LIBRARY.BY → ЭКОНОМИКА РОССИИ → Бюджетные доходы России в 1998 году → Версия для печати
По стандарту ВАК Республики Беларусь:публикация №1096033722, версия для печати
Бюджетные доходы России в 1998 году
Дата публикации: 24 сентября 2004
Публикатор: maskaev (номер депонирования: BY-1096033722)
Рубрика: ЭКОНОМИКА РОССИИ
РОССИЯ: ИТОГИ 1998 ГОДА
РОССИЯ: ИТОГИ 1998 ГОДА
Бюджетные доходы
1. Бюджетно-налоговая политика в области доходов в 1998 г.
Преобразования в бюджетно-налоговой политике, намеченные на 1998 г. и назревавшие в течение нескольких последних лет, были основаны на принятии комплекса мер по совершенствованию налоговой системы и повышению налоговой дисциплины. Целью этих преобразований было стимулирование развития производства и снижение налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков. Основой этих преобразований стал проект Налогового кодекса. Он предусматривал упрощение налогового законодательства, сокращение числа налогов, пересмотр и сокращение налоговых льгот (подробнее см. главу “Проблемы налоговой реформы”).
На протяжении всего 1998 г. правительство РФ уделяло пристальное внимание проблеме налогово-бюджетной политики вообще и проблеме “мобилизации доходов” в частности. В утвержденной в начале года президентом программе правительства РФ “Двенадцать дел правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики”, список открывали меры по снижению налогов, сокращению уровня неплатежей в бюджет и уменьшению государственных расходов. Основными целями на 1998 г., определенными этой программой, были: принятие налогового кодекса, реструктуризация накопленных пени по задолженности в бюджеты, принятие и введение в действие бюджетного кодекса, последовательное сокращение бюджетного дефицита, уменьшение размеров бартерных операций.
В принципе эти цели охватывают практически весь спектр проблем налогово-бюджетной политики. Но по сути они являлись скорее желаемыми, чем практически достижимыми. Реальные действия правительства в начале 1998 г. строились на тех же принципах, что и в предыдущем году. Такой инерционный подход к экономике, в частности к бюджетно-налоговым проблемам, на фоне все ухудшающегося финансового климата приводил к потере времени для начала структурных преобразований. К началу 1998 г. положение в бюджетно-налоговой сфере было уже очень тяжелым, и требовались не общие программные заявления, а комплекс быстрых действий, направленных на преодоление уже сложившегося бюджетного кризиса.
Отставка правительства В. Черномырдина и затянувшееся формирование нового правительства привело к дальнейшей потере времени, отсрочившей осуществление быстрых антикризисных мер. Тем не менее, намерения нового правительства С. Кириенко были более решительными и конкретными. Была поставлена основная задача по преодолению бюджетного кризиса – задача “мобилизации доходов”. В “Плане первоочередных мер правительства РФ”, утвержденном постановлением правительства РФ от 22 мая, были уже подробно расписаны мероприятия по укреплению доходной базы федерального бюджета. Программным документом правительства стало совместное “Заявление правительства РФ и ЦБ РФ о политике экономической и финансовой стабилизации”, утвержденное постановлением правительства РФ от 20.07.98 г. № 851. В этом заявлении были предусмотрены следующие основные шаги по изменению бюджетно-налоговой политики:
· переход к взиманию налога на добавленную стоимость по методу начисления;
· введение налога с продаж в размере 5%;
· введение временной надбавки к ввозной пошлине в размере 3%;
· ликвидация налоговых льгот для закрытых административно-территориальных образований;
· отмена существующих отсрочек по уплате налогов.
Эти и другие меры были в первую очередь направлены на повышение доходной части бюджета и на ужесточение контроля за бюджетными поступлениями. Из вышеперечисленных шагов по изменению налоговой системы реально было осуществлено только введение дополнительной ввозной пошлины. Большинство предложений правительства, направленных на ужесточение налоговой дисциплины, встретили противодействие со стороны законодательной власти и так и не приобрели статус законов. Краткосрочные антикризисные меры, хотя и привели к увеличению поступлений в бюджет, уже не могли полностью выправить ситуацию. В основном это было обусловлено накопившимися проблемами: необходимостью структурных изменений в области налогово-бюджетной политики, хроническим дефицитом бюджета и зависимостью его финансирования от привлечения внешних и внутренних заимствований.
В августе 1998 г. скрытые накопившиеся проблемы проявились в явном виде. Финансовый крах и последовавшая за ним отставка правительства С. Кириенко резко изменили политическую и экономическую конъюнктуру. Новое правительство во главе с Е.Примаковым изначально формировалось как правительство политического согласия. Соответственно, меры, предпринятые данным правительством, в частности в области бюджетной политики, носили более мягкий характер. Основной целью правительства было снижение политического противостояния между исполнительной и законодательной ветвями власти. Но, достигнув определенного успеха на этом направлении, правительство столкнулось с проблемами формирования бюджета на 1999 г.
Проект федерального бюджета на 1999 г. был подготовлен еще летом 1998 г., но события августа в корне изменили ситуацию. Правительство в измененном составе было вынуждено формировать довольно жесткий бюджет с предполагаемым первичным профицитом 1,6% ВВП в ситуации, неблагоприятной с точки зрения возможностей финансирования бюджетного дефицита через заимствования. В связи с этим особенно пристальное внимание было уделено формированию доходной части бюджета.
Осложняющим фактором стала несогласованность действий Минфина и ГНС. Министерство финансов не разделяло точки зрения ГНС по вопросу о снижении ставок налогообложения по основным налогам – НДС и налогу на прибыль. Первоначальное предложение ГНС о снижении ставки НДС до 10%, а налога на прибыль – до 30%, по мнению Минфина, сокращало налоговые платежи в бюджет до уровня, который не мог обеспечить не только планируемого первичного профицита бюджета, но и вообще ставил под сомнение нормальное развитие экономики в будущем. В конце концов, в первом чтении закона о бюджете было достигнуто компромиссное решение о снижении НДС до 15% с перечислением всей суммы в федеральный бюджет.
Но данная пропорция поступлений платежей в бюджет не могла устроить субъекты Федерации, так как в этом случае понижение ставки НДС влияло только на доходы местных бюджетов, в то время как поступления в федеральный бюджет оставались практически неизменными. Во втором чтении закона “О Федеральном Бюджете на 1999 год” данная статья была изменена, и в окончательном варианте было решено в федеральный бюджет направлять 85% НДС, а в бюджеты субъектов Федерации – 15% (подробнее см. главу “Региональная бюджетная политика”).
В течение декабря основной пакет законопроектов, касающихся изменения налогового законодательства, был принят Государственной Думой. Этот факт, а также принятие в конце декабря закона “О Федеральном Бюджете на 1999 год” Государственной Думой в первом чтении, а в начале февраля – в четвертом чтении, дает основание надеяться на то, что бюджетно-налоговая политика в нынешнем году будет проводиться в обстановке, благоприятной с точки зрения взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.
В действительности полного взаимопонимания по всем вопросам так и не было достигнуто. Одним из основных пунктов разногласий стал вопрос о снижении ставки НДС. Идя на встречу пожеланиям МВФ, правительство РФ внесло в Государственную Думу предложение о переносе понижения ставки НДС до 15% на 2000 г., но парламент не поддержал это предложение и 12 марта Дума утвердила введение новой ставки НДС со второго полугодия 1999 г.
В этих условиях на первый план может выйти проблема взаимоотношений с международными финансовыми организациями, в первую очередь с МВФ. Так, представители МВФ не разделяют точки зрения о том, что снижение ставок основных налогов приведет к увеличению налогооблагаемой базы за счет выхода теневой части экономики в легальный бизнес. По расчетам МВФ, такие действия без предварительного усиления бюджетной дисциплины и повышения собираемости налогов приведут к резкому ухудшению состояния доходной части бюджета. Эксперты МВФ считают, что только после увеличения собираемости уже существующих налогов можно ставить вопрос об облегчении налоговой нагрузки на производителя путем снижения ставок налогов. Отсутствие общей точки зрения на этот ключевой вопрос является препятствием на переговорах правительства РФ и МВФ о предоставлении очередного кредита России, а это, в свою очередь, является негативным сигналом для других иностранных кредиторов. Принимая во внимание тот факт, что бюджет на 1999 г. составлялся с учетом будущих кредитов международных финансовых организаций, сложившаяся ситуация в большой степени осложняет исполнение доходной части бюджета.
