструмента целесообразно на первом уровне высшего образования - в бакалавриате.
На уровне магистратуры дифференциация бюджетного норматива финансирования должна производиться только по направлениям подготовки с учетом региональной специфики.
Более высокие значения нормативов должны устанавливаться для обучения по направлениям (или, в ряде случаев, при сохранении специальностей подготовки - по специальностям), имеющим объективно более высокую стоимость подготовки (технически сложные, творческие, медицинские и т.п.), а также для магистратуры по сравнению с бакалавриатом.
По уровням высшего образования будет различаться применение и других инструментов финансирования. Так, использование образовательного кредита должно получить большее распространение в магистратуре, в бакалавриате, напротив, более широко может применяться такой механизм, как финансирование подготовки кадров для государственных и муниципальных нужд на основе субвенций и субсидий.
С целью обеспечения доступности высшего профессионального образования для отдельных категорий граждан (граждане, отслужившие в Вооруженных Силах России положенный срок по контракту, инвалиды, другие категории граждан, имеющие установленные законом льготы при поступлении в вузы) предполагается установление для них повышенных нормативов финансирования. При этом целесообразно сокращение числа льготных категорий, повышение обоснованности в предоставлении льгот.
Кроме того, для граждан, отслуживших в Вооруженных Силах Российской Федерации положенный срок по контракту, необходимо обеспечить финансирование прохождения ими программ довузовской подготовки за счет бюджетных средств.
5.5.3. Финансирование на основе среднесрочных программ
Еще одним инструментом бюджетного финансирования должно стать финансирование развития системы образования на основе среднесрочных программ.
Финансирование образовательных учреждений на основе среднесрочных программ должно обеспечить также благоприятные условия для реализации крупных проектов развития учебно-научной деятельности образовательных учреждений, их социально-культурной инфраструктуры.
Реализуя принципы программно-целевого подхода, среднесрочные программы должны ориентироваться на четко поставленные цели и описанные результаты.
Исходя из указанных ориентиров, должна разрабатываться Федеральная целевая программа развития образования на период 2006-2010 гг.
5.5.4. Финансирование научных исследований в высшей школе
Необходимость обеспечения, в том числе и за счет финансовых механизмов, интеграции науки и образования, задача повышения эффективности использования ресурсов в интегрированной научно-образовательной сфере требует корректировки принципов финансирования научных исследований в высшей школе. В частности, следует обеспечить перераспределение средств в пользу финансирования научных исследований на грантовой основе, развивать конкурсные методы финансирования НИР с предоставлением права участия в конкурсах научным и образовательным организациям вне зависимости от их ведомственной принадлежности.
5.5.5. Финансирование среднего и начального профессионального образования
При передаче государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования на региональный уровень основным инструментом обеспечения конституционного права граждан на получение профессионального образования соответствующего уровня должно стать выделение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, а также создание правовых условий для сохранения контроля Российской Федерации за использованием имущества указанных образовательных организаций.
Необходимо обеспечить переход на финансирование учреждений начального и среднего профессионального образования на основе нормативов бюджетного финансирования, дифференцированных в соответствии с профилем профессиональной подготовки.
Для повышения технической оснащенности образовательных учреждений НПО и СПО, развития их материальной базы необходимо обеспечить их финансирование на основе среднесрочных целевых программ, предполагающих участие в этих программах как Российской Федерации, так и ее субъектов. Должны быть созданы правовые условия привлечения работодателей к участию в финансировании образовательных учреждений НПО и СПО, в том числе на основе развития договорных отношений между учебными заведениями и работодателями по организации и финансированию производственных практик.
5.5.6. Финансирование образовательных учреждений общего образования
В системе общего образования должен быть обеспечен последовательный переход на нормативное подушевое финансирование образовательных учреждений.
В общеобразовательных учреждениях реализация образовательных программ финансируется субъектом Федерации на нормативной основе в виде субвенций муниципальным бюджетам, содержание материальной базы - их собственником, как правило, - муниципалитетами.
Программы дополнительного образования детей софинансируются муниципалитетами и субъектом Федерации, предоставляющим на нормативной основе субвенции муниципальным бюджетам, или финансируются муниципалитетом совместно с родителями.
6. Мероприятия, сопровождающие реализацию приоритетных направлений развития системы образования
Кроме указанных выше механизмов, значительную роль в развитии системы образования играет решение следующих задач.
1. Дальнейшая информатизация системы образования, создание условий для наращивания информационно-технологической базы образовательных учреждений, роста числа образовательных учреждений, имеющих выход в Интернет, повышения информационных компетенций работников образования, развития современных методов обучения на базе информационных технологий.
2. Создание институциональных механизмов совершенствования системы оказания образовательных услуг на территории России для иностранных учащихся, в первую очередь из стран СНГ и Балтии.
3. Создание современной системы мониторинга и статистики образования в соответствии с международными стандартами.
4. Развитие современных форм ученического, студенческого самоуправления как особой формы инициативной, инновационной, самостоятельной, ответственной деятельности учащихся и студентов, направленной на решение важных вопросов жизнедеятельности учащейся молодежи, развитие ее социальной активности, поддержку социальных инициатив. В свете присоединения Российской Федерации к Болонскому соглашению развитие студенческого самоуправления будет способствовать интеграции высшего и среднего профессионального образования в Европейское образовательное пространство, международной мобильности российской молодежи.
5. Особую роль при решении вопросов развития специального образования, защиты прав детей-сирот, детей с ограниченными возможностями здоровья и других категорий, нуждающихся в социально-правовой поддержке, должны сыграть попечительские советы, включающие представителей общественности, органов власти и бизнес-сообщества, региональные и муниципальные советы родительской общественности.
6. Создание отраслевой пенсионной системы работников образования и совершенствование системы пенсионного обеспечения различных категорий педагогических работников.
7. Нормативное правовое обеспечение реализации приоритетных направлений развития системы образования.
Реализация приоритетных направлений развития системы образования Российской Федерации и сопутствующих им мероприятий потребует внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Бюджетный, Гражданский, Налоговый и Трудовой кодексы Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты.
В настоящее время подготовлены и проходят процедуру согласования 5 законопроектов по внесению изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", другие законодательные акты Российской Федерации, обеспечивающие:
1. Установление двухуровневой системы высшего профессионального образования.
2. Развитие непрерывного профессионального образования.
3. Привлечение работодателей к участию в образовательной политике.
4. Повышение доступности высшего профессионального образования для лиц, отслуживших в Вооруженных Силах Российской Федерации по контракту не менее 3 лет.
5. Развитие процессов интеграции науки и образования.
Необходимо разработать и принять следующие законодательные и нормативные правовые акты:
1. Внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" в части развития системы регламентации деятельности образовательных учреждений.
2. Внесение изменений и дополнений в законы Российской Федерации "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации в части перехода на механизмы финансирования образования на нормативной основе в системах общего и профессионального образования.
3. Внесение изменений и дополнений в законы Российской Федерации "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части изменения действующей типологии образовательных учреждений.
4. Внесение изменений и дополнений в законодательные акты по вопросу о введении государственных субсидий.
5. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о государственных субсидиях в системе образования".
6. Внесение изменений и дополнений в законы Российской Федерации "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части введения изменений в систему вступительных испытаний в вузы.
7. Постановление Правительства Российской Федерации "О создании общенациональной системы оценки качества образования".
8. Внесение изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании", в Закон Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части определения понятия и структуры государственного образовательного стандарта.
9. Новая редакция Закона Российской Федерации "Об образовании".
* Публикуется с сокращениями.
2. Состояние системы образования
2.1. Реализация Концепции модернизации российского образования в период до 2010 г.
Реализация Концепции модернизации российского образования позволила:
- значительно увеличить объемы бюджетного финансирования системы образования;
- активизировать работу по законодательному и нормативно-правовому обеспечению развития системы образования;
- приступить к формированию основ государственно-общественной системы управления образованием;
- расширить академические свободы образовательных учреждений профессионального образования;
- апробировать различные механизмы обеспечения доступности высшего и среднего профессионального образования;
- развернуть проведение широкого круга экспериментов по обновлению содержания и структуры образования, введению новых организационно-экономических механизмов развития данной сферы.
