Сергей Сильвестров - Партнерство государства и частного сектора

Несмотря на некоторое "ужесточение" государственного управления, связанное в том числе с критическим отношением к моделям партнерства государства и частного сектора, во многих странах Европы был принят ряд мер для поддержки механизмов такого партнерства. В других регионах мира наблюдаются те же тенденции. Это не вызывает удивления, поскольку разрыв между растущими требованиями к общественным услугам и инфраструктуре с одной стороны, финансовыми и бюджетными ограничениями государства (в том числе и установленными в ЕС Маастрихтским договором) - с другой, постоянно возрастает. Объем капитала в экономике достаточен, необходимо лишь привлечь его для использования в реализации совместных проектов государства и частного сектора.

В Великобритании с начала 80-х годов вслед за продажей государственных пакетов акций предприятий таких классических "рыночных" секторов, как сталелитейная и автомобильная промышленность, была начата приватизация компаний секторов общественных услуг, действующих в сфере телекоммуникаций, энергетики, железных дорог и т.д. В начале 90-х годов в Великобритании принят закон о "частной финансовой инициативе" (Private Finance Initiative, PFI), который должен был облегчить частным структурам "вхождение" в сектор общественных услуг за счет четкого определения рамочных условий.

На основе данного закона к настоящему времени реализовано более 450 проектов на общую сумму 32 млрд. евро в сфере дорожного хозяйства, транспорта, здравоохранения, охраны правопорядка и обороны. При этом лишь в немногих случаях речь идет о крупных проектах: проекты стоимостью более 150 млн. евро составляют около 7% их общего числа, а стоимость большей части реализованных проектов - от 1,5 до 30 млн. евро. По оценкам министерства финансов Великобритании, в 2002-2005 гг. в договорном порядке будет инвестировано 36 млрд. долл.

Численность стран, в которых в различных формах развивается партнерство государства и частного сектора, постоянно растет.

В целом в развитии подобных проектов наблюдаются следующие тенденции:
- в ряде стран Европы - Ирландии, Португалии, Испании и Италии - приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и частного сектора в реализации проектов;

- в Нидерландах, Германии и Австрии пилотные проекты находятся еще на ранней стадии разработки. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают большие перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры;

- новые страны - члены ЕС - Венгрия, Чехия, Словакия, Хорватия и Польша, отстающие от прежних членов ЕС в развитии инфраструктуры, - нуждаются в разработке и реализации совместных проектов;

- в Канаде и Австралии концепция партнерства государства и частного сектора включена в правительственные программы;

- во многих развивающихся странах (Китае, Малайзии, Аргентине и др.) также разрабатываются первые проекты с участием государства и частного бизнеса.

Хотя программы и проекты партнерства государства и частного бизнеса могут осуществляться в большем числе секторов, но, как правило, они реализуются в сфере общественного транспорта, вывоза и переработки мусора (особенно в Великобритании), в образовании и здравоохранении.


Концепция партнерства государственного и частного секторов (ГЧП) предполагает развитие любых договорных отношений, регулирующих их сотрудничество с целью оказания общественных услуг, создания или модернизации общественной инфраструктуры.

Модели и проекты ГЧП с точки зрения применяющихся методов их разработки и реализации могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Однако некоторые особенности взаимодействия государственных и частных структур обусловливают необходимость ряда дополнительных требований к соответствующим проектам. Общими чертами моделей проектного финансирования и ГЧП являются:

- наличие проекта, назначение, структура и реализация которого имеют уникальный характер;

- создание самостоятельной проектной компании, как правило, располагающей автономными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта;

- выплата процентов и погашение основной суммы долга за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков. Это означает, что для капиталоемких проектов требуется разработка особой концепции финансирования, ориентированной на достаточно длительный срок;

- анализ чувствительности будущих денежных потоков к существенным факторам и рискам, а также определение критических факторов успеха;

- выявление областей риска, их оценка и распределение между партнерами/участниками проекта;

- составление договора, обеспечивающего беспрепятственную реализацию проекта, в качестве главной цели всех его участников;