2. Структура доходной части бюджета
В структуре доходов консолидированного бюджета[1] в 1998 г. удельный вес налоговых поступлений составил 87,0%, неналоговых платежей – 5,1% (см. табл. 1). Основу налоговых поступлений доходной части бюджета в 1998 г. составили налог на добавленную стоимость (на товары и услуги, произведенные на территории РФ), налог на прибыль, акцизы, подоходный налог. Также крупной статьей доходов были налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, которые, включая НДС на импортируемые товары, составили 10,7% от общих доходов консолидированного бюджета.
Общая структура распределения доходов бюджета по видам поступлений практически не менялась в последние годы (см. рис. 1). Единственное, что необходимо отметить, это рост доли доходов от внешнеэкономической деятельности и уменьшение доли доходов от НДС. При этом рост доходов от ВЭД происходил даже несмотря на резкое уменьшение экспортных пошлин после 1996 г.[2] Уменьшение доли НДС на товары, произведенные на территории РФ, в 1998 г. во многом объясняется снижением уровня собираемости этого налога.
Таблица 1
Структура доходов консолидированного бюджета по видам поступлений
(по методологии МВФ)
Виды поступлений
1996
1997
1998
Всего доходов
100,0
100,0
100,0
Налоговые доходы
89,4
88,5
87,0
Налог на добавленную стоимость
24,2
24,5
20,8
Налоги на внешнюю торговлю
7,4
8,0
10,7
Акцизы
11,3
10,6
11,2
Налог на прибыль
18,3
15,4
15,3
Подоходный налог с физических лиц
10,2
10,7
11,0
Прочее
18,0
19,3
18,0
Неналоговые доходы
4,9
4,1
5,1
Доходы от имущества в государственной собственности
1,6
1,6
2,1
Прочее
3,3
2,5
3,0
Доходы целевых бюджетных фондов
5,0
6,0
6,4
Безвозмездные перечисления
0,7
1,4
1,5
Справочно: Всего доходов (млрд деном. руб.)
556,3
701,4
646,4
Примечание: В таблице приведены данные с учетом бюджетных поступлений в неденежной форме на кассовой основе.
I. Налоговые доходы, в том числе:
I.1. НДС на товары, произведенные в РФ
I.2. Налог на прибыль
I.3. Акцизы
I.4. Подоходный налог с физических лиц
I.5. Налоги на внешнюю торговлю, включая НДС на импортируемые товары
II. Неналоговые доходы, в том числе:
II.1. Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности
III. Доходы бюджетных фондов
Рисунок 1. Структура доходной части консолидированного бюджета РФ
Изменения в структуре доходной части консолидированного бюджета РФ по отраслям экономики в целом также были незначительными (табл. 2). Основная доля поступлений стабильно приходится на промышленность (41,0%). Также на практически неизменно низком уровне (около 1%) на протяжении трех последних лет находится доля сельского хозяйства. Несмотря на многочисленные налоговые льготы, постоянно предоставляемые аграрному сектору, медленное проведение реформ в сельском хозяйстве делает эту отрасль не только самой отсталой, но и оттягивающей на себя ресурсы. Слабое развитие сельского хозяйства сдерживает также развитие смежных отраслей: пищевой промышленность и общественного питания.
Таблица 2
Структура доходов консолидированного бюджета по отраслям экономики
(по данным ГНС)
Отрасли
1996
1997
1998
Всего налоговых доходов
100,0
100,0
100,0
Промышленность
42,7
42,2
41,0
Электроэнергетика
6,1
4,7
5,7
Топливная промышленность
15,9
14,8
11,7
Черная и цветная металлургия
2,9
3,3
3,6
Химическая и нефтехимическая
1,7
1,6
1,5
Машиностроение и металлообработка
6,7
6,5
6,4
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная
1,2
1,1
1,1
Строительных материалов
—
1,2
1,2
Легкая
0,9
0,6
0,6
Пищевая
5,8
6,4
7,5
Прочие
1,5
2,0
1,7
Строительство
8,4
6,9
6,6
Сельское хозяйство
1,2
1,0
1,2
Транспорт
16,6
16,1
14,6
Связь
—
2,4
3,2
Торговля и общественное питание
10,6
9,2
9,1
Финансы, кредит, страхование
3,1
3,0
4,1
Прочие отрасли
17,4
19,2
20,2
Наконец, при рассмотрении структуры поступлений в бюджетную систему по субъектам Федерации можно отметить тот факт, что, как и в 1997 г., основные поступления в консолидрованный бюджет (65% от общей суммы поступлений) обеспечили 16 субъектов Российской Федерации. При этом суммарная доля четырех субъектов – Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа, Московской области и Санкт-Петербурга – превышает 38% от общей суммы бюджетных поступлений.
Таким образом, можно сделать общий вывод об отсутствии каких-либо крупных изменений в структуре поступлений в бюджетную систему по видам налогов, по отраслям экономики и по поступлениям от субъектов Федерации. В основном это объясняется отсутствием изменений в налоговом законодательстве, а также отсутствием последовательных структурных реформ в экономике России. Большая доля поступлений в бюджет от корпоративного сектора позволяет говорить о том, что резервы повышения доходов бюджета связаны не только и не столько с увеличением поступлений от промышленного сектора экономики, а с альтернативными источниками доходов. Если рассматривать налоговые доходы, то таким источником являются налоги на физических лиц, и прежде всего подоходный налог с лиц, относящихся к высшей доходной группе.
3. Проблемы выполнения доходной части бюджета
Федеральный закон “О Федеральном Бюджете на 1998 год” утвердил доходную часть федерального бюджета в сумме 367,5 млрд руб. Уже первый квартал 1998 г. показал, что бюджетные ориентиры были снова слишком оптимистичны. Фактически на 1 апреля бюджет был исполнен только на 66,2% от утвержденной на первый квартал суммы. Первое полугодие было закончено с показателями исполнения федерального бюджета на уровне 69,6%. За первые девять месяцев 1998 г. уровень исполнения бюджета практически не изменился и составил 69,7%. Только инфляция и сезонное увеличение доходов, а также проведение зачетов по платежам в бюджет в IV квартале помогли немного выправить ситуацию, и за год федеральный бюджет был исполнен на 82,3% от утвержденного на год плана.
Каковы же были основные причины, которые привели к такому положению дел? Во-первых, это дальнейшее углубление кризиса неплатежей и, в частности, продолжающийся рост задолженности по платежам в бюджет. Во-вторых, развитие экономического и финансового кризисов, достигших кульминации в августе. В-третьих, это нестабильная политическая обстановка на протяжении всего 1998 г. Сюда относятся и две смены правительства, и частая смена руководства Государственной налоговой службы – на протяжении 1998 г. этот орган возглавляли А.Починок, Б.Федоров и Г.Боос, а в конце года было создано новое министерство по налогам и сборам, которое возглавил глава ГНС.
Оставив пока политическую составляющую проблемы, остановимся подробнее на экономических причинах бюджетного кризиса. Обострение проблемы низкой собираемости налогов в 1998 г. подтверждает динамика роста задолженности в бюджет по сравнению с предыдущими годами. В табл. 3 представлены данные по задолженности в бюджет по трем основным видам налогов начиная с 1996 г. Коэффициент собираемости был подсчитан как отношение поступлений по данному виду платежа к потенциальному уровню поступлений (сумма фактических поступлений и задолженности, накопленной за год). Здесь приведены данные только по накопленной задолженности и отсутствуют данные по штрафам и пени, а их сумма по порядку сравнима с накопленной задолженностью (на 1 мая 1998 г. задолженность по штрафным санкциям составила 447 млрд деном. руб.). Но, используя данные по задолженностям для оценки потенциального объема налоговых сборов, видно, что 1998 г. стал провальным по степени собираемости основных налогов даже по сравнению с заведомо плохим по этому показателю 1996 г. (годом президентских выборов).