В настоящее время:
- завершается экспериментальная отработка форм проведения единого государственного экзамена;
- осуществляется поэтапный переход на нормативное финансирование образовательных учреждений;
- развивается деятельность институтов общественного участия в управлении образованием;
- в экспериментальном режиме вводится система профильного обучения на старшей ступени общего образования.
Начиная с 2000 г. удалось добиться опережающего по сравнению с общеэкономическими показателями роста расходов на образование (рис. 1). Если в 2000 г. расходы бюджетной системы Российской Федерации на образование составляли 2,8% ВВП, то в 2003 г. они увеличились до 3,5%.
В 2000-2004 гг. наряду с ростом бюджетных расходов на образование росли и расходы из внебюджетных источников. В целом удельный вес в ВВП расходов на образование должен составить в 2004 г., по предварительной оценке, 4,9% ВВП. По этому показателю Российская Федерация в последние годы находится на уровне большинства стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Однако совокупных ресурсов российской системы образования пока недостаточно, чтобы преодолеть негативные последствия ее недофинансирования в 90-е годы прошлого века.
Концепция модернизации российского образования позволила выделить ряд существенных проблем в развитии российского образования и начать движение в направлении подготовки более глубоких преобразований.
Вместе с тем большая часть мер, запланированных в 2001-2003 гг. в Концепции модернизации, не была осуществлена, в том числе:
- формирование и приведение в действие прозрачной и эффективной независимой от органов управления образованием государственно-общественной системы аттестации и контроля качества образования;
- введение государственных минимальных социальных стандартов в образовании;
- создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования для расширения возможностей получения детьми из малодоходных семей среднего и высшего профессионального образования;
- развитие системы образования взрослых и непрерывного профессионального образования, концентрация переподготовки высвобождающегося и незанятого населения в учреждениях начального и среднего профессионального образования;
- установление минимальной ставки оплаты педагогических работников на уровне не ниже прожиточного минимума;
- отказ от единой тарифной сетки и переход на отраслевую систему оплаты труда работников образования;
- создание отраслевой пенсионной системы работников образования и совершенствование системы пенсионного обеспечения различных категорий педагогических работников;
- предоставление отсрочки от призыва на действительную военную службу молодым специалистам-педагогам на время их работы в учреждениях общего и начального профессионального образования, детских домах и интернатах;
- разработка и экспериментальная апробация моделей всестороннего реформирования системы подготовки и повышения квалификации педагогических кадров;
- перестройка организации педагогической науки, преодоление ее оторванности от запросов современного общества и передовой образовательной практики, повышение ее роли в поддержке, проектировании, экспертизе образовательных инноваций, в обеспечении непрерывности процессов обновления образования.
Недостаточная результативность и продуктивность реализации принятой Концепции были обусловлены не столько неверно выбранными прио-ритетами, сколько неэффективными методами их осуществления, отсутствием заинтересованности в модернизации образования со стороны различных общественных сил, недостаточной поддержкой преобразований со стороны региональных властей.
Внутриотраслевой, замкнутый характер образовательной политики в ряде случаев привел не только к межведомственной рассогласованности по различным вопросам проводимых реформ, но и к противодействию различных общественных групп процессу модернизации образования. Фактически не получили развития механизмы взаимодействия системы образования, рынка труда и общественных институтов.
При всей масштабности проводимых экспериментов:
- эксперимент по изменению структуры и содержания общего образования охватил 1782 образовательных учреждения в 73 субъектах Российской Федерации,
- эксперимент по реструктурированию сети школ в сельской местности в 2003-2004 учебном году охватил школы 18 субъектов Российской Федерации,
- в эксперименте 2002-2004 гг. по финансированию образовательных учреждений высшего профессионального образования на основе государственных именных финансовых обязательств участвовали 6 вузов 3 субъектов Российской Федерации и 18 вузов участвовали в имитационном режиме,
- в эксперименте по введению единого государственного экзамена в 2004 г. приняли участие 65 субъектов Российской Федерации, они, за исключением эксперимента по введе-нию ЕГЭ, не затронули основной массы работников системы образования. Поэтому для многих из них модернизация не стала актуальной задачей, превратившись в разговоры о переменах к лучшему, притом что повседневные проблемы развития образования решались медленно. Это не позволило создать необходимой массовой поддержки проводимым преобразованиям, сделать ее цели понятными и разделяемыми большинством образовательного сообщества и общества в целом.
2.2. Демографическая ситуация
Характерные для современной России демографические процессы оказывают серьезное влияние на ситуацию в образовании на всех его уровнях. В настоящее время демографический спад в наибольшей степени затронул общеобразовательную школу: контингенты обучаемых сократились в период 1995-2004 гг. на 13,2%, к 2010 г. сокращение составит по сравнению с 1995 г. 36,4%. В начальном и среднем профессиональном образовании сокращение общей численности учащихся только начинается: по прогнозу, к 2010 г. число учащихся в образовательных учреждениях НПО должно сократиться на 36%, в образовательных учреждениях СПО - на 26%. В высшем профессиональном образовании до 2006 г. прогнозируется рост числа студентов, а затем спад к 2010 г. на 16% по отношению к уровню 2006 г. Складывающаяся ситуация с контингентами обучающихся означает, что в сфере профессионального образования необходимо проведение серьезных структурных преобразований.
2.3. Сеть образовательных учреждений
С 1995 г. сеть детских дошкольных учреждений и общеобразовательных школ сократилась на 27,2% и 6,9% соответственно. Это сокращение было вызвано, прежде всего, демографическими причинами. В настоящее время число детей в возрасте 1-6 лет стало расти, кроме того, экономический подъем привел к увеличению женской занятости, в результате в ряде регионов России возникла серьезная нехватка мест в детских садах.
В системе начального профессионального образования сокращение числа учреждений
за рассматриваемый период составило 7,8%, притом, что численность учащихся практически осталась неизменной. Это связано с тем, что происходит интеграция учреждений НПО и СПО, т.е. оптимизируется структура подготовки кадров на указанных уровнях профессионального образования. Сеть учреждений среднего профессионального образования после незначительного сокращения в 1996-2001 гг. стала расти: по сравнению с 1995 г. указанный рост составил 0,5%. В этот же период число студентов учебных заведений СПО увеличилось на 29,3%.
Сеть образовательных учреждений высшего профессионального образования в последние годы интенсивно росла. По сравнению с 1995 г. число государственных вузов выросло на 15%, негосударственных - почти в 2 раза. Но особенно быстро развивалась филиальная сеть высших учебных заведений - в настоящее время она насчитывает 1371 филиал государственных вузов и 326 - негосударственных. Рост числа образовательных учреждений ВПО был вызван беспрецедентным ростом контингентов высшей школы - в 2,2 раза за период с 1995/96 по 2003/04 учебный год.
В 2004 г. начался процесс передачи образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации. До конца года им будет передано 2517 образовательных учреждений НПО и 299 - СПО.
В то же время федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, передают их в ведение Федерального агентства по образованию. К 1 января 2005 г. планируется передать в ведение Федерального агентства по образованию 570 образовательных учреждений СПО, 77 - дополнительного профессионального образования, 14 - высшего профессионального образования. Полностью процесс передачи планируется завершить в 2006 г. В процессе передачи должна быть осуществлена оптимизация сети: часть передаваемых образовательных учреждения среднего и дополнительного профессионального образования войдут в состав вузов или университетских комплексов.
2.4. Материально-техническая база системы образования
Недофинансирование системы образования привело к тому, что в настоящее время степень износа основных фондов в системе образования превышает 31%. Коэффициент обновления основных фондов (в сопоставимых ценах) составляет 1,2%. В аварийном состоянии находится 4% государственных и муниципальных школ, 6,9% образовательных учреждений НПО 5,5% - СПО, 5,4% - высшего профессионального образования, капитального ремонта требуют 33,4% школ, 8,4% учебных заведений НПО, 22,7% - СПО, 20,7% - ВПО, 15,8% - ДПО.
Вместе с тем в последние годы началось обновление материальной базы и оборудования в образовательных учреждениях всех уровней образования. В 2003 г. расходы федерального бюджета на приобретение оборудования составили 3,5 млрд. руб. Большое значение в обновлении оборудования сыграла программа компьютеризации школ. В 30,7 тысячи сельских школ было поставлено 56,6 тысячи единиц компьютерного оборудования, в 8,8 тысячи городских и поселковых школ - 75 тысяч. В результате в нынешнем году на 100 учащихся общеобразовательных школ пришлось 2,5 компьютера.
