публикация №1096454775, версия для печати

Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы


Дата публикации: 29 сентября 2004
Публикатор: maskaev
Рубрика: ПОЛИТИКА ПОЛИТОЛОГИЯ (теория)


АВТОРЫ: С. Е. Заславский, Т. И. Нефедова

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №2,2000


Что мешает формированию отечественного лоббизма

Тема лоббизма в нашей стране, еще сравнительно недавно являвшаяся запретной, сегодня вновь оказалась в эпицентре внимания российских ученых и политических деятелей. И это закономерно. Рыночные реформы в экономике вызвали серьезные изменения в социальной структуре общества, явились причиной появления новых групп с четко осознанными и артикулированными политическими интересами (частные предприниматели, фермеры и т. д.). Параллельно, хотя и более медленными темпами, осуществляется процесс модификации и структурирования интересов у традиционных (т. е. существовавших еще в рамках советской системы общественных отношений) социальных групп. Вследствие изменения социальных условий места и роли в общественной иерархии их представители коренным образом меняют как структуру своих потребностей, так и возможности их реализации.

Осознание индивидами схожести интересов приводит к структурированию единого общегруппового интереса и как следствие — к формированию в недрах социальной группы инициативного ядра, которое разрабатывает стратегию и тактику активного действия, выступающего в качестве идеолога этого интереса и локомотива для его отстаивания в органах государственной власти. В зависимости от характера этих интересов, поставленных целей, а также ресурсов, имеющихся в распоряжении той или иной группы, в качестве такого ядра могут выступать как организационно неоформленные группы, так и организации, различные по своей организационно-правовой форме (общественные объединения, финансово-промышленные группы, политические партии, профсоюзы и т. д.). Большинство из них активно пытается оказывать организованное воздействие на нормотворческую и административно-управленческую деятельность государственных органов с целью реализации групповых интересов. Эта цель может быть достигнута как за счет делегирования своих представителей в систему органов государственной власти (главным образом посредством выборов), так и путем влияния на процесс принятия решений в структурах государственной власти.

Группы интересов и “группы давления” существуют на протяжении всей истории человечества, т. е. с тех пор как стали складываться системы власти. Деятельность групп интересов можно проследить еще в условиях античной полисной демократии (например, в практике судопроизводства афинских судебных органов, в собраниях граждан древнегреческих городов). Классическим примером функционального представительства интересов можно считать деятельность афинского трибуна, представлявшего интересы правящего класса. Ход общественного развития и опыт государственного регулирования деятельности этих групп в странах с различной конституционно-правовой системой показали, что представительство интересов и взаимодействие структур гражданского общества с органами государственной власти невозможно удержать в рамках электорального процесса. Понимая неизбежность этого, законодатели различных стран ищут формы легализации данного процесса, перехода к информационному воздействию, суть которого состоит в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный характер интересов и обоснованность требований тех или иных групп.

В США уже с 1946 г. лоббизм регламентировался “Законом о регулировании лоббизма”. В 1995 г. вступил в силу “Закон о раскрытии лоббистской деятельности”, разработанный и принятый с учетом изменившихся исторических условий. В Канаде, Австралии и Бразилии также имеются законы, регулирующие лоббистскую деятельность. В некоторых западноевропейских странах законодатели пошли по другому пути. Лоббистская практика регулируется там совокупностью законов, регламентирующих, в частности, статус депутатов, работу выборных органов власти, деятельность добровольных ассоциаций, проведение избирательных кампаний и референдумов. Так, в Великобритании, например, действует закон, регламентирующий гражданскую службу. В английском парламенте имеется система специальных комитетов, их основная функция состоит в контроле за соответствующими министерствами и ведомствами. Во Франции и Италии лоббизм вообще официально не признан.

Для России вопрос лоббизма весьма проблематичен, так как он может возродить недобрую память о кураторстве, которое под видом контроля пытался осуществить Верховный Совет в 1991—1993 гг. Вот, к примеру, некоторые документы, принятые Верховным Советом РФ: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22.05.92 (№ 2819-1) “О финансировании республиканских расходов Российской Федерации в мае—июне 1992 г. ” (контроль возложен на Комиссию Совета Республики по бюджету, планам, налогам и ценам); Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 14.07.92 (№ 3296-1) “Об основах градостроительства в Российской Федерации” (контроль за исполнением постановления предписывалось осуществить Комитету Верховного Совета РФ по строительству и архитектуре); Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 03.06.93 (№ 5090-1) “Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации” (контроль за ходом реализации постановления должна была осуществить Комиссия Совета Национальностей). Примером может служить также борьба за СМИ между ветвями власти, которая сыграла весьма важную роль в углублении конфликта между ними. Имели место попытки Верховного Совета России создать Федеральный наблюдательный совет в противовес учрежденному Президентом Федеральному информационному центру (ФИЦ), в ведение которого передавались “Останкино” и все региональные телекомпании.

Лоббизм не является для России новым явлением, которое появилось только с рыночными реформами 90-х гг. На сегодняшний день в нашей стране существуют лишь попытки регламентировать лоббистскую деятельность. Многие проблемы, с которыми сталкивается отечественный бизнес в практике взаимодействия с государственными структурами, в дореволюционной России получили свое успешное разрешение еще на рубеже XX в.