Таблица 3
Задолженность по налоговым платежам в консолидированный бюджет
Показатель
1996
1997
1998
1 кв. 1998
2 кв. 1998
3 кв. 1998
4 кв. 1998
Прирост задолженности за период (млрд деном. руб.)
Все налоговые платежи
73,2
53,6
77,2
9,6
36,6
25,9
5,1
в т.ч.:
НДС
30,3
33,5
53,2
11,6
15,4
15,8
10,4
Акцизы
9,0
1,2
7,6
1,0
4,7
2,1
-0,2
Налог на прибыль
4,2
6,2
11,9
0,7
9,9
3,2
-1,9
Коэффициент собираемости налогов (%)
Все налоговые платежи
86,6
91,4
87,6
91,4
78,3
82,0
97,4
в т.ч.:
НДС
82,6
83,6
74,6
74,0
69,4
66,5
84,6
Акцизы
85,7
98,0
89,9
93,4
75,6
88,1
100,9
Налог на прибыль
95,9
94,2
89,0
96,1
72,5
86,1
106,1
Необходимо отметить, что на протяжении трех рассматриваемых лет хуже всего собирался налог на добавленную стоимость. При этом если рассмотреть только НДС на товары, производимые на территории РФ, исключив товары, ввезенные в Россию, то собираемость будет еще ниже (в 1998 г. – около 65%). Вряд ли это происходит от нежелания руководителей предприятий не платить именно НДС. Скорее причина в том, что уклониться от данного налога довольно сложно, поэтому налогооблагаемая база этого налога близка к фактическому объему, а предприятия просто не платят уже начисленный налог. Этого нельзя сказать про налог на прибыль или акцизы. В данном случае предприятия успешно уменьшают налогооблагаемую базу, и высокая собираемость этих налогов говорит только о собираемости налогов с показанной в отчетности налогооблагаемой базы, которая значительно меньше реальной и не отражает существующий потенциал налоговых платежей в бюджет.
В течение 1998 г. ситуация со сбором налогов складывалась следующим образом. В первом квартале уровень собираемости практически не изменился по сравнению с 1997 г. Это во многом связано с неизменным курсом правительства В. Черномырдина и инерционным развитием экономики. Ситуация резко изменилась во втором квартале. Собираемость налогов упала до 65% в апреле и 71% в мае. Основной причиной столь резкого падения послужило продолжительное формирование нового правительства после отставки кабинета В. Черномырдина.
Правительству С. Кириенко удалось выправить ситуацию к июню, в течение которого задолженность сократилась на 6 млрд руб. Это был краткосрочный успех, который не сумел переломить общую ситуацию, и низкая собираемость налогов весной–летом 1998 г. (на уровне 75%) во многом стала причиной дальнейшей дестабилизации финансовых рынков в стране. Рост задолженности по платежам в бюджет в третьем квартале напрямую связан с августовскими событиями. Кризис банковской системы привел к перебоям в платежной системе, и в августе собираемость налогов была практически на уровне апреля–мая, месяцев с самым низким уровнем собираемости налогов в 1998 г.
Частичное восстановление платежной системы в четвертом квартале, а также традиционное увеличение налоговых платежей в бюджет к концу года положительно повлияло на ситуацию с бюджетными платежами, и в среднем за 1998 г. уровень собираемости налогов составил около 88%. Во многом повышение собираемости в четвертом квартале произошло за счет уменьшения на 20 млрд руб. задолженности в декабре 1998 г. за счет проведения зачетов по платежам в бюджет на сумму около 15 млрд руб.
Увеличение задолженности по платежам в бюджет в 1998 г. происходило во многом благодаря непоследовательным действиям правительства по отношению к накопленным штрафам за просроченные платежи, а также из-за несовершенства существующей налоговой системы. Так, многочисленные попытки правительства реструктуризировать или зачесть налоговую задолженность и штрафы по ней, с одной стороны, не стимулировали предприятия решать проблемы с задолженностью в бюджет и дожидаться полного списания этих долгов, а, с другой стороны, являлись косвенным признанием необходимости структурных изменений налоговой системы[3].
Второй причиной, повлиявшей на дальнейшее развитие бюджетного кризиса в России, стали общий спад экономической деятельности и нестабильность на финансовых рынках. С начала 1998 г. Россия опять столкнулась с падением ВВП и сокращением объема промышленного производства. Таким образом, показатели доходной части бюджета, основанные на оптимистичных прогнозах развития экономики в 1998 г., не могли быть выполненными. Так, налоговые доходы, достигнув максимального значения на уровне 44–46 млрд руб. в месяц во втором квартале, с середины лета начали снижаться и упали к концу третьего квартала до уровня 38 млрд руб. в месяц.
Поворотной точкой в экономической жизни России в 1998 г. стали события 17 августа. И хотя явным образом причиной краха в августе был кризис на финансовом рынке, именно отсутствие последовательных структурных реформ в бюджетной политике, в частности несбалансированный в течение многих лет бюджет, создали предпосылки этого кризиса. Августовский финансовый кризис еще более обострил проблему сбора налогов, а изменения, внесенные в налоговое законодательство в летние месяцы, не успели дать результата. После 17 августа стало очевидно, что в ближайшей перспективе привлечение средств для финансирования дефицита бюджета в достаточном объеме за счет внутренних и внешних заимствований невозможно. Решающим условием выхода российской экономики из финансового кризиса в этой ситуации стало принятие срочных мер по сбору налоговых платежей.
Основные проблемы выполнения доходной части бюджета в третьем квартале были вызваны наложением двух отрицательных факторов. Первым фактором стало падение реального ВВП[4], что привело к уменьшению налогооблагаемой базы. Вторым, уже упомянутым выше фактором, стало снижение уровня собираемости налогов. Причиной падения собираемости послужили перебои в работе банковской системы из-за финансового кризиса. Это, в свою очередь, привело как к снижению платежей в бюджет по чисто техническим причинам, так и к осложнению платежей между экономическими агентами и росту неденежных расчетов в экономике (бартер, зачеты), что также сократило налогооблагаемую базу.
Для того чтобы оценить размеры падения бюджетных поступлений в третьем квартале 1998 г., связанные с августовским финансовым кризисом, рассмотрим динамику доходной части бюджета в процнтном отношении к ВВП. На рис. 2 представлено сравнение уровня налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ по месяцам в 1997–1998 гг. При этом видна четкая тенденция снижения налоговых доходов, начиная с августа 1998 г., по сравнению с 1997 г. Даже принимая во внимание факт сезонного падения налоговых поступлений в августе–октябре, влияние кризиса на уровень реальных доходов было весьма значительным[5].
Помимо описанных выше основных факторов, повлиявших на уровень бюджетных поступлений, можно выделить еще ряд причин, тем или иным образом связанных с формированием доходной части бюджета после событий 17 августа. Так, падение реальных доходов населения повлекло за собой уменьшение платежеспособного спроса на товары и услуги, что, в свою очередь, не дало увеличения товарооборота на величину, соответствующую росту инфляции.
Рисунок 2. Налоговые доходы консолидированного бюджета (в % к ВВП)
В свою очередь, обесценение рубля и инфляция стали благоприятными факторами для номинального увеличения доходной части бюджета. Размер налогооблагаемой базы и, как следствие, поступления в бюджет увеличились в номинальном выражении. Необходимо отметить, что инфляционное увеличение доходов бюджета проявилось только в четвертом квартале. Надо учесть также то, что официальный курс доллара США с августа до конца года вырос более чем в 3,5 раза и достиг отметки 21 руб./дол. Это повлекло за собой резкое сокращение объема импорта в долларовом эквиваленте за счет падения платежеспособного спроса на импортные товары и, соответственно, снизило возможный объем поступлений от налогов на внешнюю торговлю[6].
