Принципы кодификации административного права России

Политология, современная политика. Статьи, заметки, фельетоны, исследования. Книги по политологии.

NEW ПОЛИТИКА

Все свежие публикации

Меню для авторов

ПОЛИТИКА: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Принципы кодификации административного права России. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь глазами птиц HIT.BY! Звёздная жизнь KAHANNE.COM Мы в Инстаграме
Система Orphus

Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-29

АВТОРЫ: М. В. Костенников, А. В. Куракин

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001


В системе исходных начал административного права России важное место занимают принципы кодификации, то есть основные руководящие положения и идеи. В целях дальнейшего совершенствования кодификации административного права, представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов данной отрасли российского права, а также определение той роли, которую они играют в процессе кодификации. Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время многочисленных законодательных актах, регламентирующих общественные отношения в сфере государственного управления важное значение придается именно правовым принципам.

Исходя из смысла термина “принцип”1, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы2.

Конкретный перечень и содержание принципов кодификации административного права определяются спецификой данной отрасли российского права, а также теми целями, для достижения которых собственно и осуществляется кодификация. Следует отметить, что в юридической литературе по административному праву, за исключением роботы А.П. Коренева3, проблеме принципов кодификации должного внимания не уделялось, несмотря на их важнейшее практическое значение для совершенствования административного законодательства и соответственно административно-правового регулирования общественных отношений.

Как верно отмечает А.П. Коренев, пытаться выдвигать какие-то особые принципы кодификации, отличные от принципов административного права, значит подрывать связь с самой отраслью, а без этой связи кодификация становится беспредметной4. В этой связи представляется необходимым коротко остановиться на характеристике принципов административного права, поскольку данный вопрос до настоящего времени остается практически неразработанным. Содержащиеся в вузовских учебниках небольшие по объему параграфы, посвященные принципам административного права не дают полной и исчерпывающей их характеристики. Данное обстоятельство по всей очевидности обусловлено тем, что в науке административного права проблемой его принципов занимались неохотно. Достаточно сказать, что в учебниках по административному праву, изданных в 1940-1980 гг. данная тема вообще отсутствует5. Большинство учебников и учебных пособий по административному праву в главах, посвященных характеристике его предмета, значительное место отводят основным принципам управления6. Вместе с тем, и принципы управления, и принципы административного права преследуют общие цели, всемерно содействуют друг другу, взаимно дополняют друг друга. Между административным правом и государственным управлением существует двухсторонний характер связи и тесное взаимодействие7.

Выделение системы принципов административного права придает концептуальный характер административному праву и законодательству одной отраслевой принадлежности, обеспечивает системность и единство правовых норм. Следует сказать, что правовые нормы и принципы — категории разной степени общности. Их взаимодействие в системе права неоднозначно, поскольку принципы являются научной абстракцией более высокой степени и оказывают не только самостоятельное воздействие на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, но и опосредованное, когда определяют условия применения конкретных норм, дополняя содержание их гипотез8.

Характеризуя соотношение принципов административного права и административно-правовых норм, следует отметить, что принципы административного права (как впрочем и любой отрасли российского права) выражаются в юридических нормах, но вместе с тем они не создаются последними. Принципы, как таковые, изначально носят объективный характер и отражают сущность явлений и реальных процессов общественного развития. Принципы — объективные свойства права, они не результат субъективного усмотрения законодателей или ученых, а качества, органически присущие праву. Наука лишь выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует их. Она не “придумывает”, а “открывает” заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и механизм функционирования9.

Будучи разными элементами одной системы, принципы административного права и административно-правовые нормы могут соотноситься на одном уровне. Основополагающие идеи, выраженные в законодательных актах, становятся правовыми нормами, приобретают государственно-властный характер. И никакие научные идеи, не получившие своего законодательного закрепления, не могут считаться правовыми принципами. Они не могут регулировать правовые действия и правовые отношения10.

Возвращаясь к характеристике принципов административного права, следует отметить, что они соотносятся с принципами российского права как особенное и общее. В свою очередь принципы административного права соотносятся с принципами отдельных его институтов как особенное, частное и единичное. Общие принципы российского права находят свое проявление в любой его отрасли. Не исключением является и административное право. Именно степень проявления определенных принципов в каждой конкретной отрасли позволяют определить специфику той или иной отрасли российского права, иными словами, ее предмет и метод.

