ГЕНЕЗИС ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ ФИЛАНТРОПИИ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ

© Исмаилов Б.И., 2006.
ГЕНЕЗИС ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ ФИЛАНТРОПИИ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ
Термины «благотворительность» и «филантропия», хотя и употребляются часто как синонимы, специалистами различаются. Если благотворительностью считается традиционная прямая поддержка бедных, больных, инвалидов, вообще обездоленных как со стороны частных лиц и организаций, так и со стороны государства, то филантропия - более широкое понятие: кроме традиционной благотворительности, она включает и пожертвования бесприбыльным организациям, оказывающим бесплатные услуги всей общине, населению города, штата или всей страны, независимо от уровня благосостояния (например, вклады в библиотеки, музеи, колледжи, бесплатные концерты и пр.).
Благотворительность и филантропия в том виде, в котором она известна сейчас обязана своим появлением великим религиям – иудаизму, христианству и исламу, не только унаследовавшим древнейшие традиции помощи ближнему, но и создавшим ее как организованную систему со своими учреждениями, этикой и методами управления .
Вот основные исторические вехи ее развития в Европе:
- IV век н.э. - христианство становится господствующей религией в Римской империи, а ее церкви - центрами филантропии.
- 321 год - византийский император Константин впервые разрешил гражданам завещать деньги и имущество церковным организациям, которые вскоре стали основными собирателями и распределителями благотворительных фондов.
- 567 год - на церковном Соборе в Туре объявлено о необходимости «церковного налога» - десятины - как основного источника содержания церкви и благотворительных фондов, с VIII века вводится королем франков Шарлеманом как обязательный платеж церкви, а в последующие века - во всех христианских государствах Европы.
- XII век - введение церковью продажи индульгенций как документов, дающих право на временное «отпущение грехов» (т.е. позволение грешить безнаказанно). Начало коммерциализации религиозной благотворительности: со средних веков жертвование на благотворительность, функции которой взяла на себя церковь, стало для богатых не только средством избежать наказания за «текущие» грехи, но и получить «спасение на небесах». Наличие бедности, как иронизировали критики церкви еще в те времена, стало просто «теологической необходимостью»: под каким иным предлогом церковь могла бы собирать огромные средства, а богатые «избегать» адских мучений, жертвуя на бедных? В последующие века в одной лишь Англии в руках епископальной церкви, по разным оценкам, было сосредоточено от трети до половины всего национального богатства.
- XVI век - длительная борьба церкви и государства за господство в Англии завершилась, в частности, с конфискацией церковной собственности и переходом ответственности за благотворительность под гражданский контроль.
- 20-е годы XVI века - широкое распространение протестантства с его суровой трудовой этикой в Англии и Германии, затем и во всей Европе. По Лютеру бедность совсем не добродетель, это скорее результат аморальности или лени; если человек трудоспособен, он обязан зарабатывать себе и семье на жизнь, и его следует принудить к труду, если он отлынивает. Помощь следует оказывать лишь действительно нуждающимся: старым, больным, инвалидам, а также пострадавшим от различных социальных и природных бедствий.
Опыт Великобритании
Законы о бедных, принятые в Англии в течение XVI века, постепенно отразили эту протестантскую точку зрения.
- 1536 год и позднее - введение специальных налогов на содержание бедных и принципа ответственности местных властей за их поддержку.
- 1601 год - все законодательные акты о помощи бедным сведены английской королевой Елизаветой в единый Закон о помощи бедным, который лег в основу англосаксонского законодательства о филантропии ряд статей этого Закона требовал введения рабочих программ для трудоспособных, получающих пособие по бедности.
Английский Закон 1601 года о помощи бедным послужил моделью законов о социальном благополучии в колониальной Америке в условиях быстро развивающегося здесь капитализма .
Опыт Германии
Начало ХХ века в Германии ознаменовалось бурным расцветом благотворительной деятельности. Ключевым словом этого периода является слово «благо», вошедшее в названия различных обществ и союзов, а также законов, регулирующих их деятельность. На имперском уровне роль координатора этой деятельности принадлежала основанной еще в 1880 году берлинской «Германской ассоциации помощи бедным и благотворительности», позже переименованной в «Германскую ассоциацию общественного и негосударственного обеспечения» .
Такое переименование было произведено неслучайно: более поздними законами устанавливалось, что государство и органы городского самоуправления не должны создавать свои собственные службы соцобеспечения там, где они уже созданы или будут созданы по частной инициативе. Этот действующий и поныне принцип привел к тому, что, в основном, именно свободные объединения ведут социальную работу в Германии и поддерживают большинство социальных учреждений.
