К реформированию понятийного аппарата административного права РФ

Политология, современная политика. Статьи, заметки, фельетоны, исследования. Книги по политологии.

NEW ПОЛИТИКА

Все свежие публикации

Меню для авторов

ПОЛИТИКА: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему К реформированию понятийного аппарата административного права РФ. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Беларусь глазами птиц HIT.BY! Звёздная жизнь KAHANNE.COM Мы в Инстаграме
Система Orphus

Публикатор:
Опубликовано в библиотеке: 2004-09-29

АВТОР: В. С. Рыжов

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2000


Проблема вызвана двумя обстоятельствами: противоречием между современным состоянием законодательства и его отражением в науке административного права и отсутствием надлежащих взаимосвязей в понятийном аппарате.

Правовая реформа во многом обходит данную науку. Похоже, она успешно пережила перемены и сохраняет фактически свой первозданный вид. Как до реформы, так и в настоящее время административное право представляется одинаково: регулятором неких абстрактных общественных отношений1. Устойчивость понятия объясняется, скорее всего, отождествлением государственного управления с исполнительной властью, поскольку считается, что “государственно-управленческая деятельность в современных условиях является синонимом...реализации исполнительной власти”2. Между тем, данные понятия являются антиподами, как и образовавшие их тоталитаризм и демократия.

Исполнительная власть — одна из трех ветвей государственной власти. Над ней уже не возвышается “руководящая и направляющая сила общества”. И ее деятельность уже не определяется сверху по указу партии, которая знала “тропу к светлому будущему” и вела по ней отдельно взятую страну с использованием органов государственного управления. Наоборот, такая деятельность ныне определяется “правами и свободами человека и гражданина” (Конституция РФ, ст. 18). С связи с этим в Конституции РФ не нашлось места для государственного управления, оно удалено с конституционного поля РФ.

Что же касается состояния понятийного аппарата, то он, как и прежде, остается раздвоенным на не состыкованные между собой части. В одну часть включены обозначения правовых норм, регулирования общественных отношений и т. д. Другая часть состоит из терминов, обозначающих субъекты права, принципы, методы, функции административного права. Фактически вторая часть не используется в определении понятия.

Использование не увязанного в одно целое аппарата приводит к двум негативным последствиям: к расширению содержания административного права и введению в него некорректной терминологии. Административное право выходит за свои пределы за счет включения вопросов, непосредственно относящихся к исполнительной власти или местному самоуправлению: о формах реализации исполнительной власти, об экономических методах и т.д., что является предметом других наук.

Административное право перегружено некорректной терминологией, которая проистекает из указанного раздвоения понятийного аппарата. Речь идет о словосочетаниях, образуемых соединением, с одной стороны, слов, взятых из понятия (административное право, его нормы и др.), а с другой — слов, оставленных за его пределами (это субъект и категории деятельности — цель, принципы, функции и т.д.) В результате образуются словосочетания типа “субъект административного права”, “принципы административного права”, его функции, цель административно-правовой нормы и пр., которые не выдерживают критики. Например, если применить закон тождества, то словосочетание “субъект административного права” оказывается равнозначным словосочетанию “субъект (гражданин, общественное объединение, орган и пр.) совокупности административно-правовых норм”. Принципы административного права превращаются в принципы совокупности, а функции права — в функции той же совокупности.

Характерно, что все эти словосочетания в указанном виде не используются в законодательстве. Оно не наделяет титулом субъекта административного права федеральные органы исполнительной власти. В этих актах говорят не о принципах, скажем, Правительства РФ ( это тоже определенная совокупность), а пишут о принципах его деятельности (ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, ст. 3).

Многообразие терминов предполагает определенную договоренность и нормативность. Однако при этом всегда имеют в виду, что наука тогда достигает зрелости, когда она оказалась переведенной на язык практики. От терминологии многое зависит, в частности то, поймет ли человек и гражданин административное право, которое, по Лоренцу Штейну, “представляет собой царственную и наиболее важную для общества отрасль права.”