Ситуация с бюджетом в четвертом квартале 1998 г. определялась несколькими факторами. В первую очередь на доходную часть бюджета повлиял резкий скачек цен в сентябре и продолжающаяся в 4 кв. инфляция. Номинальные доходы бюджета увеличились, особенно выросли поступления от НДС. Также на действия правительства влияли перспективы принятия бюджета на 1999 г. и взаимоотношения с международными финансовыми организациями, от которых напрямую зависело финансирование дефицита бюджета в будущем году. Таким образом, правительству было необходимо активизировать сбор налогов и повысить финансовую дисциплину для того, чтобы в переговорах с МВФ и другими кредиторами о реструктуризации внешнего долга и предоставлении новых кредитов показать свои реальные возможности стабилизировать экономическую обстановку. Это было необходимо, так как изменения в налоговой сфере, намеченные на 1999 г. и направленные на уменьшение основных налоговых ставок, не были положительно восприняты международными финансовыми организациями.
Учитывая все негативные процессы в бюджетно-налоговой сфере, произошедшие в 1998 г., нельзя не отметить положительные сдвиги в решении проблемы увеличения поступлений в бюджет в денежной форме. Еще осенью 1997 г. указом президента было запрещено проведение бюджетных операций в любой форме, кроме денежной. Таким образом, правительство пыталось избавиться от практики платежей в бюджет через зачеты. Естественно реально не удалось сразу полностью избавиться от неденежных форм поступлений в бюджет, и в январе–феврале 1998 г. были проведены зачетов в размере 18,4 млрд руб.
Эта операция получила название “финансирование в особом порядке”, и ее результаты были отнесены на декабрь 1997 г. Вообще, практика отнесения проводимых зачетов к результатам предыдущего года без пересмотра статистических данных, приводит к возникновению несоответствия данных по исполнению бюджета, публикуемых Минфином и Госкомстатом, и реальным положением дел. В табл. 4 приведены данные по размерам поступлений в бюджет в неденежной форме за 1997–1998 гг. Здесь приведены размеры бюджетных поступлений в неденежной форме в соответствии с календарным временем проведения зачетов, а также выделены суммы отнесенные к предыдущему году.
Во втором и третьем квартале поступления в бюджет проводились только в денежной форме. В четвертом квартале практика денежных зачетов была возобновлена, и в ноябре–декабре 1998 г. доля неденежных поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила около 30%.
Рассматривая перспективы увеличения неналоговых поступлений, необходимо отметить, что в первую очередь надо сконцентрировать усилия на доходах от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Например, в виде дивидендов от крупных пакетов акций предприятий, находящихся в распоряжении государства, а также от упорядочивания поступлений от аренды государственного имущества. Стратегия пополнения бюджета за счет приватизации и продажи государственных резервов не может осуществляться бесконечно долго, так как является исчерпаемым источником доходов, а также сокращает прибыли от использования государственного имущества[7].
Таблица 4
Объемы бюджетных поступлений в неденежной форме
Период
1997 г. (млрд деном. руб.)
1998 г. (млрд руб.)
Всего зачетов
в 1997 г.
Из них отнесены на 1996 г.
Всего зачетов в 1998 г.
Из них отнесены на 1997 г.
Январь
–
–
13,4
13,4
Февраль
5,2
3,4
4,9
4,9
Март
18,6
16,9
–
–
Апрель
12,4
10,0
–
–
Май
5,9
3,7
–
–
Июнь
8,5
6,2
–
–
Июль
3,2
2,8
–
–
Август
2,7
2,4
–
–
Сентябрь
2,8
1,0
–
–
Октябрь
3,8
1,6
–
–
Ноябрь
1,4
–
5,1
–
Декабрь
24,0
–
14,6
–
Итого
88,5
40,4
38,0
18,4
Формирование доходной части бюджета в 1999 г. будет сопряжено с некоторыми сложностями. Во-первых, принятые решения по общему снижению налоговой нагрузки приведут к падению поступлений в бюджет, так как маловероятно, что эти решения приведут к увеличению размеров налогооблагаемой базы уже в 1999 г. Во-вторых, произойдет уменьшение поступлений в бюджет в денежной форме из-за возможности осуществлять платежи в бюджет замороженными ГКО. В-третьих, упадут поступления от внешней торговли из-за снижения объемов импорта и падения мировых цен на энергоносители. Хотя, безусловно, введение пошлин на экспорт сырьевых товаров скажется положительно на доходах бюджета[8]. И, наконец, существующий низкий уровень денежной массы в реальном выражении объективно будет способствовать увеличению доли неденежных расчетов между экономическими агентами, что станет препятствием роста собираемости налогов.
Необходимо также отметить, что, несмотря на вышеизложенные трудности, вероятность исполнения доходной части бюджета 1999 г. достаточно велика. Во многом это возможно благодаря отклонению реальных макроэкономических показателей от заложенных при расчете бюджета (речь идет, прежде всего, о темпах инфляции и обменном курсе рубля). Второй причиной возможного увеличения доходов бюджета может стать откладывание введения новых, пониженных ставок НДС и налога на прибыль как минимум на второе полугодие 1999 г.
В заключение можно сказать, что основными целями в бюджетно-налоговой политике на 1999 г. должны стать меры по увеличению собираемости налогов через усиление налоговой дисциплины и ответственности за неуплату налогов, сокращение объема неоправданных налоговых льгот и повышение общего уровня монетизации экономики. Учитывая, что возможности промышленного сектора экономики по увеличению налоговых отчислений в бюджет ограничены, необходимо сместить акцент в налоговой политике на собираемость налогов с физических лиц. Причем необходимо обратить большее внимание на часть населения, получающую высокие доходы. Также необходимо увеличить долю неналоговых доходов, в частности, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Доходная часть бюджета рассматривается по международной методологии (определение МВФ). Подробнее см. главу “Финансирования дефицита федерального бюджета”.
[2] Экспортные пошлины были введены с 1 января 1992 г. постановлением Правительства РФ № 91 от 31 декабря 1991 г. Перечень товаров, облагаемых экспортными пошлинами, был достаточно обширным и включал некоторые руды и концентраты, редкоземельные металлы, нефтепродукты, продукты питания, минеральные и химические удобрения, лесоматериалы и проч. В дальнейшем ставки и перчень товаров существенно менялись, в основном, в сторону сокращения как списка товаров, так и ставок экспортных пошлин. С 1 апреля 1996 г. экспортные пошлины были отменены на все товары, за исключением нефти и газового конденсата, а с 1 июля 1996 г. были отменены экспортные пошлины и на нефть и на газ.
[3] Анализ задолженности предприятий в бюджет по отраслям экономики проведен в главе “Финансы предприятий ”.
[4] ВВП в 3 кв. 1998 г. составил 92,4% к ВВП 3 кв. 1997 г.
[5] Данные приведены без учета финансирования в особом порядке в январе–феврале 1998 г. в размере 18,4 млрд руб., результаты которого впоследствии были отнесены на 1997 г.
[6] Мы говорим об отрицательных и положительных фактах только относительно их влияния на доходную часть бюджета, хотя для экономики страны в целом эти факты могут иметь противоположный эффект. Так, например, само по себе сокращение импорта имеет и свои положительные стороны, например, улучшение торгового баланса, но, с точки зрения сбалансированности бюджета, оно ведет к уменьшению доходов в бюджет от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.
[7] В данной главе доходы от приватизации не рассматриваются, так как в соответствии с используемой нами международной методологией определения доходной и расходной частей бюджета, доходы от приватизации и реализации государственных запасов относятся к разделу источники финансирования дефицита.
[8] Доходы федерального бюджета в 1999 г. от экспортных пошлин планируются в размере 30,1 млрд руб., что составляет треть от общего объема доходов в федеральный бюджет от ВЭД. Экспортными пошлинами вновь стали облагаться сырая нефть, нефтепродукты, спирт, лес и лесоматериалы, удобрения, товары нефтехимии, некоторые продукты питания. Вывозные пошлины на экспорт нефти и нефтепродуктов установлены в размере 2,5 евро за 1000 кг. Предусмотрены отмена экспортных пошлин на нефть на 30 дней при снижении среднемесячной цены нефти марки Urals на мировом рынке ниже уровня $9,8 за баррель, а также удвоение размера пошлины в случае превышения цены нефти уровня $12,3 за баррель.