- образование проектной компании, что дает головной компании возможность использования забалансовых обязательств (off-balance-sheet), опосредующих и другие виды деятельности;

- четкое определение пределов ответственности и обязательств партнеров. На практике проекты могут финансироваться за счет кредитов с правом полного (full recourse) или ограниченного (limited recourse) регресса на все активы заемщика. В этом случае договор предоставляет кредитору возможность получить от инвесторов (акционеров) средства, предоставленные в форме кредита, в полном или ограниченном объеме за счет всех активов заемщика. При финансировании без права регресса (non-recourse) подобная возможность исключается. При проектном финансировании чаще всего предоставляются кредиты с правом ограниченного регресса.

Помимо перечисленных особенностей ГЧП обладает рядом специфических черт, связанных с участием в проекте государства, выступающего в качестве ведущего партнера, определяющего рамочные условия партнерства. К специфическим чертам ГЧП, развивающегося в странах ЕС, относятся:

- специфические требования бюджетного учета;

- необходимость особого "бюджетного" мышления (в дополнение к "бухгалтерскому");

- различный правовой статус партнеров;

- детальное регулирование задолженности государственного сектора в соответствии с критериями Маастрихтского договора;

- ограниченная готовность государства принимать решения по проекту;

- формальные требования к процедуре принятия решений;

- различные правила и нормы в области государственных заказов и закупок для проекта.

В рамках концепции ГЧП сформировалось пять базовых моделей сотрудничества государства и частного сектора, характеризующихся особыми формами собственности, финансирования и управления. Модель оператора предполагает частное финансирование и управление и наличие частно-государственной собственности, модель кооперации - частно-государственное финансирование и управление при наличии частно-государственной собственности, модель концессии - частно-государственное финансирование и управление при наличии государственной собственности, договорная модель - частное финансирование и управление при наличии частно-государственной собственности, модель лизинга - частно-государственное финансирование и управление при наличии частной собственности.

На практике выбор модели зависит от того, в какой сфере инфраструктуры осуществляется проект. Модель оператора используется прежде всего в переработке отходов и характеризуется четким разделением ответственности между частным предприятием и контролем со стороны заказчика (государства). Модель кооперации - в отраслях, в которых услуги недостаточно точно определены, и потому не могут быть объектом амортизации. В этом случае проект реализуется совместной проектной компанией с участием государства и частных инвесторов. Модель концессии - в основном в отраслях, для которых характерен длительный срок реализации проектов, и в тех случаях, когда передача прав собственности исключается по политическим или правовым соображениям. Договорная модель - в энергетике, где инвестиции ориентированы прежде всего на снижение текущих издержек. В идеальном случае экономия, получаемая за счет снижения текущих издержек, превышает инвестиционные затраты. Модель лизинга - при строительстве общественных зданий. Лизинг зданий органами местного самоуправления представляет собой наиболее распространенную форму ГЧП, в реализации которой государства накопили немалый опыт. На практике в чистом виде указанные модели встречаются редко, чаще всего используются смешанные формы.

Основной принцип концепции ГЧП состоит в том, что государство определяет, в каких услугах и инфраструктуре оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства.

Концепция ГЧП, как правило, осуществляется в следующем порядке:

- разработка проекта, в рамках которого частный сектор планирует, сооружает и частично управляет объектом инвестиций в соответствии с заданиями государства;

- финансирование инвестиций государством, в том числе в форме платы за использование инфраструктуры;

- заключение долгосрочного договора, содержание и структура которого характеризуются большим разнообразием. Способы и сроки платежа, его зависимость от качества услуг и определенных экономических событий, распределение текущих издержек могут определяться в договорах по-разному, отражая различные цели и результаты переговоров между партнерами;

- переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

В рамках ГЧП государство играет важную роль, с одной стороны, как важнейший пользователь услугами, оказываемыми в рамках проекта, а с другой - как субъект, устанавливающий рамочные условия его реализации. Таким образом, ГЧП рассматривается как концепция, позволяющая использовать ресурсы частного сектора для развития инфраструктуры, повысить качество и увеличить объем общественных услуг и избавить государство от специфических рисков, связанных с выполнением проектов.

Важная часть сделок в рамках ГЧП - распределение между участниками проекта задач, возможностей и рисков. При этом, как правило, соблюдается следующее условие: решение конкретной задачи возлагается на того партнера, который может сделать это с наибольшей эффективностью. Распределение задач и ответственности между государством и частным сектором зависит от сферы реализации проекта. Чем большее значение имеет общественная услуга (общественное благо), тем ниже рыночные риски, связанные с ее оказанием, и тем выше потребности в государственном регулировании.

Основополагающей целью государства при выполнении проектов ГЧП служит создание большей добавленной стоимости для оказания общественных услуг. Эта цель достигается за счет более дешевого оказания общественных услуг частными структурами, обладающими ориентированным на результат менеджментом, современными методами планирования и возможностью более быстро осуществлять инновации и повышать эффективность. Еще одна цель государства - эффективная передача частному партнеру рисков, связанных с планированием, строительством, финансированием и управлением текущей деятельностью того или иного объекта.

Кроме того, государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирование ГЧП в рамках отдельных проектов создает возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как:

- более быстрая реализация наиболее важных проектов в области инфраструктуры;

- ускорение развития регионов;

- повышение народно-хозяйственной эффективности (часто неучитываемой в экономическом анализе);

- улучшение механизмов и моделей оказания услуг;

- облегчение бремени, лежащего на государственном управлении;

- снижение инвестиционных расходов (экономия может достигать 30% расходов на инвестиции);

- оптимизация структуры финансирования за счет использования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования.

Экономический эффект ГЧП максимален, если государство однозначно заявляет о намерении привлечь частный сектор. Для успешной реализации проекта помимо четкого распределения полномочий в государственной системе необходимо четкое и детальное определение рамочных условий ведения переговоров с частными инвесторами. Запрашиваемая ими или рынком капиталов премия за риск будет ниже, если гарантирована последовательная политика государства.

Реализация ГЧП требует стабильного законодательства и толкования права, которые не только "терпимо относятся" к партнерствам рассматриваемого типа, но и создают стабильные базовые условия для их развития. Такие условия гарантируются конституционным, финансовым и гражданским законодательством. Это во все большей степени касается норм и требований в сфере защиты окружающей среды. Разумная и взвешенная политика в определении экономической и общественной институциональной структуры - основа честной конкуренции. Как правило, ГЧП построено на сложных правовых и договорных отношениях, в которых участвует множество сторон, что может привести к непропорциональному росту трансакционных и консультационных издержек, которые (особенно для небольших проектов) создают эффект негативного финансового рычага.

Противодействовать данному обстоятельству можно путем создания общей системы правил, содержащих типовые договоры, и упрощения правовой системы в целом. В Великобритании уже имеются образцы договоров, предложенные государством, когда необходимо согласовывать лишь некоторые параметры (при сохранении обязательной основы). В то же время каждый орган местного самоуправления, участвующий в переговорах, может быть уверен, что заказ, переданный в рамках подобной системы частному инвестору, будет утвержден вышестоящей инстанцией.

Связанные с проектом риски должен нести тот партнер, который в состоянии наилучшим образом контролировать их и управлять ими. Это создает стимул для эффективного распределения доходов от проекта. Под углом зрения издержек неэффективно перекладывать все риски на частного партнера; прежде всего это касается рисков, на уровень которых непосредственно воздействует государственная политика. Определение границ и детальное распределение доходов и рисков при РРР могут варьироваться в зависимости от сектора экономики, состояния и формы рынка и местных рамочных условий. Основой для эффективного распределения прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством служит четкая формулировка целей. На различных этапах проекта задачи могут распределяться следующим образом:

- общее планирование и административные процедуры должны относиться к сфере ответственности государства, равно как и ответственность в форсмажорных обстоятельствах;

- детальное планирование, строительство, финансирование и управление деятельностью объекта в большинстве случаев относятся к сфере полномочий и ответственности частного сектора.

Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определенных базовых условий. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основном контролирует его.

Проекты ГЧП в основном затрагивают общественную инфраструктуру и сферу услуг, рынки которых фактически весьма близки к монополии. При отсутствии конкуренции для создания стимулов к повышению эффективности на стадии распределения государственных заказов необходимо создать своего рода "конкуренцию за монополию". Правительства должны также предусмотреть создание для обоих партнеров стимулов, побуждающих их участвовать в оптимизации проекта. Выгоды от этого распределяются между партнерами.

Препятствием для успешной реализации проектов ГЧП могут стать следующие факторы: требования государства, связанные с расчетом издержек и экономических выгод; сложные схемы учета и налогообложения; сценарии "выхода" и "входа" в проект, дающие государству возможность произвольно принимать решения.

В рамках анализа реализуемости проекта и симуляционного моделирования следует разработать реалистичные сценарии будущих денежных потоков. Только так можно оценить, обладает ли проект достаточным потенциалом для покрытия инвестиционных затрат при рыночных процентных ставках в течение всего срока его реализации.

Исходным условием реализации инфраструктурных проектов на основе модели ГЧП является готовность частных инвесторов принять на себя определенные риски общественного сектора, связанные с решением крайне сложных задач. Договоры о выполнении проектов ГЧП очень трудно стандартизировать, так как они включают в себя множество элементов, нуждающихся в отдельных согласованиях. При реализации инфраструктурных проектов часто создаются специализированные, так называемые проектные компании. В связи с этим особенное значение приобретает корпоративное право. Договоры о ГЧП часто представляют собой сложную конструкцию, включающую различные договоры, регулирующие в том числе отношения:

- между инициаторами проекта;

- проектной компании с государством;

- проектной компании с инициаторами проекта как поставщиками;

- государства с инициаторами проекта;

- проектной компании с внешними поставщиками.

Важная составляющая инфраструктурных проектов - структурирование и распределение связанных с ними рисков. Они определяются, анализируются, оцениваются и распределяются таким образом, чтобы минимизировать угрозы для разработки, реализации и/или функционирования проекта. Можно выделить два типа рисков - элементарные и глобальные. Первые из них в свою очередь можно разделить на технические и экономические. К техническим относятся риски планирования, геологические, производственные, технологические. Экономические риски подразделяются на операционные, управленческие, рыночные, финансовые. К глобальным относятся политический риск и риск возникновения форсмажорных обстоятельств.

Распределение рисков - центральная задача составителей договора. Органы ЕС стремятся оказывать помощь при их разработке, а также пытаются модифицировать жесткие предписания правового регулирования государственных закупок, которые не всегда пригодны для моделей РРР. При их реализации правовые отношения должны обеспечить следующее:

- четкое определение требований к качеству и количеству услуг;

- регулирование процедур оказания дополнительных или модифицированных услуг;

- проработку адекватных форм участия государства в планировании и реализации проекта (например, путем создания консультационных советов).

Одна из новейших тенденций в составлении договоров - включение в них положений о распределении выгод от реализации проектов.

Анализ реализации проектов ГЧП в ряде европейских стран показывает, что необходимость их использования в первую очередь обусловлена приватизацией и либерализацией в государственном секторе. Позитивные результаты проектов связаны с более низкими затратами на инвестиции и (или) с более низкой стоимостью оказываемых общественных услуг. Устойчивость этих преимуществ с учетом накопленного опыта реализации проектов ГЧП можно считать доказанной.

Тем не менее многие государственные учреждения, основу деятельности которых составляют услуги, все еще опасаются привлекать частных партнеров к их оказанию. Изменение парадигмы от производителя услуг к субъекту, устанавливающему основные правила игры, и гаранту еще не завершено. Причинами этого могут быть, с одной стороны, консервативные убеждения, в соответствии с которыми услуги могут оказываться только государственным сектором, а с другой - стремление не допустить создания новых, более высоких стандартов качества в данной сфере.

Использование позитивного опыта ГЧП приводит к росту инвестиций в развитие общественной инфраструктуры. При этом модель ГЧП не замещает, а дополняет государственные инвестиции.