Леонид Чернышов - Право застройки как инструмент формирования рынка доступного жилья в России

В чем особенность новой редакции Градостроительного Кодекса РФ, включенного в состав пакета из 27 законопроектов, направленных на формирование рынка доступного жилья?

Одним из серьезных препятствий на пути снижения цены нового жилья и активизации жилищного строительства является срок оформления исходно-разрешительной документации, то есть разрешения на проектирование и строительство жилых зданий. Это связано с необходимостью прохождения огромного количества согласований и экспертиз, затраты на которые соизмеримы со стоимостью самого строительства. Количество согласований на сегодняшний день исчисляется десятками, а время, в течение которого можно получить разрешение на строительство, в среднем по России доходит до одного года. Не случайно в 2003 г. себестоимость строительства 1 кв. м жилья составляла 8 тыс. руб., а цена жилья на первичном рынке - 16 тыс. руб. В новой редакции Кодекса предусмотрено существенное сокращение согласований и упрощение всех согласительных процедур.

Серьезной проблемой является отсутствие достаточного количества земельных площадок под жилищную застройку. В первую очередь речь идет о земельных участках, оснащенных инженерной инфраструктурой. Если мы хотим существенно уменьшить или, во всяком случае, стабилизировать цены на жилье, необходимо динамично наращивать объемы жилищного строительства. Как следствие - мы должны переходить от точечной застройки к комплексному развитию территорий. Новый Градостроительный Кодекс позволяет нам решить эти вопросы. Вместо генеральных планов развития городов советского периода вводится территориальное планирование и правовое зонирование, что позволит застройщикам и инвесторам приходить на площадки, уже точно понимая, что и в каких объемах они могут здесь строить. Конечно, это потребует определенных вложений со стороны муниципалитетов, но юридически в законопроекте процедура прописана достаточно четко.

В связи с принятием вышеупомянутого жилищного пакета законодательных актов много говорится о возможности свободного оборота земельных участков, об их аукционной продаже. Вместе с тем, строительные компании весьма настороженно относятся к этому нововведению. Насколько оправданы опасения инвесторов-застройщиков?

Рост объемов жилищного строительства приводит к возникновению повышенного спроса на земельные участки. В значительной степени они находятся в собственности муниципальных образований или государства. Поскольку земля является важнейшим активом, важнейшим источником пополнения бюджетов администраций, местные и региональные власти заинтересованы в том, чтобы за предоставленные под застройку участки получить как можно большую компенсацию или в денежном выражении, или в натуральном эквиваленте - в виде построенных квартир.

Таким образом, инвестор-застройщик имеет дело с крупным монополистом. Сохранение городской земли в собственности муниципалитета становится препятствием на пути создания конкуренции в этом секторе экономики, развития городов, порождает неразвитость рынка жилья и негативно сказывается на ценах на жилье. Жилищный пакет предусматривает решение проблемы через восстановление частной собственности на землю: только тогда, когда собственность на строения и земельный участок окажутся в одних руках, станут возможны нормальное положение строителя и надежный ипотечный кредит, обеспеченный залогом единого объекта недвижимости. Введение свободного оборота земельных участков будет способствовать разрушению монополии на владение землей, поскольку аукционная продажа, при правильной ее организации, сделает процедуры гласными, открытыми для всех.

Вместе с тем не секрет, что отсутствие земельного рынка таит в себе угрозу повышения цен на жилищное строительство, так как муниципалитет-монополист может устанавливать стартовые цены на продаваемые земельные участки. Когда земельный рынок станет реальностью, то основным фактором, определяющим цену на землю, будет механизм "спрос-предложение", однако в переходный период рыночные механизмы не могут быть задействованы в полном объеме. Полагаю, что именно поэтому строители и другие участники рынка недвижимости осторожно реагируют на вводимые новшества.

С другой стороны, существующая практика предоставления участков на условиях краткосрочной аренды на время проектирования и строительства является крайне рискованной для арендатора, застройщика и инвестора. Он неохотно идет на реализацию долгосрочных строительных проектов, опасаясь, что условия арендного договора могут измениться в худшую для него сторону. Многие инвесторы вообще отказываются от нового строительства, стремясь уменьшить свои риски. Высокие риски при аренде земли не позволяют рассчитывать и на получение серьезных кредитов, необходимых для нового строительства. Именно поэтому, как правило, банки не выступают в качестве кредиторов жилищного строительства, в лучшем случае - в качестве инвестора. Это является одним из самых больших тормозов на пути увеличения объемов жилищного строительства.

Где же выход из создавшейся ситуации?

Одним из действенных механизмов может стать право застройки как технико-юридический инструмент, применявшийся в дореволюционной России и России в период нэпа и используемый в других странах с многоукладной экономикой по сей день.

Несмотря на свое название, право застройки не имеет ничего общего ни с правовыми отношениями, регулирующими застройку города, ни с обязательными строительными и иными нормами, ни с планами застройки в их европейском понимании, ни с генеральными планами развития городов советского периода. Право застройки возникло специально для решения проблем при строительстве объектов на чужой земле.

Нужно как можно чаще обращаться к историческому опыту - как зарубежному, так и отечественному. Необходимо искать, собирать по крупицам то, что было создано нашими предками в такой сфере деятельности, как обеспечение человека доступным жильем. Перед нынешним поколением, в конечном итоге, стоит задача использовать уже наработанное в этой области с учетом современных реалий.