РОССИЯ: ИТОГИ 1998 ГОДА
Бюджетные доходы
1. Бюджетно-налоговая политика в области доходов в 1998 г.
Преобразования в бюджетно-налоговой политике, намеченные на 1998 г. и назревавшие в течение нескольких последних лет, были основаны на принятии комплекса мер по совершенствованию налоговой системы и повышению налоговой дисциплины. Целью этих преобразований было стимулирование развития производства и снижение налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков. Основой этих преобразований стал проект Налогового кодекса. Он предусматривал упрощение налогового законодательства, сокращение числа налогов, пересмотр и сокращение налоговых льгот (подробнее см. главу “Проблемы налоговой реформы”).
На протяжении всего 1998 г. правительство РФ уделяло пристальное внимание проблеме налогово-бюджетной политики вообще и проблеме “мобилизации доходов” в частности. В утвержденной в начале года президентом программе правительства РФ “Двенадцать дел правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики”, список открывали меры по снижению налогов, сокращению уровня неплатежей в бюджет и уменьшению государственных расходов. Основными целями на 1998 г., определенными этой программой, были: принятие налогового кодекса, реструктуризация накопленных пени по задолженности в бюджеты, принятие и введение в действие бюджетного кодекса, последовательное сокращение бюджетного дефицита, уменьшение размеров бартерных операций.
В принципе эти цели охватывают практически весь спектр проблем налогово-бюджетной политики. Но по сути они являлись скорее желаемыми, чем практически достижимыми. Реальные действия правительства в начале 1998 г. строились на тех же принципах, что и в предыдущем году. Такой инерционный подход к экономике, в частности к бюджетно-налоговым проблемам, на фоне все ухудшающегося финансового климата приводил к потере времени для начала структурных преобразований. К началу 1998 г. положение в бюджетно-налоговой сфере было уже очень тяжелым, и требовались не общие программные заявления, а комплекс быстрых действий, направленных на преодоление уже сложившегося бюджетного кризиса.
Отставка правительства В. Черномырдина и затянувшееся формирование нового правительства привело к дальнейшей потере времени, отсрочившей осуществление быстрых антикризисных мер. Тем не менее, намерения нового правительства С. Кириенко были более решительными и конкретными. Была поставлена основная задача по преодолению бюджетного кризиса – задача “мобилизации доходов”. В “Плане первоочередных мер правительства РФ”, утвержденном постановлением правительства РФ от 22 мая, были уже подробно расписаны мероприятия по укреплению доходной базы федерального бюджета. Программным документом правительства стало совместное “Заявление правительства РФ и ЦБ РФ о политике экономической и финансовой стабилизации”, утвержденное постановлением правительства РФ от 20.07.98 г. № 851. В этом заявлении были предусмотрены следующие основные шаги по изменению бюджетно-налоговой политики:
· переход к взиманию налога на добавленную стоимость по методу начисления;
· введение налога с продаж в размере 5%;
· введение временной надбавки к ввозной пошлине в размере 3%;
· ликвидация налоговых льгот для закрытых административно-территориальных образований;
· отмена существующих отсрочек по уплате налогов.
Эти и другие меры были в первую очередь направлены на повышение доходной части бюджета и на ужесточение контроля за бюджетными поступлениями. Из вышеперечисленных шагов по изменению налоговой системы реально было осуществлено только введение дополнительной ввозной пошлины. Большинство предложений правительства, направленных на ужесточение налоговой дисциплины, встретили противодействие со стороны законодательной власти и так и не приобрели статус законов. Краткосрочные антикризисные меры, хотя и привели к увеличению поступлений в бюджет, уже не могли полностью выправить ситуацию. В основном это было обусловлено накопившимися проблемами: необходимостью структурных изменений в области налогово-бюджетной политики, хроническим дефицитом бюджета и зависимостью его финансирования от привлечения внешних и внутренних заимствований.
В августе 1998 г. скрытые накопившиеся проблемы проявились в явном виде. Финансовый крах и последовавшая за ним отставка правительства С. Кириенко резко изменили политическую и экономическую конъюнктуру. Новое правительство во главе с Е.Примаковым изначально формировалось как правительство политического согласия. Соответственно, меры, предпринятые данным правительством, в частности в области бюджетной политики, носили более мягкий характер. Основной целью правительства было снижение политического противостояния между исполнительной и законодательной ветвями власти. Но, достигнув определенного успеха на этом направлении, правительство столкнулось с проблемами формирования бюджета на 1999 г.
Проект федерального бюджета на 1999 г. был подготовлен еще летом 1998 г., но события августа в корне изменили ситуацию. Правительство в измененном составе было вынуждено формировать довольно жесткий бюджет с предполагаемым первичным профицитом 1,6% ВВП в ситуации, неблагоприятной с точки зрения возможностей финансирования бюджетного дефицита через заимствования. В связи с этим особенно пристальное внимание было уделено формированию доходной части бюджета.
Осложняющим фактором стала несогласованность действий Минфина и ГНС. Министерство финансов не разделяло точки зрения ГНС по вопросу о снижении ставок налогообложения по основным налогам – НДС и налогу на прибыль. Первоначальное предложение ГНС о снижении ставки НДС до 10%, а налога на прибыль – до 30%, по мнению Минфина, сокращало налоговые платежи в бюджет до уровня, который не мог обеспечить не только планируемого первичного профицита бюджета, но и вообще ставил под сомнение нормальное развитие экономики в будущем. В конце концов, в первом чтении закона о бюджете было достигнуто компромиссное решение о снижении НДС до 15% с перечислением всей суммы в федеральный бюджет.
Но данная пропорция поступлений платежей в бюджет не могла устроить субъекты Федерации, так как в этом случае понижение ставки НДС влияло только на доходы местных бюджетов, в то время как поступления в федеральный бюджет оставались практически неизменными. Во втором чтении закона “О Федеральном Бюджете на 1999 год” данная статья была изменена, и в окончательном варианте было решено в федеральный бюджет направлять 85% НДС, а в бюджеты субъектов Федерации – 15% (подробнее см. главу “Региональная бюджетная политика”).
В течение декабря основной пакет законопроектов, касающихся изменения налогового законодательства, был принят Государственной Думой. Этот факт, а также принятие в конце декабря закона “О Федеральном Бюджете на 1999 год” Государственной Думой в первом чтении, а в начале февраля – в четвертом чтении, дает основание надеяться на то, что бюджетно-налоговая политика в нынешнем году будет проводиться в обстановке, благоприятной с точки зрения взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.
В действительности полного взаимопонимания по всем вопросам так и не было достигнуто. Одним из основных пунктов разногласий стал вопрос о снижении ставки НДС. Идя на встречу пожеланиям МВФ, правительство РФ внесло в Государственную Думу предложение о переносе понижения ставки НДС до 15% на 2000 г., но парламент не поддержал это предложение и 12 марта Дума утвердила введение новой ставки НДС со второго полугодия 1999 г.
В этих условиях на первый план может выйти проблема взаимоотношений с международными финансовыми организациями, в первую очередь с МВФ. Так, представители МВФ не разделяют точки зрения о том, что снижение ставок основных налогов приведет к увеличению налогооблагаемой базы за счет выхода теневой части экономики в легальный бизнес. По расчетам МВФ, такие действия без предварительного усиления бюджетной дисциплины и повышения собираемости налогов приведут к резкому ухудшению состояния доходной части бюджета. Эксперты МВФ считают, что только после увеличения собираемости уже существующих налогов можно ставить вопрос об облегчении налоговой нагрузки на производителя путем снижения ставок налогов. Отсутствие общей точки зрения на этот ключевой вопрос является препятствием на переговорах правительства РФ и МВФ о предоставлении очередного кредита России, а это, в свою очередь, является негативным сигналом для других иностранных кредиторов. Принимая во внимание тот факт, что бюджет на 1999 г. составлялся с учетом будущих кредитов международных финансовых организаций, сложившаяся ситуация в большой степени осложняет исполнение доходной части бюджета.