Становление лоббизма в России

В силу особенностей исторического развития России процесс становления институтов представительной демократии — политических партий и структур законодательной власти — начался значительно позже, чем в странах Западной Европы. Прообразом российского парламента можно считать Боярскую думу, которая фактически являлась законосовещательным органом при монархе. Относительно краткие периоды усиления ее полномочий приходятся лишь на период Смутного времени и на 20—30-е гг. XVII в., т. е. время укрепления на российском троне династии Романовых. Периодически созываемые в XVI — первой половине XVII вв. Земские Соборы хотя и играли существенную роль в определении общей направленности внутренней политики, но по своей структуре и характеру решаемых задач скорее являлись аналогами Конституционных Собраний, чем постоянно действующими законодательными органами. Дореволюционная Россия не имела и укоренившихся традиций многопартийности: первые политические партии в России появились лишь на рубеже XIX—XX вв. и получили свое признание лишь в 1905 г. в связи с изданием Манифеста 17 октября.

В то же время на всем протяжении российской истории слабость законодательных органов отчасти компенсировалась тем значительным влиянием, которое оказывали на государственную власть, особенно на местах, сословно-представительские учреждения — дворянские собрания, гильдии, цеха, деятельность которых не прекращалась даже в условиях абсолютной монархии. Не случайно российские самодержцы от Петра I и до Александра III, жестко пресекавшие любые попытки возрождения парламентарных начал в российской политике, одновременно в той или иной степени опирались на институты сословного представительства, справедливо усматривая в них дополнительный рычаг для реализации своих властных полномочий. С отменой крепостного права в 1861 г. сословные учреждения не только не приходят в состояние упадка, но, напротив, переживают настоящий подъем, которому в немалой степени способствовали реформы 1860—1880 гг., заложившие правовые основы представительства интересов различных социальных слоев на низовом (сельском, волостном, городском), а также на губернском (земства) уровнях.

В начале XX в. представительство интересов торгово-промышленного класса приобрело большую активность. В России в это время существовало около 150 предпринимательских объединений, которые выполняли различные представительские функции1 . Условно их можно объединить в следующие пять групп: 1) купеческие управы; 2) комитеты торговли и мануфактур; 3) биржевые общества и возглавляющие их биржевые комитеты; 4) съезды и совещательные конторы промышленников и торговцев; 5) общества заводчиков и фабрикантов. Наиболее многочисленной группой представительных организаций являлись биржевые общества и биржевые комитеты. На первом Съезде Союза торговых и промышленных предприятий (январь 1906 г.) отмечалось, что на 1905 г. в России было около 55 бирж2 . Однако есть и другие данные — 85 бирж3 .

Направленность представительной деятельности организаций крупной буржуазии была следующей: правительственные органы, органы законодательные (Государственная Дума и Государственный Совет), органы судебные (Сенат в первую очередь) и общественное мнение. Состав Государственного Совета, который, согласно высочайше утвержденным “Основным государственным законам” 1906 г., фактически выполнял функции верхней палаты, наполовину назначался императором, а наполовину формировался по корпоративному признаку: 18 членов — от дворянских обществ, 6 — от православного духовенства, по 1 — от каждого губернского собрания, 12 — от промышленности и торговли. Свое представительство в Государственном Совете имела и Академия наук: членами Государственного Совета являлись академики В. Вернадский, М. Ковалевский и др.4.

По важности и по объему на первое место выходило представительство в правительственных структурах. Сложилась такая практика, когда большинство разрабатываемых там законопроектов по торговле и промышленности поступало на предварительное обсуждение в совещательные учреждения по торговле и промышленности. В Министерстве финансов основными проблемами были налогообложение промышленности и торговли, таможенные тарифы. Для Министерства путей сообщения главной проблемой являлась железнодорожная политика.

Примером совместной работы стал разработанный в 1908 г. Горным департаментом проект изменений и дополнений в действовавшие правила о нефтяных промыслах, переданный по инициативе Министерства финансов для рассмотрения в Совет Съездов представителей промышленности и торговли. Последний организовал совещание, в котором участвовали представители нефтепереработчиков и перевозчиков нефти, а также чиновники Горного департамента5 .

С учреждением Государственной Думы российские “группы интересов” начинают также активно осваивать этот новый канал политического представительства интересов. Данная задача в значительной мере облегчалась положениями избирательного законодательства Российской империи, согласно которым выборы в Государственную Думу осуществлялись в несколько этапов по куриям (землевладельцы, городское население, крестьянство, позднее — рабочие). Корпоративные организации наделялись широкими полномочиями в вопросах выдвижения кандидатов и проведения предварительных выборов. Характерно, что факт исключения российских подданных из дворянских собраний и сословных обществ, согласно ст. 10 Положения о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г., лишал их также активных и пассивных избирательных прав.

Представители промышленности и торговли огромное внимание уделяли работе с уже избранными депутатами Государственной Думы и членами Государственного Совета. Так, Совет Съездов представителей промышленности и торговли издавал (1908) журнал “Промышленность и торговля”, который бесплатно рассылался членам Государственной Думы и Государственного Совета. Имелось также специальное издание “Промышленность и торговля в законодательных учреждениях”, которое было целиком посвящено работе Думы и Госсовета. С начала XX в. до Октябрьской революции вышло три тома. Об активности взаимодействия Государственной Думы с представителями торгово-промышленных кругов свидетельствуют следующие факты. На Съездах представителей промышленности и торговли неоднократно присутствовали и выступали А. И. Шингарев (ведущий оратор кадетов по торгово-промышленным вопросам), барон Е. Е. Тизенгаузен (председатель комиссии по рабочему вопросу III Государственной Думы), Г. Г. Лерхе (председатель финансовой комиссии). Имелись случаи совместной работы думских комиссий и комиссий Совета Съездов представителей промышленности и торговли. Так, в 1911 г. постоянная комиссия по юридическим и налоговым вопросам при Совете Съездов приступила к обсуждению проекта положения о государственном подоходном налоге по поручению Комитета Совета Съездов и просьбе председателя финансовой комиссии Государственной Думы Г. Г. Лерхе6 .