В настоящее время на 100 студентов вузов приходится 6,3 компьютера. К Интернету в 2004 г. имеют доступ 98% вузов.
Наиболее тяжелое положение с учебным и производственным оборудованием сложилось в образовательных учреждениях НПО. Здесь, по данным мониторинга экономики образования, доля оборудования старше 10 лет превышает 35,5%. Это существенно затрудняет подготовку рабочих кадров для современного производства.
2.5. Кадровый состав системы образования
В настоящее время в системе образования занято около 5,9 млн. чел., или 9% от общей численности занятых в экономике. Средний возраст работников системы образования составляет 40,1 лет.
В высших учебных заведениях возрастная структура профессорско-преподавательского состава сдвинута в сторону старших возрастов: 21,0% ППС имеют возраст больше 60 лет, 9% - больше 65 лет.
В 2003 г. удельный вес преподавателей вузов моложе 30 лет вырос до 15,9% по сравнению с 11% в 1998/99 учебном году. Некоторое улучшение возрастной структуры ППC (при увеличении в последние годы общей численности профессорско-преподавательского состава вузов) связано с ростом как бюджетного финансирования, так и внебюджетных доходов высших учебных заведений.
В учебных заведениях среднего профессионального образования возраст почти 55% преподавателей не превышает 49 лет, 19% - 39 лет.
В общем образовании стаж педагогической работы свыше 15 лет имеет более 52% учителей. В этом сегменте системы образования обновление кадрового состава идет медленно. Одна из важнейших причин - низкий уровень заработной платы.
2.6. Экономика системы образования
В 2004 г. расходы консолидированного бюджета на образование составили 531,2 млрд. руб. Из федерального бюджета в настоящее время финансируется примерно 20% всех расходов на образование. Столько же - из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основная нагрузка и ответственность за финансирование образовательных учреждений (60% расходов) лежит на местных бюджетах. Из 135,5 тысячи образовательных учреждений всех форм собственности за счет средств местных бюджетов финансируется 129,8 тысячи учреждений (95,7%).
Передача образовательных учреждений НПО и СПО в ведение субъектов Федерации приведет к сдвигу структуру расходов на образование, увеличив долю региональных бюджетов и, соответственно, сократив долю федерального бюджета в консолидированном бюджете.
В период 2002-2004 гг. росли бюджетные расходы в расчете на 1 обучающегося: рост бюджетного финансирования в расчете на 1 обучающегося в среднем профессиональном образовании составил 42%, в общем образовании - 39,3%, в начальном профессиональном - 27,1%, в дошкольном - почти 31%. Наименьший рост бюджетного финансирования в расчете на 1 студента был в вузах - 3,4% (табл. 1).
В системе общего образования продолжает сохраняться выраженная дифференциация удельных расходов по субъектам Российской Федерации (табл. 2).
Вместе с тем можно констатировать, что политика выравнивания бюджетных расходов, проводимая Минфином, дает определенные результаты. С учетом региональных коэффициентов, отражающих удорожание стоимости бюджетных услуг в зависимости от природно-климатических и социально-экономических факторов, дифференциация расходов в расчете на одного учащегося в период 2000-2003 гг. снизилась более чем в 2 раза.
Доля расходов на оплату труда в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации последние годы нарастает. В 2000-2002 гг. она составила 40,2%, 43,1% и 49,9% соответственно. Дальнейшее увеличение доли заработной платы в структуре расходов на образование может привести к существенному снижению качества учебного процесса. Длительное недофинансирование учебных расходов, а также затрат на приобретение оборудования, текущий и капитальный ремонты ведет к увеличению риска различных аварий в образовательных учреждениях, к отставанию результатов обучения от современных требований. В то же время уровень заработной платы в образовании остается одним из самых низких в стране. По последним данным, средняя начисленная заработная пла-та в образовании составляет 43% от средней начисленной заработной платы в промышленности и 53% от средней заработной платы по экономике. Выборочное обследование размеров начисленной заработной платы, проведенное Госкомстатом в апреле 2004 г., показало, что более 50% работников образования имеют заработную плату ниже 3000 рублей в месяц, 75% - ниже 5000 рублей.
Низкая заработная плата и низкий уровень бюджетного финансирования учебных расходов привели к тому, что Россия, несмотря на существенное повышение в последние годы бюджетных расходов на образование, далеко уступает по этим показателям странам ОЭСР, а также странам Центральной и Восточной Европы.
2.7. Нормативно-правовое регулирование системы образования
Решающим условием реализации большинства направлений модернизации образования является их нормативное и в первую очередь законодательное обеспечение. За последние годы были подготовлены и внесены в Государственную Думу проекты законов, предусматривающие внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в Семейный и Гражданский кодексы Российской Федерации по отдельным вопросам правового регулирования образовательных отношений.
Правительством Российской Федерации за годы, прошедшие с момента принятия Концепции модернизации российского образования, принято более 30 постановлений и распоряжений по проблемам образования, которыми был определен порядок проведения экспериментов в системе образования, утвержден ряд типовых положений, установлены государственные задания на подготовку специалистов.
Большое значение для системы образования имело принятие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части финансирования образовательных учреждений" от 7 июля 2003 г., который поднял на уровень субъекта Российской Федерации ответственность за выплату заработной платы учителям и финансирование учебных расходов школ.
3. Основные проблемы развития системы образования в России
Несмотря на целый ряд позитивных сдвигов, произошедших в системе образования в ходе реализации Концепции модернизации и повышения бюджетных расходов на развитие данной сферы, в целом в образовании сохраняются многочисленные проблемы, которые не позволяют говорить о том, что процесс модернизации данной сферы удовлетворяет общество.
Среди указанных проблем следует выделить:
- недостаточную скоординированность действий по реализации мероприятий Концепции: проводимые эксперименты нередко осуществляются как самостоятельные и самодостаточные мероприятия;
- отставание по срокам: выполнена 1/3 от запланированного на настоящий момент;
- низкая осведомленность работников сферы образования относительно целей и задач модернизации, отсутствие у них мотивации к участию в преобразованиях;
- нерешенность наиболее значимых для педагогического корпуса проблем - вопроса конкурентного уровня заработной платы, пенсионного обеспечения, социального статуса;
- низкое общественное участие в проводимых преобразованиях;
- неразвитость непрерывного профессионального образования как механизма обеспечения текущих и перспективных потребностей динамично развивающегося общества и экономики в профессиональных кадрах необходимой квалификации;
- неадекватность существующих образовательных стандартов современным требованиям;
- снижение качества образования при массовом охвате молодежи высшим профессиональным образованием;
- отсутствие эффективной общественно-государственной системы контроля качества образования, направленной на адекватную и гласную оценку результата работ учебных заведений и педагогов, расширение участия различных социальных и профессиональных групп в развитии образования;
- неэффективность системы финансово-экономических механизмов ресурсного обеспечения образовательной деятельности на всех уровнях образования;
- отсутствие механизмов сосредоточения ресурсов на наиболее приоритетных направлениях развития образования;
- отсутствие содержательной и организационной преемственности между уровнями и ступенями образования;
- недостаточная интеграция образования и науки в высшей школе;
- низкий уровень включенности российского образования в мировое образовательное пространство.
Большинство выделенных проблем пересекаются, поэтому их решение должно носить системный характер и быть взаимоувязано. Необходимо выделить основополагающие проблемы, от успешного решения которых будет зависеть возможность устранения существующих недостатков системы образования.
3.1. Несоответствие содержания и технологий образования требованиям современного общества и экономики
В Концепции модернизации российского образования была поставлена задача совершенствования структуры и содержания образования. Однако она преимущественно затрагивала вопросы содержания общего образования. Между тем эта проблема актуальна для всех уровней российской системы образования.
Ускорение темпов обновления технологий приводит к необходимости смены подходов к разработке содержания образования и технологий обучения. В условиях стремительного развития и расширения доступности открытых информационных сетей передача "готовых" знаний перестает быть главной задачей учебного процесса, снижается функциональная значимость и привлекательность традиционной организации обучения.
Рынок труда предъявляет требования не только к уровню теоретических знаний потенциального работника, но и к той степени ответственности, профессиональной компетентности и коммуникабельности, которую он может продемонстрировать.