2. Структура доходной части бюджета
В структуре доходов консолидированного бюджета[1] в 1998 г. удельный вес налоговых поступлений составил 87,0%, неналоговых платежей – 5,1% (см. табл. 1). Основу налоговых поступлений доходной части бюджета в 1998 г. составили налог на добавленную стоимость (на товары и услуги, произведенные на территории РФ), налог на прибыль, акцизы, подоходный налог. Также крупной статьей доходов были налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, которые, включая НДС на импортируемые товары, составили 10,7% от общих доходов консолидированного бюджета.
Общая структура распределения доходов бюджета по видам поступлений практически не менялась в последние годы (см. рис. 1). Единственное, что необходимо отметить, это рост доли доходов от внешнеэкономической деятельности и уменьшение доли доходов от НДС. При этом рост доходов от ВЭД происходил даже несмотря на резкое уменьшение экспортных пошлин после 1996 г.[2] Уменьшение доли НДС на товары, произведенные на территории РФ, в 1998 г. во многом объясняется снижением уровня собираемости этого налога.
Таблица 1
Структура доходов консолидированного бюджета по видам поступлений
(по методологии МВФ)
Виды поступлений
1996
1997
1998
Всего доходов
100,0
100,0
100,0
Налоговые доходы
89,4
88,5
87,0
Налог на добавленную стоимость
24,2
24,5
20,8
Налоги на внешнюю торговлю
7,4
8,0
10,7
Акцизы
11,3
10,6
11,2
Налог на прибыль
18,3
15,4
15,3
Подоходный налог с физических лиц
10,2
10,7
11,0
Прочее
18,0
19,3
18,0
Неналоговые доходы
4,9
4,1
5,1
Доходы от имущества в государственной собственности
1,6
1,6
2,1
Прочее
3,3
2,5
3,0
Доходы целевых бюджетных фондов
5,0
6,0
6,4
Безвозмездные перечисления
0,7
1,4
1,5
Справочно: Всего доходов (млрд деном. руб.)
556,3
701,4
646,4
Примечание: В таблице приведены данные с учетом бюджетных поступлений в неденежной форме на кассовой основе.
I. Налоговые доходы, в том числе:
I.1. НДС на товары, произведенные в РФ
I.2. Налог на прибыль
I.3. Акцизы
I.4. Подоходный налог с физических лиц
I.5. Налоги на внешнюю торговлю, включая НДС на импортируемые товары
II. Неналоговые доходы, в том числе:
II.1. Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности
III. Доходы бюджетных фондов
Рисунок 1. Структура доходной части консолидированного бюджета РФ
Изменения в структуре доходной части консолидированного бюджета РФ по отраслям экономики в целом также были незначительными (табл. 2). Основная доля поступлений стабильно приходится на промышленность (41,0%). Также на практически неизменно низком уровне (около 1%) на протяжении трех последних лет находится доля сельского хозяйства. Несмотря на многочисленные налоговые льготы, постоянно предоставляемые аграрному сектору, медленное проведение реформ в сельском хозяйстве делает эту отрасль не только самой отсталой, но и оттягивающей на себя ресурсы. Слабое развитие сельского хозяйства сдерживает также развитие смежных отраслей: пищевой промышленность и общественного питания.
Таблица 2
Структура доходов консолидированного бюджета по отраслям экономики
(по данным ГНС)
Отрасли
1996
1997
1998
Всего налоговых доходов
100,0
100,0
100,0
Промышленность
42,7
42,2
41,0
Электроэнергетика
6,1
4,7
5,7
Топливная промышленность
15,9
14,8
11,7
Черная и цветная металлургия
2,9
3,3
3,6
Химическая и нефтехимическая
1,7
1,6
1,5
Машиностроение и металлообработка
6,7
6,5
6,4
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная
1,2
1,1
1,1
Строительных материалов
—
1,2
1,2
Легкая
0,9
0,6
0,6
Пищевая
5,8
6,4
7,5
Прочие
1,5
2,0
1,7
Строительство
8,4
6,9
6,6
Сельское хозяйство
1,2
1,0
1,2
Транспорт
16,6
16,1
14,6
Связь
—
2,4
3,2
Торговля и общественное питание
10,6
9,2
9,1
Финансы, кредит, страхование
3,1
3,0
4,1
Прочие отрасли
17,4
19,2
20,2
Наконец, при рассмотрении структуры поступлений в бюджетную систему по субъектам Федерации можно отметить тот факт, что, как и в 1997 г., основные поступления в консолидрованный бюджет (65% от общей суммы поступлений) обеспечили 16 субъектов Российской Федерации. При этом суммарная доля четырех субъектов – Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа, Московской области и Санкт-Петербурга – превышает 38% от общей суммы бюджетных поступлений.
Таким образом, можно сделать общий вывод об отсутствии каких-либо крупных изменений в структуре поступлений в бюджетную систему по видам налогов, по отраслям экономики и по поступлениям от субъектов Федерации. В основном это объясняется отсутствием изменений в налоговом законодательстве, а также отсутствием последовательных структурных реформ в экономике России. Большая доля поступлений в бюджет от корпоративного сектора позволяет говорить о том, что резервы повышения доходов бюджета связаны не только и не столько с увеличением поступлений от промышленного сектора экономики, а с альтернативными источниками доходов. Если рассматривать налоговые доходы, то таким источником являются налоги на физических лиц, и прежде всего подоходный налог с лиц, относящихся к высшей доходной группе.
3. Проблемы выполнения доходной части бюджета
Федеральный закон “О Федеральном Бюджете на 1998 год” утвердил доходную часть федерального бюджета в сумме 367,5 млрд руб. Уже первый квартал 1998 г. показал, что бюджетные ориентиры были снова слишком оптимистичны. Фактически на 1 апреля бюджет был исполнен только на 66,2% от утвержденной на первый квартал суммы. Первое полугодие было закончено с показателями исполнения федерального бюджета на уровне 69,6%. За первые девять месяцев 1998 г. уровень исполнения бюджета практически не изменился и составил 69,7%. Только инфляция и сезонное увеличение доходов, а также проведение зачетов по платежам в бюджет в IV квартале помогли немного выправить ситуацию, и за год федеральный бюджет был исполнен на 82,3% от утвержденного на год плана.
Каковы же были основные причины, которые привели к такому положению дел? Во-первых, это дальнейшее углубление кризиса неплатежей и, в частности, продолжающийся рост задолженности по платежам в бюджет. Во-вторых, развитие экономического и финансового кризисов, достигших кульминации в августе. В-третьих, это нестабильная политическая обстановка на протяжении всего 1998 г. Сюда относятся и две смены правительства, и частая смена руководства Государственной налоговой службы – на протяжении 1998 г. этот орган возглавляли А.Починок, Б.Федоров и Г.Боос, а в конце года было создано новое министерство по налогам и сборам, которое возглавил глава ГНС.
Оставив пока политическую составляющую проблемы, остановимся подробнее на экономических причинах бюджетного кризиса. Обострение проблемы низкой собираемости налогов в 1998 г. подтверждает динамика роста задолженности в бюджет по сравнению с предыдущими годами. В табл. 3 представлены данные по задолженности в бюджет по трем основным видам налогов начиная с 1996 г. Коэффициент собираемости был подсчитан как отношение поступлений по данному виду платежа к потенциальному уровню поступлений (сумма фактических поступлений и задолженности, накопленной за год). Здесь приведены данные только по накопленной задолженности и отсутствуют данные по штрафам и пени, а их сумма по порядку сравнима с накопленной задолженностью (на 1 мая 1998 г. задолженность по штрафным санкциям составила 447 млрд деном. руб.). Но, используя данные по задолженностям для оценки потенциального объема налоговых сборов, видно, что 1998 г. стал провальным по степени собираемости основных налогов даже по сравнению с заведомо плохим по этому показателю 1996 г. (годом президентских выборов).
