КАНАДА: ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Политология, современная политика. Статьи, заметки, фельетоны, исследования. Книги по политологии.

NEW ПОЛИТИКА

Все свежие публикации

Меню для авторов

ПОЛИТИКА: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему КАНАДА: ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь глазами птиц HIT.BY! Звёздная жизнь KAHANNE.COM Мы в Инстаграме
Система Orphus

50 за 24 часа
Автор(ы): • Публикатор: • Источник:


(?) 2000 г.

Канада имеет репутацию страны с весьма эффективно действующими механизмами фискального федерализма. Этот термин вошел у нас в оборот совсем недавно, но теперь используется всегда, когда речь заходит об отношениях между центром и регионами в России или в других государствах. Между тем, пришедший к нам из современного английского языка термин и стоящее за ним понятие фискального федерализма многие толкуют по-разному. Одни считают, что оно применяется при характеристике системы налогообложения, а другие относят его к сфере перераспределения финансовых ресурсов между центром и регионами. По мнению третьих, фискальный федерализм - это порядок разделения полномочий между различными уровнями власти в сфере социально-экономической политики. Существуют и иные точки зрения.

Ничего удивительного в таком различном толковании нового для нас понятия нет. Дело именно в том, что оно - новое, отражающее лишь недавно возникшие реалии, которых не существовало при жестком централизованном планировании, когда ключевые вопросы хозяйственной и социальной политики в нашей стране решались партией и правительством в центре, проще говоря, в Москве. Что же это такое - фискальный федерализм? Оказалось, что и в Канаде, в стране "развитого федерализма", существуют различные толкования этого понятия, а обнаружить его общепринятое развернутое определение - задача непростая.

Если все же поставить цель выявить общую суть фискального федерализма, оставив в стороне его конкретные составляющие и механизмы действия (своеобразные в различных федеративных государствах), то, с нашей точки зрения, можно предложить следующее определение. Фискальный федерализм - это комплекс взаимоотношений между центром и регионами по поводу аккумулирования государством финансовых ресурсов, их перераспределения и использования (**). В Канаде фискальный федерализм охватывает сферу


--------------------------------------------------------------------------------

* НЕМОВА Людмила Алексеевна - кандидат экономических наук, заведующая сектором экономических проблем отдела Канады ИСКРАН.

** Как синоним в российской печати часто используется термин "бюджетный федерализм". Это словосочетание, может быть, лучше воспринимается на слух, но менее точно отражает стоящее за ним понятие. В странах с высокоразвитой рыночной экономикой и федеративным государственно-политическим устройством фискальный федерализм охватывает всю сферу взаимоотношений между центром и регионами по социально-экономическим вопросам, фундамент для этих отношений составляют не только законодательные акты и многочисленные долгосрочные соглашения, но и система регулярно проводимых консультаций и переговоров между полномочными представителями обоих уровней власти.

стр. 38


--------------------------------------------------------------------------------

взаимоотношений между федеральным правительством, десятью провинциями и тремя северными территориями.

Комплекс механизмов функционирования фискального федерализма в Канаде включает такие общие для многих федераций составляющие, как многоступенчатая система налогообложения, опирающаяся на свод соглашений между центром и провинциями по поводу раздела полномочий в сфере сбора налогов. Уже более 30 лет в Канаде осуществляются целевые федеральные трансферты провинциям на развитие социальной сферы - образования, здравоохранения, социального обеспечения. Действует также и имеющая аналоги в некоторых других федерациях система так называемых выравнивающих платежей. После второй мировой войны начала складываться и с тех пор постоянно трансформируется сложная система взаимоотношений между федеральным правительством и провинциями по поводу раздела полномочий в сфере финансирования и осуществления различных социально- экономических программ. Наконец, в Канаде, с ее глубокими и богатыми традициями местного самоуправления (отличающегося большим своеобразием в каждой провинции), довольно активными участниками взаимоотношений различных уровней власти являются и ее органы, действующие непосредственно на местах.

Канадский опыт в сфере фискального федерализма вызывает большой интерес в нашей стране. Заслуживающих внимания вопросов много, и их изучение требует междисциплинарного подхода. Цель данной статьи - кратко обрисовать финансово-экономические механизмы действия фискального федерализма в Канаде и рассказать о некоторых важных переменах во взаимоотношениях центрального правительства и провинций в области социальной политики.

Многоступенчатая налоговая система и трансфертные платежи

Налоговая система в Канаде имеет трехступенчатую структуру, соответствующую схеме организации исполнительной власти. Каждый из трех уровней власти - (1) федеральное правительство; (2) правительства десяти провинций и трех территорий; (3) муниципалитеты - формирует собственный бюджет, устанавливая налоги и другие сборы. Полученные средства расходуются в соответствии с конституционно закрепленными полномочиями.

В федеральном налогообложении главную роль играют прямые налоги на доходы населения - налог на доходы физических лиц и обязательные взносы в государственный фонд страхования занятости и государственный пенсионный фонд. В 1998 г. на них приходилось около 60% всех поступлений в федеральный бюджет. Следующая по величине статья его доходов - косвенные налоги (около 23%), из которых наиболее весом налог на товары и услуги. Налоги на доходы юридических лиц включают налог на прибыль корпораций и налог на

стр. 39


--------------------------------------------------------------------------------

капитал крупных корпораций. В сумме они дают почти 15,5% доходов федерального бюджета.

Структура налоговых поступлений в бюджеты провинций аналогична федеральной, но кроме этого важным источником для них являются трансферты (переводы средств) от федерального правительства. Доля трансфертов составляет в среднем 19% бюджетов провинций. Однако, как будет показано ниже, за средними показателями скрываются большие различия между относительно "богатыми" и "бедными" провинциями в уровне зависимости от федеральных дотаций.

Доходы местных органов власти примерно на 47% складываются за счет местных косвенных налогов (прежде всего на недвижимую собственность), а также продажи различных лицензий и разрешений. Еще 47% дают трансферты из бюджета провинции, на территории которой расположен тот или иной муниципальный округ. В некоторых случаях, например, когда в округе находится или сооружается важный историко-культурный или инфраструктурный объект, небольшие субсидии могут поступать целевым назначением и от федерального правительства.

Федеральный и провинциальный налоги на доходы физических лиц построены по единому принципу. Физические лица и владельцы малых предприятий (так называемого неинкорпорированного бизнеса) платят их один раз в год с общей суммы доходов из всех источников. В 1999 г. шкала федерального налога выглядела следующим образом: 17% - на годовой доход в размере до 29 590 долл. (здесь и далее - канадские доллары); 26% - на доходы от 29 590 до 59 180 долл.; 29% - на доходы свыше 59 180 долл. (1)

Во всех провинциях, за исключением Квебека, провинциальный налог на доходы физических лиц взимается по ставкам, которые исчисляются как процент от аналогичного федерального налога. Конкретные ставки в различных провинциях неодинаковы - они колеблются от почти 43% в Онтарио до 69% в Ньюфаундленде, однако в большинстве провинций они установлены в интервале 50-60% от ставки федерального налога (2). По соглашению между двумя уровнями власти сбор провинциальных подоходных налогов осуществляет федеральная налоговая служба на основании данных, включенных гражданами в декларацию о доходах. Собранные средства затем передаются в бюджеты провинций.

К числу федеральных прямых налогов, уплачиваемых как личный подоходный или корпорационный, относится налог на прирост капитальных активов. Им облагается доход, полученный от различных операций с имуществом - продажи или обмена земельных участков, строений, ценных бумаг и т.п. Кроме того, после отмены в 1972 г. федерального налога на наследство и дарения налог на прирост капитальных активов уплачивается при переходе имущества от одного собственника к другому. В налогооблагаемый доход включается три


--------------------------------------------------------------------------------

1 Report on Canadian Government Finances. August 1999, p.2.

2 Ibidem.

стр. 40


--------------------------------------------------------------------------------

четверти суммы, составляющей разницу между рыночной ценой и ценой приобретения.

Обязательные взносы в государственные (федеральные) фонды - страхования занятости и пенсионный - отчисляются в форме вычета из заработной платы. В фонд страхования занятости работодатели ежемесячно платят 4,06 долл. с каждых 100 долл. фонда заработной платы предприятия. У работников вычитают суммы из расчета 2,70 долл. на каждые 100 долл. заработка. Взносы в государственный пенсионный фонд отчисляются по ставке 5,6% от суммы заработка (к 2003 г. ставка будет постепенно поднята до 9,9%). В большинстве провинций существуют целевые взносы на нужды здравоохранения. Однако в некоторых регионах ассигнования на эти цели выделяются из общих налоговых поступлений.

Основной из косвенных налогов - федеральный налог на товары и услуги - аналогичен налогу на добавленную стоимость, но фактически его платит конечный потребитель по ставке 7%. Наряду с этим везде, кроме Альберты, действуют и провинциальные налоги на продажи. Их ставки колеблются от 6% в Британской Колумбии до 12% в Ньюфаундленде. Оба налога - федеральный и провинциальный - указываются на товарных чеках отдельной строкой и уплачиваются при покупке большинства товаров и услуг как надбавка к цене. Исключение составляют продукты питания и лекарства, плата за проезд в городском общественном транспорте - на них налоги на продажи не распространяются.

Федеральный и провинциальный налоги на доходы корпораций платятся на основании ежегодно представляемых предприятиями финансовых отчетов. Базовая ставка федерального налога составляет 28%. Более льготным режимом налогообложения пользуются две категории компаний. Во-первых, это предприятия обрабатывающей промышленности - для них налог установлен на уровне 21%. Во-вторых, предприятия малого бизнеса в любой отрасли платят налог по ставке 12%.

Провинциальные налоги на доходы корпораций взимаются по различным ставкам, уровень которых колеблется от 14 до 17%, а для предприятий малого бизнеса - от 5 до 9%. Общий уровень федеральных и провинциальных налогов на доходы корпораций в различных регионах страны составляет от 38,0 до 46,1%. Большинство провинций, за исключением Альберты, Онтарио и Квебека, делегировали функцию сбора налогов с корпораций федеральному правительству, заключив с ним соответствующие специальные соглашения.

В целом современная налоговая система Канады типична для государств с развитой рыночной экономикой. По уровню налогообложения корпораций Канада занимает среднее положение среди семи ведущих индустриальных стран. Суммарная федерально-провинциальная ставка налога на доходы корпораций составляет в Канаде в среднем около 42%, при 40% в США, около 30% во Франции и Великобритании, более 50% в Японии, Германии и Италии (3).


--------------------------------------------------------------------------------

3 "The Economist", A Survey of Canada, 24.07.1999, p.8; OECD Economic Surveys. Canada, OECD, 1997, pp.80-83.

стр. 41


--------------------------------------------------------------------------------

По уровню налогообложения физических лиц Канада занимает среди стран "группы семи" одно из первых мест. На уплату подоходных налогов и обязательных взносов в фонды социального страхования здесь уходит 29,4% совокупной заработной платы. В США аналогичный показатель составляет 28,6%, Японии - 26,2%. Великобритании - 25,9%, Германии - 24,6% (4). Все виды косвенных и прямых налогов поглощают в среднем около половины годового дохода канадской семьи, состоящей из двух и более человек. Вместе с тем, согласно подсчетам, учитывающим паритет покупательной способности национальной валюты, на каждого канадца приходится заметно больше государственных расходов, нежели на граждан в таких странах, как США, Япония, Великобритания, Италия (5). Подавляющее большинство канадцев считают, что, платя больше налогов, чем граждане США, они имеют гораздо более демократичную систему всеобщего медицинского страхования и более свободный доступ к высшему образованию, которое финансируется главным образом за счет государства. Кроме того, гибкая система интеграции личного подоходного и корпорационного налогов в Канаде позволяет избегать двойного обложения прибыли, имеющего место в США.

В 1996 - 1999 гг. власти большинства провинций снижали ставки подоходных налогов и намерены продолжать аналогичные реформы в будущем. Наиболее решительно это делает правительство провинции Онтарио, в 1999 г. опустившее ставку до 40,5% от соответствующего федерального налога.

В июне 1998 г. после согласований с провинциями федеральное правительство приступило к реформированию механизма сбора налогов. По сравнению с существовавшим прежде министерством по доходам, новое федеральное ведомство - Агентство по налогам и доходам - располагает большей управленческой автономией и более широкими функциями. Помимо сбора федеральных и провинциальных налогов, агентство несет ответственность за взимание таможенных пошлин и соблюдение законодательства по торговле. В его задачи входит ликвидация дублирования функций по сбору налогов и сокращение связанных с этим издержек провинциальных органов власти. В сотрудничестве с новым ведомством не участвует только провинция Квебек, настаивающая на сохранении максимальной автономии в сфере налогообложения.

Помимо гармонизированной налоговой системы механизм фискального федерализма в Канаде включает трансфертные платежи двух типов.

Во-первых, с 1967 г. действует система так называемых "выравнивающих платежей", принципы осуществления которых были позднее закреплены в 1982 г. в конституции страны. С их помощью федеральное правительство целенаправленно перераспределяет общегосударственные средства между "богатыми" и "бедными" (отстающими по показателям экономического развития от средненационального уровня) регионами (см. табл. 1). Непосредственная цель перераспределения - увеличить финансовые ресурсы менее развитых


--------------------------------------------------------------------------------

4 "The Economist", 24.07.1999, р.7.

5 "Frazer Forum", July 1999, p. 17.

стр. 42


--------------------------------------------------------------------------------

Таблица 1

Распределение федеральных трансфертов между регионами Канады в 1999 г.

Провинции
Целевые трансферты, млн. долл.
Выравнивающие платежи, млн. долл.
Всего, млн. долл.
Трансферты в расчете на душу населения, долл.

Ньюфаундленд
413
1003
1416
2622

Остров Принца Эдуарда
105
222
327
2336

Новая Шотландия
763
1239
2002
2153

Нью-Брансуик
594
1054
1648
2197

Квебек
6556
4464
11020
1503

Онтарио
10600
-
10600
929

Манитоба
995
929
1924
1688

Саскачеван
833
377
1210
1186

Альберта
2669
-
2669
917

Британская Колумбия
3765
-
3765
933

Северо-Западные территории
532
-
532
7600

Нунавут
533
-
533
21320

Юкон
332
-
332
11067


Рассчитано по: "The Economist", A Survey of Canada, 24.07.1999, p.10.

провинций и приблизить их бюджетные расходы (в расчете на душу населения) к среднеканадскому уровню.

В 1999 г. общая сумма "выравнивающих платежей" достигла почти 9,3 млрд. долл. Это составляет примерно 8,5% общей суммы федеральных расходов за вычетом средств, используемых для покрытия федеральной задолженности. Такие платежи направлялись в семь из десяти провинций Канады. Правда, следует отметить, что в остальных трех провинциях-"донорах" - Онтарио, Британской Колумбии и Альберте - проживает более половины всего населения страны. Наиболее высокую "доплату" в расчете на душу населения - около 1907 долл. на человека - в 1999 г. получали жители Ньюфаундленда. Средние доходы семьи из двух и более человек составляли здесь менее 48 тыс. долл. в год, тогда как в среднем по стране - почти 62 тыс. (до вычета налогов и обязательных взносов).

Конкретные цели использования средств, поступающих в форме "выравнивающих платежей", не оговариваются. Регионы вправе расходовать их по собственному усмотрению на различные социально-экономические и инфраструктурные программы. Передача средств осуществляется согласно довольно

стр. 43


--------------------------------------------------------------------------------

сложной формуле, учитывающей разницу в подушевых доходах населения и финансовых возможностях властей различных провинций и территорий.

Второй тип трансфертов имеет целевое назначение: с их помощью федеральное правительство оказывает финансовую поддержку провинциальным системам здравоохранения, образования и социального обеспечения. Задача целевых трансфертов - создать стимулы для того, чтобы соответствующие услуги обеспечивались в различных провинциях с учетом определенных общенациональных стандартов.

Например, в Канаде нет централизованно управляемой, единообразной системы медицинского обслуживания населения. Скорее, можно сказать, что канадская система здравоохранения - это совокупность 13 провинциальных и территориальных систем, каждая из которых имеет некоторые организационные особенности и отличия в методах финансирования. Так, в одних провинциях для этого используются специальные целевые взносы (например, в Онтарио), а в других средства выделяются из общих поступлений в бюджет. При этом, однако, между федеральным правительством и властями всех провинций заключены специальные соглашения, согласно которым регионы обязаны следовать пяти основополагающим принципам для того, чтобы получать федеральные трансферты на нужды здравоохранения. Среди этих принципов: стопроцентный охват населения государственным медицинским страхованием, высокое качество и доступность всех необходимых (обоснованных по медицинским показаниям) услуг, их бесплатность для пациентов и право пользоваться бесплатным медицинским обслуживанием при переезде гражданина из одного региона в другой. Аналогичный подход применяется и при выделении федеральным правительством средств на нужды высшего и среднего специального образования (обучение в общеобразовательных средних школах полностью финансируется из бюджетов провинций).

Целевые социальные трансферты получают все провинции, хотя выплаты в расчете на душу населения и различаются по величине. В 1999 г. она колебалась от 750 до 940 долл. на человека. Причем в данном случае размер дотации в "богатых" провинциях несколько превышал среднюю величину, а в "бедных" - был ниже нее. Общая сумма целевых социальных трансфертов провинциям составила в 1999 г. около 28,7 млрд. долл., или 26% всех федеральных расходов за вычетом выплат по задолженности.

В целом вклад трансфертных платежей обоих типов в формирование финансовых ресурсов регионов заметно отличается от провинции к провинции. У лидеров по уровню экономического развития - Онтарио, Альберты, Британской Колумбии - доля федеральных трансфертов в общих доходах составляет 10-20%. В относительно экономически отсталых регионах, таких как Атлантические провинции, этот показатель достигает 40% бюджета и более (см. табл.2).

В период между 1995 и 1998 г., когда федеральное правительство осуществляло программу ликвидации бюджетного дефицита, общая сумма трансфертов регионам уменьшилась с 39 млрд. до 34 млрд. долл., прежде всего за счет сокращения суммы целевых социальных трансфертов. Одновременно

стр. 44


--------------------------------------------------------------------------------

Таблица 2

Доля федеральных трансфертов в бюджетах провинций Канады в 1999 г.

Провинции
Доля федеральных трансфертов, %

Ньюфаундленд
44,8

Остров Принца Эдуарда
40,5

Новая Шотландия
39,4

Нью-Брансуик
36,9

Квебек
27,8

Онтарио
19,6

Манитоба
15,3.

Саскачеван
11,7

Альберта
9.8

Британская Колумбия
9,6


"Frazer Forum", July 1999, p.10.

федеральные власти существенно изменили и общий подход к финансированию осуществляемых на местах социальных программ. Введя так называемый единый трансферт на здравоохранение, образование и социальные пособия, центральное правительство перестало устанавливать пропорции для распределения передаваемых регионам средств между этими тремя сферами. Провинции получили право расходовать федеральные дотации с учетом своих конкретных нужд. Непреложным осталось главное правило - целевые трансферты могут быть использованы только для реализации социальных программ. Возможность более свободно распоряжаться целевыми дотациями - это именно то, чего провинции добивались в течение многих лет. Однако, частично уступив им в этом вопросе, федеральные власти сократили общий объем трансфертов, из-за чего возник острый конфликт в отношениях двух уровней власти по поводу распределения ролей при осуществлении социальной политики.

Разделение полномочий в социальной сфере

В целом для системы государственных финансов Канады характерна сравнительно высокая степень децентрализации. Исторически эта система развивалась в направлении обособления и расширения фискальных функций нижних эшелонов власти. В 1984 г. на провинции и муниципалитеты приходилось 48% общегосударственных расходов, в 1998 г. - более 56%, а к 2000 г. эта доля повысилась до 60%. Таким образом, если примерно пятнадцать лет назад центр обладал некоторым перевесом над регионами в расходовании государственных финансовых ресурсов, то в начале нового тысячелетия его доля в общей сумме расходов значительно уступит их совокупной финансовой мощи.

О перераспределении финансово-экономических полномочий от центра к регионам говорят и другие показатели. В 1960 г. расходы на различные

стр. 45


--------------------------------------------------------------------------------

федеральные программы составляли 15% ВВП, а расходы провинций и муниципалитетов - 14% ВВП. В 1994 г. соответствующие показатели составляли 17 и 24%. В результате мер по ликвидации бюджетных дефицитов и пересмотра роли государства в экономике и социальной сфере к концу 1999 г. эти доли снизились до 12% ВВП у федерального правительства и 16% ВВП в сумме у нижних эшелонов власти.

В современной Канаде более 20% ВВП, или более половины общегосударственных расходов, направляется на социальные нужды. Доля огромная по российским меркам, но сопоставимая с другими странами "группы семи". Подобная ориентация перераспределяемых государственными механизмами финансовых ресурсов отражает как высокую степень развития социальной сферы, так и общую философию участия государства в экономической и социальной жизни. Дело частного сектора экономики - производить основную массу товаров и услуг. Дело государства - обеспечивать максимально благоприятные условия для частного предпринимательства. Если масштабы и сферы участия государства в производстве товаров и услуг и регулировании экономики в последние годы заметно сократились, то функции поддержания стабильности в обществе стали занимать в его деятельности относительно больше места.

Исторически сложившиеся в Канаде механизмы осуществления социальной политики имеют важную особенность. В общую сумму ассигнований на социальную сферу изначально и до сих пор наиболее весомый вклад вносит федеральное правительство. В то же время полномочия по разработке и осуществлению соответствующих программ, согласно конституции, принадлежат провинциальному уровню власти. В период наиболее интенсивного развития социальной сферы в 60-е и 70-е годы Оттава покрывала до 80% совокупных расходов на социальные нужды, в середине 80-х годов - около 70%, а на пороге нового тысячелетия - около 60%.

Провинции в Канаде традиционно пользовались большой свободой "творчества" при осуществлении социальных программ. Например, система всеобщего медицинского страхования вводилась здесь отнюдь не сверху. Поначалу, в 60-е годы она была введена только в одной и далеко не самой "богатой" провинции - Саскачеване, а затем успешный опыт постепенно переняли и другие регионы страны. Придерживаясь основных общих принципов, каждая из провинций применяет собственные подходы к организации различных форм медицинского обслуживания. Также несколько отличаются виды предоставляемых населению социальных услуг, размеры и условия выдачи пособий по социальному вспомоществованию.

Однако достаточно сильное влияние федерального центра на социальную политику регионов не допускает возникновения слишком больших различий - иначе усиливались бы региональные диспропорции и социальное неравенство, возникали бы препятствия для мобильности трудовых ресурсов. Поэтому, передавая в регионы средства на нужды здравоохранения, образования и социального обеспечения, федеральное правительство всегда стремится четко обговорить принципы и условия их использования.

стр. 46


--------------------------------------------------------------------------------

В 1995-1998 гг., когда федеральные власти сократили объем социальных трансфертов в ходе борьбы с бюджетным дефицитом, они постарались сгладить возникший по этому поводу конфликт с регионами и пойти им навстречу в других вопросах. Правительство Ж.Кретьена уступило давним требованиям провинций децентрализовать регулирование занятости и профессиональной подготовки рабочей силы. Как самостоятельное направление социально-экономической политики государства, такое регулирование на протяжении трех предшествующих десятилетий осуществлялось только федеральными органами власти и на их средства. В 1996-1997 гг., в результате подписания серии специальных соглашений, четыре из десяти провинций Канады (Альберта, Квебек, Манитоба и Нью-Брансуик) взяли на себя полную ответственность за осуществление программ регулирования рынка труда. Еще четыре провинции (Британская Колумбия, Новая Шотландия, Ньюфаундленд и Остров Принца Эдуарда) согласились разделить соответствующие полномочия с федеральным центром. Оставшиеся две провинции - Онтарио и Саскачеван - еще продолжают вести переговоры с Оттавой.

Получив дополнительные права и полномочия в сфере политики занятости и использования социальных трансфертов, власти провинций восприняли это как проявление более гибкого подхода со стороны федерального правительства к решению спорных вопросов между двумя уровнями власти. Однако напряженность, возникшая из-за потери части социальных трансфертов, не исчезла. Провинции вполне обоснованно считают, что центральному правительству удалось всего лишь за три года избавиться от бюджетного дефицита в значительной степени благодаря тому, что его бремя было отчасти переложено на регионы. Из-за этого у региональных властей возникли дополнительные сложности как с финансированием социальной сферы, так и с ликвидацией собственных бюджетных дефицитов.

К середине 1999 г. шесть из десяти канадских провинций добились некоторого превышения бюджетных доходов над расходами, а еще две провинции вплотную приблизились к этой цели. Однако это было достигнуто главным образом за счет жесткой экономии расходов на социальные нужды. В большинстве провинций были введены более строгие правила выплаты пособий по социальному вспомоществованию, значительно повышена плата за обучение в колледжах и университетах, осуществлены сокращения персонала в государственных медицинских учреждениях.

Еще один, новый источник противоречий по поводу социальной политики возник из-за выдвижения федеральным правительством самостоятельных крупномасштабных проектов по поддержке развития образования, науки и здравоохранения. О таких проектах было объявлено незадолго до всеобщих парламентских выборов 1997 г., когда стало очевидно, что благодаря благоприятной экономической конъюнктуре и быстрому росту налоговых поступлений, дефицит федерального бюджета будет ликвидирован значительно раньше намеченного срока. Правительство большинства, сформированное в результате очередной победы Либеральной партии на выборах, включило в свою

стр. 47


--------------------------------------------------------------------------------

социально-экономическую программу долгосрочные проекты развития высшего образования, здравоохранения и помощи малоимущим семьям с детьми. Особенность новых программ состояла в том, что ведущую роль в их осуществлении должны были играть федеральные ведомства, а дополнительные финансовые ресурсы предполагалось направлять в социальную сферу напрямую, минуя посредничество региональных властей.

Например, согласно первому варианту социально-экономической программы правительства на период до 2001 г., дополнительные федеральные расходы на поддержку высшего образования должны были непосредственно использоваться для предоставления грантов и возвратных стипендий студентам вузов, льгот по оплате долгов по "студенческим" займам, а также льгот семьям, осуществляющим целевые накопления для оплаты высшего образования детей. В 1997 г. на эти цели правительство Ж. Кретьена выделило 300 млн. долл., а в 1998 г. был создан специальный фонд "Образование в новом тысячелетии", из которого такие же суммы должны ежегодно выделяться в течение десяти лет.

С 1 июля 1998 г. начала действовать новая общенациональная программа выплаты пособий детям из семей с низкими доходами. В данном случае по соглашению с провинциями федеральное правительство обязалось ежегодно обеспечивать материальную поддержку родителям 2,5 млн. детей. Также было увеличено ежемесячное пособие, выплачиваемое малообеспеченным семьям с двумя несовершеннолетними детьми.

Первоначально в экономическую программу правительства на период до 2001 г. были заложены и новые федеральные проекты в сфере здравоохранения с общей сметой расходов в 700 млн. долл. в расчете на три года. Эти средства предполагалось использовать для экспериментальных программ по уходу за больными на дому и субсидирования покупки населением лекарств, а также для развития общенациональной медицинской информационной системы и на цели профилактической медицины.

Вторжение федерального правительства в традиционные сферы полномочий регионов были встречены ими резко отрицательно. Летом 1998 г. на ежегодно проводимой конференции премьеров провинций было согласовано предложение, серьезно ограничивающее возможности прямого участия федерального правительства в организации новых социальных программ. Требование регионов состояло в том, что, если какой-либо из них примет решение не участвовать в той или иной федеральной или совместной программе, то центральное правительство должно выплачивать данному региону денежную компенсацию. Представители провинций считали, что в этом случае единственным условием получения компенсации должно быть расходование провинцией собственных средств на новую социальную программу, причем необязательно аналогичную федеральной.

Власти в Оттаве, со своей стороны, считали выплату компенсаций обоснованной только тогда, когда новые программы осуществляются ими совместно с провинциями. Например, создав фонд "Образование в новом тысячелетии" без участия провинций, федеральное правительство не предполагало выплачивать

стр. 48


--------------------------------------------------------------------------------

им какие-либо компенсации. Провинции же, как говорилось выше, рассматривают создание фонда как необоснованное вмешательство центральных властей в сферу своих исключительных полномочий.

Оказывая давление на федеральный центр, премьеры провинций объявили о намерениях создать специальную комиссию, которая решала бы, какого типа программу тот или иной регион может осуществлять с помощью компенсационных выплат, полученных из общегосударственного бюджета. В свою очередь правительство Ж.Кретьена предложило регионам провести переговоры по самому широкому кругу вопросов, касающихся разделения финансовых и организационных полномочий в сфере социальной политики. Таким образом, началась серия совещаний с целью заключить соглашение об основах "социального союза", т.е. обновленных и приемлемых для обеих сторон принципах взаимодействия в сфере социальной политики.

Переговоры о разделе полномочий в сфере социальной политики велись около двух лет под председательством федерального министра юстиции и уполномоченного представителя региональных властей. Итоговый документ - Договор о социальном союзе - был подписан в начале февраля 1999 г., за две недели до утверждения парламентом страны очередного бюджетного плана.

Новый этап развития фискального федерализма

Центральный пункт договора об основах "социального союза" - так называемое рамочное соглашение по социальной политике - определяет роли и обязанности обоих уровней власти в этих вопросах. Его суть состоит в том, что федеральное правительство обязалось впредь не вторгаться в сферу юрисдикции провинций, не получив на то предварительное согласие большинства из них. Это требование касается не только программ, которые федеральные власти готовы полностью финансировать за счет собственных средств, но также и совместных федерально-провинциальных проектов.

Отдельное соглашение было подписано по здравоохранению. В нем четко определены причины и порядок прекращения выплаты федеральных трансфертов в случае нарушения провинциями Закона о здравоохранении (например, введения в государственных медицинских учреждениях платы за услуги). Оговорены формальный порядок предварительного уведомления о подобных нарушениях и процедура обсуждения спорных вопросов.

Оба уровня власти договорились о совместных действиях по борьбе с безработицей среди молодежи. Будет осуществляться ряд программ, нацеленных на различные группы молодых людей, с учетом конкретных проблем, препятствующих их трудоустройству и регулярной занятости.

Еще один, отдельный договор о совместных действиях был заключен относительно социальной поддержки инвалидов. В частности, вместо многочисленных мелких и зачастую не согласованных между собой федеральных и провинциальных программ будет создана единая система выплаты пособий и помощи в трудоустройстве инвалидов.

стр. 49


--------------------------------------------------------------------------------

Федеральное правительство и провинции подтвердили свои намерения продолжать разработку и внедрение новых мер социальной поддержки малоимущих семей с детьми.

Наконец, в договор о "социальном союзе" был включен комплекс двухсторонних соглашений между федеральным правительством и отдельными провинциями относительно их взаимодействия с федеральным Фондом поддержки образования (ФПО). К маю 1999 г. большинство регионов, за исключением провинций Квебек, Нью-Брансуик, Остров Принца Эдуарда и территории Юкон, установили партнерские отношения с ФПО. Это означает, что партнерам фонда переданы функции отбора стипендиатов и выплаты им стипендий и грантов. Таким образом, была устранена главная причина недовольства провинций: возможность прямого взаимодействия федерального фонда с учащимися и учебными заведениями без посредничества региональных ведомств. В свою очередь, все регионы - участники программы согласились, что 95% полученных ими на эти цели средств будут ежегодно распределяться среди наиболее нуждающихся в материальной поддержке студентов, а оставшиеся 5% пойдут на поощрение лучших учащихся. В начале 2000 г. примерно 100 тыс. студентов получат годовые стипендии в размере 3 тыс. долл. в среднем (6).

В конечном счете, получив средства на выплату стипендий из федерального фонда, его региональные партнеры высвободили значительную часть собственных ресурсов для других форм поддержки высшего образования. Например, в Альберте студентам окажут помощь в покупке компьютеров. В Британской Колумбии увеличат размер и без того немаленьких стипендий. В Саскачеване дадут дотации двум университетам с условием, что плата за обучение в них будет расти не более чем на 2% в год. К концу 1999 г. Квебек остался единственной провинцией, отказавшейся пока что даже вступить в переговоры с ФПО.

Утвержденный в феврале 1999 г. бюджетный план и изложенная в нем социально-экономическая программа правительства на период до 2002 г. были определены уже с учетом основных положений договора о социальном союзе. Из федеральной программы следует, что ежегодная сумма целевых социальных трансфертов должна увеличиться с 12,5 млрд. долл. в 1999 г. до 14,5 млрд. через два года и до 15 млрд. еще через три года при условии, что весь прирост ассигнований будет использован провинциями на нужды здравоохранения. Общая сумма дополнительных ассигнований на эти цели составит, таким образом, 11,5 млрд. долл. в расчете на пять лет. В результате к 2001 г. объем социальных трансфертов регионам вернется к уровню, достигнутому в середине 90-х годов.

В период разработки бюджетной программы федеральные власти не только не скрывали, но, напротив, всячески привлекали внимание к своим намерениям нацелить ее на поддержку здравоохранения. Однако до момента подписания договора о социальном союзе оставались не проясненными два ключевых вопроса. Первый - какой объем средств будет направлен на эти цели. И


--------------------------------------------------------------------------------

6 "Maclean's", 1.06.1999, р.22.

стр. 50


--------------------------------------------------------------------------------

второй, не менее важный для провинций вопрос - будут ли дополнительные ассигнования переданы регионам или использованы центром на собственные программы. Речь о них велась до конца 1998 г., и тогда федеральный министр финансов П.Мартин заявлял, что расходы на здравоохранение могут возрасти не более чем на 0,5 млрд. долл.

Реальная прибавка к ассигнованиям оказалась намного больше обещанной по двум причинам. Главная из них - быстрый рост положительного сальдо федерального бюджета, достигшего 11,7 млрд. в начале 1999 г. Несмотря на мрачные прогнозы, канадской экономике удалось избежать существенного торможения темпов роста, и поступление налогов продолжает увеличиваться достаточно быстро. Другая причина перемен в планах федерального министра финансов - сдвиги в общественном мнении. Согласно опросам, проведенным в заключительный период подготовки нового бюджета, все больше граждан считают, что именно сокращение федеральных трансфертов провинциям привело к ухудшению качества медицинского обслуживания.

Решение федеральных властей увеличить расходы на здравоохранение и передать почти всю прибавку в руки провинций было одним из важнейших условий подписания соглашения о социальном союзе. Кроме того, из всех самостоятельных инициатив, предложенных правительством в начале 1998 г., будет осуществляться только одна - налаживание новой системы медицинского мониторинга. Она создается для того, чтобы систематически получать информацию о деятельности лечебных заведений и делать ее доступной не только для чиновников, несущих ответственность за организацию здравоохранения, но и для рядовых граждан. Федеральное правительство будет использовать систему мониторинга для предупреждения нарушений в использовании целевых трансфертов.

Для большинства провинций было не менее важным и согласие федерального центра вернутся к действовавшей до 1990 г. формуле распределения социальных трансфертов, предполагающей выплату примерно равных дотаций всем гражданам страны. Эта формула не устраивает только власти Квебека. Они считают несправедливым, что общая сумма причитающихся Квебеку социальных трансфертов теперь будет вновь меньше суммы, которую получит более благополучная в экономическом отношении провинция Онтарио (превосходящая Квебек по численности населения на 4,1 млн. человек). В свою очередь, федеральный министр финансов указывает на то, что именно благодаря буму в экономике Онтарио быстро пополняется объем финансовых ресурсов, распределяемых через систему выравнивающих платежей. В течение финансового года, который завершится в марте 2000 г., сумма причитающихся Квебеку платежей возрастет на 1,4 млрд. долл. и составит 5,3 млрд. долл., что позволит правительству этой провинции ликвидировать бюджетный дефицит.

В целом именно власти Квебека занимают наиболее непримиримые позиции по вопросу о возможности выдвижения федеральным правительством собственных инициатив в области социальной политики. Премьеры остальных девяти провинций признают, что Квебек сыграл очень важную роль в

стр. 51


--------------------------------------------------------------------------------

достижении уступок от Оттавы. Вместе с тем они считают чрезвычайно важным, что премьер Квебека участвовал во всех переговорах, хотя он и не подписал итоговый документ по вопросам социального союза. По мнению большинства лидеров канадских провинций, лучший способ сохранить и укрепить единство страны - это на деле доказать, что оба уровня власти могут работать вместе как равные партнеры.

* * *

На первый взгляд дело выглядит так, будто разгоревшийся в Канаде в последние годы конфликт между центром и регионами по поводу раздела полномочий в сфере социальной политики был погашен ценой существенных уступок федерального правительства практически по всем спорным вопросам. В сфере здравоохранения оно отказалось от организации собственных программ, за исключением системы медицинского мониторинга. Новые федеральные программы в сфере образования также превратились из самостоятельных в совместные. Фонд поддержки образования, первоначально созданный для того, чтобы федеральные власти могли напрямую взаимодействовать с населением и учебными заведениями, в конечном счете получил в качестве партнеров-посредников региональные ведомства. Теперь, как и прежде, именно они будут "стоять на выдаче" стипендий и грантов, средства для которых предоставляет федеральный центр. Система пособий семьям с детьми изначально планировалась как совместная программа, ведущую роль в которой играют региональные власти.

И все же, стоит ли считать, что попытки федерального правительства несколько изменить разделение полномочий в социальной политике в свою пользу потерпели неудачу? Означает ли содержание нового договора о социальном союзе, что федеральному правительству не удалось усилить и сделать более явной свою роль лидера в развитии социальной сферы? Представляется, что утвердительный ответ на эти вопросы не соответствует действительному положению дел.

Судя по всему, в ходе длительных и сложных переговоров руководителям большинства регионов и федеральному правительству удалось найти конструктивные и устраивающие обе стороны решения. Главное же то, что новый договор устранил препятствия для осуществления новых программ, которые должны восстановить потери, нанесенные системе социальной поддержки населения в годы жесткой бюджетной экономии. В принципе, социальный договор создает основу и для того, чтобы в будущем эта система могла развиваться в соответствии с меняющимися условиями и требованиями, обеспечивая уровень социальной защищенности граждан. Такое развитие событий возможно при условии сохранения относительно высоких темпов роста экономики.

Что же касается собственных интересов федерального правительства в его нынешнем составе, то канадские избиратели вряд ли так быстро забудут его достижения и заслуги. Если в 1995-1998 гг. либералы заставили всех затянуть потуже пояса, то именно они избавили, наконец, страну от бюджетного дефицита, а затем стали последовательно сокращать накопленную за предыдущие

стр. 52


--------------------------------------------------------------------------------

двадцать лет задолженность. Оздоровив государственные финансы, либералы постепенно восстанавливают уровень расходов на социальные нужды. Своими инициативами они дали толчок к внедрению новых программ в социальной сфере.

В любом случае, к моменту проведения очередных всеобщих парламентских выборов - они должны состояться не позднее середины 2002 г. - правительство во главе с Ж.Кретьеном имеет возможность и намерено еще не раз напомнить избирателям о своем вкладе в повышение благосостояния граждан. Уже известно, например, что стержнем бюджета 2001 г. будут новые предложения и дополнительные расходы на социальную поддержку детей в семьях с невысоким достатком. Затем, скорее всего, в предвыборный год правительство либералов предложит крупномасштабные реформы в сфере налогообложения граждан и предпринимательского сектора. Основное направление реформ уже определено - снижение общего уровня налогов и упрощение системы их начисления и сбора. Масштабы снижения налогов зависят от динамики экономического развития. Для того же, чтобы упростить и гармонизировать налоговую систему, вновь потребуется вести кропотливые переговоры и добиваться согласия всех или большинства участников по ключевым решениям. Опыт заключения социального союза подтвердил, что это вполне возможно.

стр. 53

Опубликовано 01 октября 2007 года




Нашли ошибку? Выделите её и нажмите CTRL+ENTER!

© Л.А. НЕМОВА (*) • Публикатор (): БЦБ LIBRARY.BY Источник: http://portalus.ru

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

Выбор редактора LIBRARY.BY:

Популярные материалы:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ПОЛИТИКА НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в вКонтакте, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.