Формируются современные представления о фундаментальности образования - это такое образование, получив которое человек способен самостоятельно работать, учиться и переучиваться. Все большее распространение приобретает подход, в рамках которого основной задачей учебного процесса становится формирование креативности, умения работать в команде, проектного мышления и аналитических способностей, коммуникативных компетенций, толерантности и способности к самообучению, что обеспечивает успешность личностного, профессионального и карьерного роста молодежи.
Успешность развития содержания и технологий обучения во многом взаимоувязана с тем, насколько эффективно будет сокращаться существующее отставание системы образования, прежде всего профессионального, от требований внешней среды.
3.2. Отставание системы образования от требований социально-экономического развития
Данное отставание, в первую очередь, выражается в отсутствии адекватной реакции профессионального образования на потребности рынка труда. Более четверти выпускников высшего профессионального образования и 30% выпускников среднего профессионального образования не трудоустраивается по полученной в учебном заведении специальности. Это приводит к тому, что работодатели все активнее осуществляют инвестиции преимущественно в развитие альтернативных действующей системе образовательных практик, таких как корпоративные университеты, тренинговые компании, системы внутрифирменной подготовки кадров, стремясь совместить процесс обучения и профессиональной деятельности. Вложения в альтернативные образовательные структуры ведут к "истощению" ресурсной базы сложившейся системы образования, включая и ее кадровый состав. Особенно остро эта проблема проявляется в начальном профессиональном образовании, не имеющем достаточных ресурсов для закупки современного учебно-производственного оборудования и организации на его базе подготовки квалифицированных рабочих для работы по новейшим технологиям. Как итог - слабое внимание работодателей к развитию образовательных учреждений НПО, негативная реакция на качество выпускников. Получается замкнутый круг, который достаточно сложно разорвать.
Современная российская система образования характеризуется фактическим отсутствием ответственности за конечные результаты образовательной деятельности учебных заведений. Не развиты в достаточной степени независимые формы и механизмы участия граждан, работодателей, профессиональных сообществ в вопросах образовательной политики, в том числе и в процессах независимой экспертизы качества образования.
Слабая интеграция образовательной и научной деятельности в перспективе может привести к значительному сокращению кадрового потенциала сферы научного производства.
Отсутствие полноценных связей профессионального образования, научно-исследовательской и практической деятельности приводит к тому, что содержание образования и образовательные технологии становятся все менее адекватными современным требованиям и задачам обеспечения конкурентоспособности российского образования на глобальном рынке образовательных услуг. Это негативным образом влияет на готовность российской системы образования к интеграции в мировое образовательное пространство.
Проблема негибкости, инерционности, слабой реакции системы образования на внешние сигналы во многом взаимосвязана с проблемой дефицита преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации.
3.3. Дефицит преподавательских и управленческих кадров необходимой квалификации
В силу низкого уровня заработной платы государственная система образования становится все менее конкурентоспособной областью профессиональной деятельности.
Низкий уровень официальных заработных плат и неразвитость механизмов дополнительного легального заработка приводят к росту объемов теневых финансовых потоков и распространению коррупции в системе образования. Происходит падение престижа профессии учителя и преподавателя, не снижается отток квалифицированных кадров в иные сферы деятельности.
Отстающая от реальных потребностей педагогов система переподготовки и повышения квалификации не позволяет осуществлять модернизацию и формирование кадрового корпуса, способного обеспечить современное содержание образовательного процесса и работать в перспективных образовательных технологиях. Наиболее привлекательный для преподавателя вариант карьерного роста связан с перспективой назначения на административные должности. Однако эффективные механизмы ротации управленческих кадров в системе образования не разработаны.
Низкая квалификация значительной части административно-управленческого персонала не позволяет осуществлять развитие системы образования на основании внедрения эффективных форм и технологий организации и управления.
Слабая восприимчивость традиционной системы образования к внешним запросам и дефицит квалифицированных кадров являются следствием несоответствия действующих в этой сфере механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования.
3.4. Несоответствие действующих механизмов государственного управления задаче создания благоприятных условий для развития системы образования
За последние 10-15 лет в сфере образования произошли значительные изменения. Открывшаяся в начале 1990-х годов возможность появления негосударственных форм образования привела к тому, что наряду с сохранением государственного сектора, имеющего признаки старой отраслевой организации, происходит рост числа новых участников образовательного рынка, начинают складываться образовательные сети.
Появляются различные общественные организации, в том числе с участием бизнес-сообщества, создаются профессиональные ассоциации, формируются разнообразные, в том числе коммерческие, структуры дополнительного образования, переподготовки и повышения квалификации. Все они имеют разные представления о необходимых изменениях в устройстве российского образования, реализуют в сфере образования многообразные интересы.
В этой связи перед системой управления образованием встают две группы задач. Одна из них обусловлена необходимостью регламентации деятельности новых участников образовательного процесса, обеспечения мониторинга и контроля качества образования. Вторая - создание механизмов распространения возникающего в новых условиях позитивного опыта образовательной деятельности. Решение этих задач требует использования более "тонких", чем действующие, механизмов управления системой образования.
Вместе с тем в настоящее время недостаточно развиты механизмы привлечения общественных организаций к вопросам формирования и реализации образовательной политики. Государственные стандарты до сих пор остаются доминирующим инструментом формирования содержания образования. Отсутствуют условия для развития независимых форм оценки качества образования, а также механизмы определения, поддержки и распространения лучших образцов инновационной образовательной деятельности. Сохраняется неполнота и противоречивость нормативной правовой базы в сфере образования.
Значительная степень несоответствия заявляемых целей и задач преобразований тем результатам, которые достигаются в процессе их реализации, является следствием того, что каждый из активно действующих на открытом образовательном пространстве субъектов интерпретирует эти цели и задачи по-своему. В связи с этим крайне важным становится, с одной стороны, учет в процессе постановки целей сложившейся множественности интересов, а с другой - формирование таких механизмов реализации, которые могут привести к достижению этих целей.
Решение задач модернизации системы образования, приведение ее в соответствие со сложившимися социально-экономическими условиями может быть осуществлено только путем "тонкой настройки" системы управления и постепенного ввода в действие управленческих механизмов нового типа.
4. Приоритетные направления государственной политики в сфере образования и меры по их реализации
На современном этапе модернизации российского образования приоритетными направлениями государственной политики образования должны стать:
- формирование современной системы непрерывного профессионального образования;
- повышение качества профессионального образования;
- обеспечение доступности качественного общего образования;
- повышение инвестиционной привлекательности сферы образования.
Это обеспечит дальнейшую реализацию задач Концепции модернизации российского образования, решение стоящих перед системой образования проблем.
Развитие системы непрерывного образования позволит создать условия для формирования гибких образовательных траекторий, обеспечит реакцию системы образования на динамично изменяющиеся потребности личности, общества, экономики. Одновременно появятся возможности для выравнивания доступа к качественному образованию на всех уровнях образовательной системы.
Повышение качества профессионального образования в современных условиях возможно только на основе активизации инновационных процессов в данной сфере, обеспечения интеграции образовательной, научной и практической деятельности. Это снимет проблему замкнутости системы образования, откроет ее внешним воздействиям, приведет к постоянному обновлению содержания образования и технологий обучения.
Обеспечение доступности качественного общего образования в первую очередь должно быть направлено на выравнивание стартовых возможностей получения общего образования. Это позволит снизить социальную дифференциацию, заложить необходимую основу для повышения качества образования, социальной, территориальной и образовательной мобильности детей и молодежи.
Повышение инвестиционной привлекательности системы образования позволит решить проблему дефицита квалифицированных кадров в системе образования, повысить ее управленческий потенциал, обеспечить развитие ресурсной базы, а также внедрение новых технологий в образовательный процесс.
5. Механизмы реализации приоритетных направлений развития системы образования
Эффективная реализация приоритетных направлений развития системы образования обеспечивается решением следующих задач.
1. Для формирования современной системы непрерывного профессионального образования необходимо:
- создать условия для расширения числа организационных структур, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров; создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ;
- создать условия повышения роли общественных институтов в управлении образованием;
- сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ;
- создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся.
2. Для повышения качества профессионального образования необходимо:
- перейти к двухуровневому высшему образованию;
- реструктурировать системы начального и среднего профессионального образования;
- создать условия для инновационного развития системы профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности.