Итак, завершая постановку проблемы, отметим, что изменение основ конституционного строя РФ, порядка деятельности Правительства РФ в соответствии с ФКЗ “ О Правительстве Российской Федерации” приводит к необходимости реформы понятийного административного права.

В представленной статье предлагается лишь один из возможных путей решения проблемы. Главная идея состоит во введении нового понятия административного права. Оно, по замыслу, должно увязать в основном весь понятийный аппарат в одно целое, подвести под него современную законодательную базу, придать надлежащий вид терминологии.

Предлагается следующая редакция: Понятие административного права РФ включает положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, исполнение которых организуется в пределах своих полномочий Правительством РФ, изданные на основании и во исполнение указанного нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, а также их административно-правовую деятельность.

Приведенная формулировка базируется на трех основных началах. Во-первых, здесь указанные положения и акты объединяются с деятельностью, осуществляемой в отношении последних. Все прежние подходы основывались на моноструктуре исключительно из правовых норм. Здесь же вводятся два блока, которые могут быть самостоятельно определены. Один блок состоит только из положений и актов. Его самостоятельность означает, что информация о положениях и актах заинтересованным в ней лицом может быть получена независимо от информации о деятельности, в результате которой появились соответствующие положения и акты. Этот блок может быть назван понятием административного права в узком смысле.

Другой предназначается для отражения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляемой в порядке нормотворчества. В этом блоке находят свое место категории субъекта, цели его деятельности и т. д. В определениях понятия данного права указанная деятельность не отражалась, хотя в литературе говорится об административно-правовой деятельности, нормотворчестве и др. Этот блок, как и первый, является автономным. Он определяется понятием административно-правовой деятельности.

Аналогичные блочные формулировки понятий в науке имеют место. Например, сама наука. Она определяется как система знаний о природе, обществе и мышлении, об объективных законах их развития, а также как деятельность по выработке этих знаний3.

Во-вторых, структура определения раскрывает содержание понятия. Прежние структуры сначала указывают на форму, в которой представляется право (отрасль правовой системы, самостоятельная отрасль права, совокупность или обширная совокупность, система и т.д.), а уже потом говорится о содержании, т.е. о правовых нормах, которые заполняют ту или иную форму. Избранный подход используется в праве, в частности, в постановлении Конституционного суда РФ от 21 января 1999 г. по делу о толковании ст. 71 (п. “г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ. Здесь таким образом определяются понятия системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, определение увязывается с федеральным уровнем данного права. Дело в том, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72, п. 1 “к”) административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Это означает, что по данному предмету издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (Конституция РФ, ст. 76, п. 2). Указанное не исключает создания субъектами РФ собственного административного права, а следовательно, и понятия о нем. Поэтому в дефиниции речь идет об административном праве РФ, или, в редакции профессора А.Б.Агапова, о федеральном административном праве4 , а не об административном праве в РФ.

Основываясь на общих особенностях дефиниции, рассмотрим суть ее составляющих.

Понятие административного права в узком смысле. В юридической литературе до и после реформы оно трактовалось именно в таком узком смысле. Причем все эти дефиниции с точки зрения родового понятия определяются через отрасль права или совокупность либо систему правовых норм. Существует и третий случай, когда данное право определяется одновременно и через отрасль права и правовые нормы. При этом категория отрасли и правовых норм не указывается, хотя их необходимо подразделять на федеральные и субъектов РФ.