В 1922 году был принят закон «Об общественном вспомоществовании молодежи», а в 1924 году – распоряжение рейха «Об обязательном социальном обеспечении» (любопытно, конечно, почему во времена республики законы назывались имперскими, но к нашей теме и это обстоятельство не имеет касательства).
Эти законы закрепили «мирное сосуществование» социальной работы на государственном и муниципальном уровнях, с одной стороны, и благотворительной деятельности так называемых свободных объединений – с другой. Устанавливалось, что государство и органы городского самоуправления не должны создавать свои собственные службы соцобеспечения там, где они уже созданы или создаются по частной инициативе свободных объединений. Более того: социальной работе свободных объединений придавалось преимущественное право, по сравнению с социальной работой государственных и муниципальных органов.
Этот действующий и поныне принцип привел к тому, что, в основном, социальную работу ведут именно свободные объединения. В настоящее время крупнейшими из них являются:
– Arbeiterwohlfahrt (сокр. AWO, «Рабочая благотворительность») – благотворительная организация, берущая свое начало в германском социал-демократическом движении. AWO основана в 1919 году и, как отмечено в ее уставе, «является политически независимым и неконфессиональным союзом общественной благотворительности – сторонник идеалов свободного и демократического социализма». AWO развивает свою деятельность во всех областях социальной работы – начиная с превентивной помощи в бедственных ситуациях и до полной социальной реабилитации. В структуре AWO имеется множество специализированных центров и социальных служб.
– Caritas (Deutscher Caritasverband, сокр. DCV) – благотворительная организация Католической церкви. DCV основана в 1897 г. священником Лоренцем Вертманном (Lorenz Werthmann). Как один из основных союзов общественной благотворительности Caritas организует свою работу в соответствии со всеми задачами социальной помощи. Основные лозунги, под которыми проводится деятельность Caritas, это: «Integration beginnt im Kopf» («Интеграция начинается в голове») и «Fuer ein besseres Miteinander von Deutschen und Zuwanderern» («За взаимное благо немцев и иммигрантов»).
– Diakonisches Werk (Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche, сокр. DW) – благотворительная организация Евангелической церкви. Традиции ее деятельности восходят к 1848 г., когда на Виттенбергском церковном соборе Иоганн Хинрих Вихерн (Johann Hinrich Wiehern) выступил с программой «Внутренняя миссия против духовной и материальной бедности и социального неблагополучия».
Опыт США
Как и в Англии, власти колоний на местах - в городах и в округах - отвечали за благотворительность, собирая и распределяя налоги и пожертвования на помощь «подлинно бедным». Однако нищие, на вид трудоспособные, странники допускались в город условно и немедленно изгонялись за городскую черту при попытке выпрашивать подаяние. В 1775 году в Северной Каролине был даже принят закон «О сечении кнутом» нищих до их изгнания, а в других колониях они носили одежду со специальной меткой «Р» (poor - бедный) .
Однако влиятельные и дальновидные граждане колоний, например, знаменитый своим социальным новаторством Б.Франклин, активно пропагандировали и сами осуществляли многочисленные акты филантропии. Они считали ее не только выражением любви к ближнему, но и прагматичным методом сбережения социального мира. При создании ряда благотворительных учреждений в Филадельфии (публичной библиотеки, университета, госпиталя и др.) Б.Франклин широко использовал изобретенные им приемы сбора пожертвований, многие из которых применяются до сих пор - например, если частные пожертвования достигают заданного предела, местные власти выделяют аналогичную сумму, что обычно стимулирует сбор средств у частных лиц. Франклин сформулировал классическую методику сбора пожертвований: «Сначала обратитесь к тем, кто, по вашему убеждению, даст понемногу; далее, к тем, в ком вы не уверены, и покажите им список первых; наконец, не пренебрегайте теми, которые, как вы считаете, не дадут ни пенса - в некоторых из них вы можете ошибаться».
Однако до середины XIX столетия, американцы в своей массе не были щедры в благотворительности для бедных: продолжала господствовать пуританская трудовая этика. Ситуация круто переменилась лишь в связи с началом во второй половине XIX века промышленной революции и тяжкими последствиями Гражданской войны, резко усилившими масштабы бедности и увеличившими число обездоленных. Поскольку со стороны федеральных властей помощь бедным не оказывалась, а со стороны местных властей ограничивалась, в основном, домами призрения (и так продолжалось вплоть до начала XX века), то основная нагрузка легла на частную благотворительность.