Некоторые общие принципы в большей мере проявляются в одних отраслях российского права, другие в других, при этом одни и те же общеправовые принципы в разных отраслях права определяются неодинаково исходя из конкретных, специфических для отрасли задач11. В теории государства и права принято выделять общеправовые принципы социальной справедливости, равноправия, гуманизма, демократии, единства прав и обязанностей, сочетания убеждения и принуждения и др.12. Общеправовые принципы реализуются в специальных отраслевых принципах, они дополняют и объединяют систему принципов той или иной отрасли российского права.

В административном праве России находят свое выражение те общие принципы российского права, которые определяют начало и сущность государственного управления. В советский период развития теории административного права к принципам административного права (а одним из первых попытку определить систему принципов административного права предпринял А.П. Коренев)13 относились: социалистический демократизм; демократический централизм; плановое осуществление управленческой деятельности; единство прав и обязанностей; социалистический интернационализм, социалистический гуманизм; социалистическая законность.

За последнее десятилетие при обсуждении и разработке вариантов кодифицированных актов традиционные советские принципы претерпели существенные качественные и количественные изменения. Тем не менее, некоторые из них актуальны и по сей день. Так, принцип демократизма, без добавления “социалистический”, по-прежнему относится к основам современного административного права. Сохранили свою актуальность и востребованность принципы: гуманизма, законности, единства прав и обязанностей. Другие качественно изменились: принцип социалистического интернационализма, например, трансформировался в принцип федерализма. Некоторые канули в лету, в том числе принцип демократического централизма, а принцип плановости приобрел иное качественное содержание особенно при создании актов кодификации.

Таким образом, под влиянием новых общественно–политических условий формируется и новая система принципов административного права. Какие же принципы административного права можно сформулировать в современных условиях. К.С. Бельский выделяет следующую систему принципов: законность; научная обоснованность и доступность для понимания широкими массами; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений; гарантированная помощь и защита прав граждан.

На наш взгляд, в предложенной профессором К.С. Бельским системе принципов административного права некоторые принципы необоснованно разделены. Так, принцип федерализма, один из основных, разделен на ряд самостоятельных принципов, а именно: на принцип национального построения административного права, собственно федерализм и единство системы исполнительной власти. Полагаем, что данный подход не совсем обоснован, поскольку именно принцип федерализма предполагает учет национальных и региональных интересов при осуществлении правотворчества и административно-правового регулирования общественных отношений.

Система принципов административного права, представленная в настоящее время А.П. Корневым14 содержит в себе следующие принципы: демократизм нормотворчества; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность. На наш взгляд, предложенную систему принципов административного права можно было дополнить еще рядом принципов, таких как прогнозирование, плановость, научная обоснованность и системность. Поскольку данные принципы наиболее отчетливо появляются именно в сфере государственного управления. В связи с этим представленная система будет, по нашему мнению, более отчетливо выражать сущность административного права в целом, а также место и роль каждого принципа в отдельности.

Принципы кодификации — это прикладные принципы, обобщающие отправные идеи законодательного выражения норм права15. Они отличаются от принципов права и по назначению, и по содержанию. Принципы административного права в качестве основных идей административно-правового регулирования предопределяют нормы материального и процессуального права, то есть условия их применения, границы предписываемого поведения и последствия несоблюдения предъявляемых требований. А принципы кодификации обуславливают правила законодательного выражения административно-правовых норм. Это нормы планирования, прогнозирования, использования разных приемов законодательной техники, экспертизы законопроектов.

Основополагающее значение для кодификации административного права России, имеет принцип конституционности и законности, который означает, что все действия уполномоченных органов по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами эти акты должны основываться на Конституции России, и соответствовать ей. Помимо этого принцип законности требует сосредоточения норм, регулирующих важные вопросы управления, в основополагающих законах и обязательного соответствия содержания кодифицированных актов субъектов Российской Федерации содержанию актов кодификации административного права России.