По видовому признаку все имеющиеся дефиниции практически идентичны. Как отрасль права, так и правовые нормы приводятся к административным по одному и тому же признаку — регулирование общественных отношений. Анализ показывает, что атрибут регулирования приписан праву в советское время. Тогда право включалось в надстройку, а последней, следовательно и праву, придавалась активная роль по отношению к базису5. Сейчас атрибут регулирования отнесен не к праву, а к власти. В частности, Конституция РФ (ст.71, п. 1 “в”) включает в ведение РФ регулирование и защиту прав и свобод гражданина и человека, регулирование и защиту прав национальных меньшинств. ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” “регулирование” прилагает к полномочиям Правительства РФ. Так, оно наряду с другой деятельностью осуществляет регулирование в социально-экономической сфере (ст. 13), регулирование экономических процессов (ст. 14), принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет валютное регулирование (ст. 15) и т.д.

Что же касается административно-правовых отношений, которые, как считается, “возникают, изменяются и прекращаются (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти (государственного управления)”6 либо “возникают в связи и по поводу практической реализации указанного”7, то их правовой характер вряд ли возможно доказать. Раз они возникают, изменяются и прекращаются под действием органов исполнительной власти (государственного управления), то можно столкнуться с трудно разрешимыми вопросами: как определять, в том ли виде это произошло, как задумывалось; как поступать, если вместо ожидаемых появились административно-правовые отношения непредвиденного плана: возбудить дело, обращаться в суд или что-то еще?

Представляется, что ни право, ни исполнительная власть не регулируют общественные отношения. Власть внимательно следит и реагирует на состояние общественного мнения.

Анализ позиций относительно сложившегося понимания административного права приводит к необходимости избавиться от этого наследия прошлого. Предлагаемое определение административного права в узком смысле основывается на законодательстве. Оно построено из двух частей. В одну вынесены определенные положения законов и иных правовых актов, в другую — нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. В прежних редакциях нормы права такому разграничению не подвергались. Они объединялись в одно целое, поскольку считалось, что все эти нормы регулируют одно и то же — общественные отношения. Однако, как справедливо отмечает профессор Ю. М. Козлов, “они не равнозначны по своей юридической силе”8. Первая часть представляет собой постоянную, как бы независимую составляющую по отношению ко второй, а последняя создается на основании и во исполнение первой. В целом же это два источника и две составные части указанного права.

Каждая часть определяется своим родом и своим видовым отличием. В качестве рода первой части принимается правовая основа деятельности Правительства РФ. Она установлена ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” (ст. 2). К этому относятся Конституция РФ, конституционные федеральные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ. Приведенный перечень является закрытым.

Элементом, клеточкой этой правовой основы является положение. Этот термин конституционный. В Федеральном законе от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ” (ст. 4) он адресуется и в отношении федеральных конституционных законов и федеральных законов9. В комментариях Основного закона и другой юридической литературе термин “положение” нередко подменяется словами “конституционная норма”, “конституционное правило” и др. Однако ни в тексте Конституции РФ, ни в тексте ФКЗ “О Правительстве РФ” всего этого нет. Значение термина “положение” можно понять по содержанию ст. 16 (п. 1, п. 2), 64, 72 (п. 2), 125, 135 Конституции РФ, в которых он используется. Представляется, что положение, по логике, является суждением, имеющим форму утверждения или отрицания10. Оно определяется и как научное утверждение, сформулированная мысль11. Из этого следует, что “положение” по смыслу шире значения правовой нормы с ее структурой из гипотезы, диспозиции и санкции. “Положение” в отличие от “правовой нормы” не сводится только к правилу поведения, установленному государством и обеспеченному его силой. Например, положение ФКЗ “О Правительстве РФ” о том, что “заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости” (ст. 29), не фиксирует никакого правила поведения. Это просто утверждение, имеющее законную силу с точки зрения организации деятельности Правительства РФ. Отдельное положение либо группа однородных положений излагается в одной статье, правовая норма может выходить за рамки одной статьи. Статья без нормы не считается правовой12.

Действие положений Конституции РФ и иных правовых актов, составляющих правовую основу деятельности Правительства РФ, распространяется не только на этот высший исполнительный орган государственной власти, но и на все другие, которые осуществляют государственную власть в соответствии со ст. 11 Конституции РФ: Президента РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу), суды РФ. Для выделения из всех этих положений только тех, которые относятся к административному праву, вводится признак их видового отличия.