Историческими вехами в истории филантропии в США последних двух веков являются:
- 2-я половина ХIХ века - начало современной американской филантропии: на основе крупных состояний, созданных в ходе промышленной революции ее деловыми лидерами (при жизни их, однако, называли «баронами-грабителями»...), появились крупномасштабные филантропические организации, составляющие ныне важный компонент ее организационной и финансовой мощи.
Первопроходцами, явились Э. Карнеги и Д. Рокфеллер. Созданные ими на основе своих огромных состояний фонды (Корпорация Карнеги в 1911 и Фонд Рокфеллера в 1913 году) стали моделью для тысяч частных благотворительных фондов не только в США, но и во всем мире, а исповедуемая ими философия благотворительности (прежде всего Э. Карнеги, который утверждал, что благотворительность не столько религиозный, сколько социальный долг богатого человека) вдохновила не одно поколение богатых людей на активное участие в филантропии. Бурное развитие благотворительности, социальной работы и обслуживания общин вплоть до Великой Депрессии 30-х гг. ХХ в. происходило на фоне застоя, точнее отсутствия, сколь ни будь развитой государственной системы помощи бедности.
- 30-е годы ХХ века - с приходом к власти Ф.Д.Рузвельта началось решительное вмешательство государства, прежде всего федерального, в сферу социального благосостояния, замещение им благотворительности в основных его сферах (социальное обеспечение в старости и при потере работы, образование и здравоохранение) в связи устрашающими масштабами обнищания населения в эти годы.
Конгресс вынужден был принять ряд законов, включая знаменитый Акт о социальном обеспечении 1935 года, которые означали рождение федеральной системы поддержки пожилых, инвалидов, детей-иждивенцев, а также защиты от безработицы. Этот необратимый поворот в сторону федеральных социальных программ диктовался не только вступлением страны во Вторую мировую войну и проблемами послевоенного развития, но и заразительным примером мощной системы социального обеспечения, создаваемой в те годы в бывшем СССР.
- 60-е годы - при президенте Л. Джонсоне эта социальная политика получила новый мощный толчок в его «Программе Великого Общества», родившейся еще при жизни Д.Кеннеди: превращение программы фудстемпов, принятой еще в 30-е гг., в постоянную, расширение Медикера и создание Медикейда, появление субсидированного жилья для людей с низким доходом, почти полное финансирование школьного и поддержка высшего образования и сферы искусства и т.п. В реализации этой Программы активно участвовала и традиционная филантропия, претерпев также значительные изменения в условиях, когда государство взвалило на себя главную ношу социального благосостояния.
- 1981-1989 годы - президент Р.Рейган, следуя своим консервативным убеждениям и поддержке среднего класса, атаковал массовое иждивенчество среди бедных, порожденное, по его мнению, реализацией социальных программ Л.Джонсона, провел сокращение расходов на многие из них и добивался усиления роли частной благотворительности, особенно со стороны религиозных организаций.
- 1993-2000 годы - в годы правления Б.Клинтона, с одной стороны, было продолжено расширение числа и увеличение расходов на социальные программы правительства, а с другой - принят ряд программ, предназначенных резко снизить иждивенчество, ставшее социальным бедствием (можно вспомнить, кстати, массовое нищенство в Европе в XV-XVI вв., когда бедность стала «теологической необходимостью» для церкви и ее богатых прихожан!).
В эти годы были приняты программы по сокращению числа клиентов государственного вэлфера и отработке трудоспособными получаемого пособия. Именно в 90-е годы состоялся длительный экономический подъем и биржевой бум, что было особенно благоприятно для увеличения ресурсов филантропии.
Наряду с количественным объёмом увеличения филантропия сегодня изменилась и качественно - ее организации поддерживают сейчас не только бедных, а благотворительные вклады делают не только богатые; если в прошлом ее задачей было обеспечить лишь базовые потребности бедных и страждущих, то теперь, используя льготы по налогам, т.е. средства всех налогоплательщиков, она действует в интересах всех граждан страны и они в своем подавляющем большинстве становятся ее донорами.
Опыт Саудовской Аравии
После событий 12 мая 2003 г. в Эр-Рияде, оказавшихся, по сути дела, первой самой значительной террористической операцией в стране, после которой национальный истеблишмент пошел на введение мер, ограничивших сбор благотворительных пожертвований. Саудовским Консультативным советом был подготовлен проект закона «Об упорядочении благотворительной деятельности». Так как стало ясно, что широкое развитие саудовской благотворительной деятельности во многом служит основой финансирования внутрисаудовской антисистемной оппозиции .