Большое место в своей деятельности представители промышленности и торговли отводили работе с общественным мнением. Журнал “Промышленность и торговля”, несмотря на свою убыточность и ежегодный дефицит бюджета Совета Съездов, признавался большинством Съездов необходимым изданием, а члены Совета Съездов считали его главной задачей и заслугой Совета Съездов7. Кроме журнала издавалось большое количество других материалов — книг, брошюр, докладов. К 1912 г. за пять лет своей работы Совет Съездов опубликовал 144 непериодических издания8 .

Одной из наиболее значимых лоббистских организаций дореволюционной России был Московский биржевой комитет (МБК). В 1905—1914 гг. представительство становится главной функцией МБК9. В 1910 г. МБК организовал в Москве Всероссийский съезд представителей русской торговли и промышленности по вопросу о мерах к развитию торговых отношений с Ближним Востоком. МБК ввел в практику созыв предварительных совещаний представителей заинтересованных отраслей для согласования позиций. Подобные совещания имели место перед работой комиссии по вопросу о таможенном объединении России с Финляндией (1910), а также перед совещанием Иркутского генерал-губернатора по вопросу торговли с Монголией в том же году. Представитель МБК был членом Совета Государственного банка. С 1912 г. представитель МБК входит в состав Совета Добровольного Флота. С правом совещательного голоса принимает участие в общих тарифных съездах железных дорог, Совете по тарифным делам, Центральном и порайонных комитетах по урегулированию перевозок массовых грузов. Общие тарифные съезды железных дорог имели своей целью скоординировать политику в области тарифных ставок на различных железных дорогах России. Естественно, для лоббистской деятельности здесь представлялись большие возможности. Комитет по железнодорожным делам при МБК вырабатывал свою позицию по снижению или, напротив, поднятию тарифов и убеждал делегатов съезда в необходимости принятия соответствующего решения. Однако делегаты от промышленности и торговли не имели права решающего голоса, что очень осложняло их работу. Такая форма представительной деятельности не удовлетворяла буржуазию и была предметом ее многочисленных ходатайств. Но к 1917 г. такого права буржуазия так и не добилась. Основной формой ее представительной деятельности являлись апелляции и ходатайства перед правительственными органами. Но эффективного воздействия это не имело.

Как правило, правительство направляло проекты, касающиеся торговли и промышленности, в МБК, Съезды представителей промышленности и торговли, другие совещательные учреждения по промышленности и торговле. Те, в свою очередь, представляли отзывы, замечания и поправки. Основной задачей Съездов было согласование мнений различных групп буржуазии, выработка их общей позиции для последующего представления ее правительству. На Съездах обычно присутствовали высокопоставленные чиновники правительства, до них и доводилось мнение промышленников.

С началом Первой мировой войны получила развитие практика создания межведомственных органов оперативного управления, к участию в работе которых помимо представителей государственных органов привлекались представители общественных объединений — Всероссийских земского и городского союзов. Законом от 17 августа 1915 г. были учреждены Особые совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, по обеспечению топливом путей сообщения, государственных и общественных учреждений и предприятий, работавших для целей государственной обороны, по продовольствию, по перевозке топлива, продовольствия и военных грузов.

Бурное развитие экономики и промышленности в России органично подвело к необходимости взаимодействия исполнительной и законодательной власти с представителями бизнеса. Появившиеся представительные организации, несмотря на их финансовую слабость, можно рассматривать как прообразы лоббистских организаций. Представительная деятельность буржуазии не была структурирована и регламентирована, в ней не было планомерности и систематичности. Но, возможно, при иной исторической последовательности событий в России первые попытки такого процесса взаимодействия могли бы найти свое продолжение.

Состояние лоббизма в Советской России

Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивность использования зависят от политической системы, характера политического режима, уровня политической культуры правового регулирования этой деятельности и других особенностей каждой конкретной страны.

В СССР традиционная система функционального представительства интересов граждан была деформирована. В условиях однопартийной системы, которая жестко пресекала любые попытки идеологической альтернативы, частная инициатива, не согласованная либо не санкционированная с партийно-государственными инстанциями, в лучшем случае оставалась без рассмотрения, а в худшем — преследовалась государством как недопустимая. Специфика советского и постсоветского лоббизма обусловлена прежде всего идеологизацией общества и как следствие — своеобразием его социальной структуры, способов и каналов представительства интересов различных социальных субъектов.

Результатом политики, проводимой КПСС, стало создание в СССР практически новой социально-классовой структуры, в которой непомерно большое значение играла управляющая элита, осуществлявшая господство над всеми сферами жизнедеятельности общества. Будучи внутренне неоднородной, состоящей из различных корпоративных группировок, этой элитой можно было управлять лишь с помощью жесткой оргструктуры, осуществлявший контроль за ее деятельностью.

В скрытом виде в СССР существовал лоббизм “групп интересов” как многоступенчатое, опосредованное (через КПСС) артикулирование интересов отдельных групп населения, представляемых профсоюзами, а также созданными “сверху” и лояльными по отношению к власти различного рода союзами, комитетами, ассоциациями, обществами, советами и движениями. При этом такой лоббизм в принципе не подрывал устоев советского политического режима, так как имел целью предоставление различных льгот в сфере административного распределения материальных благ отдельным социальным группам (членам творческих союзов, отдельным категориям работников и т. д.). Зачастую такого рода инициативы если и не инициировались впрямую партийной верхушкой, то встречали с ее стороны крайне благосклонное отношение (например, предложения ветеранских организаций о льготах участникам войны).