В качестве такого видового отличия положений административного права в дефиниции принято то, что исполнение положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ организуется Правительством РФ в пределах его полномочий. Указанное видовое отличие сформировано на базе текста ст. 4 ФКЗ “О Правительстве РФ”, определяющей деятельность Правительства РФ по организации исполнения законов и иных правовых актов.

Из формулировки видового отличия положений административного права вытекает два момента. Во-первых, к административному праву относятся только те из указанных положений, по которым Правительство РФ не просто организует исполнение, а делает это в пределах своих полномочий. Последние закреплены в главе III ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”. Данное замечание представляется важным потому, что в юридической литературе положения Конституции РФ, особенно по основным правам и свободам человека и гражданина, нередко относят к предметам ведения преимущественно органов одной из ветвей власти. Однако по указанным правам и свободам соответствующими полномочиями наделяются органы каждой ветви власти. В системе одной государственной власти они являются равнозначными.

Во-вторых, само Правительство РФ в принципе не исполняет указанные положения. Оно организует их исполнение. Дело в том, что Правительство РФ является коллегиальным органом (ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, ст. 1). Оно возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 1), руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ст. 12). Следовательно, Правительство РФ в этом качестве выполняет внутриаппаратную деятельность, является субъектом управления в указанной единой системе и в системе федеральных органов исполнительной власти. Поэтому Правительство РФ, федеральные министры как его члены в этой связи полномочиями по исполнению не наделяются, о чем свидетельствует текст ст. 26 данного закона.

Следует отметить, что деятельность по организации исполнения вряд ли возможно отождествлять с исполнительно-распорядительной деятельностью, понятие о которой введено в юридическую литературу в советский период и используется до сих пор. Правительство РФ в части организации исполнения выполняет функцию управления. Эта деятельность Правительства РФ по управлению не является властной, как и управление вообще. Она возникает из совместного труда руководства данного органа и федеральных министров. То обстоятельство, что это управление осуществляется во власти, не меняет его цивильной природы. Здесь просто особые, скажем, предметы труда: положения Конституции РФ, законов, нормативных указов Президента РФ. Власть Правительства РФ реализуется в осуществлении их исполнения.

Во второй части данного понятия отражается определенная категория нормативных актов Правительства РФ, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Родовая составляющая данного понятия включает нормативные акты, которые издаются по результатам нормотворчества, осуществляемого в процессе организации исполнения Правительством РФ соответствующих положений Конституции РФ, законов и нормативных указов Президента РФ, а также нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, которые издаются в процессе подготовки к исполнению нормативных актов Правительства РФ.

Нормативными актами Правительства РФ являются постановления. Что же касается федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, то назвать поименно нормативные акты, издаваемые ими, можно с известной долей условности. Дело в том, что Конституция РФ систему федеральных органов исполнительной власти относит к ведению РФ. Следовательно, данная система должна быть введена федеральным законом. Однако такого закона пока нет. В указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. (№ 1176) “О системе федеральных органов исполнительной власти” (с изменениями от 22 августа, 16 сентября 1996 г.) информации об актах, принимаемых указанными органами, не содержится13. Перечень нормативных актов данного рода приводится в утвержденном Правительством РФ постановлении от 13 августа 1997 г. “О порядке подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и порядке их регистрации”14. В него включены постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Следует, однако, отметить, что названия этих актов ничего не говорят об их нормативности. Об этом может свидетельствовать только содержание акта. Поэтому относимость нормативных актов Правительства РФ, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти к административному праву определяется особым видовым отличием. В качестве такового в дефиниции принят признак, указывающий на то, что нормативный акт издан на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, короче, на основании и во исполнение актов, составляющих правовую основу деятельности Правительства РФ.