3. Для повышения доступности качественного общего образования необходимо:
- рекомендовать введение "предшкольного образования" (нулевой класс);
- перейти к отраслевой системе оплаты труда работников образования, в том числе используя механизмы снижения недельной нагрузки учащихся и повышения заработной платы учителей;
- создать механизмы осуществления социальной адресной поддержки обучающихся с расширением доступности дополнительного образования;
- перейти к профильному обучению в старших классах как способу удовлетворения индивидуальных образовательных запросов учащихся;
- изменить структуру стандарта общего образования, включив в нее требования к уровню подготовки выпускников, условия осуществления образовательной деятельности, примерный базисный учебный план.
4. Для повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:
- создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций;
- создать условия для снижения инвестиционных рисков вложений в образовательную сферу путем развития общественных институтов управления образованием;
- обеспечить большую прозрачность для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями;
- создать условия для повышения качества управления образовательными учреждениями.
5.1. Формирование современной системы непрерывного профессионального образования
Система непрерывного профессионального образования призвана предоставить каждому человеку институциональную возможность формировать индивидуальную образовательную траекторию и получать ту профессиональную подготовку, которая требуется ему для дальнейшего профессионального, карьерного и личностного роста. Развитие данной системы позволит обеспечить большую восприимчивость образования к внешним запросам, в том числе со стороны рынка труда.
В последние годы наблюдается быстрый рост потребности в повышении квалификации и переподготовке кадров. За последние 5 лет контингенты обучаемых по соответствующим программам выросли с 898,4 тыс. чел. до 1432,9 тыс. человек, или на 59,5% (и это без учета повышения квалификации и переподготовки рабочих кадров). Основную долю в росте спроса на последипломное образование составляет рост спроса на повышение квалификации - 92,1%, на профессиональную переподготовку соответственно 7,9%. К 2008 г. программами непрерывного последипломного образования будет охвачено не менее 10-12% занятого населения России ежегодно с последующим повышением этой доли до 20-25%.
Для того чтобы обеспечить растущие потребности в постоянном повышении квалификации или переподготовке, необходимо создать инфраструктуру доступа к непрерывному профессиональному образованию в течение всего периода профессиональной деятельности.
Основными элементами этой инфраструктуры являются:
- программы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, построенные на принципах модульности, а также реализующие их организации и учреждения различных форм собственности;
- общественно-профессиональные организации, деятельность которых направлена на формирование адекватных запросам рынка труда квалификационных требований к уровню подготовки специалистов, поиск и отбор современных образовательных технологий, а также оценку (аттестацию и аккредитацию) качества образовательных программ;
- единая система зачетных единиц, построенная на основе современной информационной инфраструктуры учета, хранения и накопления данных о результатах образования и подготовки, полученных человеком в различных образовательных организациях;
- независимая от организаций, реализующих образовательные программы, общенациональная система оценки качества образования, призванная обеспечить единство образовательного пространства за счет предоставления гражданам возможности объективного контроля уровня приобретенных знаний и компетенций.
Переход к модульному принципу организации образовательных программ позволит обеспечить большую гибкость системы образования, ее ориентированность на индивидуальные потребности обучающегося и запросы рынка труда.
Для обеспечения конкурентоспособности данного сектора российского образования и повышения его качества, необходимо расширить перечень организаций, имеющих право на предоставление услуг непрерывного профессионального образования, включив в него крупные коммерческие и иные необразовательные организации, имеющие ресурсы для реализации различных образовательных программ в рамках внутрифирменного обучения.
Для того чтобы обеспечить развитие указанного сектора профессионального образования и одновременно придать импульс к повышению качества деятельности государственных образовательных учреждений, необходимо будет осуществить переход от управления образовательными учреждениями к управлению образовательными программами. Вследствие этого такие управленческие функции, как контроль, финансирование и оценка качества деятельности, будут осуществляться по отношению именно к образовательным программам.
Создание принципиально новых механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ потребует формирования организационных и правовых условий для развития общественно-профессиональных организаций, в состав которых войдут представители профессиональных ассоциаций, образовательного сообщества и объединений работодателей. Одной из основных задач таких организаций должно стать формирование требований к уровню необходимой профессиональной квалификации, содержанию и технологиям обучения, а также компетенциям работников, занятых в различных секторах общественного производства. Указанные общественно-профессиональные организации должны также обеспечить эффективный контроль качества образовательного процесса и соответствие подготовленных кадров динамичным запросам рынка труда.
Создание единой системы зачетных единиц (кредитов), обеспечивающей повсеместное признание образовательных результатов, переход к управлению образовательными программами, а также распространение модульного принципа построения программ позволят обеспечить институциональную возможность для обучения в разных образовательных учреждениях в рамках одной и той же индивидуальной образовательной траектории, построенной человеком. Расширятся возможности выбора образовательных программ, образование и подготовка кадров приобретут целевой характер и станут более эффективными.
Общенациональная независимая система оценки качества образования должна стать неотъемлемой частью инфраструктуры непрерывного образования, позволяющей обеспечить единство образовательного пространства и повышение объективности процедур оценки достигнутого образовательного уровня за счет их отделения от процессов образования и подготовки. В эту систему должны войти некоммерческие организации, осуществляющие проведение экзаменов и сертификацию образовательного потенциала граждан. В перспективе такие структуры должны обеспечивать проведение экзаменов после основной и старшей школы, при поступлении на второй уровень высшего образования, а также осуществление других квалификационных испытаний.
В настоящее время для обеспечения развития системы непрерывного образования подготовлен законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" в части поправок, касающихся вопросов регламентации дополнительного профессионального образования.
Предметом законопроекта является установление нового порядка регламентации деятельности организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы, в том числе:
- расширение перечня организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы,
- изменение порядка аттестации дополнительных профессиональных программ,
- создание предпосылок для общественно-профессиональной аттестации основных профессиональных программ,
- соответствующее изменение порядка государственной аккредитации организаций, реализующих дополнительные профессиональные программы.
Принятие данного законопроекта позволит заложить основу для дальнейшего развития системы непрерывного профессионального образования.
Для обеспечения реализации данного приоритетного направления также необходимо:
- Отработать в рамках реализации федеральных целевых программ модели участия работодателей, профессиональных и академических сообществ в создании общественно-профессиональных организаций, проводящих аттестацию образовательных программ дополнительного профессионального образования, а также сами процедуры общественно-профессиональной аттестации.
- Разработать квалификационные требования к составу общественно-профессиональных организаций, осуществляющих общественно-профессиональную аттестацию образовательных программ.
- Определить перечень программ дополнительного профессионального образования, которые не могут реализовываться организациями, не являющимися образовательными, но имеющими, согласно указанному законопроекту, право на ведение образовательной деятельности в сфере дополнительного профессионального образования.
- Обеспечить сбор и распространение информации об аттестованных общественно-профессиональными организациями программах дополнительного профессионального образования.
- Разработать и апробировать методические рекомендации по введению единой системы зачетных единиц.
- Разработать модель (модели) общенациональной системы оценки качества образования, включая разработку преемственных по уровням образования контрольно-измерительных материалов, организационного и информационно-технологического обеспечения процедур оценивания, а также апробировать механизм ее развертывания на федеральном и региональном уровнях.
5.2. Повышение качества профессионального образования
5.2.1. Переход к двухуровневому высшему образованию
Важнейшим элементом комплексного преобразования сферы высшего образования является переход на двухуровневую систему: бакалавриат (первый уровень), магистратура или подготовка специалиста на базе бакалавриата (второй уровень). Такая система станет основой для формирования адекватной потребностям общества структуры квалификаций и образовательных программ.
В настоящее время в России сложилась и действует система высшего профессионального образования, которая состоит из одноуровневой подготовки дипломированных специалистов по специальностям (срок обучения 5 и 5,5 лет) и двухуровневой: с присвоением выпускнику степени "бакалавра" (срок обучения 4 года) и степени "магистра" (срок обучения 1-2 года) после получения степени бакалавра или квалификации специалиста.
Если в 2000 г. выпуск бакалавров и магистров составил около 52,5 тыс. человек по всем формам обучения (47,5 тыс. по дневной форме обучения), то в 2002 году выпуск составил 59 тыс. человек (53 тыс. по дневной форме обучения), причем за последние 6 лет их выпуск удвоился.