Заинтересованные группы представляли не добровольные организации граждан, а структуры и институты, основные функции которых были связаны с решением хозяйственных, военных, административных или иных социально-экономических задач. Но одновременно с выполнением этих функций их руководство и персонал отстаивали те же специфические групповые, “партикулярные” интересы, что и добровольные организации.

Специфика лоббизма определялась двумя главными факторами: характером самих заинтересованных групп и особенностями политической системы, в которой им приходилось действовать.

В СССР к таким группам относились военно-промышленный, аграрно-промышленный и другие влиятельные комплексы.

Государственно-политическое управление строилось в СССР по территориальному признаку. Территориальное лобби было достаточно мощным. Через “земляческие” группировки, в том числе в самой КПСС, происходила концентрация интересов региональных групп давления, включая подбор кадров и распределение ресурсов. Значение области часто определялось наличием приоритетных предприятий. Первые места занимали Москва, Ленинград и Свердловская область...10.

Существовала также и отраслевая дифференциация. Отраслевой принцип концентрации интересов населения, т. е. групповых распорядителей собственности — администрации предприятий, руководителей управлений, трестов, главков и министерств, был основным.

Потребности распределения приоритетов подтолкнули систему к созданию мощных лоббистских структур как в правительстве, так и в самом ЦК и Политбюро. Одной из таких форм было создание решениями Совета Министров СССР, ЦК КПСС специальных комиссий по тем или иным вопросам: Комиссия по оперативным вопросам, Комиссия по объектам “группы 100”, Комиссия по военно-промышленному комплексу и др.

Однако уже в конце 60-х — начале 70-х гг. происходит скрытая дифференциация социальной структуры общества, что выражается не только в дифференциации различных сегментов политической и управленческой элиты, но и в появлении “теневых” социальных групп с собственным корпоративным интересом (торговцы-частники, работники сферы “теневой экономики” и др.). В результате советское общество в середине 80-х гг. утратило присущий тоталитарному строю интегративный бесклассовый характер, значительно усложнившись как по количеству социальных страт, так и по системе отношений между ними.

Лоббизм в постперестроечной России

В период перестройки начала рушиться сложившаяся система лоббирования и формироваться новая. Объективными предпосылками формирования новой системы функционального представительства интересов становятся: процессы дифференциации внутри управленческой элиты, изменения экономических связей между предприятиями, а также появление новых хозяйствующих субъектов, заложивших основы рыночной инфраструктуры.

Принятие законов “О кооперации” и “О государственном предприятии” оказалось довольно неожиданным. Предприятия начали избавляться от опеки вышестоящих организаций, рушилась сложившаяся система лоббирования и формировалась новая.

Первыми такими субъектами стали предприятия НТТМ (научно-техническое творчество молодежи), в состав которых входили комсомольские и партийные работники. Впоследствии в связи с бурным развитием кооперативного движения начинают создаваться союзы и ассоциации кооператоров, сначала на региональном в 1988 г., а с 1989 г. — на общесоюзном уровне (Союз объединенных кооперативов СССР в сфере производства и услуг, Союз менеджеров СССР и т. д.).

Крах системы планового хозяйства в конце 80-х — начале 90-х гг. освободил групповые интересы от оков государственного корпоративизма, и именно в этот период произошло становление новой системы функционального представительства интересов. Основой данного перехода стало превращение групп интересов из политически бесправных “клиентов” партийно-государственной системы в лоббистов — полноправных участников политического процесса и политической системы как таковой.

Сегодня уже можно говорить о разветвленной сети предпринимательских структур, союзов ассоциаций, в той или иной степени представляющих и лоббирующих интересы нового бизнеса в органах власти. В эту сеть входят: объединения (союзы, ассоциации, лиги) предпринимателей; общественные структуры при законодательных и исполнительных органах; экспертные советы и аналитические центры в структурах власти; партии и политические движения; коалиции предпринимателей; общественно-государственные фонды; бизнес-клубы.

В 90-е гг. в России начинался процесс формирования заинтересованных групп бизнеса, где особую роль стали играть неколлективные (т. е. не основанные на добровольном объединении граждан) группы давления (финансово-промышленные группы, концерны, банки, акционерные общества). По масштабам своей политической активности и силе воздействия на власть они во много крат превосходят общественные объединения предпринимателей, которые пытаются играть роль “буфера” между органами власти и структурами бизнеса. Неколлективные образования, как правило, предпочитают лоббировать свои интересы напрямую, игнорируя промежуточные звенья (профсоюзы, объединения предпринимателей или политические партии). Непропорционально высокое с точки зрения классической модели представительной демократии участие наиболее мощных коммерческих структур в принятии политических решений даже вызвало появление в 1996—1997 гг. в политической публицистике специального термина “семибанкирщина” (по аналогии с семибоярщиной Смутного времени).

Скорее по экономическим, нежели по политическим причинам стали формироваться новые лоббистские структуры: Лига кооператоров и предпринимателей (В. Тихонов, И. Кивелиди); Союз предпринимателей и арендаторов (П. Бунич); Ассоциация совместных предприятий, международных объединений и организаций (Л. Вайнберг); Ассоциация крестьянских хозяйств и кооперативов (В. Башмачников); Союз малых предприятий (Н. Шулятьева); Союз товаропроизводителей; Московский союз кооперативов; Ассоциация приватизированных и частных предприятий (Е. Гайдар); Ассоциация российских банков (С. Егоров); Союз нефтегазопромышленников России (В. Медведев); Союз российских судовладельцев (М. А. Романовский). Влиятельной организацией частных предпринимателей стал Круглый стол бизнеса России (КСБР), который возглавляли И. Кивелиди и В. Щербаков.

Свои объединения создавал директорский корпус страны: Российский союз промышленников и предпринимателей (А. Вольский) и Аграрный союз (В. Стародубцев).