Проект состоит из четырнадцати статей, включающих, в частности, требование получения разрешения на сбор материальных или денежных пожертвований от соответствующих органов государства, а также предоставление этим же органам сведений о цели сбора пожертвований, месте их расходования, лицах, которые будут осуществлять этот сбор, и их адресах, а также о банковских учреждениях, в которые будут помещены собранные суммы. Кроме того, проект закона предполагает, что инициаторы операции сбора пожертвований должны в обязательном порядке сообщать в соответствующие органы государства сведения о том, каким образом и в какие сроки эти суммы будут использоваться. Лица, осуществляющие сбор пожертвований, согласно тексту закона «Об упорядочении благотворительной деятельности», должны обладать заверенными государственными органами документами, подтверждающими их личность.
Государство требует также полного отчета от осуществляющих сбор пожертвований о том, кому и с какой целью они в дальнейшем будут предоставлены. При этом подчеркивается, что все эти документы могут печататься только в государственных, а не в частных типографиях. Наконец, все эти положения распространяются на деятельность, связанную со сбором пожертвований, предназначаемых не только для отправки за пределы Саудовской Аравии, но и для дальнейшего использования внутри королевства. Нарушение положений внесенного на рассмотрение Консультативного совета закона «Об упорядочении благотворительной деятельности» влечет за собой конфискацию собранных средств и тюремное заключение тех, кто вел соответствующую деятельность.
Из дискуссий в Консультативном совете вытекало, что необходимость ограничения сбора этих пожертвований стала сегодня отвечать настроениям граждан королевства. Сторонники ограничения благотворительной деятельности подчеркивали, что произошедшие в стране в течение последних лет террористические акции привели к «массовому уходу граждан из сферы благотворительной деятельности». Тем не менее, отмечали они, в Саудовской Аравии благотворительная деятельность все еще остается «третьим по значимости сектором национальной экономики» (после государственного и частного). Этот сектор вплоть до сегодняшнего дня еще «не регулируется достаточно серьезным законодательством». Более того, по их мнению, средства, получаемые от сбора пожертвований, государство должно инвестировать в развитие тех сфер, которые помогут «развивать образование, создавать рабочие места для выпускников университетов и для молодежи в целом».
Однако их противники отвечали, что существует реальная практика, опирающаяся на шариат. Эта практика лежит в основе жизнедеятельности саудовского государства, «воплощающего исламские нормы Благородного Корана», и эта практика, в принципе, не должна подвергаться какому-либо сомнению, ограничиваться и тем более становиться основой для инвестиционной деятельности, противоречащей самому духу шариатского законодательства. Логика этой группы депутатского корпуса вытекала из того, что, поскольку благотворительностью занимаются филантропы-«люди добра», постольку их деятельность ни коим образом «не может рассматриваться в качестве подсудной». Напротив, эта деятельность служит интересам «многих обездоленных, сирот и вдов, так как предоставляемые им государством социальные гарантии сами по себе не могут в полном объеме удовлетворить чаяния и запросы этих социальных слоев». Это означает, что государству «необходимо поддерживать благотворительную деятельность, а не содействовать ее ограничению».
Опыт Российской Федерации
В Российской Федерации благотворительная деятельность регулируется Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г.
В соответствии со ст. 2 «Благотворительная деятельность осуществляется в целях: социальной поддержки и защиты граждан, включая улучшение материального положения малообеспеченных, социальную реабилитацию безработных, инвалидов и иных лиц, которые в силу своих физических или интеллектуальных особенностей, иных обстоятельств не способны самостоятельно реализовать свои права и законные интересы; подготовки населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев; оказания помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, промышленных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам; содействия укреплению мира, дружбы и согласия между народами, предотвращению социальных, национальных, религиозных конфликтов; содействия укреплению престижа и роли семьи в обществе; содействия защите материнства, детства и отцовства; содействия деятельности в сфере образования, науки, культуры, искусства, просвещения, духовному развитию личности; содействия деятельности в сфере профилактики и охраны здоровья граждан, а также пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан; содействия деятельности в сфере физической культуры и массового спорта; охраны окружающей природной среды и защиты животных; охраны и должного содержания зданий, объектов и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронения.
Учредителями благотворительной организации в зависимости от ее формы могут выступать физические и (или) юридические лица. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения не могут выступать учредителями благотворительной организации.