Указанное видовое отличие трактуется в соответствии с ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” (ст. 23). В нем актом такого рода названо постановление, в отличие от распоряжения, которое в той же связи издается по оперативным и другим текущим вопросам и не имеет нормативного характера. Указанные постановления Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ.

В соответствии с изложенным подходом из нормативных актов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти к административному праву следует относить только те акты, которые издаются на основании и во исполнение того же, что и указанные постановления Правительства РФ, а также акты, изданные на основании и во исполнение последних.

Принципиальным отличием нормативных актов второй части понятия административного права от положений законов и иных правовых актов, указанных в первой части, состоит в том, что данными постановлениями Правительства РФ и нормативными актами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти нельзя вводить такие положения, которые бы по существу дополняли или конкретизировали положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Это является правом законодателя, но не федерального органа исполнительной власти. Данные органы своим нормативным актом придают соответствующим положениям Конституции РФ и иных правовых актов, составляющих правовую основу деятельности Правительства РФ, новую форму, в которой указанные положения могут быть наилучшим образом проведены в жизнь. В этих нормативных актах, в частности, предусматриваются организационные, финансовые и другие меры, позволяющие исполнить такого рода положения. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти являются правовыми в той мере, в какой они включают в себя законодательное основание и своего рода предписание, которое подлежит исполнению, в том числе и с применением власти в пределах полномочий.

Итак, административное право в статье раскрывается через свое содержание. С этой точки зрения оно включает в себя, во-первых, положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, организация исполнения которых осуществляется Правительством РФ в пределах своих полномочий, и, во-вторых, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, издаваемые на основании и во исполнение их.

В представленном виде административное право:

• не имеет субъектов. Оно распространяет свое действие на любого человека и гражданина, любое общественное объединение, федеральные органы исполнительной власти и другие предметы согласно закону и иному правовому акту;

• у него отсутствуют принципы, но оно разрабатывается и применяется на основе принципов;

• оно не выполняет никаких функций; это право используется при выполнении функций;

• не имеет цели; ее ставит законодатель, орган-исполнитель, представитель власти;

• существует без предмета; оно адресуется в отношении структур власти общества, его институтов, категорий фактов, лиц;

• не осуществляет регулирования общественных отношений; оно используется при регулировании теми, кто наделен соответствующими полномочиями;

• не реализует исполнительную власть ни в каких формах, никакими методами или средствами. Оно составляет соответствующее правовое поле этой власти.

В целом административное право — образование неодушевленное. Вместе с тем административное право не есть что-то застывшее, неподвижное. Оно, наоборот, пребывает в состоянии постоянного движения. На него воздействуют все ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная. В связи с этим данное право изменяется, дополняется, обновляется. В отношении административного права осуществляется многосторонняя деятельность. Особая ее разновидность — административно-правовая.

Понятие административно-правовой деятельности. Истоки разработки данного понятия относятся к советскому периоду. В то время в рамках административного права рассматривались вопросы подготовки, издания, вступления в силу и действия актов, называвшиеся тогда управленческими; формулировались требования, которые предъявлялись к такого рода документам; обсуждался правовой статус юридических отделов, бюро, главных и старших юрисконсультов министерств, ведомств, организаций15. Постановлением Совета министров СССР от 22 июня 1972 г. было утверждено общее положение о них16.

Особое значение этому придавал Б. П. Курашвили. Он впервые предложил рассматривать деятельность такого рода как единое целое: от возникновения потребности в административно-правовой деятельности до завершения, т. е. получения ожидаемого результата17.

В настоящее время интерес к данной проблеме возрождается как в науке, так и на практике. В частности, в учебные программы вводится вопрос об административном нормотворчестве18; среди правовых форм административного права выделяется нормотворчество, причем под этим подразумевается издание нормативных правовых актов, состоящих из “сложной системы действий”19.

В Минюсте РФ разработаны “Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их регистрации,” которые утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.20

В ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” введена отдельная статья, посвященная актам Правительства РФ (ст. 23)21.

В представленной статье в рамках изложенного понятия административного права определяются место и роль административно-правовой деятельности федеральных органов исполнительной власти в организации исполнения законов и иных правовых актов, субъект, ее осуществляющий, цель, которая при этом ставится, процесс нормотворчества, предмет, на который он направлен, применяемые при этом средства, получаемый результат, организация данной деятельности.

Место и роль административно-правовой деятельности в осуществлении исполнительной власти РФ определяются ее внутриаппаратным характером. Административно-правовая деятельность является аспектом управления в федеральных органах исполнительной власти. Вместе с информационной, аналитической работой, прогнозированием и другими функциями управления она обеспечивает организованность осуществления исполнительной власти и придает последней законность. Создавая “правовое поле”, в котором осуществляется исполнительная власть, она устанавливает границы, за которые деятельность по исполнению законов и иных правовых актов не может выходить.

Субъект в административном праве выступает во всех мыслимых ипостасях. Это и субъект административного права, когда он наделен правами и обязанностями; и субъект административно-правовых отношений, коим становится при реализации указанных прав и обязанностей, и субъект административного правонарушения и т. д. Наказанный за содеянное становится субъектом ответственности, а потерпевший — потерпевшим субъектом22. Все это создает впечатление, что в административном праве сложился своего рода клуб “субъектов”. В этом клубе “субъектов” собираются самые разношерстные люди: всенародно избранный глава администрации, руководитель РОВД, почетный судья и т. п. Под субъектом психологи понимают отдельную личность либо сообщество личностей, объединенных общими интересами, которые выступают на высшем уровне своей активности, добиваются тех целей, которые поставлены.

Если исходить из этой посылки, то субъектом в административном праве является творец акта. Это сотрудник органа или целый коллектив, которые, с одной стороны, создают акт, а с другой — несут ответственность за его качество.

Несомненно, является некорректным приписывать цель административному праву или административно-правовой норме23.

Как право, так и норма не имеют никакой цели. Они являются творением человека, и человек ставит цель при их создании и при исполнении. Потому-то это творение может быть создано или исполнено как во благо, так и во зло. В связи с указанным в административном праве цель следует понимать в общепринятом смысле, а именно как компонент деятельности, как категорию, парную с результатом. Согласно сказанному, целью является идеальное предвосхищение результата, ради которого совершается деятельность. Цель данной деятельности может быть выражена в различных формах. При разработке акта силами подразделения, которое нуждается в акте, они являются более простыми; при передаче разработки в юридическую службу — более сложными. Однако во всех случаях формулировка цели показывает основные контуры акта, своего рода технические требования, предъявляемые к нему.

Процесс нормотворчества в федеральных органах исполнительной власти достаточно разнообразен и организуется в самых различных формах. Наиболее характерными из них являются:

· участие в законодательной деятельности, имея в виду, что право законодательной инициативы принадлежит Правительству РФ (Конституция РФ, ст. 104, п. 1);

· разработка проектов нормативных указов Президента РФ по своей инициативе или по поручению главы государства;

· издание собственных нормативных актов, правила подготовки которых утверждаются Правительством РФ, а разъяснения о применении правил даются Минюстом РФ24.

С точки зрения содержания процесс нормотворчества включает ряд последовательно выполняемых работ. К наиболее характерным относятся такие, как выявление проблемы, которой продиктована необходимость акта, оценка его значимости в решении задач, поставленных перед органом, создание вариантов акта и установление наиболее предпочтительного, анализ его сильных и слабых сторон, прогнозирование возникновения возможных негативных последствий от введения в действие и т. д.

Предметом, на который направляется нормотворчество, является достаточно специфическая реальность. Обычно под предметом труда понимается то, что человек своей деятельностью изменяет в полезном для него направлении25. Федеральные органы исполнительной власти своей административно-правовой деятельностью в пределах полномочий содействуют изменению в интересах наиболее эффективного исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, сложившегося на данный момент “правового поля”, тех обстоятельств, которые, с точки зрения законности, создают проблемы для решения поставленных перед ними задач.

К средствам труда относят “вещь или комплекс вещей, которые человек помещает между собой и предметом труда и которые служат для него в качестве проводника его воздействия на этот предмет”26. В административно-правовой деятельности вещные средства играют вспомогательную роль, облегчающую поиск и обработку необходимой для исследования информации. Основным же средством здесь являются методы, которые используются в науке административного права. В комплексе они исследованы профессором К. С. Бельским и в итоге подведены к методу живого познания27. Особенность применения этих методов в административно-правовой деятельности связана с тем, что они используются не на уровне профессиональной научной работы, а на уровне практики — в нормотворчестве органа.

Административно-правовая деятельность, вернее отдельный ее цикл, завершается результатом согласно поставленной цели: законопроектом, проектом нормативного указа Президента РФ, соответствующим постановлением Правительства РФ и т. д. В конечном виде это письменный официальный документ, подписанный руководителем органа или в установленных случаях лицом, исполняющим его обязанности. Каждый из этих документов сопровождают и другие — пояснительная записка для членов коллегии, на которой обсуждается документ, справка, необходимая для регистрации в Минюсте РФ, предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей.

Изложенное делает очевидным, что тот или иной результат административно-правовой деятельности вырабатывается усилиями в ряде случаев нескольких заинтересованных органов, различных подразделений, подключаемых к этому юридических служб и пр. Труд такого рода нередко нуждается в управлении. Оно организуется путем создания рабочей группы, обеспечения руководства ею, установления взаимодействия между заинтересованными сторонами, привлечения специалистов и ученых того или иного профиля и т. д. Во всех этих случаях необходимым условием является определение принципов деятельности рабочей группы и разграничение функций ее участников.

В заключение отметим, что автор убежден в необходимости реформирования всего понятийного аппарата данного права. Вместе с тем он в полной мере осознает, что изложенный подход является одним из возможных, а потому надеется на новые инициативы научной общественности для более глубокого изучения проблемы.

1 См., напр.: Советское административное право. М. 1981. С. 3; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. 1996. С. 31.

2 Административное право. Учебник/Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М., 1999. С. 28.

3 Философский энциклопедический словарь. М., 1998. C. 287.

4 Агапов А.Б. Федеральное административное право. Курс лекций. М., 1997.

5 Юридический словарь. М. 1953. С. 378.

6 Административное право. С. 52

7 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 31.

8 Административное право. С. 54.

9 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

10 О суждении и его формах в виде утверждения или отрицания в праве. См.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика. Учебник для юрид. вузов. М., 1998. С. 63.

11 Ожегов С.И., Шверова М.Ю. Толковый словарь русского языка.М., 1998. С. 555.

12 Юридический словарь. 1953. С. 378.

13 Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

14 Собрание законодательства РФ. 1997. № 50. Ст.5683.

15 Советское административное право. Учебник/Под ред. П. Т. Василенкова. М., 1990. С. 165—169, 494.

16 (35)СП СССР. 1972. №13. Ст. 70.

17 Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 30—37.

18 Сборник методических материалов по курсу “Административное право”. М., 1998. С. 17.

19 Коренев А. П. Административное право России М., 1996. С. 156.

20 Собрание законодательства РФ. 1997. №50. Ст. 5683.

21 Собрание законодательства РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

22 См., в частности: Комментарий к КоАП (ст. 249). С. 712.

23 Административное право. С. 49.

24 Российская газета. 1999. 3 августа.

25 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 811.

26 Там же. С. 190.

27 Административное право. С. 88—89.


Комментируем публикацию: К реформированию понятийного аппарата административного права РФ


Публикатор (): maskaev

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

подняться наверх ↑

Новые поступления

Выбор редактора LIBRARY.BY:

Популярные материалы:

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

ПОЛИТИКА НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в VK, в FB, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.