В декабре 1990 г. была учреждена первая политическая организации промышленников — Партия свободного труда (И. Коровиков, В. Тихонов). Она проложила дорогу политическим организациям, декларировавшим отстаивание интересов крупного, среднего и малого бизнеса: Партия экономической свободы (К. Боровой, И. Хакамада), Предпринимательская политическая инициатива (М. Масарский, К. Затулин), Либеральный союз предпринимателей, Независимое гражданское движение в поддержку предпринимательства в России.

Нередко в России, стране, где еще не укоренились традиции многопартийной жизни, сложно провести четкую грань между группой интересов и партией. В западных странах, например в Великобритании и США, круг основных партий хорошо очерчен. Представители промышленности и бизнеса могут вполне преследовать свои интересы, поддерживая те или иные политические партии. В России с 1991 г. появились сотни организаций, которые претендуют на самодостаточную роль в публичной политике, но фактически выступают в роли “политотдела” групп интересов. По мнению отдельных политологов, к их числу можно отнести Гражданский союз и Ассоциацию приватизированных и частных предприятий11. Эти организации являются своего рода “партиями интересов”.

Среди общественных структур, созданных с целью лоббирования интересов предпринимателей, следует назвать: Совет по развитию предпринимательства при Правительстве РФ (1992), Совет по поддержке малого и среднего бизнеса (1993), Совет по промышленной политике при Правительстве РФ (1992), Высший экономический совет при Верховном Совете РСФСР (1992).

Наряду с советами при правительстве и парламенте аналогичные структуры начали создаваться при отдельных министерствах и госкомитетах: Совет по внешней экономической политике при Министерстве внешних экономических связей РФ, Совет по информации и сотрудничеству топливно-энергетического комплекса, Общественный совет при Министерстве иностранных дел РФ. Стали повышаться политическая активность отдельных фирм и конгломератов, расширяться отделы по общественным отношениям в фирмах и ведомствах12.

Огромная роль, которую играют в формировании общественного мнения СМИ, заставляет “группы давления” развивать активную деятельность, чтобы взять их под свой контроль. В лоббистской практике эта задача, как правило, решается путем организации заказных публикаций по соответствующим вопросам. В последнее время явственно проявилась и иная тенденция: взятие СМИ под контроль за счет покупки контрольного пакета акций, что ставит периодические издания и телеканалы в прямую зависимость от позиции “групп интересов”, например акционирование “Останкино” и приобретение ОНЭКСИМбанком части акций газет “Известия” и “Комсомольская правда”.

Принятие любого политического решения в системе органов государственной власти сопровождается предварительной экспертной проработкой его обоснованности и целесообразности, поэтому Российские “группы интересов” все активнее используют технологию экспертной интервенции. Суть ее состоит в подготовке и доведении до сведения должностных лиц, принимающих решения, развернутого обоснования собственной позиции. Эта задача выполняется неправительственными центрами, специально создаваемыми и щедро спонсируемыми “группами интересов”. Будучи формально независимыми от структур бизнеса, они подконтрольны своему работодателю, интересы которого определяются рынком спроса на их продукцию и услуги.

Крупнейшие банки России стремятся найти пути для взаимопонимания с властью. Так, в ходе предвыборной кампании 1996 г. Президент РФ Б. Н. Ельцин встретился с ведущей семеркой российских банкиров. Эта встреча явно продемонстрировала готовность банковских кругов участвовать в решении важнейших политических вопросов страны. Банкиры поддержали тогда своего кандидата. 15 сентября 1997 г. состоялась новая встреча Президента РФ с ведущими банкирами, в ходе которой также рассматривались важнейшие вопросы экономической жизни страны, например условия приватизационных аукционов. Таким образом, можно говорить об образовании некоего элитарного закрытого клуба. Реализовалась и давняя мечта банкиров — создание официального лоббистского органа прямого действия. Было подписано распоряжение Президента об учреждении Совета по экономической политике. В него вошли представители общественности, прежде всего банковской.

Еще одной интересной формой косвенного лоббизма можно считать создание в феврале 1996 г. некоммерческого партнерства “Клуб “Российский законодатель”. Учредителями клуба стали: Союз юристов, Союз нефтегазопромышленников, Московский пресс-клуб, Российский энерготехнологический конгресс, Гильдия работников пресс-служб и служб “паблик рилейшнз” России, Совет по информации и сотрудничеству топливно-энергетического комплекса, Российский союз промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленная палата РФ, Ассоциация Российских банков и Союз судовладельцев. Основными целями были заявлены: объединение усилий учредителей в их деятельности, направленной на укрепление российского парламентаризма; развитие всей системы представительной (законодательной) власти и сопутствующих общественных неполитических структур; налаживание механизмов и условий цивилизованного демократического взаимодействия депутатов (членов) Федерального Собрания РФ, а также депутатов органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации с общественностью и деловыми кругами страны.

В России сложилась (по аналогии с США) система защиты интересов исполнительной власти силами ее собственных представителей. В Администрации Президента и Правительстве Российской Федерации имеются подразделения, осуществляющие связь с общественными объединениями и Федеральным Собранием. В их функции входят отстаивание и представление интересов исполнительной власти.

Однако имели место случаи, когда отдельные чиновники Правительства лоббировали свои личные интересы. Ярким примером является деятельность О. Н. Сосковца, бывшего Первого заместителя Правительства РФ, по отстаиванию интересов Национального фонда спорта (НФС) и отдельных алюминиевых заводов.

Таким образом, к началу 1997 г. в основных чертах сформировалась общественно-политическая инфраструктура, призванная обеспечивать интересы социально активной части предпринимателей и промышленников. Однако более чем десятилетний опыт работы такого рода структур выявил и отдельные узловые проблемы в их деятельности. Главная среди них — отсутствие правовой основы для оказания влияния на процесс принятия решений органами государственной власти различного уровня.