Право застройки было известно еще в древнем Риме, но потребность в его более четком урегулировании назрела, когда рост городов в XIX столетии привел к массовому строительству зданий "на чужой земле". Введенные в конце XIX века повышенные требования к строительным и санитарным нормам возводимых зданий, а также возрастающий спрос на городскую землю привели к удорожанию строительства и сделали жилье практически недоступным для среднего класса.

Появилась настоятельная необходимость создания ряда механизмов, призванных дать ход массовому жилищному строительству и развитию городов, одним из которых является право застройки. Особенно широкое распространение строительства, основанного на праве застройки, характерно для Германии, где для решения социальных проблем широко использовались государственные и муниципальные земли.

Каковы особенности права застройки в современной России?

Важно предложить рынку, а также потребителям различные продукты, которые будут использоваться в зависимости от конкретной ситуации. Такой подход уже был использован при разработке Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах". В рамках этого Закона были введены в оборот два продукта - ипотечные облигации и ипотечные сертификаты участия. Участники рынка ценных бумаг смогут выбрать тот инструмент, который максимально будет соответствовать их возможностям. Аналогично необходимо действовать и в вопросе предоставления земли под застройку.

На рынке должен появиться механизм, который, с одной стороны, является менее рискованным по сравнению с краткосрочной арендой земельных участков и, в то же время, более дешевым по сравнению с аукционной продажей земельных участков в собственность. Не следует также забывать о том, что потребителей жилых помещений в многоквартирных домах, как правило, не интересует, на чьей земле находится их квартира. Этот вопрос может интересовать только тех покупателей, которые используют свои квартиры в целях бизнеса. Мы не редко путаем покупателей квартир, решающих свои жилищные проблемы, с инвесторами жилищного строительства, которые вкладывают средства для извлечения прибыли. Потребителей жилья интересует только цена, которая должна быть максимально доступна для них.

Именно заботой о гражданах, обладающих сравнительно невысокими доходами, с целью снижения социальной напряженности в 1912 г. в России был принят закон "О праве застройки". Проект закона, внесенный в Государственную Думу Петром Столыпиным, ставил своей целью поддержку мелких домовладельцев, лишенных возможности приобретать землю для жилищного строительства в городах и вынужденных строиться на чужой земле.

На возможность использования права застройки с целью снижения рисков при инвестировании в жилищное строительство обратила внимание замечательный российский ученый-энциклопедист "городского дела" Татьяна Говоренкова, подчеркивавшая, что "законы о праве застройки служили как защите самого застройщика, так и осуществлению более широких социальных целей". Из материалов ее исследования следует, что под "правом застройки следует понимать устанавливаемое договором, срочное (от слова "срок"), вещное, неотменимое и возмездное право использования "чужого" земельного участка для возведения, достройки, эксплуатации и содержания объекта.

В гражданских кодексах Германии, Швейцарии и еще некоторых стран право застройки определяется как особый вид вещного права, наряду с правом собственности. В законодательстве других стран правовой режим права застройки реализуется иначе, путем установления обязательных условий специального вида договоров. Практика и дореволюционной России, и других стран с многоукладной экономикой и частной собственностью на землю показывает, что собственность на строения и земельный участок не всегда совпадают.

Договорной характер права застройки означает, что право застройки может возникать только вследствие договора, одной из сторон выступает владелец земельного участка, а другой - застройщик, получающий его для своего использования.

Срочный характер застройки означает, что договор о праве застройки заключается на определенный в нем срок. Этим право застройки отличается от права собственности и ряда других прав на землю, являющихся бессрочными правами.

Вещный характер права застройки принципиально отличает его от аренды. Арендный договор носит личный характер, так как в общем случае арендатор не может переуступить свое право аренды другому лицу без согласия арендодателя. Хотя право застройки и возникает вследствие договора между двумя сторонами, оно относится к категории вещных прав, то есть право застройщика может быть отчуждено путем продажи другому лицу без согласия владельца участка, на него может быть обращено взыскание при имущественном иске, поэтому оно может быть предметом ипотечного залога. Точно так же наличие договора о застройке не мешает обороту земельного участка и его ипотеке, так как обязательства, установленные договором (в том числе и по арендной плате), действуют все время договора независимо от изменения конкретных сторон.

Неотменимость права застройки означает сохранение всех условий договора о застройке на все время его действия, его условия неподвижны и неотменимы, в том числе - по согласию сторон. Такой режим права застройки ставит своей целью защиту третьих лиц и должен гарантировать прочность залогового права. Единственно возможным основанием досрочного прекращения права застройки является гибель участка, а также изъятие с возмещением для других нужд. После смерти застройщика право застройки наследуется в общем порядке.

Так как право застройки является вещным правом, застройщик может отречься от него в любой момент, однако такое отречение не означает ликвидацию права застройки, а только переход права к собственнику земли с сохранением всех его обременений. Кредиторы же застройщика вправе обратить иск на право застройки и требовать его продажи с публичных торгов. Только в том случае, когда застройщик не приступил к возведению строений и право застройки не обременено залогом, возможна его ликвидация на основе взаимного договора сторон.

Возмездность отличается обязательным требованием предсказуемости арендной платы.

Право застройки может быть предметом оборота или залога (ипотеки). При этом выдача кредита под залог права застройки требует более точных оценок стоимости права, контроля со стороны кредиторов за поддержанием строений в порядке для того, чтобы предотвратить право застройки от обесценивания.