Вместе с тем в настоящее время обучение в магистратуре рассматривается преимущественно лишь как возможность увеличения сроков подготовки по специальности, а бакалавриат рассматривается как формальный уровень образования при фактическом отсутствии выпуска специалистов на рынок труда. Однако в современных условиях для повышения качества высшего образования бакалавриат и магистратура должны стать самостоятельными уровнями образования, выделение каждого из которых имеет определенные цели и задачи.
Образовательная задача первого уровня состоит в формировании базовых основ профессиональной культуры и основных деятельностных компетенций (коммуникативных навыков, навыков поиска и анализа информации, самообразования, навыков коллективной работы и т.п.). В профессиональном плане бакалавр должен также обладать специальными компетенциями в рамках своего направления, позволяющими ему решать задачи профессиональной деятельности. Бакалавриат обеспечит возможность успешной работы там, куда сегодня идут многие выпускники вузов - дипломированные специалисты (линейные менеджеры, специалисты по продажам, администраторы и т.п.). Степень бакалавра дает право на осуществление определенного уровня профессиональной деятельности, обеспечивая одновременно решение задачи повышения социального капитала страны.
Типы программ бакалавриата, как и число направлений подготовки для каждого типа, устанавливаются на основе анализа предметно-деятельностных особенностей в различных областях знаний и деятельности.
Лица, получившие степень (квалификацию) бакалавра, могут в соответствии со своей квалификацией занимать должности, требующие высшего образования, а также участвовать в конкурсе на продолжение образования на втором уровне.
В промежутке между окончанием бакалавриата и поступлением в магистратуру для отдельных направлений подготовки может быть нормативно закреплена необходимость получения опыта профессиональной деятельности, что предоставит возможность студентам осуществить осмысленный выбор своей образовательной и профессиональной траектории, уточнить направление дальнейшей профессиональной, в том числе и магистерской подготовки.
Обучение в магистратуре направлено на подготовку специалистов, способных к решению наиболее сложных задач профессиональной деятельности, к организации новых областей деятельности, к проектной инженерии, к исследованиям и управлению как основополагающим сферам, обеспечивающим общественное и экономическое развитие России. Использование в образовательном процессе активных форм и современных технологий обучения, таких как решение реальных научно-исследовательских и проектных задач, анализ конкретных ситуаций, моделирование реальных технологических и/или управленческих процессов на базе информационных систем, позволяет реализовать в магистратуре концепцию практико-ориентированного образования, включая подготовку современного корпуса исследователей.
Опираясь на традиции отечественного образования, по некоторым специальностям (инженеры, врачи, архитекторы и пр.), определяемым в особом перечне, целесообразно в настоящее время сохранить подготовку специалистов на втором уровне высшего образования.
Переход к двухуровневой системе высшего образования требует разработки принципиально новых стандартов образования, обеспечивающих универсальность, фундаментальность образования и его профессиональную направленность.
Поскольку перед системой высшего профессионального образования сегодня встают задачи, связанные не только с удовлетворением текущих потребностей экономики страны в квалифицированных кадрах, но и с интеграцией Российской Федерации в мировое образовательное пространство, введение двух уровней образования позволит осуществлять экспорт образовательных услуг.
Для перехода на двухуровневую систему высшего образования необходимо с участием академических, профессиональных сообществ, работодателей и иных заинтересованных групп проделать следующую работу:
- Провести классификацию направлений подготовки высшего образования.
- Разработать новую методологическую основу государственных стандартов для укрупненных типов подготовки бакалавров.
- Обеспечить в рамках выделенных направлений подготовки разработку и утверждение государственных образовательных стандартов подготовки бакалавров.
- Подготовить постановление Правительства Российской Федерации, определяющее перечень специальностей, по которым будут готовиться дипломированные специалисты, определить порядок его пересмотра.
- Разработать Положение о магистратуре, предусматривающее широкие академические свободы вузов по формированию междисциплинарных программ.
- Разработать критерии лицензирования и аккредитации магистерских программ и открытия магистратур.
5.2.2. Реструктурирование системы учреждений начального и среднего профессионального образования
В настоящее время формально различные типы учреждений начального и среднего профессионального образования (техникумы, колледжи, профессиональные лицеи, профессиональные училища) реализуют зачастую одинаковый набор образовательных программ. Таким образом, происходит размывание структуры профессионального образования. Вместе с тем из-за утраты тесной связи с предприятиями и организациями и старения материально-технической базы самих учреждений, они зачастую не способны обеспечить подготовку кадров необходимой квалификации для современной экономики и социальной сферы.
Кроме того, система начального профессионального образования обременена социальными обязательствами. В учреждениях этого уровня концентрируется значительная часть проблемной молодежи, в силу чего решение социальных задач нередко доминирует над задачей подготовки кадров высокой квалификации. Большинство работодателей отмечает резкий дефицит кадров по рабочим профессиям. Вместе с тем от 15% до 30% выпускников профессиональных училищ не находят работы по профилю подготовки.
В целях обеспечения современного качества подготовки кадров в системе профессионального образования следует:
1. Создать условия для продуктивного взаимодействия предприятий и образовательных учреждений по организации и управлению учебным процессом, построенным на современной технологической базе. Для этого необходимо:
- провести научно-исследовательские работы по анализу практики предоставления преференций для работодателей и иных возможных механизмов привлечения инвестиций в системы НПО и СПО;
- сформировать механизмы, стимулирующие работодателей инвестировать в образовательные учреждения, обеспечивающие интеграцию производства и образования;
- обеспечить распространение позитивного опыта участия работодателей в финансировании и управлении учреждениями профессионального образования.
2. Разграничить механизмы социальной поддержки обучающихся, предоставления общего образования и организации профессиональной подготовки. Для этого необходимо:
- разработать нормативные документы, обеспечивающие оказание адресной социальной помощи обучающимся в учреждениях профессионального образования;
- разработать и внедрить механизмы раздельного финансирования общеобразовательных программ и программ профессиональной подготовки в учреждениях профессионального образования;
- отработать модели реализации профессиональной подготовки на старшей ступени общего образования.
3. Создать организационные и правовые условия для интеграции образовательных программ НПО и СПО и включения их в систему непрерывного профессионального образования. Для этого необходимо:
- разработать интегрированный перечень и единые стандарты профессий и специальностей НПО и СПО;
- разработать модульную структуру программ подготовки по профессиям и специальностям;
- разработать, апробировать и распространить практику модульной подготовки в учреждениях профессионального образования.
5.2.3. Обеспечение инновационного характера сферы образования
В условиях развития экономики знаний необходимо создать условия для формирования национальной инновационной системы, способной обеспечить интеграцию сферы образования, науки и экономики.
Необходимо создавать механизмы преодоления постоянного отставания системы образования от тех знаний и технологий, на которых строится современное общество.
В настоящее время наиболее успешными в плане обеспечения инновационного характера развития образовательной деятельности становятся такие высшие учебные заведения, в которых одновременно реализуются следующие три типа процессов:
- разработка проектов, связанных с развитием различных технологий, предприятий, секторов и отраслей экономики;
- проведение исследований как фундаментального, так и прикладного характера;
- разработка образовательных технологий, обеспечивающих интеграцию проектных и исследовательских задач в учебный процесс.
Приоритетными задачами обеспечения инновационного характера развития образования становятся создание и поддержка образовательных программ, включающих в себя все указанные выше характеристики.
На всех уровнях образования инновационный характер образования должен обеспечиваться внедрением новых образовательных технологий, развитием интерактивных форм обучения, широким использованием проектных методов, тренажеров, позволяющих имитировать реальные ситуации, современных обучающих программ.
Общей для всей системы профессионального образования задачей в рамках комплекса мероприятий по повышению качества должны стать разработка с участием работодателей и общественности и внедрение современных методов рейтингования образовательных учреждений профессионального образования.
5.5. Обеспечение доступности качественного общего образования
Необходимость выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения свидетельствует о целесообразности введения "предшкольного образования"; создания условий для обеспечения доступности дополнительного образования детей, ориентированного на формирование успешности ребенка, развитие его индивидуальных способностей.
В настоящее время уровень охвата детей дошкольными учреждениями составляет в среднем 59%. При этом только 55% детей 5-летнего возраста посещают детские сады. Доля детей, обучающихся в системе дополнительного образования, составляет 38,5% от общей численности детей школьного возраста.
Исходя из проблемы выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения, целесообразно апробировать следующую структуру общего образования:
1. "Предшкольное образование" (1 год).