Государственная Дума представляет для лоббистов разного рода широкое поле деятельности, так как именно оттуда начинают свое шествие все законопроекты. Публикации в прессе показывают, что сами депутаты также являются активными лоббистами. Ярким примером тому служит многочисленность Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам — около 50 депутатов. На стадии подготовки ко второму чтению, например, проектов бюджетных законов можно внести необходимые поправки. Так, при подготовке ко второму чтению проекта Налогового кодекса (часть 1) в него было внесено более 3000 поправок. Состав комитета непропорционален. Фракции КПРФ, ЛДПР, Аграрная депутатская группа имели там меньшее представительство, нежели фракции “Яблоко”, “Наш дом — Россия”, депутатская группа “Российские регионы”. Это послужило поводом для начала баталий за расформирование комитета13 .

В Государственной Думе второго созыва структура комитета осталась прежней, но в Государственной Думе третьего созыва комитет был разделен на два: Комитет по бюджету и налогам и Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Лоббизм в Государственной Думе можно разделить на:

- региональный лоббизм — защита интересов конкретного региона или отдельно взятого избирательного округа. Здесь активность проявляют прежде всего депутаты-одномандатники. Объектами лоббизма оказываются бюджетные законы, законы о свободных экономических зонах, закон о перечне участков недр в развитие Закона “О соглашениях о разделе продукции” и т. д.;

- отраслевой лоббизм, где сильно проявляются политические интересы отдельных депутатских объединений. Так, Аграрная депутатская группа весьма успешно лоббирует свои интересы. Например, борьба за Земельный кодекс, вето Президента Российской Федерации было преодолено нижней палатой в сентябре 1997 г. Фракции КПРФ, ЛДПР, депутатская группа “Народовластие” большое внимание уделяли военно-промышленному комплексу. ТЭК имела своих лоббистов в Государственной Думе первого созыва прежде всего в депутатской группе “Новая региональная политика”. Фракция “Яблоко” проявляла большую активность при принятии закона о перечне участков недр, выступала в защиту интересов малого предпринимательства;

- лоббизм в интересах финансово-промышленных групп. Пока деятельность таких известных объединений, как Ассоциация российских банков, Союз нефтегазопромышленников России, в Государственной Думе малоэффективна. Консолидированного воздействия на депутатский корпус у коммерческих организаций не выработано. Так, ОНЭКСИМбанк активно работал среди депутатов во время обсуждения работы парламентской комиссии по “Норильскому никелю”; банк “Менатеп” интересовала ситуация вокруг комиссии по рассмотрению итогов приватизации ЮКОСа и Усть-Илимского ЦБК;

- ведомственный лоббизм. Здесь прежде всего следует отметить прохождение через Государственную Думу законопроектов, регламентирующих деятельность силовых структур. Можно также упомянуть и не прошедшие первое чтение в нижней палате законы о регулировании отдельных социальных льгот, в том числе для сотрудников этих ведомств. Главными лоббистами выступают профильные комитеты нижней палаты14 .

Лоббирование условно можно разделить на позитивное и негативное. Пример позитивного лоббирования — “проталкивание” через Государственную Думу Закона “О соглашениях о разделе продукции”. Закон был призван способствовать увеличению иностранных инвестиций в российскую экономику. Немало сделали для принятия закона депутаты-одномандатники, члены группы “Новая региональная политика” в Государственной Думе первого созыва. В отличие от депутатов, прошедших по партийным спискам, депутаты-одномандатники лучше представляют себе интересы регионов и отдельных предприятий, остро нуждающихся в инвестициях. Здесь не совсем справедливы обвинения в адрес лидера группы, президента Союза нефтегазопромышленников В. С. Медведева в отстаивании интересов Газпрома. Его лоббирование прежде всего было направлено на поддержку интересов субъектов федерации, остро нуждавшихся в дополнительных инвестициях. В Государственной Думе второго созыва интересы ТЭКа отстаивали члены депутатской группы “Российские регионы”. Они активно лоббировали законопроекты в развитие СРП. Это федеральные законы “Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции” (21.07.97) и “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции” (07.01.99).

Примером негативного лоббизма является деятельность депутатов-аграриев, которые оказывают яростное противодействие принятию законов, позволяющих начать реформы на селе. Это и преодоление вето Президента РФ на Федеральный закон “О государственном регулировании Агропромышленного комплекса” (июль 1997 г.), Земельный кодекс (сентябрь 1997 г., декабрь 1998 г.), “О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсации потерь в связи с его нарушением” (неоднократные попытки в течение ноября 1999 г.) . Кроме того, аграрные лоббисты в нижней палате пытались провести через парламент и такие частные законы, как “О семеноводстве”, “О пчеловодстве”.

Потребность в законодательном регулировании всего многопланового процесса взаимодействия интересов различных общественных групп, общественных институтов через механизмы государственной власти с механизмами государственной власти стала весьма актуальной. Необходимость введения законодательных инициатив “групп интересов” в правовое русло признается всеми — от Президента РФ до Председателя Государственной Думы.

Процесс государственного строительства, утверждения принципов демократии в российском обществе требует предоставления возможности самым широким слоям общества использовать разнообразные законные средства для влияния на властные структуры с целью выражения и отстаивания своих интересов.