Источниками формирования имущества благотворительной организации в соответствии со статьёй 15 закона могут являться: взносы учредителей благотворительной организации; членские взносы (для благотворительных организаций, основанных на членстве); благотворительные пожертвования, в том числе носящие целевой характер (благотворительные гранты), предоставляемые гражданами и юридическими лицами в денежной или натуральной форме; доходы от внереализационных операций, включая доходы от ценных бумаг; поступления от деятельности по привлечению ресурсов (проведение кампаний по привлечению благотворителей и добровольцев, включая организацию развлекательных, культурных, спортивных и иных массовых мероприятий, проведение кампаний по сбору благотворительных пожертвований, проведение лотерей и аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации, реализацию имущества и пожертвований, поступивших от благотворителей, в соответствии с их пожеланиями); доходы от разрешенной законом предпринимательской деятельности; поступления из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных фондов; доходы от деятельности хозяйственных обществ, учрежденных благотворительной организацией; труд добровольцев; иные не запрещенные законом источники.
В связи с изменением ситуации в сфере осуществления благотворительной деятельности, политизации ряда российских НКО, появления новых видов благотворительной деятельности (филантропии, меценатства) в Российской Федерации разрабатывается проект закона «О филантропии, меценатстве и волонтёрстве» который как предполагается расширит законодательную базу в указанной области правового регулирования .
Опыт Молдовы
Основы правового регулирования благотворительной и спонсорской деятельности, в том числе создания и деятельности благотворительных организаций, государственные гарантии этой деятельности и определяет формы ее поддержки центральными и местными органами публичной власти регламентированы законом Республики Молдова «О благотворительности и спонсорстве» от 31.10.2002 г.
Спонсорская деятельность осуществляется физическими и юридическими лицами добровольно по просьбе лица и состоит в предоставлении ему финансовых и материальных средств для поддержки мероприятий общественного значения.
Осуществлять благотворительную и спонсорскую деятельность могут Благотворительные организации создаваемые в форме благотворительного общества (объединения), фонда, учреждения или в иной не запрещенной законом форме.
Благотворительная организация не вправе расходовать свои средства и использовать свое имущество для поддержки политических партий и других общественно-политических организаций.
Благотворительная организация получает право на налоговые и иные льготы, установленные законодательством, с момента ее государственной регистрации.
В соответствии со статьёй 21 Закона: «Лица, осуществляющие благотворительную или спонсорскую деятельность, подтвержденную документально, пользуются налоговыми льготами, предусмотренными действующим налоговым законодательством».
Участники благотворительной деятельности вправе осуществлять международную благотворительную деятельность в порядке, установленном законодательством Республики Молдова и международными договорами, одной из сторон которых она является.
Практика Республики Узбекистан
Одним из основных принципов проводимых в республике реформ является проведение сильной социальной политики, направленной на защиту инвалидов, сирот, других малообеспеченных слоев населения.
Широкая благотворительная деятельность проводится представителями делового сообщества республики, предпринимателями, фермерами.
Во все времена деловые люди, состоявшиеся бизнесмены занимались меценатством, оказывали помощь нуждающимся в ней. Бескорыстная помощь очень нужна и в наши дни.
Благотворительность всегда являлась отличительной чертой народа Узбекистана. Протянут руку помощи в трудную минуту, поддержать помочь – эти понятия прививаются человеку у нас с детства. Ведь добрые дела всегда возвращаются сторицей.
Вместе с тем следует отметить, что несовершенство законодательной базы в благотворительной сфере, и в первую очередь, в предоставлении налоговых преференций для благотворителей, слабость взаимодействия государственных органов с благотворительными организациями, отсутствие системы кадрового и информационного обеспечения благотворительной деятельности сегодня не только препятствуют развитию благотворительности в Узбекистане, но и могут привести к значительному сокращению числа благотворителей и масштабов их деятельности. Это отрицательно скажется на основных участниках благотворительной деятельности — благополучателях —гражданах, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Следовательно, назрела насущная необходимость не только осмыслить состояние благотворительной сферы в стране, но и наметить пути решения проблем, которые позволят более эффективно использовать ее возможности для построения в Узбекистане гражданского общества.
С целью устранения этого пробела в законодательстве в нашей Республике подготовлен проект “О благотворительности”, устанавливающий основы правового регулирования и гарантии деятельности граждан (физических лиц) в области благотворительства. Проект закона направлен на поддержку общественно полезной деятельности граждан, заключающейся в добровольном их участии в решении социальных проблем страны путём оказания бескорыстной помощи обществу в целом, отдельным людям или неправительственным (негосударственным и немуниципальным) некоммерческим организациям; регулирует отношения между гражданами, осуществляющими эту деятельность, и государством; создаёт условия для развития благотворительной деятельности путём моральной поддержки и экономического стимулирования государством различных видов благотворительной деятельности.