2. Начальная школа (4 года).
3. Основная школа (5 лет).
4. Профильная школа, лицей, гимназия (2 года).
В течение всего периода организации обучения в общеобразовательной школе учащимся должны предоставляться услуги дополнительного образования.
"Предшкольное образование" не носит обязательного характера и может быть рекомендовано гражданам как эффективный способ выравнивания стартовых возможностей детей, идущих в первый класс начальной школы. В основе "предшкольного образования" должны лежать игровые формы и методы обучения. При этом занятия целесообразно проводить главным образом на базе сети учреждений дошкольного образования.
Профильное обучение главным образом должно быть сориентировано на расширение возможностей выбора учащимися индивидуальных образовательных траекторий. Предстоит отработать механизмы, позволяющие учащимся сочетать обучение в различных учебных заведениях - не только общеобразовательных, но и заочных, очно-заочных школах, учреждениях дополнительного образования и пр.
С целью сохранения здоровья детей следует рассмотреть различные варианты снижения нагрузки учащихся. Учитывая, что аудиторная нагрузка учащихся в России выше, чем, например, в европейских странах на 10-15%, целесообразно апробировать снижение недельной нагрузки учебного плана при соответствующем увеличении уровня оплаты педагогического часа учителя (за счет уменьшения нормы часов на ставку заработной платы). При этом индивидуализация занятий учащихся и расширение для них возможностей выбора образовательных программ могут финансироваться из дополнительных источников как бюджетных, так и внебюджетных.
Отдельным ориентиром в структуре преобразований должен стать комплекс мер, обеспечивающих заполнение высвобожденного времени при сокращении учебной нагрузки для учащихся малокомплектных сельских школ, специализированных образовательных учреждений и других учебных заведений, а также их финансирование. Большее распространение должны получить лучшие образцы организации работы школ полного дня для нуждающихся в этом семей.
Процесс интеграции системы общего образования с дополнительным и предшкольным образованием позволит усилить воспитательную составляющую образовательного процесса, значительно повысить социальный и культурный потенциал детей, у которых по разным причинам нет условий для нормального развития в семье. Это также позволит не навязывать обучающимся в процессе воспитания определенные ценности и нормы деятельности, а создать условия для свободного самоопределения граждан относительно разделяемых ими ценностных ориентиров. При этом следует поддерживать участие в воспитании обучающихся различных общественных организаций и объединений. Конструктивное сотрудничество образовательных учреждений и общественных организаций должно стать основой не только формирования общечеловеческих ценностей у молодого поколения, но и способом, обеспечивающим участие образования в строительстве гражданского общества.
Интеграция общего и дополнительного образования должна позволить более эффективно решать ряд серьезных социальных задач. В этой связи также следует особое внимание уделить развитию русского языка как языка общенационального единения и консолидации общества.
Для реализации этого направления необходимо:
- разработать и внести законодательные изменения по структуре стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;
- разработать и апробировать стандарты общего образования на основе новой структуры;
- отработать различные механизмы финансирования дополнительного образования учащихся общеобразовательных учреждений;
- распространить методические рекомендации по организации работы школ полного дня;
- апробировать различные модели организации общего образования с учетом введения "предшкольного образования" детей с 5-6 лет.
5.4. Повышение инвестиционной привлекательности сферы образования
Наряду с безусловной важностью дальнейшего совершенствования механизмов, повышающих эффективность расходования бюджетных средств в системе образования, необходимо создавать механизмы и стимулы инвестирования в нее частных и корпоративных средств.
Создание подобных механизмов и стимулов будет не только способствовать улучшению общей финансово-экономической ситуации в системе образования, но и обеспечит условия для роста ее восприимчивости к запросам общества и рынка труда, что, безусловно, позитивно повлияет на качество образовательного процесса.
В целях повышения инвестиционной привлекательности сферы образования необходимо:
1. Создать путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм условия для роста экономической самостоятельности образовательных учреждений и повышения их ответственности за конечные результаты деятельности. Помимо бюджетных учреждений предполагается использование таких организационно-правовых форм, как автономные учреждения (АУ) и государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (Г(М)АНО). Выполнение данной задачи позволит создать базовые условия для повышения эффективности и прозрачности финансирования сферы образования.
2. Повысить качество кадрового корпуса системы образования. Следует разработать и ввести в действие эффективные механизмы отраслевой системы оплаты труда педагогических работников. Важным элементом роста качества кадрового корпуса должна стать модернизация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников образования. Необходимо создать условия для развития менеджерского слоя в системе образования, повысить квалификацию и переподготовить действующий управленческий персонал среднего звена.
3. Создать условия для развития общественных институтов участия в управлении образованием. Распространение практики использования таких форм общественного участия в управлении, как попечительские и наблюдательные советы, позволит повысить контроль за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, что, в свою очередь, будет способствовать снижению инвестиционных рисков при инвестировании в образовательную сферу. Необходимо отработать перечень полномочий деятельности институтов общественного участия в управлении образованием.
4. Обеспечить большую прозрачность процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями. Необходимо осуществить разработку и создать условия для распространения механизмов и форм публичной отчетности о работе учебных заведений всех уровней образования, развивать независимые формы контроля (аудита) их деятельности. Это позволит привлечь внимание общественности к деятельности как отдельных образовательных учреждений, так и системы образования в целом.
Вместе с тем создание благоприятных правовых и экономических условий для частного инвестирования в образовательную сферу должно сопровождаться разработкой и внедрением механизмов защиты государственных и муниципальных образовательных учреждений от действий, направленных на их необоснованную приватизацию.
5.5. Модернизация финансово-экономических механизмов в сфере образования
Данное направление является обеспечивающим по отношению к вышезаявленным приоритетным направлениям.
Существующий сегодня сметный порядок бюджетного финансирования учебных заведений во многом ограничивает возможности и стимулы повышения качества услуг и эффективности их предоставления.
Несовершенство нормативной базы, регулирующей получение и расходование образовательными учреждениями финансовых средств из внебюджетных источников, зачастую при-водит к их неэффективному использованию, не дает возможности в полной мере задействовать механизмы привлечения в сферу образования частных инвесторов.
В настоящих условиях назрела необходимость разработки и внедрения новых инструментов финансирования образования, которые должны формироваться в ходе общей бюджетной реформы.
В основу финансирования системы образования должен быть положен принцип "управление по результатам". Необходимо, чтобы любая финансируемая за счет бюджетных средств программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности. Применение индикативного управления результатами позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.
Сложность системы, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа инструментов бюджетного финансирования, обусловливают необходимость использования различных финансовых инструментов, применяемых в единой системе и в оптимальном сочетании. Использование системы инструментов позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на развитие образования.
5.5.1. Нормативно-подушевое финансирование
Среди этих инструментов следует выделить нормативно-подушевое финансирование, позволяющее обеспечивать прозрачность распределения бюджетных средств, привязывать объем финансирования непосредственно к потребителю образовательной услуги по принципу "деньги следуют за учащимся".
Необходимость перехода к нормативно-подушевому финансированию неоднократно декларировалась, в том числе в Концепции модернизации российского образования. Между тем в системе общего образования этот инструмент в настоящее время отрабатывается только в нескольких субъектах Российской Федерации (Самарская область, Чувашская Республика, Ярославская область и др.). В трех субъектах Российской Федерации в 2002-2004 гг. в 6 вузах проводится эксперимент по финансированию образовательных учреждений высшего профессионального образования на основе государственных именных финансовых обязательств (ГИФО); с 2003 г. 18 вузов из других субъектов Федерации участвуют в данном эксперименте в имитационном режиме путем предоставления информации для оценки последствий их финансового состояния при переходе на новый механизм бюджетного финансирования высших учебных заведений.
Проблемы перехода на нормативно-подушевое финансирование во многом связаны с отсутствием необходимой законодательной базы, принятых методик расчета нормативов по уровням образования, типам и видам образовательных учреждений.
Разработка соответствующих нормативных правовых актов и их принятие, а также проводимая реформа бюджетного сектора должны способствовать решению данного вопроса. Введение в современных условиях механизма нормативно-подушевого финансирования позволит повысить эффективность использования совокупных ресурсов образовательных учреждений и системы образования в целом.