Состояние разработки законопроекта о регулировании лоббистской деятельности

Работа над законопроектом о лоббизме началась еще в 1992 г. в рамках нескольких комитетов Верховного Совета РФ. Руководителем рабочей группы был Н. Г. Зяблюк. Согласно концепции разработчиков, закон должен был распространяться только на парламент и законодательную власть. Предполагалось также, что лоббистом может быть как юридическое, так и физическое лицо, но уже в Государственной Думе первого созыва было принято решение распространить этот законопроект на все ветви государственной власти и считать лоббистом только физическое лицо. В марте 1994 г. законопроект “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти” был внесен в Государственную Думу. Авторами законопроекта являлись В. А. Лепехин и А. С. Автономов.

Существовало два подхода к формированию концепции:

1) способствование большей открытости властных структур для общественного влияния и контроля, ограничение таким образом возможностей теневого, нелегального лоббирования;

2) поиск стимулирующих механизмов для легализации лоббизма, выведение его из подполья, придание ему открытости.

Новый законопроект предполагал не только регистрацию, но и аккредитацию лоббистов, выдачу им “лицензий” на право занятий лоббистской деятельностью, анализ их деятельности Министерством юстиции РФ, их отчетность перед Администрацией Президента и Правительством РФ. В проекте закона содержалось правовое регулирование порядка создания лоббистских структур; порядок их регистрации, отчетность перед органами власти; ответственность лоббистов; проблемы иностранного лоббиста. В случае принятия данного закона российский законодатель получал бы возможность контролировать зарубежных лоббистов. Вместе с тем закон является базовым, рамочным. Он распространяется только на тех лоббистов, которые зарегистрировались в качестве таковых, намерены вступить во взаимоотношения с государством в правовом варианте.

Предлагаемый законопроект может способствовать легализации и регламентации лоббизма, который в настоящее время существует как “теневой” и неофициальный институт.

В течение двух лет велась просветительская работа, были проведены общественные слушания с профсоюзными, правозащитными, некоммерческими организациями, общественными объединениями, несколько научно-практических конференций, круглых столов, в том числе с участием Торгово-промышленной палаты России, Фонда развития парламентаризма (февраль 1995 г.). Все участники слушаний и круглых столов высказывались в пользу принятия закона, регулирующего лоббистскую деятельность. В марте 1995 г. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций провел парламентские слушания “Проблемы регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”.

В первом чтении законопроект был вынесен только в ноябре 1995 г., т. е. за месяц до окончания срока полномочий Государственной Думы. Таким образом, вынесение носило чисто тестовый характер, должно было обратить внимание депутатов Государственной Думы второго созыва на болевые точки, соответственно подкорректировать концепцию закона. Против было всего пять депутатов. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР.

В 1996 г. все политические деятели были отвлечены на выборы Президента, а затем глав субъектов Федерации, в связи с чем работа над законопроектом замедлилась.

В декабре 1996 г. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций (второго созыва) провел парламентские слушания на тему “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”.

18 апреля 1997 г. состоялся “круглый стол” по вопросам лоббизма в Торгово-промышленной палате, одним из ведущих которого был автор законопроекта В. А. Лепехин. Среди его участников отсутствовали представители крупного бизнеса, что было весьма показательно. Обсуждение велось вокруг использования терминов “лоббизм” или “взаимодействие”, а также вопроса, кто может быть лоббистом — юридические или физические лица. В ходе “круглого стола” прозвучала мысль, что главными лоббистами должны быть ассоциации по отраслевому принципу. Участники ограничились констатацией факта, что вопросам лоббизма уделяется недостаточное внимание со стороны государственных структур, и довели свое мнение до Президента РФ в виде обращения. Отдельные участники высказались за разработку закона об общественных объединениях работодателей и предпринимателей.

19 мая 1997 г. прошел еще один “круглый стол” в Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) на тему “Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России”. Среди присутствовавших были также разработчики законопроекта В. А. Лепехин и А. С. Автономов.

По мнению В. А. Лепехина, правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений. В качестве предварительной меры до принятия закона о лоббизме В. А. Лепехин предлагает принятие постановления Государственной Думы.

Таким образом, широкая общественность признала необходимость принятия закона о лоббизме. Однако реальных шагов в этом направлении не было сделано.

Представители левой оппозиции в Государственной Думе считали, что в России не решены социальные проблемы, а лоббистская деятельность преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, сам же законопроект игнорирует интересы общественных организаций и объединений. К сожалению, лоббизм в России по-прежнему рассматривается многими как чисто негативное явление наряду с подкупом, коррупцией, шантажом.

Основной проблемой, связанной с разработкой отечественного законодательства о регулировании лоббизма, является неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, которая не дает возможности отграничить его от иных форм политического представительства интересов. Особенно это касается проявлений косвенного лоббизма, не связанного с непосредственным воздействием на процесс принятия политических решений. Например, организация массовых акций протеста, инициирование обращений избирателей в органы государственной власти, проведение кампании в средствах массовой информации с позиций политической теории имеют много общего с лоббистской деятельностью, но в правовом отношении это нормальное проявление гражданской активности, хотя заказной характер этих действий и был очевиден.

Еще одна проблема законодательного регулирования лоббистской деятельности — определение допустимых пределов лоббистской деятельности как в плане арсенала средств и методов воздействия на органы государственной власти, так и того круга органов государственной власти, в отношении которых лоббистская деятельность не может быть признана правомерной. В частности, недопустима легализация лоббистской деятельности в судебных органах власти, так как представительство интересов здесь осуществляется лицами с четко очерченными процессуальными правами и обязанностями. Также предосудительным представляется легализация лоббистской деятельности в системе избирательных комиссий, потому что это не только привело бы к смешению двух систем политического представительства (партийно-территориального и функционального), но и всерьез дискредитировало бы принцип представительной демократии и контроля за законностью избирательного процесса.