Таблица 3
Задолженность по налоговым платежам в консолидированный бюджет
Показатель
1996
1997
1998
1 кв. 1998
2 кв. 1998
3 кв. 1998
4 кв. 1998
Прирост задолженности за период (млрд деном. руб.)
Все налоговые платежи
73,2
53,6
77,2
9,6
36,6
25,9
5,1
в т.ч.:
НДС
30,3
33,5
53,2
11,6
15,4
15,8
10,4
Акцизы
9,0
1,2
7,6
1,0
4,7
2,1
-0,2
Налог на прибыль
4,2
6,2
11,9
0,7
9,9
3,2
-1,9
Коэффициент собираемости налогов (%)
Все налоговые платежи
86,6
91,4
87,6
91,4
78,3
82,0
97,4
в т.ч.:
НДС
82,6
83,6
74,6
74,0
69,4
66,5
84,6
Акцизы
85,7
98,0
89,9
93,4
75,6
88,1
100,9
Налог на прибыль
95,9
94,2
89,0
96,1
72,5
86,1
106,1
Необходимо отметить, что на протяжении трех рассматриваемых лет хуже всего собирался налог на добавленную стоимость. При этом если рассмотреть только НДС на товары, производимые на территории РФ, исключив товары, ввезенные в Россию, то собираемость будет еще ниже (в 1998 г. – около 65%). Вряд ли это происходит от нежелания руководителей предприятий не платить именно НДС. Скорее причина в том, что уклониться от данного налога довольно сложно, поэтому налогооблагаемая база этого налога близка к фактическому объему, а предприятия просто не платят уже начисленный налог. Этого нельзя сказать про налог на прибыль или акцизы. В данном случае предприятия успешно уменьшают налогооблагаемую базу, и высокая собираемость этих налогов говорит только о собираемости налогов с показанной в отчетности налогооблагаемой базы, которая значительно меньше реальной и не отражает существующий потенциал налоговых платежей в бюджет.
В течение 1998 г. ситуация со сбором налогов складывалась следующим образом. В первом квартале уровень собираемости практически не изменился по сравнению с 1997 г. Это во многом связано с неизменным курсом правительства В. Черномырдина и инерционным развитием экономики. Ситуация резко изменилась во втором квартале. Собираемость налогов упала до 65% в апреле и 71% в мае. Основной причиной столь резкого падения послужило продолжительное формирование нового правительства после отставки кабинета В. Черномырдина.
Правительству С. Кириенко удалось выправить ситуацию к июню, в течение которого задолженность сократилась на 6 млрд руб. Это был краткосрочный успех, который не сумел переломить общую ситуацию, и низкая собираемость налогов весной–летом 1998 г. (на уровне 75%) во многом стала причиной дальнейшей дестабилизации финансовых рынков в стране. Рост задолженности по платежам в бюджет в третьем квартале напрямую связан с августовскими событиями. Кризис банковской системы привел к перебоям в платежной системе, и в августе собираемость налогов была практически на уровне апреля–мая, месяцев с самым низким уровнем собираемости налогов в 1998 г.
Частичное восстановление платежной системы в четвертом квартале, а также традиционное увеличение налоговых платежей в бюджет к концу года положительно повлияло на ситуацию с бюджетными платежами, и в среднем за 1998 г. уровень собираемости налогов составил около 88%. Во многом повышение собираемости в четвертом квартале произошло за счет уменьшения на 20 млрд руб. задолженности в декабре 1998 г. за счет проведения зачетов по платежам в бюджет на сумму около 15 млрд руб.
Увеличение задолженности по платежам в бюджет в 1998 г. происходило во многом благодаря непоследовательным действиям правительства по отношению к накопленным штрафам за просроченные платежи, а также из-за несовершенства существующей налоговой системы. Так, многочисленные попытки правительства реструктуризировать или зачесть налоговую задолженность и штрафы по ней, с одной стороны, не стимулировали предприятия решать проблемы с задолженностью в бюджет и дожидаться полного списания этих долгов, а, с другой стороны, являлись косвенным признанием необходимости структурных изменений налоговой системы[3].
Второй причиной, повлиявшей на дальнейшее развитие бюджетного кризиса в России, стали общий спад экономической деятельности и нестабильность на финансовых рынках. С начала 1998 г. Россия опять столкнулась с падением ВВП и сокращением объема промышленного производства. Таким образом, показатели доходной части бюджета, основанные на оптимистичных прогнозах развития экономики в 1998 г., не могли быть выполненными. Так, налоговые доходы, достигнув максимального значения на уровне 44–46 млрд руб. в месяц во втором квартале, с середины лета начали снижаться и упали к концу третьего квартала до уровня 38 млрд руб. в месяц.
Поворотной точкой в экономической жизни России в 1998 г. стали события 17 августа. И хотя явным образом причиной краха в августе был кризис на финансовом рынке, именно отсутствие последовательных структурных реформ в бюджетной политике, в частности несбалансированный в течение многих лет бюджет, создали предпосылки этого кризиса. Августовский финансовый кризис еще более обострил проблему сбора налогов, а изменения, внесенные в налоговое законодательство в летние месяцы, не успели дать результата. После 17 августа стало очевидно, что в ближайшей перспективе привлечение средств для финансирования дефицита бюджета в достаточном объеме за счет внутренних и внешних заимствований невозможно. Решающим условием выхода российской экономики из финансового кризиса в этой ситуации стало принятие срочных мер по сбору налоговых платежей.
Основные проблемы выполнения доходной части бюджета в третьем квартале были вызваны наложением двух отрицательных факторов. Первым фактором стало падение реального ВВП[4], что привело к уменьшению налогооблагаемой базы. Вторым, уже упомянутым выше фактором, стало снижение уровня собираемости налогов. Причиной падения собираемости послужили перебои в работе банковской системы из-за финансового кризиса. Это, в свою очередь, привело как к снижению платежей в бюджет по чисто техническим причинам, так и к осложнению платежей между экономическими агентами и росту неденежных расчетов в экономике (бартер, зачеты), что также сократило налогооблагаемую базу.
Для того чтобы оценить размеры падения бюджетных поступлений в третьем квартале 1998 г., связанные с августовским финансовым кризисом, рассмотрим динамику доходной части бюджета в процнтном отношении к ВВП. На рис. 2 представлено сравнение уровня налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ по месяцам в 1997–1998 гг. При этом видна четкая тенденция снижения налоговых доходов, начиная с августа 1998 г., по сравнению с 1997 г. Даже принимая во внимание факт сезонного падения налоговых поступлений в августе–октябре, влияние кризиса на уровень реальных доходов было весьма значительным[5].
Помимо описанных выше основных факторов, повлиявших на уровень бюджетных поступлений, можно выделить еще ряд причин, тем или иным образом связанных с формированием доходной части бюджета после событий 17 августа. Так, падение реальных доходов населения повлекло за собой уменьшение платежеспособного спроса на товары и услуги, что, в свою очередь, не дало увеличения товарооборота на величину, соответствующую росту инфляции.
Рисунок 2. Налоговые доходы консолидированного бюджета (в % к ВВП)
В свою очередь, обесценение рубля и инфляция стали благоприятными факторами для номинального увеличения доходной части бюджета. Размер налогооблагаемой базы и, как следствие, поступления в бюджет увеличились в номинальном выражении. Необходимо отметить, что инфляционное увеличение доходов бюджета проявилось только в четвертом квартале. Надо учесть также то, что официальный курс доллара США с августа до конца года вырос более чем в 3,5 раза и достиг отметки 21 руб./дол. Это повлекло за собой резкое сокращение объема импорта в долларовом эквиваленте за счет падения платежеспособного спроса на импортные товары и, соответственно, снизило возможный объем поступлений от налогов на внешнюю торговлю[6].