5.5.2. Механизмы финансирования высшего профессионального образования при переходе к двухуровневому высшему образованию
При переходе на двухуровневую систему высшего профессионального образования в бакалавриате в рамках применения нормативно-подушевого механизма бюджетного финансирования целесообразно апробировать следующую дифференциацию норматива бюджетного финансирования:
- по результатам ЕГЭ, международных, всероссийских, региональных олимпиад и конкурсов;
- по направлениям подготовки;
- с учетом региональной специфики.
Дифференциация норматива по результатам ЕГЭ - это введение системы финансирования, которая базируется на использовании государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Применение данного финансового инструмента целесообразно на первом уровне высшего образования - в бакалавриате.
На уровне магистратуры дифференциация бюджетного норматива финансирования должна производиться только по направлениям подготовки с учетом региональной специфики.
Более высокие значения нормативов должны устанавливаться для обучения по направлениям (или, в ряде случаев, при сохранении специальностей подготовки - по специальностям), имеющим объективно более высокую стоимость подготовки (технически сложные, творческие, медицинские и т.п.), а также для магистратуры по сравнению с бакалавриатом.
По уровням высшего образования будет различаться применение и других инструментов финансирования. Так, использование образовательного кредита должно получить большее распространение в магистратуре, в бакалавриате, напротив, более широко может применяться такой механизм, как финансирование подготовки кадров для государственных и муниципальных нужд на основе субвенций и субсидий.
С целью обеспечения доступности высшего профессионального образования для отдельных категорий граждан (граждане, отслужившие в Вооруженных Силах России положенный срок по контракту, инвалиды, другие категории граждан, имеющие установленные законом льготы при поступлении в вузы) предполагается установление для них повышенных нормативов финансирования. При этом целесообразно сокращение числа льготных категорий, повышение обоснованности в предоставлении льгот.
Кроме того, для граждан, отслуживших в Вооруженных Силах Российской Федерации положенный срок по контракту, необходимо обеспечить финансирование прохождения ими программ довузовской подготовки за счет бюджетных средств.
5.5.3. Финансирование на основе среднесрочных программ
Еще одним инструментом бюджетного финансирования должно стать финансирование развития системы образования на основе среднесрочных программ.
Финансирование образовательных учреждений на основе среднесрочных программ должно обеспечить также благоприятные условия для реализации крупных проектов развития учебно-научной деятельности образовательных учреждений, их социально-культурной инфраструктуры.
Реализуя принципы программно-целевого подхода, среднесрочные программы должны ориентироваться на четко поставленные цели и описанные результаты.
Исходя из указанных ориентиров, должна разрабатываться Федеральная целевая программа развития образования на период 2006-2010 гг.
5.5.4. Финансирование научных исследований в высшей школе
Необходимость обеспечения, в том числе и за счет финансовых механизмов, интеграции науки и образования, задача повышения эффективности использования ресурсов в интегрированной научно-образовательной сфере требует корректировки принципов финансирования научных исследований в высшей школе. В частности, следует обеспечить перераспределение средств в пользу финансирования научных исследований на грантовой основе, развивать конкурсные методы финансирования НИР с предоставлением права участия в конкурсах научным и образовательным организациям вне зависимости от их ведомственной принадлежности.
5.5.5. Финансирование среднего и начального профессионального образования
При передаче государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования на региональный уровень основным инструментом обеспечения конституционного права граждан на получение профессионального образования соответствующего уровня должно стать выделение субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, а также создание правовых условий для сохранения контроля Российской Федерации за использованием имущества указанных образовательных организаций.
Необходимо обеспечить переход на финансирование учреждений начального и среднего профессионального образования на основе нормативов бюджетного финансирования, дифференцированных в соответствии с профилем профессиональной подготовки.
Для повышения технической оснащенности образовательных учреждений НПО и СПО, развития их материальной базы необходимо обеспечить их финансирование на основе среднесрочных целевых программ, предполагающих участие в этих программах как Российской Федерации, так и ее субъектов. Должны быть созданы правовые условия привлечения работодателей к участию в финансировании образовательных учреждений НПО и СПО, в том числе на основе развития договорных отношений между учебными заведениями и работодателями по организации и финансированию производственных практик.
5.5.6. Финансирование образовательных учреждений общего образования
В системе общего образования должен быть обеспечен последовательный переход на нормативное подушевое финансирование образовательных учреждений.
В общеобразовательных учреждениях реализация образовательных программ финансируется субъектом Федерации на нормативной основе в виде субвенций муниципальным бюджетам, содержание материальной базы - их собственником, как правило, - муниципалитетами.
Программы дополнительного образования детей софинансируются муниципалитетами и субъектом Федерации, предоставляющим на нормативной основе субвенции муниципальным бюджетам, или финансируются муниципалитетом совместно с родителями.
6. Мероприятия, сопровождающие реализацию приоритетных направлений развития системы образования
Кроме указанных выше механизмов, значительную роль в развитии системы образования играет решение следующих задач.
1. Дальнейшая информатизация системы образования, создание условий для наращивания информационно-технологической базы образовательных учреждений, роста числа образовательных учреждений, имеющих выход в Интернет, повышения информационных компетенций работников образования, развития современных методов обучения на базе информационных технологий.
2. Создание институциональных механизмов совершенствования системы оказания образовательных услуг на территории России для иностранных учащихся, в первую очередь из стран СНГ и Балтии.
3. Создание современной системы мониторинга и статистики образования в соответствии с международными стандартами.
4. Развитие современных форм ученического, студенческого самоуправления как особой формы инициативной, инновационной, самостоятельной, ответственной деятельности учащихся и студентов, направленной на решение важных вопросов жизнедеятельности учащейся молодежи, развитие ее социальной активности, поддержку социальных инициатив. В свете присоединения Российской Федерации к Болонскому соглашению развитие студенческого самоуправления будет способствовать интеграции высшего и среднего профессионального образования в Европейское образовательное пространство, международной мобильности российской молодежи.
5. Особую роль при решении вопросов развития специального образования, защиты прав детей-сирот, детей с ограниченными возможностями здоровья и других категорий, нуждающихся в социально-правовой поддержке, должны сыграть попечительские советы, включающие представителей общественности, органов власти и бизнес-сообщества, региональные и муниципальные советы родительской общественности.
6. Создание отраслевой пенсионной системы работников образования и совершенствование системы пенсионного обеспечения различных категорий педагогических работников.
7. Нормативное правовое обеспечение реализации приоритетных направлений развития системы образования.
Реализация приоритетных направлений развития системы образования Российской Федерации и сопутствующих им мероприятий потребует внесения изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Бюджетный, Гражданский, Налоговый и Трудовой кодексы Российской Федерации, а также другие нормативные правовые акты.
В настоящее время подготовлены и проходят процедуру согласования 5 законопроектов по внесению изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", другие законодательные акты Российской Федерации, обеспечивающие:
1. Установление двухуровневой системы высшего профессионального образования.
2. Развитие непрерывного профессионального образования.
3. Привлечение работодателей к участию в образовательной политике.
4. Повышение доступности высшего профессионального образования для лиц, отслуживших в Вооруженных Силах Российской Федерации по контракту не менее 3 лет.
5. Развитие процессов интеграции науки и образования.
Необходимо разработать и принять следующие законодательные и нормативные правовые акты:
1. Внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" в части развития системы регламентации деятельности образовательных учреждений.
2. Внесение изменений и дополнений в законы Российской Федерации "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации в части перехода на механизмы финансирования образования на нормативной основе в системах общего и профессионального образования.
3. Внесение изменений и дополнений в законы Российской Федерации "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части изменения действующей типологии образовательных учреждений.
4. Внесение изменений и дополнений в законодательные акты по вопросу о введении государственных субсидий.
5. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о государственных субсидиях в системе образования".
6. Внесение изменений и дополнений в законы Российской Федерации "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части введения изменений в систему вступительных испытаний в вузы.
7. Постановление Правительства Российской Федерации "О создании общенациональной системы оценки качества образования".
8. Внесение изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании", в Закон Российской Федерации "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части определения понятия и структуры государственного образовательного стандарта.
9. Новая редакция Закона Российской Федерации "Об образовании".
* Публикуется с сокращениями.
Опубликовано 30 октября 2006 года
Новые статьи на library.by:
ЭКОНОМИКА РОССИИ:
Комментируем публикацию: О приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Предполагаемый источник
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1162193464 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций