публикация №1096034077, версия для печати

Административные ограничения конкуренции в России


Дата публикации: 24 сентября 2004
Публикатор: maskaev
Рубрика: ЭКОНОМИКА РОССИИ


РОССИЯ: ИТОГИ 1998 ГОДА



РОССИЯ: ИТОГИ 1998 ГОДА

1. Введение

Развитие рыночных преобразований в экономике и активизация роли государства в процессе экономических реформ требуют более пристального внимания к проблеме барьеров для входа хозяйствующих субъектов на рынок. Анализ продуктовых и географических рынков с точки зрения наличия и степени значимости тех или иных барьеров для входа позволяет выработать и реализовать практические меры по их устранению (снижению), наиболее эффективные с точки зрения государства и хозяйствующих субъектов[1].

Особое место занимают барьеры для входа на товарные рынки, создаваемые органами государственной власти в рамках процесса регулирования экономики (лицензирование, регистрация, налогообложение, регулирование цен, ограничение перемещения товаров, государственная помощь отдельным хозяйствующим субъектам, предоставление эксклюзивных прав и т.п.).

Специфические трудности, препятствующие входу предпринимателей на рынок, организации, осуществлению и развитию предпринимательской деятельности, обусловленные несовершенством государственной политики либо сознательным ущемлением интересов хозяйствующих субъектов со стороны органов государственной власти и отдельных должностных лиц путем принятия актов, совершения действий, бездействия, принято называть административными барьерами на пути развития предпринимательства.

Необходимость особого внимания к проблеме анализа и устранения административных барьеров обусловлена следующими обстоятельствами. С одной стороны, административные барьеры оказывают все большее негативное влияние на предпринимательскую деятельность, что подтверждается данными социологических опросов и исследований, проводившихся как в России, так и за рубежом, в частности в странах ЕС. Анализ показывает, что хозяйственные субъекты, и особенно малые предприятия, вынуждены нести все возрастающие финансовые и трудовые издержки (“административное бремя”), связанные с выполнением обязательных административных правил и процедур.

С другой стороны, снижение и устранение административных барьеров представляет собой более легкую и менее затратную задачу для государства, нежели преодоление иных категорий барьеров для входа на рынок (в частности, структурных). Для решения этой проблемы требуется политическая воля, разумная и целостная государственная политика, направленная на упрощение, унификацию и кодификацию законодательства, обеспечение его стабильности и непротиворечивости, повышение уровня информированности предпринимателей о действующих правовых актах и вносимых в них изменениях. С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации серьезной задачей является обеспечение непротиворечивости законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исключение дублирования и параллелизма функций и полномочий различных государственных органов.

Наконец, снижение и устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект. В данном контексте следует учесть по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, ликвидация препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию, стимулирует снижение издержек производства и в конечном счете имеет положительный эффект для потребителя. Во-вторых, нельзя не принимать во внимание обычную реакцию предпринимателей на ужесточение административных барьеров – уход с данного рынка либо уход в теневую экономику с целью снижения трансакционных издержек и “бюрократических” рисков. Поэтому следствием устранения административных барьеров является рост доходов бюджетов всех уровней.

Говоря о проблемах развития экономических реформ в России и тенденциях 1998 г., неизбежно приходится затрагивать вопросы взаимоотношений между предпринимателями и различными властными структурами. К сожалению, эти отношения продолжают оставаться весьма далекими от совершенства. В своей деятельности предприниматели постоянно сталкиваются с разнообразными препятствиями, создаваемыми органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях, которые существенно затрудняют создание новых фирм, мешают им выходить на рынок и успешно развиваться.

Прежде всего, речь идет об экономической политике государства в целом. Поддержка развития частного предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы граждан, развитие рыночной конкуренции пока еще не стали основой государственной экономической политики, ориентиром для деятельности всех органов власти как в центре, так и на местах. Рассогласованность экономической политики приводит к тому, что в системе целевых установок государственного регулирования экономики интересы поддержки предпринимательства и конкуренции вступают в противоречие с задачами достижения оптимальных макроэкономических показателей, фискальными механизмами наполнения бюджета, затратными методами решения социальных проблем. В таких условиях эффективность мер по государственной поддержке предпринимательства сводится к нулю в результате негативного воздействия на деловой климат других направлений государственного регулирования (налого­во­го, лицензионного, внешнеэкономического).

С одной стороны, государство осуществляет финансовую поддержку отдельных категорий предприятий за счет бюджетных средств, с другой стороны – продолжает сохранять жесткую систему налогообложения в целом, что сокращает собственные ресурсы развития тех же предприятий. Принимаются меры по поддержке экспорта и расширению внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов и, одновременно с этим, вводятся дополнительные налоги и сборы для предприятий экспортно-ориентированных отраслей, а также ограничения на деятельность “челноков”, обеспечивающих, по некоторым данным, около одной пятой российского импорта.

У проблемы взаимоотношений предпринимателей и органов власти есть и еще один важный аспект. По мере развития рыночных отношений в Российской Федерации региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления все более освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако за ними сохраняются полномочия, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия. Поэтому существует опасность превышения этими органами своих прав в хозяйственной сфере, ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.

Органы региональной исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные переходной экономике формы взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Зачастую они принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования и квотирования, усложняют порядок регистрации предприятий, чинят препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и служебных помещений и т.п. Подобные административные барьеры, являющиеся предметом рассмотрения в данной главе, способны существенно ограничить развитие предпринимательской деятельности.

2. Виды административных барьеров

В России сформировано федеральное законодательство и созданы соответствующие федеральные органы исполнительной власти, которые обеспечивают единство и целостность экономики России и направлены на предотвращение центробежных тенденций и проявлений экономического сепаратизма. Подобные тенденции и явления в силу объективных и субъективных факторов могут возникать в федеративном государстве, что требует формирования тех или иных механизмов их сдерживания, включая выработку соответствующих норм законодательства и их применение уполномоченными органами государственной власти. Центральную роль здесь играет антимонопольное законодательство.

В соответствии со ст. 1.1 Закона “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, принятого 22 марта 1991 г. с изменениями и дополнениями от 1992, 1995, 1998 гг. (далее – Закон о конкуренции), антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, данного Закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. С точки зрения борьбы с административными ограничениями конкуренции существенное значение имеет Указ Президента Российской Федерации № 730 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства” (июнь 1998 г.). Указ впервые ввел в правовой оборот само понятие “административные барьеры” и определил основные направления деятельности органов исполнительной власти по их устранению.

До 1999 г. контроль за выполнением антимонопольного законодательства осуществлял Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (ГАК), созданный в 1990 г. В соответствии с Указом Президента от 22.09.98 г. № 1142 ГАК был преобразован в Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП).

Проблема контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления норм федерального антимонопольного законодательства обострилась в ряде регионов после прошедших в 1997–1998 гг. выборов глав администраций и представительных (законодательных) органов власти. Вновь избранные руководители считают себя полноправными хозяевами на своей земле и далеко не всегда соблюдают федеральное законодательство. В результате наметившаяся в 1994–1997 гг. тенденция роста количества дел, рассмотренных по фактам нарушения ст. 7 и 8 Закона о конкуренции, сохранялась и в 1998 г. Так, по данным отчетности территориальных управлений МАП России, за первое полугодие 1998 г. было рассмотрено более 800 заявлений (против 1600 за весь 1997 г.), возбуждено около 350 дел (против 585 за 1997 г.).

В этом разделе приводятся наиболее характерные виды нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов исполнительной власти.

1. Введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности.

Наиболее типичными видами ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности, вводимыми органами исполнительной власти, являются:

· необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов (в том числе по мотивам нецелесообразности);

· установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, в том числе в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта.

Что касается регистрации хозяйствующих субъектов, то в настоящее время она почти не вызывает проблем. Например, характерные для начала 90-х годов случаи отказа от регистрации по мотивам нецелесообразности практически не наблюдаются. Вместе с тем в целом ряде регионов хозяйствующие субъекты в обязательном порядке принуждались к заключению договоров с местной администрацией об условиях функционирования и сотрудничества в экономическом и социальном развитии. Эти договоры предусматривают различные ограничительные условия деятельности для предпринимателей, как то обязанность реализовать определенную часть товаров и услуг в пределах данной территории, уплачивать средства в различные муниципальные фонды (что, фактически, является дополнительным налогообложением). В случае незаключения вышеназванного договора хозяйствующим субъектам могли отказать в регистрации, лишали прав пользования производственными и служебными помещениями, электрической и тепловой энергией, водопроводной водой и другими коммунальными услугами.

Действия такого рода являются нарушением Конституции Российской Федерации (ст. 34), согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 49), устанавливающего, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности.

Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие хозяйствующим субъектам на равных конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. С точки зрения антимонопольного законодательства они рассматриваются как ограничения возможности входа новых хозяйствующих субъектов на данный рынок и их эффективной деятельности (административные барьеры), которые существенно сдерживают развитие конкуренции. В случае наличия административных барьеров хозяйствующий субъект, даже если он создан и действует в полном соответствии с законодательством, не может заниматься предпринимательской деятельностью в выбранной им сфере.

Одним из характерных примеров необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности является практика лицензирования. Федеральныйо закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” был принят только в 1998 г., а до этого в качестве основного нормативного правового акта действовало постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.94 г. № 1418 “О лицензировании отдельных видов деятельности”, что не в полной мере соответствовало требованиям ст.49 Гражданского кодекса Российской Федерации и вызывало различные толкования прав и компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования.

Наиболее характерными нарушениями антимонопольного законодательства в практике лицензирования являются:

· неправомерное введение лицензирования видов деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотренных федеральными законами, постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.94 г. № 1418 и изданными на его основе постановлениями (как правило, здесь речь идет о так называемых “социально значимых” видах деятельности);

· необоснованное требование предоставления заявителем дополнительных документов и заключений (в том числе недостаточная обоснованность решений лицензионных органов об обязательном проведении дополнительных экспертиз, а также установление необоснованно высокой платы за их проведение);

· финансирование лицензионных органов за счет лицензионных платежей (а не из бюджета, как это предусмотрено законодательством);

· необоснованный отказ в выдаче (продлении) лицензии;

· необоснованное ограничение срока действия лицензии;

· необоснованное приостановление действия или аннулирования лицензии;

· возложение отдельных функций по лицензированию (в том числе по проведению дополнительных экспертиз) на хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на соответствующем рынке.

Широкое распространение получило проведение самими лицензионными органами на платной основе всевозможных экспертиз и проверок, хотя лицензирование является прерогативой органов исполнительной власти и должно осуществляться за счет бюджетных ассигнований на содержание этих органов. Продолжается также практика замены лицензирования (по видам деятельности, не подлежащим лицензированию) иными разрешительными процедурами, например, аттестацией предприятий торговли, бытового обслуживания, общественного питания.

Не чем иным, как введением разрешительного (ограничи­тель­ного) порядка предпринимательской деятельности, является практика выдачи свидетельств на право розничной торговли, которому в ряде регионов предшествует представление в соответствующие органы исполнительной власти разнообразных документов (копии уставов, разрешения Госсанэпиднадзора, свидетельства о собственности на нежилые помещения, справки налоговых органов, балансы и финансовые отчеты и др.), в то время, как налоговое законодательство Российской Федерации уже предусмотрело введение сбора за право торговли, уплачиваемого путем приобретения талона или временного патента.

Характерно, что незаконные ограничения на занятие предпринимательской деятельностью чаще всего выявляются в таких отраслях, как торговля, бытовое обслуживание, транспортные перевозки, общественное питание, коммунальное хозяйство, то есть в тех сферах, где наиболее активно происходит развитие малых предприятий и они уже вступают в конкуренцию с другими субъектами рынка.

3. Установление запретов на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничение права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров.

Статья 74 Конституции Российской Федерации не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 1) предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с Федеральным Законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Несоблюдение указанных положений, а также соответствующих норм Закона о конкуренции трактуется как наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом установленный в ст. 7 Закона о конкуренции запрет на ограничение свободы перемещения товаров не имеет исключений и любые подобные ограничения, если они сдерживают конкуренцию или ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан, должны пресекаться антимонопольными органами.

Анализ практики работы антимонопольных органов позволяет проследить изменения в поведении региональных и местных властей при осуществлении регулирования предпринимательской деятельности и межрегиональных торгово-экономических отношений. Так, в начале 90-х годов для многих регионов России было характерно введение запретов и ограничений на вывоз значительного количества товаров собственного производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей населения в регионах. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась и на первое место вышли проблемы запрета ввоза товаров на территорию региона. Такими мерами органы власти пытаются оградить местные предприятия от межрегиональной конкуренции. Ограничения на вывоз товаров продолжают сохраняться преимущественно в сырьевых отраслях. Вместе с тем в условиях финансового кризиса с осени 1998 г. наметилась тенденция возврата к ограничениям на вывоз товаров, особенно потребительских.

Помимо прямых запретов на перемещение товаров органы исполнительной власти могут, например, давать транспортным предприятиям указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов, устанавливать количественные и технические ограничения. Типичным примером “косвенных” антиконкурентных ограничений на перемещение товаров является установление преимуществ для определенных хозяйствующих субъектов (производителей, посредников), что делает невыгодным и затруднительным вступление на данный рынок, в том числе прямое или косвенное дотирование производства и реализации товаров отдельным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на территории данного субъекта Федерации.

С этой целью, например, вводятся прямые запреты деятельности “заезжих” предпринимателей (то есть зарегистрированных не на данной территории), устанавливаются ставки сборов за право торговли для “чужих” юридических лиц в несколько раз выше, чем для “своих”. Во многих субъектах Федерации введена сплошная обязательная дополнительная сертификация на платной основе продовольственных и иных товаров, поступающих из других регионов России, в то время как выданные уполномоченными органами сертификаты действуют на всей территории России. К исполнению таких незаконных решений подключаются органы внутренних дел, транспортные предприятия.

Характерна ситуация на рынке алкогольной продукции. Специфика этой продукции провоцирует органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления на использование ее для пополнения местных бюджетов за счет вводимых дополнительных сборов и установление ограничений ее производства и оборота. При этом разнообразные платежи, сборы и ограничения вводятся преимущественно на ликеро-водочные изделия, ввозимые из других регионов, что позволяет сделать вывод о том, что таким образом создаются более благоприятные условия для “своих” предприятий, делаются попытки поставить под контроль производителей и продавцов, устанавливаются незаконные заградительные барьеры для свободного перемещения товаров.

Анализ, проведенный ГАК России в 1997 г., показал, что акты органов исполнительной власти, ограничивающие ввоз в соответствующий регион алкогольной продукции, приняты более чем в 40 субъектах Российской Федерации. В частности, на данном рынке применяются следующие ограничения свободы перемещения товаров:

· запрет ввоза на территорию субъекта Российской Федерации алкогольной продукции;

· установление квот на ввоз алкогольной продукции;

· запрет на открытие филиалов предприятий по производству алкогольной продукции, банковские счета которых находятся в других регионах России и странах СНГ;

· установление дополнительного специального сбора на ввозимую алкогольную продукцию (от минимальной цены, от цены приобретения, от отпускной цены, по фиксированным ставкам в рублях или в минимальных размерах оплаты труда),

· установление повышенного размера лицензионного сбора за оптовую торговлю алкогольной продукцией для лиц, торгующих неместной (завозной) продукцией;

· запрет выдачи лицензий на право продажи алкогольных напитков организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным не на данной территории;

· установление дополнительных требований при выдаче лицензии на розничную торговлю (в том числе требования наличия в ассортименте определенной доли “местной” алкогольной продукции);

· обязательное проведение дополнительной сертификации на безопасность алкогольной продукции, ввозимой из-за пределов региона и введение специальных региональных акцизных марок.

Обложение дополнительными сборами всех спиртных напитков, ввозимых на территорию конкретного субъекта из других регионов, стран дальнего и ближнего зарубежья, есть ни что иное, как защита местных производителей ликеро-водочных изделий. При этом размеры заградительных сборов и технология их взимания по регионам различны и, как правило, не обоснованы какими-либо экономическими расчетами.

4. Указания хозяйствующим субъектам о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов.

Статья 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Любые указания органов исполнительной власти о приоритетной или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков), изданные в нарушение действующего законодательства и нормативных актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминирующих условий.

Как правило, такие указания не только ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, принуждаемых к ограничению свободы своей предпринимательской деятельности, но и создают благоприятствующие условия для тех хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры. Данная норма касается не только случаев, когда хозяйствующий субъект принуждается поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги определенному потребителю, но и когда данный субъект вынужден приобретать товары (работы, услуги) у определенного поставщика, не руководствуясь принципами рыночного отбора и создавая последнему гарантированный рынок сбыта. Тем самым сдерживается развитие конкуренции в других отраслях, искусственно создаются неравные условия хозяйственной деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов.

В ряде случаев указания о первоочередной поставке товаров прямо противоречат законодательным актам (например, указания о поставке зерна в региональные продовольственные фонды). Такие неправомерные указания могут быть также связаны с выполнением иных договоров (например, указания о страховании в определенной страховой компании имущества при его аренде или груза при его перевозке).

5. Необоснованное предоставление отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Поддержка со стороны государства отдельных предприятий, отраслей и регионов является неотъемлемым элементом государственной экономической политики. Однако предоставление государственных средств, тех или иных льгот, исключительных прав и привилегий может существенно влиять на состояние конкуренции, структуру издержек производства, может привести к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных и нежизнеспособных производств. Бесконтрольное и законодательно не урегулированное выделение финансовых средств и предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам со стороны органов исполнительной власти создает благоприятную почву для коррупции и экономических преступлений.

Органы местного самоуправления при установлении местных налогов делают исключения для государственных и муниципальных предприятий и потребительской кооперации. Подобные решения должны расцениваться как введение дискриминирующих условий для отдельных хозяйствующих субъектов в зависимости от формы собственности.

Достаточно часто органы исполнительной власти своими актами устанавливают индивидуальные налоговые льготы, пониженные ставки арендной платы и платежей за коммунальные услуги, вводят целевые сборы в пользу отдельных хозяйствующих субъектов. Во многих случаях здесь, помимо нарушений антимонопольного законодательства и искусственного создания неравных условий для действующих на одном рынке предприятий, выявляются и факты коррупции и должностных преступлений. То же в еще большей степени относится к распределению ограниченных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности – бюджетным средствам, земле, природным ресурсам, недвижимому имуществу. Порядок и условия их распределения юридически не оформлены и часто недоступны предпринимателям.

С точки зрения антимонопольного законодательства необоснованное предоставление льгот – это отступление от общепринятых правил, действующих законов и иных правовых актов в пользу тех или иных субъектов, способное привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов (в первую очередь тех, которые действуют на том же товарном рынке). К данной категории могут быть также отнесены льготы, предоставленные органами, не имеющими на это полномочий.

В качестве льгот могут рассматриваться разнообразные акты и действия органов исполнительной власти, которые не исчерпываются прямой государственной финансовой поддержкой, установлением налоговых льгот или предоставлением льготных кредитов, в частности:

· предоставление хозяйствующему субъекту безвозвратной субсидии (гранта), беспроцентного или льготного кредита; полное или частичное субсидирование уплаты процентов по кредиту; предоставление государственных финансовых средств и имущества в качестве гарантий по кредиту либо в качестве обеспечения возврата кредита; возмещение гарантийных сумм по невозвращенным кредитам за счет государственных финансовых средств и имущества; установление льготных ставок государственного гарантирования или страхования кредитов и сделок;

· покрытие долгов и убытков хозяйствующего субъекта за счет государственных финансовых средств либо предоставление государственных финансовых средств для покрытия долгов и убытков, отсрочка или списание долгов перед государством, государственными предприятиями и организациями;

· отсрочка или списание недоимок и (или) сумм штрафных санкций по платежам в бюджет, государственные внебюджетные фонды и другим обязательным платежам, установленным законодательством; освобождение или установление льготных ставок по указанным платежам, либо полная или частичная компенсация этих платежей за счет государственных финансовых средств; предоставление налогового кредита;

· применение особых правил исчисления базы налогообложения, норм ускоренной амортизации, осуществления валютных операций и распределения валютной выручки, порядка образования фондов и др.;

· участие в капитале при первичной и последующих эмиссиях либо путем приобретения акций (паев, долей) на рынке или по договору; приобретение ценных бумаг, выпускаемых хозяйствующим субьектом, за счет государственных финансовых средств; применение особых правил и норм, связанных с участием в капитале, в том числе установление количества голосов, непропорционального участию в капитале; отказ от получения дивидендов, отсрочка получения дивидендов или установление пониженного размера дивидендов;

· установление льготных цен и тарифов при приобретении продукции и услуг государственных предприятий, предприятий, относящихся к сфере естественных монополий, и других хозяйствующих субъектов, ценообразование на продукцию и услуги которых регулируется государством;

· предоставление на льготных условиях объектов недвижимости, земельных участков, иного имущества, находящегося в государственной собственности, а также имущества и имущественных прав, источником приобретения которых являются государственные финансовые средства;

· предоставление заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, полномочий по управлению государственными финансовыми средствами и имуществом; размещение государственных финансовых средств, предоставление исключительных прав в случае отсутствия конкурсного характера при принятии решения по данному вопросу.

6. Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора.

В практике антимонопольных органов выявляются два основных вида нарушений: выполнение органом исполнительной власти несвойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь – оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти.

В первом случае органы исполнительной власти получают возможность ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и препятствовать осуществлению их деятельности путем введения различных дополнительных платежей, обязательных для хозяйствующих субъектов и уплачиваемых из их доходов от предпринимательской деятельности. При этом получаемые средства используются органами исполнительной власти самостоятельно для собственных нужд, в то время как эти органы должны содержаться за счет бюджетных средств.

Во втором случае создается реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа исполнительной власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке. Выполнение одним хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций (в особенности, если этот субъект доминирует на данном рынке) позволяет ему получать дополнительную информацию о конкурентах, вытеснять их с товарного рынка в процессе предвзятого осуществления контроля, создавать барьеры для входа потенциальных конкурентов на данный рынок при исполнении разрешительных процедур.

7. Соглашения (согласованные действия) федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органа местного самоуправления с другим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органом местного самоуправления либо с хозяйствующим субъектом, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В значительной мере актуальность и сложность выявления и пресечения антиконкурентных соглашений обусловлена явлениями отраслевого и регионального протекционизма и лоббистской деятельности, которые создают основу для соглашений (согласованных действий) как органов исполнительной власти и местного самоуправления с другими органами управления, так и с хозяйствующими субъектами, что далеко не всегда способствует развитию конкуренции на товарных рынках.

Особую актуальность представляет доказательство наличия согласованных действий органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов, поскольку, как правило, именно данная группа нарушений антимонопольного законодательства представляет наибольшую опасность для конкуренции, связана с предоставлением необоснованных преимуществ хозяйствующим субъектам – участникам согласованных действий, а также с должностными правонарушениями.

3. Заключение

Эффективная реализация антимонопольной политики в части предупреждения и пресечения нарушений Закона о конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления требует скорейшего решения ряда проблем.

1. Упорядочение и совершенствование федерального законодательства.

Особую роль в формировании правового поля конкурентных рыночных отношений имеет совершенствование федерального законодательства. В этой связи настоятельно необходимо ускорить разработку и принятие федеральных законов и иных правовых актов по вопросам регистрации юридических лиц, лицензирования, защиты конкуренции на финансовых рынках, государственной помощи, конкурсного порядка распределения заказов на поставку продукции для государственных нужд, охраны интеллектуальной собственности, сертификации. В первую очередь речь идет о законах, предусмотренных Гражданским Кодексом Российской Федерации. Определенный правовой вакуум, образовавшийся с момента введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации до принятия предусмотенных им Федеральных законов, создает значительные возможности для злоупотреблений и нарушений антимонопольного законодательства путем введения дополнительных ограничений предпринимательской деятельности.

2. Рассмотрение вопроса о распространении отдельных норм Закона о конкуренции и полномочий антимонопольных органов на акты и действия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с нормами ст. 7 Закона о конкуренции его действие распространяется только на акты и действия органов исполнительной власти. Однако в последнее время все большая часть решений, ограничивающих конкуренцию, принимается не исполнительными, а законодательными (представительными) органами власти, хотя в соответствии со ст. 32 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органам местного самоуправления запрещается принимать акты или совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Антимонопольные органы пока не имеют действенных рычагов прямого воздействия на решения, принимаемые органами законодательной власти. Они могут лишь осуществлять контроль за соблюдением законодательства по решениям, принимаемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации во исполнение актов своих законодательных органов, ограничивающих конкуренцию, а также участвовать в судебном и арбитражном процессе (в качестве третьей стороны или эксперта) при рассмотрении исков хозяйствующих субъектов к органам законодательной власти по фактам принятия актов, противоречащих федеральному законодательству. Еще одним способом устранения нарушений федерального законодательства органами представительной власти является использование возможностей прокурорского надзора. Однако для обеспечения действенного контроля за органами власти регионального и местного уровня эти меры недостаточны.

Вместе с тем, действие ст. 7 и 8 Закона о конкуренции может быть распространено и на законодательную (представительную) ветвь органов местного самоуправления – городские или районные думы или собрания депутатов. Это следует из содержания упомянутых статей Закона, а также ст. 11, 12 Закона, не содержащих ограничения сферы полномочий антимонопольных органов по отношению к органам местного самоуправления (в отличии от федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, где в данную сферу входят только исполнительные органы).

3. Введение в Закон о конкуренции санкций за непредставление на согласование в антимонопольные органы проектов актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответсвии со ст. 7 Закона о конкуренции органы исполнительной власти должны согласовывать с антимонопольными органами определенные категории решений. Практика подтверждает эффективность этой меры, позволяющей предупредить и устранить многие потенциальные нарушения антимонопольного законодательства. Однако антимонопольные органы не имеют достаточных рычагов воздействия на органы исполнительной власти в случае принятия актов без согласования с ними (что само по себе является нарушением ст. 7 Закона). Поэтому они вынуждены возбуждать дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, содержащимся в уже принятых правовых актах, и добиваться их отмены или изменения, в то время как значительную часть нарушений можно было бы устранить еще на стадии рассмотрения и согласования проектов документов.

4. Усиление гласности и транспарентности антимонопольного законодательства, пропаганды и разъяснительной работы.

Хозяйствующие субъекты далеко не всегда обращаются в антимонопольные органы в случаях принятия органами исполнительной власти и местного самоуправления актов, противоречащих антимонопольному законодательству (хотя наличие заявлений от хозяйствующих субъектов при рассмотрении дел по ст. 7 и 8 Закона о конкуренции не является обязательным). Во многих случаях это объясняется недостаточной информированностью хозяйствующих субъектов и граждан о содержании деятельности антимонопольных органов, их полномочиях и результатах работы, а также боязнью возможных конфликтов с органами исполнительной власти после вмешательства антимонопольных органов. Обращает на себя внимание также недостаточное знание работниками и руководителями органов исполнительной власти норм антимонопольного законодательства и полномочий антимонопольных органов, особенно на региональном и местном уровне. Поэтому задачи в области разъяснительной работы здесь особенно актуальны.





--------------------------------------------------------------------------------


[1] В данной главе рассматриваются только барьеры для входа на товарные рынки, поскольку проблемы предпринимательской деятельности на рынках финансовых услуг требуют отдельного рассмотрения.



АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ КОНКУРЕНЦИИ

1. Введение

Развитие рыночных преобразований в экономике и активизация роли государства в процессе экономических реформ требуют более пристального внимания к проблеме барьеров для входа хозяйствующих субъектов на рынок. Анализ продуктовых и географических рынков с точки зрения наличия и степени значимости тех или иных барьеров для входа позволяет выработать и реализовать практические меры по их устранению (снижению), наиболее эффективные с точки зрения государства и хозяйствующих субъектов[1].

Особое место занимают барьеры для входа на товарные рынки, создаваемые органами государственной власти в рамках процесса регулирования экономики (лицензирование, регистрация, налогообложение, регулирование цен, ограничение перемещения товаров, государственная помощь отдельным хозяйствующим субъектам, предоставление эксклюзивных прав и т.п.).

Специфические трудности, препятствующие входу предпринимателей на рынок, организации, осуществлению и развитию предпринимательской деятельности, обусловленные несовершенством государственной политики либо сознательным ущемлением интересов хозяйствующих субъектов со стороны органов государственной власти и отдельных должностных лиц путем принятия актов, совершения действий, бездействия, принято называть административными барьерами на пути развития предпринимательства.

Необходимость особого внимания к проблеме анализа и устранения административных барьеров обусловлена следующими обстоятельствами. С одной стороны, административные барьеры оказывают все большее негативное влияние на предпринимательскую деятельность, что подтверждается данными социологических опросов и исследований, проводившихся как в России, так и за рубежом, в частности в странах ЕС. Анализ показывает, что хозяйственные субъекты, и особенно малые предприятия, вынуждены нести все возрастающие финансовые и трудовые издержки (“административное бремя”), связанные с выполнением обязательных административных правил и процедур.

С другой стороны, снижение и устранение административных барьеров представляет собой более легкую и менее затратную задачу для государства, нежели преодоление иных категорий барьеров для входа на рынок (в частности, структурных). Для решения этой проблемы требуется политическая воля, разумная и целостная государственная политика, направленная на упрощение, унификацию и кодификацию законодательства, обеспечение его стабильности и непротиворечивости, повышение уровня информированности предпринимателей о действующих правовых актах и вносимых в них изменениях. С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации серьезной задачей является обеспечение непротиворечивости законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исключение дублирования и параллелизма функций и полномочий различных государственных органов.

Наконец, снижение и устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект. В данном контексте следует учесть по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, ликвидация препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию, стимулирует снижение издержек производства и в конечном счете имеет положительный эффект для потребителя. Во-вторых, нельзя не принимать во внимание обычную реакцию предпринимателей на ужесточение административных барьеров – уход с данного рынка либо уход в теневую экономику с целью снижения трансакционных издержек и “бюрократических” рисков. Поэтому следствием устранения административных барьеров является рост доходов бюджетов всех уровней.

Говоря о проблемах развития экономических реформ в России и тенденциях 1998 г., неизбежно приходится затрагивать вопросы взаимоотношений между предпринимателями и различными властными структурами. К сожалению, эти отношения продолжают оставаться весьма далекими от совершенства. В своей деятельности предприниматели постоянно сталкиваются с разнообразными препятствиями, создаваемыми органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях, которые существенно затрудняют создание новых фирм, мешают им выходить на рынок и успешно развиваться.

Прежде всего, речь идет об экономической политике государства в целом. Поддержка развития частного предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы граждан, развитие рыночной конкуренции пока еще не стали основой государственной экономической политики, ориентиром для деятельности всех органов власти как в центре, так и на местах. Рассогласованность экономической политики приводит к тому, что в системе целевых установок государственного регулирования экономики интересы поддержки предпринимательства и конкуренции вступают в противоречие с задачами достижения оптимальных макроэкономических показателей, фискальными механизмами наполнения бюджета, затратными методами решения социальных проблем. В таких условиях эффективность мер по государственной поддержке предпринимательства сводится к нулю в результате негативного воздействия на деловой климат других направлений государственного регулирования (налого­во­го, лицензионного, внешнеэкономического).

С одной стороны, государство осуществляет финансовую поддержку отдельных категорий предприятий за счет бюджетных средств, с другой стороны – продолжает сохранять жесткую систему налогообложения в целом, что сокращает собственные ресурсы развития тех же предприятий. Принимаются меры по поддержке экспорта и расширению внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов и, одновременно с этим, вводятся дополнительные налоги и сборы для предприятий экспортно-ориентированных отраслей, а также ограничения на деятельность “челноков”, обеспечивающих, по некоторым данным, около одной пятой российского импорта.

У проблемы взаимоотношений предпринимателей и органов власти есть и еще один важный аспект. По мере развития рыночных отношений в Российской Федерации региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления все более освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако за ними сохраняются полномочия, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия. Поэтому существует опасность превышения этими органами своих прав в хозяйственной сфере, ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.

Органы региональной исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные переходной экономике формы взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Зачастую они принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования и квотирования, усложняют порядок регистрации предприятий, чинят препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и служебных помещений и т.п. Подобные административные барьеры, являющиеся предметом рассмотрения в данной главе, способны существенно ограничить развитие предпринимательской деятельности.

2. Виды административных барьеров

В России сформировано федеральное законодательство и созданы соответствующие федеральные органы исполнительной власти, которые обеспечивают единство и целостность экономики России и направлены на предотвращение центробежных тенденций и проявлений экономического сепаратизма. Подобные тенденции и явления в силу объективных и субъективных факторов могут возникать в федеративном государстве, что требует формирования тех или иных механизмов их сдерживания, включая выработку соответствующих норм законодательства и их применение уполномоченными органами государственной власти. Центральную роль здесь играет антимонопольное законодательство.

В соответствии со ст. 1.1 Закона “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”, принятого 22 марта 1991 г. с изменениями и дополнениями от 1992, 1995, 1998 гг. (далее – Закон о конкуренции), антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, данного Закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. С точки зрения борьбы с административными ограничениями конкуренции существенное значение имеет Указ Президента Российской Федерации № 730 “О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства” (июнь 1998 г.). Указ впервые ввел в правовой оборот само понятие “административные барьеры” и определил основные направления деятельности органов исполнительной власти по их устранению.

До 1999 г. контроль за выполнением антимонопольного законодательства осуществлял Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (ГАК), созданный в 1990 г. В соответствии с Указом Президента от 22.09.98 г. № 1142 ГАК был преобразован в Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП).

Проблема контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления норм федерального антимонопольного законодательства обострилась в ряде регионов после прошедших в 1997–1998 гг. выборов глав администраций и представительных (законодательных) органов власти. Вновь избранные руководители считают себя полноправными хозяевами на своей земле и далеко не всегда соблюдают федеральное законодательство. В результате наметившаяся в 1994–1997 гг. тенденция роста количества дел, рассмотренных по фактам нарушения ст. 7 и 8 Закона о конкуренции, сохранялась и в 1998 г. Так, по данным отчетности территориальных управлений МАП России, за первое полугодие 1998 г. было рассмотрено более 800 заявлений (против 1600 за весь 1997 г.), возбуждено около 350 дел (против 585 за 1997 г.).

В этом разделе приводятся наиболее характерные виды нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов исполнительной власти.

1. Введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности.

Наиболее типичными видами ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности, вводимыми органами исполнительной власти, являются:

· необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов (в том числе по мотивам нецелесообразности);

· установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, в том числе в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта.

Что касается регистрации хозяйствующих субъектов, то в настоящее время она почти не вызывает проблем. Например, характерные для начала 90-х годов случаи отказа от регистрации по мотивам нецелесообразности практически не наблюдаются. Вместе с тем в целом ряде регионов хозяйствующие субъекты в обязательном порядке принуждались к заключению договоров с местной администрацией об условиях функционирования и сотрудничества в экономическом и социальном развитии. Эти договоры предусматривают различные ограничительные условия деятельности для предпринимателей, как то обязанность реализовать определенную часть товаров и услуг в пределах данной территории, уплачивать средства в различные муниципальные фонды (что, фактически, является дополнительным налогообложением). В случае незаключения вышеназванного договора хозяйствующим субъектам могли отказать в регистрации, лишали прав пользования производственными и служебными помещениями, электрической и тепловой энергией, водопроводной водой и другими коммунальными услугами.

Действия такого рода являются нарушением Конституции Российской Федерации (ст. 34), согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 49), устанавливающего, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности.

Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие хозяйствующим субъектам на равных конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. С точки зрения антимонопольного законодательства они рассматриваются как ограничения возможности входа новых хозяйствующих субъектов на данный рынок и их эффективной деятельности (административные барьеры), которые существенно сдерживают развитие конкуренции. В случае наличия административных барьеров хозяйствующий субъект, даже если он создан и действует в полном соответствии с законодательством, не может заниматься предпринимательской деятельностью в выбранной им сфере.

Одним из характерных примеров необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности является практика лицензирования. Федеральныйо закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” был принят только в 1998 г., а до этого в качестве основного нормативного правового акта действовало постановление Правительства Российской Федерации от 24.12.94 г. № 1418 “О лицензировании отдельных видов деятельности”, что не в полной мере соответствовало требованиям ст.49 Гражданского кодекса Российской Федерации и вызывало различные толкования прав и компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования.

Наиболее характерными нарушениями антимонопольного законодательства в практике лицензирования являются:

· неправомерное введение лицензирования видов деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотренных федеральными законами, постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.94 г. № 1418 и изданными на его основе постановлениями (как правило, здесь речь идет о так называемых “социально значимых” видах деятельности);

· необоснованное требование предоставления заявителем дополнительных документов и заключений (в том числе недостаточная обоснованность решений лицензионных органов об обязательном проведении дополнительных экспертиз, а также установление необоснованно высокой платы за их проведение);

· финансирование лицензионных органов за счет лицензионных платежей (а не из бюджета, как это предусмотрено законодательством);

· необоснованный отказ в выдаче (продлении) лицензии;

· необоснованное ограничение срока действия лицензии;

· необоснованное приостановление действия или аннулирования лицензии;

· возложение отдельных функций по лицензированию (в том числе по проведению дополнительных экспертиз) на хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на соответствующем рынке.

Широкое распространение получило проведение самими лицензионными органами на платной основе всевозможных экспертиз и проверок, хотя лицензирование является прерогативой органов исполнительной власти и должно осуществляться за счет бюджетных ассигнований на содержание этих органов. Продолжается также практика замены лицензирования (по видам деятельности, не подлежащим лицензированию) иными разрешительными процедурами, например, аттестацией предприятий торговли, бытового обслуживания, общественного питания.

Не чем иным, как введением разрешительного (ограничи­тель­ного) порядка предпринимательской деятельности, является практика выдачи свидетельств на право розничной торговли, которому в ряде регионов предшествует представление в соответствующие органы исполнительной власти разнообразных документов (копии уставов, разрешения Госсанэпиднадзора, свидетельства о собственности на нежилые помещения, справки налоговых органов, балансы и финансовые отчеты и др.), в то время, как налоговое законодательство Российской Федерации уже предусмотрело введение сбора за право торговли, уплачиваемого путем приобретения талона или временного патента.

Характерно, что незаконные ограничения на занятие предпринимательской деятельностью чаще всего выявляются в таких отраслях, как торговля, бытовое обслуживание, транспортные перевозки, общественное питание, коммунальное хозяйство, то есть в тех сферах, где наиболее активно происходит развитие малых предприятий и они уже вступают в конкуренцию с другими субъектами рынка.

3. Установление запретов на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничение права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров.

Статья 74 Конституции Российской Федерации не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 1) предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с Федеральным Законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Несоблюдение указанных положений, а также соответствующих норм Закона о конкуренции трактуется как наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом установленный в ст. 7 Закона о конкуренции запрет на ограничение свободы перемещения товаров не имеет исключений и любые подобные ограничения, если они сдерживают конкуренцию или ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан, должны пресекаться антимонопольными органами.

Анализ практики работы антимонопольных органов позволяет проследить изменения в поведении региональных и местных властей при осуществлении регулирования предпринимательской деятельности и межрегиональных торгово-экономических отношений. Так, в начале 90-х годов для многих регионов России было характерно введение запретов и ограничений на вывоз значительного количества товаров собственного производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей населения в регионах. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась и на первое место вышли проблемы запрета ввоза товаров на территорию региона. Такими мерами органы власти пытаются оградить местные предприятия от межрегиональной конкуренции. Ограничения на вывоз товаров продолжают сохраняться преимущественно в сырьевых отраслях. Вместе с тем в условиях финансового кризиса с осени 1998 г. наметилась тенденция возврата к ограничениям на вывоз товаров, особенно потребительских.

Помимо прямых запретов на перемещение товаров органы исполнительной власти могут, например, давать транспортным предприятиям указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов, устанавливать количественные и технические ограничения. Типичным примером “косвенных” антиконкурентных ограничений на перемещение товаров является установление преимуществ для определенных хозяйствующих субъектов (производителей, посредников), что делает невыгодным и затруднительным вступление на данный рынок, в том числе прямое или косвенное дотирование производства и реализации товаров отдельным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на территории данного субъекта Федерации.

С этой целью, например, вводятся прямые запреты деятельности “заезжих” предпринимателей (то есть зарегистрированных не на данной территории), устанавливаются ставки сборов за право торговли для “чужих” юридических лиц в несколько раз выше, чем для “своих”. Во многих субъектах Федерации введена сплошная обязательная дополнительная сертификация на платной основе продовольственных и иных товаров, поступающих из других регионов России, в то время как выданные уполномоченными органами сертификаты действуют на всей территории России. К исполнению таких незаконных решений подключаются органы внутренних дел, транспортные предприятия.

Характерна ситуация на рынке алкогольной продукции. Специфика этой продукции провоцирует органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления на использование ее для пополнения местных бюджетов за счет вводимых дополнительных сборов и установление ограничений ее производства и оборота. При этом разнообразные платежи, сборы и ограничения вводятся преимущественно на ликеро-водочные изделия, ввозимые из других регионов, что позволяет сделать вывод о том, что таким образом создаются более благоприятные условия для “своих” предприятий, делаются попытки поставить под контроль производителей и продавцов, устанавливаются незаконные заградительные барьеры для свободного перемещения товаров.

Анализ, проведенный ГАК России в 1997 г., показал, что акты органов исполнительной власти, ограничивающие ввоз в соответствующий регион алкогольной продукции, приняты более чем в 40 субъектах Российской Федерации. В частности, на данном рынке применяются следующие ограничения свободы перемещения товаров:

· запрет ввоза на территорию субъекта Российской Федерации алкогольной продукции;

· установление квот на ввоз алкогольной продукции;

· запрет на открытие филиалов предприятий по производству алкогольной продукции, банковские счета которых находятся в других регионах России и странах СНГ;

· установление дополнительного специального сбора на ввозимую алкогольную продукцию (от минимальной цены, от цены приобретения, от отпускной цены, по фиксированным ставкам в рублях или в минимальных размерах оплаты труда),

· установление повышенного размера лицензионного сбора за оптовую торговлю алкогольной продукцией для лиц, торгующих неместной (завозной) продукцией;

· запрет выдачи лицензий на право продажи алкогольных напитков организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным не на данной территории;

· установление дополнительных требований при выдаче лицензии на розничную торговлю (в том числе требования наличия в ассортименте определенной доли “местной” алкогольной продукции);

· обязательное проведение дополнительной сертификации на безопасность алкогольной продукции, ввозимой из-за пределов региона и введение специальных региональных акцизных марок.

Обложение дополнительными сборами всех спиртных напитков, ввозимых на территорию конкретного субъекта из других регионов, стран дальнего и ближнего зарубежья, есть ни что иное, как защита местных производителей ликеро-водочных изделий. При этом размеры заградительных сборов и технология их взимания по регионам различны и, как правило, не обоснованы какими-либо экономическими расчетами.

4. Указания хозяйствующим субъектам о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов.

Статья 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Любые указания органов исполнительной власти о приоритетной или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков), изданные в нарушение действующего законодательства и нормативных актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминирующих условий.

Как правило, такие указания не только ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, принуждаемых к ограничению свободы своей предпринимательской деятельности, но и создают благоприятствующие условия для тех хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры. Данная норма касается не только случаев, когда хозяйствующий субъект принуждается поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги определенному потребителю, но и когда данный субъект вынужден приобретать товары (работы, услуги) у определенного поставщика, не руководствуясь принципами рыночного отбора и создавая последнему гарантированный рынок сбыта. Тем самым сдерживается развитие конкуренции в других отраслях, искусственно создаются неравные условия хозяйственной деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов.

В ряде случаев указания о первоочередной поставке товаров прямо противоречат законодательным актам (например, указания о поставке зерна в региональные продовольственные фонды). Такие неправомерные указания могут быть также связаны с выполнением иных договоров (например, указания о страховании в определенной страховой компании имущества при его аренде или груза при его перевозке).

5. Необоснованное предоставление отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Поддержка со стороны государства отдельных предприятий, отраслей и регионов является неотъемлемым элементом государственной экономической политики. Однако предоставление государственных средств, тех или иных льгот, исключительных прав и привилегий может существенно влиять на состояние конкуренции, структуру издержек производства, может привести к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных и нежизнеспособных производств. Бесконтрольное и законодательно не урегулированное выделение финансовых средств и предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам со стороны органов исполнительной власти создает благоприятную почву для коррупции и экономических преступлений.

Органы местного самоуправления при установлении местных налогов делают исключения для государственных и муниципальных предприятий и потребительской кооперации. Подобные решения должны расцениваться как введение дискриминирующих условий для отдельных хозяйствующих субъектов в зависимости от формы собственности.

Достаточно часто органы исполнительной власти своими актами устанавливают индивидуальные налоговые льготы, пониженные ставки арендной платы и платежей за коммунальные услуги, вводят целевые сборы в пользу отдельных хозяйствующих субъектов. Во многих случаях здесь, помимо нарушений антимонопольного законодательства и искусственного создания неравных условий для действующих на одном рынке предприятий, выявляются и факты коррупции и должностных преступлений. То же в еще большей степени относится к распределению ограниченных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности – бюджетным средствам, земле, природным ресурсам, недвижимому имуществу. Порядок и условия их распределения юридически не оформлены и часто недоступны предпринимателям.

С точки зрения антимонопольного законодательства необоснованное предоставление льгот – это отступление от общепринятых правил, действующих законов и иных правовых актов в пользу тех или иных субъектов, способное привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов (в первую очередь тех, которые действуют на том же товарном рынке). К данной категории могут быть также отнесены льготы, предоставленные органами, не имеющими на это полномочий.

В качестве льгот могут рассматриваться разнообразные акты и действия органов исполнительной власти, которые не исчерпываются прямой государственной финансовой поддержкой, установлением налоговых льгот или предоставлением льготных кредитов, в частности:

· предоставление хозяйствующему субъекту безвозвратной субсидии (гранта), беспроцентного или льготного кредита; полное или частичное субсидирование уплаты процентов по кредиту; предоставление государственных финансовых средств и имущества в качестве гарантий по кредиту либо в качестве обеспечения возврата кредита; возмещение гарантийных сумм по невозвращенным кредитам за счет государственных финансовых средств и имущества; установление льготных ставок государственного гарантирования или страхования кредитов и сделок;

· покрытие долгов и убытков хозяйствующего субъекта за счет государственных финансовых средств либо предоставление государственных финансовых средств для покрытия долгов и убытков, отсрочка или списание долгов перед государством, государственными предприятиями и организациями;

· отсрочка или списание недоимок и (или) сумм штрафных санкций по платежам в бюджет, государственные внебюджетные фонды и другим обязательным платежам, установленным законодательством; освобождение или установление льготных ставок по указанным платежам, либо полная или частичная компенсация этих платежей за счет государственных финансовых средств; предоставление налогового кредита;

· применение особых правил исчисления базы налогообложения, норм ускоренной амортизации, осуществления валютных операций и распределения валютной выручки, порядка образования фондов и др.;

· участие в капитале при первичной и последующих эмиссиях либо путем приобретения акций (паев, долей) на рынке или по договору; приобретение ценных бумаг, выпускаемых хозяйствующим субьектом, за счет государственных финансовых средств; применение особых правил и норм, связанных с участием в капитале, в том числе установление количества голосов, непропорционального участию в капитале; отказ от получения дивидендов, отсрочка получения дивидендов или установление пониженного размера дивидендов;

· установление льготных цен и тарифов при приобретении продукции и услуг государственных предприятий, предприятий, относящихся к сфере естественных монополий, и других хозяйствующих субъектов, ценообразование на продукцию и услуги которых регулируется государством;

· предоставление на льготных условиях объектов недвижимости, земельных участков, иного имущества, находящегося в государственной собственности, а также имущества и имущественных прав, источником приобретения которых являются государственные финансовые средства;

· предоставление заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, полномочий по управлению государственными финансовыми средствами и имуществом; размещение государственных финансовых средств, предоставление исключительных прав в случае отсутствия конкурсного характера при принятии решения по данному вопросу.

6. Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора.

В практике антимонопольных органов выявляются два основных вида нарушений: выполнение органом исполнительной власти несвойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь – оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти.

В первом случае органы исполнительной власти получают возможность ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и препятствовать осуществлению их деятельности путем введения различных дополнительных платежей, обязательных для хозяйствующих субъектов и уплачиваемых из их доходов от предпринимательской деятельности. При этом получаемые средства используются органами исполнительной власти самостоятельно для собственных нужд, в то время как эти органы должны содержаться за счет бюджетных средств.

Во втором случае создается реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа исполнительной власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке. Выполнение одним хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций (в особенности, если этот субъект доминирует на данном рынке) позволяет ему получать дополнительную информацию о конкурентах, вытеснять их с товарного рынка в процессе предвзятого осуществления контроля, создавать барьеры для входа потенциальных конкурентов на данный рынок при исполнении разрешительных процедур.

7. Соглашения (согласованные действия) федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органа местного самоуправления с другим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органом местного самоуправления либо с хозяйствующим субъектом, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В значительной мере актуальность и сложность выявления и пресечения антиконкурентных соглашений обусловлена явлениями отраслевого и регионального протекционизма и лоббистской деятельности, которые создают основу для соглашений (согласованных действий) как органов исполнительной власти и местного самоуправления с другими органами управления, так и с хозяйствующими субъектами, что далеко не всегда способствует развитию конкуренции на товарных рынках.

Особую актуальность представляет доказательство наличия согласованных действий органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов, поскольку, как правило, именно данная группа нарушений антимонопольного законодательства представляет наибольшую опасность для конкуренции, связана с предоставлением необоснованных преимуществ хозяйствующим субъектам – участникам согласованных действий, а также с должностными правонарушениями.

3. Заключение

Эффективная реализация антимонопольной политики в части предупреждения и пресечения нарушений Закона о конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления требует скорейшего решения ряда проблем.

1. Упорядочение и совершенствование федерального законодательства.

Особую роль в формировании правового поля конкурентных рыночных отношений имеет совершенствование федерального законодательства. В этой связи настоятельно необходимо ускорить разработку и принятие федеральных законов и иных правовых актов по вопросам регистрации юридических лиц, лицензирования, защиты конкуренции на финансовых рынках, государственной помощи, конкурсного порядка распределения заказов на поставку продукции для государственных нужд, охраны интеллектуальной собственности, сертификации. В первую очередь речь идет о законах, предусмотренных Гражданским Кодексом Российской Федерации. Определенный правовой вакуум, образовавшийся с момента введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации до принятия предусмотенных им Федеральных законов, создает значительные возможности для злоупотреблений и нарушений антимонопольного законодательства путем введения дополнительных ограничений предпринимательской деятельности.

2. Рассмотрение вопроса о распространении отдельных норм Закона о конкуренции и полномочий антимонопольных органов на акты и действия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с нормами ст. 7 Закона о конкуренции его действие распространяется только на акты и действия органов исполнительной власти. Однако в последнее время все большая часть решений, ограничивающих конкуренцию, принимается не исполнительными, а законодательными (представительными) органами власти, хотя в соответствии со ст. 32 Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органам местного самоуправления запрещается принимать акты или совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Антимонопольные органы пока не имеют действенных рычагов прямого воздействия на решения, принимаемые органами законодательной власти. Они могут лишь осуществлять контроль за соблюдением законодательства по решениям, принимаемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации во исполнение актов своих законодательных органов, ограничивающих конкуренцию, а также участвовать в судебном и арбитражном процессе (в качестве третьей стороны или эксперта) при рассмотрении исков хозяйствующих субъектов к органам законодательной власти по фактам принятия актов, противоречащих федеральному законодательству. Еще одним способом устранения нарушений федерального законодательства органами представительной власти является использование возможностей прокурорского надзора. Однако для обеспечения действенного контроля за органами власти регионального и местного уровня эти меры недостаточны.

Вместе с тем, действие ст. 7 и 8 Закона о конкуренции может быть распространено и на законодательную (представительную) ветвь органов местного самоуправления – городские или районные думы или собрания депутатов. Это следует из содержания упомянутых статей Закона, а также ст. 11, 12 Закона, не содержащих ограничения сферы полномочий антимонопольных органов по отношению к органам местного самоуправления (в отличии от федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, где в данную сферу входят только исполнительные органы).

3. Введение в Закон о конкуренции санкций за непредставление на согласование в антимонопольные органы проектов актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответсвии со ст. 7 Закона о конкуренции органы исполнительной власти должны согласовывать с антимонопольными органами определенные категории решений. Практика подтверждает эффективность этой меры, позволяющей предупредить и устранить многие потенциальные нарушения антимонопольного законодательства. Однако антимонопольные органы не имеют достаточных рычагов воздействия на органы исполнительной власти в случае принятия актов без согласования с ними (что само по себе является нарушением ст. 7 Закона). Поэтому они вынуждены возбуждать дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, содержащимся в уже принятых правовых актах, и добиваться их отмены или изменения, в то время как значительную часть нарушений можно было бы устранить еще на стадии рассмотрения и согласования проектов документов.

4. Усиление гласности и транспарентности антимонопольного законодательства, пропаганды и разъяснительной работы.

Хозяйствующие субъекты далеко не всегда обращаются в антимонопольные органы в случаях принятия органами исполнительной власти и местного самоуправления актов, противоречащих антимонопольному законодательству (хотя наличие заявлений от хозяйствующих субъектов при рассмотрении дел по ст. 7 и 8 Закона о конкуренции не является обязательным). Во многих случаях это объясняется недостаточной информированностью хозяйствующих субъектов и граждан о содержании деятельности антимонопольных органов, их полномочиях и результатах работы, а также боязнью возможных конфликтов с органами исполнительной власти после вмешательства антимонопольных органов. Обращает на себя внимание также недостаточное знание работниками и руководителями органов исполнительной власти норм антимонопольного законодательства и полномочий антимонопольных органов, особенно на региональном и местном уровне. Поэтому задачи в области разъяснительной работы здесь особенно актуальны.


--------------------------------------------------------------------------------

[1] В данной главе рассматриваются только барьеры для входа на товарные рынки, поскольку проблемы предпринимательской деятельности на рынках финансовых услуг требуют отдельного рассмотрения.

Опубликовано 24 сентября 2004 года


Главное изображение:


Полная версия публикации №1096034077 + комментарии, рецензии

LIBRARY.BY ЭКОНОМИКА РОССИИ Административные ограничения конкуренции в России

При перепечатке индексируемая активная ссылка на LIBRARY.BY обязательна!

Библиотека для взрослых, 18+ International Library Network