О понятии качества законов

Политология, современная политика. Статьи, заметки, фельетоны, исследования. Книги по политологии.

NEW ПОЛИТИКА

Все свежие публикации

Меню для авторов

ПОЛИТИКА: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему О понятии качества законов. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Крутые видео из Беларуси HIT.BY - сенсации KAHANNE.COM Футбольная биржа FUT.BY Инстаграм Беларуси
Система Orphus

15 за 24 часа
Публикатор:


АВТОР: Е. М. Савельева

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №10,2000


При той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать возможно более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет. Вопросам качества и эффективности законов и их норм посвящено большое количество научных работ и значительное число политических документов. Но содержащаяся в них информация до настоящего времени не систематизировалась, что затрудняет ее использование. В данной статье излагаются результаты такой попытки.

В наиболее основательной из отечественных юридических работ в данной области1 , написанной В.Н. Кудрявцевым, В.И. Никитинским, И.С. Самощенко и В.В. Глазыриным, авторы в качестве систематического, комплексного показателя действия правовых норм рассматривают их оптимальность. При этом составляющими понятия оптимальности выступают эффективность, полезность, экономичность и социальная ценность норм. Эффективность правовых норм авторами рассматривается как соотношение цели и результата, при этом в ней выделяются два уровня: юридическая эффективность (соответствие поведения адресатов нормы предписаниям) и социальная (степень достижения социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования). Полезность (выгодность) норм оценивается как соотношение намеченных и побочных результатов их действия, экономичность – как соотношение ценности полученного результата и величины произведенных затрат. Социальная ценность определена авторами для социалистического права как “общая классовая, демократическая, гуманистическая направленность”. В качестве элементов обеспечения совершенства законодательства авторы рассматривают:

· правильное опосредствование в предписаниях социально-экономических и политических закономерностей развития общества, в т.ч. точность опосредствования целей общественного развития и соответствие избранных правовых средств цели;

· учет в нормотворчестве общих законов и принципов управления2;

· учет принципов системного подхода;

· учет специфических закономерностей права и соблюдение законодательной техники.

Хотя авторы не систематизируют отдельно компоненты “совершенствования законодательства”, представляется возможным рассматривать первую позицию вышеприведенного перечня как политическую составляющую качества закона, вторую и третью – как управленческую его составляющую, четвертую – как юридическую.

Рассматривая качество закона, С.В. Поленина выделяет три группы его параметров: социальные, политические и юридические3. К социальным параметрам она относит степень адекватности отражения в законе происходящих в обществе процессов и точность проецирования этих процессов на будущее, а в качестве примеров соответствующих недостатков законов приводит декларативные законы и нормы; акты, оставляющие часть вопросов неурегулированными; предписания, не снабженные механизмами реализации; а также называет нормативные правовые акты, приведшие к определенным негативным последствиям. Политические параметры качества закона С.В. Поленина определяет как “степень соответствия выбранных законодателем вариантов регламентации определенной области общественных отношений и общей направленности развития правовой системы, требованиям законодательной политики и задачам общественного развития на ту или иную перспективу”. Как соответствующие недостатки законов автор классифицирует случаи фактического выхода за рамки правового регулирования, ошибочного выбора и некорректных формулировок политических установок в законодательных актах, нарушения принципов иерархии нормативных правовых актов, неучет существенных фактов действительности. Правовой аспект качества законов С.В. Поленина рассматривает с точки зрения рациональности внутренней организации отдельных законодательных актов, правовых институтов, подотраслей и отраслей законодательства и системы законодательства в целом. Примерами соответствующих недостатков законов в данном случае служат нормативные предписания, не содержащие регламентации отношений между субъектами, отсутствие какого-либо структурного элемента юридической нормы, некорректные отсылки, включение в нормативные правовые акты правил и положений, имеющих чисто нравственную природу, неточности в изложении правовых норм, противоречия между действующими нормами, нелогичность, непоследовательность актов. Аспекты качества законов, классифицированные С.В. Полениной как социальные, скорее можно считать управленческими (их удобно рассматривать как составляющие эффективности законодательного регулирования исполнительского плана – выработки оптимального варианта достижения цели в рамках существующих ограничений. В этом случае мы выходим практически на ту же триаду, что и в монографии 1980 года.

Неоднократно обращался к понятию законности правовых актов в целом, и законов в частности, Ю.А. Тихомиров4. Он рассматривает понятие законности в широком аспекте – не только как обеспечение правомерности самих актов, но и как создание необходимых условий для возможности их соблюдения в дальнейшем. В качестве общих критериев законности, применимых ко всем типам правовых актов, Ю.А. Тихомиров называет следующие: правомочность субъекта, принимающего акт; соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; правильный выбор формы акта; соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Разъясняя возможности применения общих критериев на примере оценки соответствия законов Конституции РФ, ученый дополняет данный ранее набор следующими критериями: отражение конституционных идей и принципов; правильное использование конституционных понятий и терминов; учет места акта в правовой системе, соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права; корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы соответствующего закона. Представляется, что и эти критерии носят достаточно общий характер и могут применяться не только при оценке конституционности законов, но и во всех случаях оценки правомерности нормативных правовых актов (если вместо указания Конституции в этом перечне использовать понятие акта более высокой юридической силы). Для оценки законности подзаконных актов автор предлагает использовать наряду с вышеназванными дополнительные критерии: обеспечение меры императивности актов вышестоящих органов для актов нижестоящих органов; соблюдение допускаемой степени самостоятельности принятия конкретизирующих и дополнительных норм; оценку локальной целесообразности принятия акта с точки зрения государственной целесообразности; учет временного фактора; ресурсную обеспеченность акта. По-видимому, понятие целесообразности (как локальной, так и государственной) нуждается в конкретизации. Непонятно и следующее: если стоит задача оценки возможности соблюдения предписаний правового акта в реальных отношениях (как оценки потенциальной законности в жизни), то почему автор не рассматривает такие необходимые ее компоненты, как, например, реализуемость предписаний, наличие процедур реализации прав, соответствие прав и обязанностей субъектов правоотношений, отсутствие противоречий вводимых норм с уже действующими и не отменяемыми и т.д. Неясно также, почему предлагаемые критерии оценки законов относятся только к правомерности акта, а оценка подзаконных актов наряду с ними содержит и критерии реализуемости предписаний. Предлагаемый Ю.А. Тихомировым подход представляется крайне важным и перспективным, но сформированные им на настоящий момент наборы критериев оценки правовых актов целесообразно существенно расширить в соответствии с заявленным подходом.

В первой части Концепции правовой реформы в Российской Федерации, одобренной Общероссийским конгрессом по правовой реформе в конце 1996 г., проблема качества закона выделена в отдельный раздел. Из формулировок этого раздела вытекают следующие элементы качества закона и законодательства в целом5:

· четкость, ясность, определенность текста закона, его внутренняя логика;

· отсутствие противоречий в законодательстве;

· нормативность закона (отсутствие декларативных положений);

· стабильность законодательства;

· отсутствие в действующем законодательстве “неработающих” актов;

· беспробельность законодательства.

Этот перечень вряд ли можно считать полным и последовательным, но в нем проявляется подход к оценке закона не только как автономного акта, но и как элемента системы, предъявляющей дополнительные требования к своим структурным единицам. Причем следует отметить тот факт, что удельный вес требований системного порядка в проекте концепции правовой реформы не меньший, чем у требований к качеству закона с точки зрения оценки последнего как единичного акта.

Первый Президент РФ в каждом из своих ежегодных посланий Федеральному Собранию затрагивал как вопросы качества отдельных категорий нормативных правовых актов, так и вопросы эффективности и качества процесса изменения действующей их совокупности. Как требования к результатам федерального законодательного процесса можно расценить принципы, на которых должна базироваться правовая реформа, выделенные Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 1994 г.:

· системность нового законодательства (принятие пакетов законодательных актов, исключение повторных актов и правовых пробелов и т.д.);

· правовая экономия (принятие меньшего числа нормативных актов, использование методов кодификации правовых актов и т.д.);

· единство правовой системы (установление четкой иерархии правовых актов как на федеральном уровне, так и в системе взаимоотношений с субъектами Федерации)6.

В Послании 1995 г. Президент РФ заявил о том, что ни один институт государственной власти, в т.ч. и Федеральное Собрание, не вправе принимать решения, подрывающие бюджет и усиливающие инфляцию7, что можно расценивать как следующее требование к качеству законодательной деятельности:

· обеспечение согласованности расходов и доходов государства, соответствие всех принимаемых законов действующему федеральному бюджету.

Требования к качеству результатов законодательной работы в последующих посланиях прямо не формулировались. Если идти от отмеченных ранее в Посланиях недостатков законодательной работы предыдущих лет8, то в качестве основных требований к итогам законодательной деятельности можно выделить следующие:

· соответствие принимаемых законов Конституции РФ и Гражданскому кодексу, федеральному бюджету, ранее принятым законам;

· отражение интересов общества в целом, а не отраслевых или корпоративных интересов;

· сведение к минимуму отсылочных норм, формулирование законов как актов прямого действия, определение в законах механизмов реализации и мер ответственности за невыполнение норм;

· логичность правовой реформы;

· системность, взаимоувязанность потока законопроектов и принимаемых законов.

Из перечисленного видно, что общесистемные установки и ориентация на организацию законодательного потока в целом явно доминировали.

Вопросы качества законов и их норм удобно исследовать не только исходя из общих установок и предположений о требуемом качестве законодательных актов, но и идя от противного – рассматривая и анализируя законодательные ошибки и их последствия. В.М. Сырых, опираясь на исследование В.В. Барановым вопросов истинности правовых норм9 и рассматривая виды правотворческих ошибок, выделяет среди них:

· концептуальные ошибки – выбор принципов и идей, не в полной мере соответствующих объективным закономерностям;

· собственно законотворческие ошибки – недостатки и упущения, возникшие на стадии проектирования норм права. Среди них автор выделяет юридические, логические и грамматические ошибки.

Результаты правотворческих ошибок, выделенных В.М. Сырых в класс концептуальных, можно рассматривать как недостатки политического характера — некорректный выбор цели и ограничений законодательного регулирования. Следуя логике, изначально предложенной В.М. Сырых, в законотворческих ошибках представляется целесообразным выделить две крупные группы: ошибки проектирования законодательного решения (приводящие к недостаткам законодательного регулирования управленческого плана) и ошибки формирования текста законодательного акта – перевода разработанного законодательного решения в юридические конструкции и формулы10.

В рассмотрении понятия качества законов и законодательства в целом точки зрения и ученых, и политиков существенно различаются, полученные ими результаты не совпадают и не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими. Но само разнообразие исходных посылок, методов исследования и степени общности или детальности анализа затрудняет одновременное использование существующих наработок. В то же время для непосредственного ведения законодательной работы, организации и экспертного обеспечения законодательного процесса требуется полная, корректная и практичная модель аспектов качества закона (нормы закона). Такая модель должна быть изменяемой во времени – пополняемой и корректируемой по результатам новых исследований. Для того чтобы содержательно обобщить существующие наработки, выявить и попытаться заполнить оставшиеся “белые поля” в данной области знания, необходимо вначале сформировать структуру такой модели.

Каждый закон является одновременно и самостоятельным актом, и элементом нескольких систем. С одной стороны, представляет интерес качество закона “самого по себе”, но не менее важна и согласованность его с другими составляющими воздействия на поведение людей и организаций как правового, так и неправового характера. Ведь каждый из нас постоянно находится в сложной совокупности взаимоотношений с другими людьми и организациями (в т.ч. с государственными органами). При этом необходимо учитывать, что:

1) в соответствии с Конституцией законы Российской Федерации в системе решений и действий органов государственной власти являются основным, системообразующим звеном11 . Это обстоятельство предъявляет дополнительные требования к качеству законов, принимаемых на федеральном уровне;

2) законы (особенно федерального уровня) действуют на поведение субъектов не столько прямо, сколько опосредованно, доходя (или не доходя) до них сквозь “слой” иных нормативных актов и распорядительных документов;

3) выполнение законов в значительной мере обусловлено тем, как они согласуются со всей системой государственной власти, соответствуют ее организационным и ресурсным возможностям.

Предлагается рассматривать законодательный акт одновременно как:

· отдельный (самостоятельный) акт управления;

· элемент системы федерального законодательства;

· элемент системы государственного властвования;

· элемент системы социального регулирования.

Качество закона формируется на всех этапах его создания и доведения до граждан, и, поскольку на разных этапах законодательного процесса содержание законодательной работы существенно отличается, меняются и аспекты качества будущего закона. Предлагается рассмотреть такие составляющие процесса установления закона, как:

· выработка содержания законодательного решения;

· оформление текста (перевод разработанного решения в нормативный акт);

· процедура принятия акта (те ее особенности, которые не нашли прямого отражения в тексте закона);

· порядок введения новых норм и предписаний в действие.

Кроме того, целесообразно использовать понятие законодательного решения, рассматривая его как законченное (полное и относительно самостоятельное) управляющее воздействие на деятельность граждан и организаций (правило поведения и механизмы его обеспечения). Это связано с тем, что нормы законов достаточно часто выступают не в качестве полного или целого управляющего воздействия, а как отдельные его элементы (например, установление минимального размера оплаты труда, освобождение от уплаты определенного налога отдельных категорий лиц, установление срока службы в Вооруженных силах по призыву). Законы же в части случаев значительно шире отдельного управляющего воздействия (это относится не только к кодексам, но и некоторым законам, например: о защите прав потребителей, транспортный устав железных дорог; об охране окружающей природной среды), в части же случаев законы практически совпадают по объему с нормой. Предлагается рассматривать такие законы как отдельные элементы управляющего воздействия или совокупности нескольких управляющих воздействий12 .

С использованием перечисленных элементов можно построить матрицу и разместить в ее ячейках аспекты качества закона или его норм (см. табл.). Это позволит по-новому осмыслить традиционно используемые аспекты качества закона (и в отдельных случаях изменить их), а также дополнить их перечень. Необходимо отметить, что в данной работе качество законов рассматривается в общем виде, как возможная основа для разработки системы критериев качества законодательных решений в конкретной области законодательного регулирования.

Рассмотрим выделенные аспекты качества закона более подробно.

Обеспечить законность законодательного решения необходимо для того, чтобы принятый закон мог действовать (не утратил силу по решению Конституционного Суда РФ или не получил отказа в применении судами при рассмотрении конкретных дел). Законность складывается из соответствия предмета регулирования компетенции законодательного органа и соответствия способа (содержания) регулирования нормам актов более высокой юридической силы. Для Федерального Собрания РФ соответствие предмета регулирования компетенции законодательного органа означает возможность принятия:

· законов о поправках к Конституции Российской Федерации – только к главам 3—8 Конституции (в соответствии со ст. 135 и 136 Конституции РФ);

· федеральных конституционных законов – только по тем предметам, в отношении которых Конституцией РФ прямо предусмотрено их принятие (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ);

· федеральных законов – только по тем предметам, в отношении которых Конституцией РФ прямо предусмотрено принятие федеральных законов, а также по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (т. к. иные предметы в соответствии со ст. 73 Конституции РФ относятся к ведению субъектов Российской Федерации).

Соответствие законодательного решения принципам законодательного регулирования в первую очередь означает соблюдение принципов, исходных установок регулирования общественных отношений, как общих для всей системы права, так и конкретизированных ее основополагающими законами для данной отрасли (обеспечение целостности регулирующей нормативной системы)13. Законодательные акты, относящиеся к комплексным отраслям законодательства, должны соответствовать не только закону, закладывающему основы данной отрасли законодательства, но и всем основополагающим правовым актам.

Следование принципу разделения властей означает исключение вторжения законодателя в сферу компетенции иных органов государственной власти. Главным образом это исключение случаев принятия законов по вопросам, решение которых Конституцией Российской Федерации возложено на Президента РФ или Правительство РФ (например, невозможность принятия законов об отставке Правительства РФ или о конкретных решениях в отношении объектов федеральной собственности)14. Неправомерными были бы и случаи установления законом сфер компетенции конкретных федеральных органов исполнительной власти, так как определение структуры федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом РФ по представлению Правительства РФ15, и участие в этом процессе законодателей Конституцией РФ не предусмотрено.

В определении границ области законодательного регулирования удобно использовать критерии юридичности нормы:

· масштабность вреда (необходимость законодательного регулирования только в случаях значимых ситуаций);

· принуждение (возможность использовать в отношении каждого законодательного предписания государственный контроль и меры принуждения);

· особый порядок разрешения споров (возможность вынесения решений третьей стороной)16.

Выдерживание “паритета интересов” необходимо для снижения конфликтности в обществе за счет “согласования социальных интересов, способствующих нормальному, свободному развитию общественных отношений”17. Для этого должны быть учтены (приняты во внимание) все точки зрения на ситуацию (права и интересы всех затронутых ею субъектов) и исключено необоснованное превалирование интересов одних лиц за счет ущемления прав и интересов других лиц. При этом необходимо выявить именно интересы лиц, отделив их от позиций сторон18.

Соблюдение иерархии целей при установлении целей и ограничений законодательного регулирования обусловлено ст. 18 Конституции РФ, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. В связи с этим необходимо рассматривать обеспечение прав и свобод человека и гражданина (личных, политических, экономических, социальных и культурных) как цели первого порядка. Недопустимым с этой точки зрения является решение отдельных задач государственного строительства и управления за счет потерь граждан в этих правах. Необходимо отметить, что оценка качества закона с политической точки зрения фактически является ответом на вопросы: надо ли было это делать, а также – чем можно было поступиться ради достижения данной цели? Такая оценка входит в компетенцию только законодателей, когда они решают, быть ли предлагаемому закону, и избирателей, когда они решают, устраивают ли их законодатели, принявшие или сохранившие в силе определенные законы.

Согласованность с иными действующими законами по направленности регулирования необходима, если представители власти осуществляют целенаправленное воздействие на общественные отношения и, соответственно, последовательно изменяют действующее законодательство. В иных случаях один или несколько из конкурирующих законов (или все они) не смогут реально действовать в полной мере.

В законодательном обеспечении государственной политики есть две особенности:

· с одной стороны, законы являются общими правилами поведения для всех, в т.ч. для главы государства и органов исполнительной власти и, следовательно, правилами выработки и реализации государственной политики как элемента вмешательства государства в жизнь граждан (законы такого рода должны достаточно четко определять направленность и границы воздействия государства на жизнь граждан);

· с другой стороны, отдельные конкретные законодательные решения являются одним из элементов государственной политики. Например, через законы о бюджетах реализуются элементы экономической, социальной, федеративной, научно-технической и иных политик государства; нормы об особенностях пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан совпадают с общими направлениями социальной политики государства или идут вразрез с ней. Такие законы, являющиеся конкретными решениями в конкретных ситуациях, должны соответствовать официально принятому направлению формирования (или реформирования) и поддержания определенных общественных отношений.

Учет общественных ожиданий в области законодательного регулирования отнюдь не означает пассивного следования законодателей настроениям масс (в т.ч. сиюминутным),19 но требует при введении новых установлений предварительной оценки (профессиональной, квалифицированной и ответственной) резерва активного поведения субъектов в использовании этих правил20.

Соблюдение общих правил управления в выработке и оценке законодательных решений необходимо для того, чтобы поставленные цели не остались нереализованными, и означает:

· соответствие законодательного решения установленным политиками целям и ограничениям законодательного регулирования (достижимость цели при соблюдении норм и отсутствие или незначительность отрицательных побочных эффектов);

· соответствие регулирующего воздействия значимым особенностям регулируемой ситуации (обеспечение необходимого разнообразия управления);

· соответствие возможностям субъектов отношений (предписание только того, что действительно может быть выполнено);

· обеспечение действенности воздействия (за счет соотношения стимулов и антистимулов)21;

· минимизацию вмешательства, обеспечение (по возможности) удобства следования предписаниям, экономию сил и средств (как в отношении “программы поведения” субъектов, так и в отношении “программы воздействия” на них);

· полноту регулирования – установление всех субъектов будущих правоотношений, а также процедур реализации предписаний и восстановления нарушенных прав, соответствие прав и обязанностей, полномочий и ответственности.

Отсутствие внесения противоречий в законодательство означает никак не отказ от изменения последнего, а только согласованное изменение всей связанной совокупности действующих предписаний, в т.ч. отмену норм, “перекрытых” новым законом, и изменение норм, не соответствующих вновь введенным.

Полнота действующего законодательства означает наличие всех предусмотренных законов (норм и предписаний). В первую очередь в данном случае имеются в виду законы и нормы, к которым имеются отсылки во вновь принимаемых законах.

Вписанность в общий управленческий механизм подразумевает согласование “исполнительской” составляющей предписаний и соразмерение их с теми ресурсами, которыми располагает государственная власть. Это требование обусловлено тем, что практически все законодательные предписания требуют участия исполнительной власти. Фактически мы имеем дело с множеством поручений одной группе исполнителей. При этом необходимо помнить, что система органов исполнительной власти в нашей стране, с одной стороны, достаточно независима от власти законодательной (по крайней мере, в выборе структуры и большинства персоналий), а с другой – ресурсы ее (как и любого иного образования) имеют свои пределы и неограниченный поток поручений автоматически закладывает невыполнение части из них. Это требует детального продумывания и проверки возможностей и механизмов реализации предписаний (в т.ч. оценки возможности выполнения работ в том объеме, который сложится из действий, предписанных в каждом конкретном случае, и частоты таких случаев) и оставление правительству поля для маневра.

Если мы исходим из посылки, что установление правил поведения (в т.ч. правил взаимодействия исполнительной власти и граждан) – право и обязанность законодательной власти22, то проблема допустимости и корректности делегирования полномочий по доурегулированию ситуации встает достаточно остро. С этой точки зрения неправомерно применение формул типа “порядок (правила, процедура,…) устанавливается (определяется, утверждается,…) Правительством РФ (Министерством …, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным…)”. Ведь в таком случае исполнительный орган фактически получает полную свободу в организации своего взаимодействия с гражданами и организациями, т.е. правила игры устанавливает один из ее участников. Необходимо установление таких правил на законодательном уровне, но не в терминах и подробностях ведомственной инструкции23, а на уровне общих, значимых и принципиальных положений.

Соответствие норм реальной готовности лиц использовать и выполнять предписания — одно из условий их действенности. Фактически в данном случае законодатель решает конкретную задачу обеспечения соответствия средств государственного принуждения противодействию (активному или инерционному) субъектов. Для этого, как минимум, надо иметь информацию об этом ожидаемом противодействии (не только о возможном отказе от выполнения обязанностей, но и о предполагаемом уклонении от использования прав).

Качество формулирования текстов нормативных актов подробно рассмотрено в целом ряде работ24. В связи с ограниченностью объема статьи здесь нет возможности рассмотреть правила и приемы законодательной техники достаточно подробно.

Соблюдение законодательной процедуры необходимо в том числе в связи с наличием конституционного контроля. Соответствие нормативных актов органов государственной власти Конституции РФ устанавливается в том числе по порядку их принятия25; при этом юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта26 . Таким образом, в отношении законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ, и иных объективно необходимых (например, о бюджетах и отчетах об их исполнении) проблема может стать особенно острой. Потенциальная опасность связана и с тем, что временных ограничений рассмотрения вопросов соответствия законов Конституции РФ не существует. В тех случаях, когда федеральные законы, принятые с нарушением законодательной процедуры, вскоре после введения в действие не проходят “проверку конституционности”, система действующего законодательства строится дальше с их участием и, следовательно, может опираться на неустойчивые свои элементы.