Принцип объективности при осуществлении кодификации административного права неразрывно связан с предыдущим принципом. Основанием для осуществления кодификации являются объективные данные, характеризующие общественные процессы, а также практика административно-правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере государственного управления. Именно объективные обстоятельства вызывают необходимость создания акта кодификации, а не субъективное усмотрение того или иного органа или должностного лица. При кодификации должны быть использованы все имеющиеся возможности для выявления различных обстоятельств, которые необходимо учесть в процессе кодификации, чтобы наиболее полно и обстоятельно урегулировать все стороны того или иного процесса или явления в акте кодификации. Только глубокое изучение объективных законов общественного развития, активное и умелое их использование в правовом регулировании дает положительные результаты. Несоблюдение этого правила или попытка регламентировать управленческие отношения вопреки действию объективных закономерностей неизбежно ведут к неудачам и просчетам в административно-правовом регулировании.

Принципы кодификации административного права России определяют не только политические начала этого процесса, но и его идеологию. Принципы кодификации бывают и сугубо научного происхождения. В них обобщаются основные закономерности законодательного конструирования административно-правовых норм. К последним, в частности, относится реализация принципа системности на всех уровнях кодификации административного права. В этом отношении большие успехи достигнуты, например, в сфере законодательства об органах исполнительной власти. Так, в соответствии с Конституцией России принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. “О правительстве Российской Федерации”16, Указом Президента России от 17 мая 2000 г. утверждена структура Правительства России17, в соответствии с выше изложенными актами принимаются положения о федеральных органах исполнительной власти, закрепляющие основы их правового статуса. Таким образом, выстраивается довольно стройная система кодификационных актов в области регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно принципу системности при осуществлении кодификации административного права каждая административно-правовая норма должна быть соотнесена с другими нормами административного права, с нормами иной отраслевой принадлежности, прежде всего с конституционными и международными нормами.

В процессе кодификационной деятельности осуществляется пересмотр действующего законодательства. Кодификация означает качественный скачок от старого к новому состоянию в развитии того или иного его структурного подразделения. Развитие законодательства как явления общественной жизни неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап законодательства представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация административного права представляет собой также реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, резкого сокращения количества ведомственных инструкций, разъяснений, методик и т.п., не всегда соответствующих действующему законодательству.

Правовые предписания, прошедшие проверку временем, доказавшие свою жизнеспособность, соответствующие сложившимся общественным отношениям, органически включаются в состав нормативного акта, который создается в результате кодификации законодательства. Таким образом, реализуется принцип преемственности и обновления при создании кодифицированных актов. Данное свойство кодификационной деятельности в ряде случаев закрепляется в нормативном порядке. Вместе с тем наряду с переработанными нормами, кодификационный акт всегда содержит правовые предписания, изданные впервые. В качестве примера может быть рассмотрен проект КоАП России по сравнению с КоАП РСФСР. Сравнительный анализ этих двух актов свидетельствует, что проект КоАП России воспринял основополагающие принципы административного права, поскольку они соответствовали сущности и характеру общественного развития. Однако наряду со “старыми” в проекте КоАП России имеются новые нормы, и их большинство, которых нет в КоАП РСФСР. Сравнение данных актов показывает также, что в процессе кодификационной деятельности улучшено не только содержание, но и структура Кодекса, который разбит на новые разделы, стал более совершенным стиль изложения статей за счет удаления устаревших терминов. Все это делает его более наглядным и значительно повышает его юридические качества. При разработке проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, разработчики исходили из необходимости того, чтобы КоАП отвечал современным реалиям, более эффективно защищал права и законные интересы личности, вел к укреплению дисциплины и правопорядка в сфере государственного управления. Наиболее принципиальные изменения коснулись особенной части КоАП. Исходя из нового порядка принятых социальных ценностей в проекте КоАП России предложена оригинальная последовательность глав и статей, в отличие от сложившейся ранее в отечественной практике традиционной формы построения. Так, особенная часть проекта КоАП России содержит следующие группы административных правонарушений: административные правонарушения, посягающие на права граждан; административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность; административные правонарушения в области охраны собственности; административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования; административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике; административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель; административные правонарушения в области дорожного движения; административные правонарушения в области связи и информации; административные правонарушения в области предпринимательской деятельности; административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил); административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти; административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации; административные правонарушения против порядка управления; административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; административные правонарушения в области воинского учета.