Значительно более проблематичным является вопрос о легализации лоббизма в структурах исполнительной власти. Законодательная практика зарубежных государств по-разному отвечает на этот вопрос. В Великобритании лоббистская деятельность признается допустимой только в отношении членов палаты общин, а также министров короны (так как последние также являются депутатами парламента)15. В США и Канаде лоббизм признается в органах как законодательной, так и исполнительной власти.

Оборотная сторона этой проблемы состоит в трудностях законодательного определения круга субъектов, имеющих право лоббировать в органах государственной власти. Функция реализации групповых интересов, в том числе и посредством взаимодействия с органами государственной власти, присуща широкому кругу объединений с различным правовым статусом. Речь идет о профессиональных союзах, корпоративных общественных объединениях, ассоциациях (союзах) предприятий, межрегиональных ассоциациях социально-экономического сотрудничества и т. д. Согласно действующему законодательству эти объединения не рассматриваются как лоббистские фирмы, потому что их уставная деятельность носит публичный характер и основывается на добровольном участии граждан и юридических лиц. Введение же в российскую правовую систему института лоббистских фирм с особым порядком регистрации и лицензирования деятельности не вписывается в существующую нормативную базу и вызовет коллизии с действующими законами “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”, “Об общественных объединениях”, “О некоммерческих организациях”. В любом случае какие-либо строгие попытки принятия закона будут противоречить интересам институционализированных групп давления, которые уже успели освоиться в нынешней системе функционального представительства интересов, крайне несовершенной с точки зрения общественного блага, но достаточно удобной с точки зрения руководства такого рода объединений.

То же самое можно сказать и о структурных подразделениях крупных российских корпораций и финансово-промышленных групп, обеспечивающих взаимодействие с органами государственной власти различного уровня. Отсутствие закона, казалось бы, затрудняющего общение с представителями управленческой элиты и депутатского корпуса, не является сдерживающим фактором, так как воздействие на процесс принятия решений достигается в основном через систему неформальных связей. Принятие закона ничего не дает влиятельным “группам интересов”, более того, он, по существу, ограничивает пространство маневра. Законодательное регулирование выгодно лишь тем “группам интересов”, которые в силу своей слабости или организационной аморфности не способны наладить диалог с властью в нынешних условиях. Доминирующие в настоящее время “встроенные” лоббисты (т. е. депутаты в законодательной власти и чиновники в исполнительной) пойдут скорее всего по пути сокращения или недопущения официального лоббизма.

Принятие отдельного закона о лоббировании в органах законодательной и исполнительной власти, однако, является далеко не единственным средством правового урегулирования деятельности “групп интересов”. Острота проблемы во многом могла бы быть снята за счет упорядочения правового регулирования самого законодательного процесса. В настоящее время регулирование законотворческой деятельности палат Федерального Собрания осуществляется на основе соответствующих норм Конституции, Регламентов палат Федерального Собрания, а также Указов Президента РФ и актов Правительства (в части регулирования их взаимодействия с палатами Федерального Собрания). Процесс принятия новых законов должен быть поставлен на прочную правовую основу. И здесь определенную роль смог бы сыграть специальный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, актов палат Федерального Собрания, федеральных законов”.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См.: Изгаршев В.В. Методы и формы представительной деятельности организаций крупной буржуазии в начале XX века//Представительская власть (мониторинг, анализ, информация). 1997. №4. С. 94—107; Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия в 1904—1914 гг. Л., 1987. С. 108.

2 См.: Вольский А.А. Представительство русской торговли и промышленности в настоящее время и основы представительства, необходимого в ближайшем будущем. СПб., 1906. С. 2.

3 См.: Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия в 1904—1914 гг. С.108.

4 См.: Шевырин В.М. Государственный Совет в России //Россия и современный мир. 1996. № 1 (10). С. 162—163.

5 См.: Изгаршев В.В. Методы и формы представительной деятельности организаций крупной буржуазии в начале XX века//Представительская власть (мониторинг, анализ, информация). 1997. №4. С. 94—107.

6 ЦИАМ. Ф. 143. е. х. 383. л. 26.

7 См.: Журнал заседаний VIII очередного Съезда представителей промышленности и торговли. Спб., 1914. С. 60.

8 См.: Изгаршев В.В. Методы и формы представительной деятельности организаций крупной буржуазии в начале XX века//Представительская власть (мониторинг, анализ, информация). 1997. №4. С. 94—107.

9 Подробнее см.: Бурышкин П.А. Москва купеческая. М., 1991. С. 226—231; Московский биржевой комитет. Отчет за 1910 г. М., 1911. С. 22.

10 См.: Лепехин В.А. От какого наследства не надо отказываться//Власть. 1993. №2. С. 43—48; №3. С. 50—53; Лоббизм в России: этапы большого пути//Социологические исследования. 1996. №3. С. 54—62.

11 См.: Zudin A. Changing Status of Interest Politics in Russia: From Pressure Groups to Parties // EPPI Occasional Paper. 1994. №5. Р. 16,17.

12 См.: Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? // Мировые эконономические и политические отношения. 1997. №1. С. 82—97.

13 См.: Лолаева С., Черкасов Г. Лоббизм в Думе, или Неподкупный Джо//Эксперт. 1997. №25. С.16—18.

14 См.: Устюжанин В. Лоббизм по-думски//Континент. 1997. № 38. С. 4.

15 См.: The British Parliament. London. 1988. Р. 33—34.

Опубликовано 29 сентября 2004 года


Главное изображение:


Полная версия публикации №1096454775 + комментарии, рецензии

LIBRARY.BY ПОЛИТИКА Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы

При перепечатке индексируемая активная ссылка на LIBRARY.BY обязательна!

Библиотека для взрослых, 18+ International Library Network