Логичность и последовательность изменения законодательства означает принятие законов в той последовательности, которая приведет к меньшему числу изменений принятых законов (например, первоначальное принятие законов, устанавливающих основы регулирования определенного вида деятельности, и только затем – принятие законов, уточняющих и конкретизирующих общие правила применительно к особенностям определенных видов ситуаций). По отношению к конкретному закону это положение преобразуется в вопрос о своевременности его принятия с учетом состояния и прогнозов развития законодательства.

Учет при принятии закона мнения органов государственной власти, которые будут участвовать в его реализации, не только дает возможность привести предписания в соответствие с реальными возможностями исполнителей работ и участников процедур (и исключить некорректные и заведомо невыполнимые установления), но и позволяет закону заранее получить определенную поддержку исполнительной и судебной власти и начать подготовительную работу по обеспечению его выполнения достаточно заблаговременно.

Привлечение к рассмотрению проекта закона заинтересованных лиц и общественных объединений необходимо не только для исследования социальных процессов, в которые происходит законодательное вмешательство27, но и для обеспечения привыкания лиц к “новому порядку” на стадии его формирования. Это связано также с созданием у наиболее активных граждан ощущения сопричастности к законам и работе государственной власти28.

Возможность ознакомления с новым законом и подготовки к реализации его предписаний – одно из необходимых условий эффективности действия данного закона. Конституция Российской Федерации вводит ограничение действия законов, устанавливая, что неопубликованные законы не применяются29. Любая норма, существенно влияющая на поведение лиц, может быть задействована лишь после определенного периода времени, необходимого для перестройки ими своего поведения, подготовки к выполнению новых требований. Кроме того необходимо время на ознакомление с новыми правилами и их усвоение. В отдельных случаях для соблюдения норм нужны и прямые действия (оформление определенных документов, получение разрешений и т.д.). Такое выделение времени на все подготовительные действия осуществляется законом (непосредственно или применением общего правила30 ). Во всех случаях, когда в законе употребляется формула — “настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования” — существует опасность его невыполнения в течение определенного времени, причем это невыполнение будет задано самим законодателем.

Одновременность введения всех связанных изменений в действующие законы обусловлена необходимостью обеспечения непротиворечивости, полноты и согласованности массива действующих законов. По отношению к отдельно взятому закону это означает введение в действие норм, вносящих какие-либо изменения в существующее законодательное регулирование только с момента вступления в силу законов о внесении соответствующих изменений в действующие законодательные акты (или об утрате последними силы).

Обеспечение готовности к принятию нормативных правовых актов более низкой юридической силы, предусмотренных данным законом, необходимо для того, чтобы закон реально мог действовать с момента вступления его в силу. Если действия законодательных и исполнительных органов государственной власти реально согласованы, то подготовка требуемых подзаконных актов может вестись параллельно с разработкой законодательного акта. Если же этого нет, то поручения правительству, министерству или ведомству, даже сформулированные в законе, останутся невыполненными. И тем самым дискредитируют закон дважды – и воспрепятствовав его реализации, и самим своим невыполнением.

Пропаганда, активное сопровождение введенного в действие закона целесообразны в отдельных случаях, когда новые правила поведения кардинальным образом отличаются от привычных и требуют активных действий граждан или организаций. Яркий пример такого случая — изменение правил взимания подоходного налога с физических лиц.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Кудрявцев В. Н., Глазырин В. В. и др. Эффективность правовых норм. М.,1980.

2 Необходимость соблюдения этого принципа отмечает также Ковачев. См.: Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М., 1977. С. 9—15.

3 Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.

4 См., напр., Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. № 19—20. С. 3—5, а также соответствующую главу в монографии Законность в Российской Федерации. М.,1998.

5 Перечислены в порядке изложения в Концепции.

6 Послание Президента РФ Федеральному Собранию (далее – Послание) “Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)”. М., 1994. С. 17.

7 Послание “О действенности государственной власти в России”. М., 1995. С. 18.

8 Там же. С. 87—90. Послание “Россия, за которую мы в ответе (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1996. С. 48—49. Послание “Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1997. С. 12—14. Послание “Общими силами — к подъему в России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”. М., 1998. С. 14—16.

9 Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов. 1989.

10 Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.382—402.

11 Части 1 и 5 ст. 76 (с учетом ст. 71 и 72); ч. 2 и 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90, ст. 113, ч. 1 ст. 115 Конституции РФ.

12 Необходимо отметить, что три основных аспекта качества закона – правовой, политический и управленческий, проявляются на всех этапах законодательной деятельности. Но для содержания законодательного решения их можно выделить на всех уровнях рассмотрения закона – и как отдельного акта управления, и как элемента ряда систем. Поэтому эти аспекты расписаны отдельно только для данного этапа.

13 См. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 90—91. На более общем уровне проблема рассмотрена им же в работе: Самое святое, что есть у Бога на земле. Иммануил Кант и проблемы права в современную эпоху. М., 1998. С. 204—209.

14 См.: пункт “в” ст. 83, п. “г” ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.

15 См.: часть 1 ст. 112 и п. “д” ст. 83 Конституции РФ.

16 Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 156—171.

17 Лапаева В.В. “Эффективность закона и методы ее изучения”. В кн. Эффективность закона (методология и конкретные исследования). М., 1997. С. 31.

18 См. Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. М., 1990. С. 56—102.

19 Новгородцев П. И. “Введение в философию права. Кризис современного правосознания”. М., 1996.

20 См.: Иеринг Р. Юридическая техника. С-Пб., 1905. С. 18—21. Он же. Борьба за право. М., 1991.

21 Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 96—101 и 106, а также: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект. Саратов, 1994. С. 136—147 и (о “теневом нормотворчестве”). Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 42—45.

22 О свободе людей, находящихся под властью правительства, и об объеме законодательной власти см.: Локк Д. Избранные философские произведения. М., 1960. С. 16—17 и 76—83.

23 О противоречии между общим характером нормы и применением ее к отдельным случаям см.: Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М., 1988. С. 151.

24 См.: Глава VI проекта ФЗ “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, принятого Государственной Думой в первом чтении 11.11.96; Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений – рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний. Бонн. 1995; Иеринг Р. Юридическая техника. С-Пб., 1905; Законодательная техника / Под ред. Д. А. Керимова Л., 1965; Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. М., 1998; Язык закона. / Под ред. А. С. Пиголкина М., 1990; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Как готовить законы (научно-практическое пособие). М. 1993; Проблемы юридической техники: Сборник статей /Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Законодательная техника: Научно-практическое пособие. М., 2000 и др.

25 В соответствии с п. 3 ст. 86 ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации”.

26 В соответствии с ч. 2 ст. 96 того же закона.

27 О необходимости исследования и учета. См.: Грехи законодателей // Социологические исследования. 1992. № 2. С. 133—134; Лапаева В.В. Законодатель и общество. М., 1992. С. 17—18, 176—177; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 17, 121—134; Рекомендации НПК “Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение перспективных задач планирования законопроектной работы”. М., 1995; а также см.: Эффективность государственного управления / Пер. с англ. М., 1998. С. 121—122.

28 Одним из примеров эффективной работы такого рода является деятельность Экономического и социального совета во Франции.

29 См.: часть 3 ст. 15 Конституции РФ.

30 В соответствии со ст. 6 ФЗ “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” от 14.06.94 № 5-ФЗ.


Опубликовано 29 сентября 2004 года




Нашли ошибку? Выделите её и нажмите CTRL+ENTER!

Публикатор (): maskaev

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

Выбор редактора LIBRARY.BY:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ПОЛИТИКА НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в вКонтакте, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.