Как мы видим в ходе этой работы использовался принцип преемственности и обновления в развитии законодательства.

Важное значение для проведения кодификационной обработки законодательства имеет принцип демократизма. В то же время успешное воплощение этого принципа в кодификационном процессе зависит прежде всего от степени проявления демократических начал в действующей системе правотворческих органов, то есть от того, какую роль играют граждане, общественные объединения в их формировании, в подготовке и принятии этими органами отдельных нормативных актов. Так, принцип демократизма обязывает выносить на обсуждение общественности проекты кодифицированных актов, привлекать граждан к непосредственному участию в выработке новых законодательных актов.

Одним из основных принципов кодификации административного права России является принцип федерализма, который заключается в необходимости достижения диалектического единства интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации издают нормативные акты по вопросам государственного строительства, правового положения проживающих на их территории граждан, а также регламентируют другие отношения. В результате их правотворческой деятельности должны складываться относительно обособленные подсистемы законодательства во главе со своими основными законами. Вместе с тем каждый субъект Российской Федерации должен осуществлять свою компетенцию, исходя из общих интересов всех субъектов, в соответствии с федеральным законодательством.

Поэтому федеральное законодательство должно выступать исходной базой, определять основные направления развития законодательства субъектов Российской Федерации и устанавливать единообразный подход к решению лишь тех вопросов, которые составляют исключительную прерогативу Российской Федерации или относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом методологические и координирующие функции могут реализовываться посредством кодификационных актов, таких, как федеральные законы, в том числе законы, кодексы, уставы, ряд общефедеральных подзаконных актов кодификационного типа.

Другой не менее важной стороной является расширение прав субъектов Российской Федерации в осуществлении возможности результативно участвовать в решении вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации.

Еще одним необходимым принципом используемым при кодификации административного права России, является принцип комплексности и оптимальности при создании актов кодификации административного права. Он означает, что в процессе кодификации административного права должны быть согласованы все стороны того или иного общественного явления. Иногда наблюдается такое положение, когда разрабатывается добротный правовой акт для регулирования одной стороны данного общественного явления, а другие его стороны по–прежнему регулируются устаревшим законодательством, либо вообще остаются неурегулированными. В результате возникают искусственные противоречия в регулируемых общественных отношениях. Упомянутый принцип включает в себя также требование оптимального соотношения между правом и экономикой, правом и моралью и т.д. Несогласованность права и экономики может выражаться не только в том, что какой-либо нормативный акт или определенная норма права могут оказаться экономически необоснованными, но и в нарушении принципа комплексности развития правовых и экономических отношений.

Принципиальное значение в современных условиях в связи с масштабной кодификационной деятельностью приобретает последовательное утверждение на всех ее этапах научного подхода. Научный подход к подготовке и принятию кодификационных актов призван обеспечить их соответствие потребностям поступательного развития рыночной экономики и культуры, достижениям науки и техники, учет технико-экономических и статистических данных, возможных социальных последствий их применения. Реализация данного принципа есть необходимое условие должной эффективности всего права, его высокого организующего и воспитательного значения.

Следует отметить, что в правовой литературе принцип научного подхода в кодификационной деятельности не получил достаточного освещения. Этому вопросу не посвящено даже отдельных статей, которые завершились бы систематизированным изложением обобщающих теоретических выводов и конкретных научно-методических рекомендаций.

На наш взгляд, данный недостаток в значительной мере может быть преодолен благодаря разработке научно–методических рекомендаций по подготовке кодификационных актов. Такой документ должен быть основан на учете и использовании новейших данных и достижений науки. Он должен состоять по меньшей мере из двух разделов. В первом разделе — Общие положения — следует изложить определение понятия кодификации, ее виды, цели, задачи, принципы и другие исходные моменты. Второй раздел целесообразно посвятить правилам кодификационной техники, где надлежит закрепить основные виды кодификационных актов, издаваемых теми или иными государственными органами, формы их изложения, расположение структурных частей и т.д.

Следует выделить еще один принцип, необоснованно забытый в современный период, принцип плановости при создании актов кодификации. Использование принципа планирования при создании актов кодификации в процессе правотворческого процесса способствует и будет способствовать в будущем совершенствованию деятельности по созданию актов кодификации. Планирование кодификации административного права России обуславливается прежде всего требованием координации правотворческой деятельности с перспективными планами экономического и социального развития страны. Кроме того потребность планирования вызвана закономерностями функционирования самого права, необходимостью установления оптимального соотношения между стабильностью действующего законодательства, с одной стороны, и его динамизмом — с другой, требованиями сокращения необоснованной множественности нормативных актов, повышением их согласованности, усиления в регулировании общественных отношений роли закона. Таким образом, цели планирования развития законодательства в основном совпадают с целями кодификации и достигаются в значительной мере в процессе ее осуществления.

Как уже отмечалось, наряду с общими принципами административного права действуют и частные принципы, имеющие более узкую сферу применения, которые ограничиваются рамками конкретных административно-правовых институтов. Так, при кодификации административно-процессуальных норм необходимо учитывать принципы административного процесса, в противном случае кодификация административно-процессуальных норм будет также беспредметной. Помимо этого принципы кодификации административно-процессуального права имеют большое значение в правильной организации кодификационных мероприятий. Они определяют основную направленность кодификации, отбор кодифицируемых актов и порядок осуществления кодификации. Принципы кодификации административно-процессуального законодательства должны определять общие начала, основное содержание деятельности по кодификации18.

Таким образом при кодификации административного права России (как материального так процессуального) недостаточно руководствоваться принципами как таковыми, важно учитывать характер развития этих принципов, его формы и тенденции в настоящем (в момент кодификации) и будущем. Принципы кодификации окажутся верными тогда, когда будут соответствовать закономерной тенденции развития общественных отношений в сфере управления.

Таковы основные принципы кодификационной деятельности государства, которые характеризуют природу и содержание этой деятельности. Все они находятся во взаимосвязи и взаимозависимости друг с другом и в своем единстве, обеспечивают осуществление целей кодификации административного права.

Помимо этого необходимо отметить, что принципы — довольно сложная научная и правовая категория. В законотворческой деятельности при кодификации административного права необходимо руководствоваться научно обоснованными основополагающими идеями, их следует реализовывать в системе правовых предписаний при разработке конкретных законопроектов.


--------------------------------------------------------------------------------

1 Толковый словарь иностранных слов // Составитель Н.Л. Шестернина. М., 1998. С. 229. (назад)

2 Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право 1996. №11. С. 92. (назад)

3 Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 24-38. (назад)

4 Коренев А.П. Указ. соч. С. 25. (назад)

5 Бельский К.С. О принципах административного права // Государство и право. 1998. №8. С. 7. (назад)

6 Данная статья ни в коей мере не претендует на восполнения существующего юридической литературе пробела, но ряд предложений относительно реализации принципов административного права и особенно принципов кодификации административного права авторы попытаются выдвинуть. (назад)

7 Коренев А.П. Указ. соч. С. 26. (назад)

8 Матюхин А.А. Нормативные условия осуществления права развитого социализма. Дисс. … канд. юрид. наук М., 1983. С. 35. (назад)

9 Теория государства и права // Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов 1995. С. 122. (назад)

10 Полянский Н.Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. М., 1956. С. 83-84. (назад)

11 Кленова Т.В. Принципы уголовного права и принципы кодификации в уголовном праве // Государство и право. 1997. №1. С. 55. (назад)

12 Теория государства и права // Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 122; Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1995. С. 196. (назад)

13 Коренев А.П. Принципы советского административного права // Правоведение. 1967. №3. С. 72-78. (назад)

14 Административное право России. М., 2000. С. 35. (назад)

15 Кленова Т.В. Принципы уголовного права и принципы кодификации в уголовном праве // Государство и право. 1997. №1. С. 57. (назад)

16 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5712. (назад)

17 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №21. Ст. 2168. (назад)

18 Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно–процессуального права. Дисс.… докт. юрид. наук. Тбилиси, 1976. С. 245. (назад)


Комментируем публикацию: Принципы кодификации административного права России


Публикатор (): maskaev

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

подняться наверх ↑

Новые поступления

Выбор редактора LIBRARY.BY:

Популярные материалы:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ПОЛИТИКА НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в VK, в FB, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.