Ситуация с бюджетом в четвертом квартале 1998 г. определялась несколькими факторами. В первую очередь на доходную часть бюджета повлиял резкий скачек цен в сентябре и продолжающаяся в 4 кв. инфляция. Номинальные доходы бюджета увеличились, особенно выросли поступления от НДС. Также на действия правительства влияли перспективы принятия бюджета на 1999 г. и взаимоотношения с международными финансовыми организациями, от которых напрямую зависело финансирование дефицита бюджета в будущем году. Таким образом, правительству было необходимо активизировать сбор налогов и повысить финансовую дисциплину для того, чтобы в переговорах с МВФ и другими кредиторами о реструктуризации внешнего долга и предоставлении новых кредитов показать свои реальные возможности стабилизировать экономическую обстановку. Это было необходимо, так как изменения в налоговой сфере, намеченные на 1999 г. и направленные на уменьшение основных налоговых ставок, не были положительно восприняты международными финансовыми организациями.
Учитывая все негативные процессы в бюджетно-налоговой сфере, произошедшие в 1998 г., нельзя не отметить положительные сдвиги в решении проблемы увеличения поступлений в бюджет в денежной форме. Еще осенью 1997 г. указом президента было запрещено проведение бюджетных операций в любой форме, кроме денежной. Таким образом, правительство пыталось избавиться от практики платежей в бюджет через зачеты. Естественно реально не удалось сразу полностью избавиться от неденежных форм поступлений в бюджет, и в январе–феврале 1998 г. были проведены зачетов в размере 18,4 млрд руб.
Эта операция получила название “финансирование в особом порядке”, и ее результаты были отнесены на декабрь 1997 г. Вообще, практика отнесения проводимых зачетов к результатам предыдущего года без пересмотра статистических данных, приводит к возникновению несоответствия данных по исполнению бюджета, публикуемых Минфином и Госкомстатом, и реальным положением дел. В табл. 4 приведены данные по размерам поступлений в бюджет в неденежной форме за 1997–1998 гг. Здесь приведены размеры бюджетных поступлений в неденежной форме в соответствии с календарным временем проведения зачетов, а также выделены суммы отнесенные к предыдущему году.
Во втором и третьем квартале поступления в бюджет проводились только в денежной форме. В четвертом квартале практика денежных зачетов была возобновлена, и в ноябре–декабре 1998 г. доля неденежных поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила около 30%.
Рассматривая перспективы увеличения неналоговых поступлений, необходимо отметить, что в первую очередь надо сконцентрировать усилия на доходах от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Например, в виде дивидендов от крупных пакетов акций предприятий, находящихся в распоряжении государства, а также от упорядочивания поступлений от аренды государственного имущества. Стратегия пополнения бюджета за счет приватизации и продажи государственных резервов не может осуществляться бесконечно долго, так как является исчерпаемым источником доходов, а также сокращает прибыли от использования государственного имущества[7].
Таблица 4
Объемы бюджетных поступлений в неденежной форме
Период
1997 г. (млрд деном. руб.)
1998 г. (млрд руб.)
Всего зачетов
в 1997 г.
Из них отнесены на 1996 г.
Всего зачетов в 1998 г.
Из них отнесены на 1997 г.
Январь
–
–
13,4
13,4
Февраль
5,2
3,4
4,9
4,9
Март
18,6
16,9
–
–
Апрель
12,4
10,0
–
–
Май
5,9
3,7
–
–
Июнь
8,5
6,2
–
–
Июль
3,2
2,8
–
–
Август
2,7
2,4
–
–
Сентябрь
2,8
1,0
–
–
Октябрь
3,8
1,6
–
–
Ноябрь
1,4
–
5,1
–
Декабрь
24,0
–
14,6
–
Итого
88,5
40,4
38,0
18,4
Формирование доходной части бюджета в 1999 г. будет сопряжено с некоторыми сложностями. Во-первых, принятые решения по общему снижению налоговой нагрузки приведут к падению поступлений в бюджет, так как маловероятно, что эти решения приведут к увеличению размеров налогооблагаемой базы уже в 1999 г. Во-вторых, произойдет уменьшение поступлений в бюджет в денежной форме из-за возможности осуществлять платежи в бюджет замороженными ГКО. В-третьих, упадут поступления от внешней торговли из-за снижения объемов импорта и падения мировых цен на энергоносители. Хотя, безусловно, введение пошлин на экспорт сырьевых товаров скажется положительно на доходах бюджета[8]. И, наконец, существующий низкий уровень денежной массы в реальном выражении объективно будет способствовать увеличению доли неденежных расчетов между экономическими агентами, что станет препятствием роста собираемости налогов.
Необходимо также отметить, что, несмотря на вышеизложенные трудности, вероятность исполнения доходной части бюджета 1999 г. достаточно велика. Во многом это возможно благодаря отклонению реальных макроэкономических показателей от заложенных при расчете бюджета (речь идет, прежде всего, о темпах инфляции и обменном курсе рубля). Второй причиной возможного увеличения доходов бюджета может стать откладывание введения новых, пониженных ставок НДС и налога на прибыль как минимум на второе полугодие 1999 г.
В заключение можно сказать, что основными целями в бюджетно-налоговой политике на 1999 г. должны стать меры по увеличению собираемости налогов через усиление налоговой дисциплины и ответственности за неуплату налогов, сокращение объема неоправданных налоговых льгот и повышение общего уровня монетизации экономики. Учитывая, что возможности промышленного сектора экономики по увеличению налоговых отчислений в бюджет ограничены, необходимо сместить акцент в налоговой политике на собираемость налогов с физических лиц. Причем необходимо обратить большее внимание на часть населения, получающую высокие доходы. Также необходимо увеличить долю неналоговых доходов, в частности, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Доходная часть бюджета рассматривается по международной методологии (определение МВФ). Подробнее см. главу “Финансирования дефицита федерального бюджета”.
[2] Экспортные пошлины были введены с 1 января 1992 г. постановлением Правительства РФ № 91 от 31 декабря 1991 г. Перечень товаров, облагаемых экспортными пошлинами, был достаточно обширным и включал некоторые руды и концентраты, редкоземельные металлы, нефтепродукты, продукты питания, минеральные и химические удобрения, лесоматериалы и проч. В дальнейшем ставки и перчень товаров существенно менялись, в основном, в сторону сокращения как списка товаров, так и ставок экспортных пошлин. С 1 апреля 1996 г. экспортные пошлины были отменены на все товары, за исключением нефти и газового конденсата, а с 1 июля 1996 г. были отменены экспортные пошлины и на нефть и на газ.
[3] Анализ задолженности предприятий в бюджет по отраслям экономики проведен в главе “Финансы предприятий ”.
[4] ВВП в 3 кв. 1998 г. составил 92,4% к ВВП 3 кв. 1997 г.
[5] Данные приведены без учета финансирования в особом порядке в январе–феврале 1998 г. в размере 18,4 млрд руб., результаты которого впоследствии были отнесены на 1997 г.
[6] Мы говорим об отрицательных и положительных фактах только относительно их влияния на доходную часть бюджета, хотя для экономики страны в целом эти факты могут иметь противоположный эффект. Так, например, само по себе сокращение импорта имеет и свои положительные стороны, например, улучшение торгового баланса, но, с точки зрения сбалансированности бюджета, оно ведет к уменьшению доходов в бюджет от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.
[7] В данной главе доходы от приватизации не рассматриваются, так как в соответствии с используемой нами международной методологией определения доходной и расходной частей бюджета, доходы от приватизации и реализации государственных запасов относятся к разделу источники финансирования дефицита.
[8] Доходы федерального бюджета в 1999 г. от экспортных пошлин планируются в размере 30,1 млрд руб., что составляет треть от общего объема доходов в федеральный бюджет от ВЭД. Экспортными пошлинами вновь стали облагаться сырая нефть, нефтепродукты, спирт, лес и лесоматериалы, удобрения, товары нефтехимии, некоторые продукты питания. Вывозные пошлины на экспорт нефти и нефтепродуктов установлены в размере 2,5 евро за 1000 кг. Предусмотрены отмена экспортных пошлин на нефть на 30 дней при снижении среднемесячной цены нефти марки Urals на мировом рынке ниже уровня $9,8 за баррель, а также удвоение размера пошлины в случае превышения цены нефти уровня $12,3 за баррель.
Опубликовано 24 сентября 2004 года
Главное изображение:
