Политика российского правительства в сфере доходов населения в 1998 году

РОССИЯ: ИТОГИ 1998 ГОДА

Динамика доходов населения является социально-экономическим параметром, прямо связанным с изменениями в макросфере, поэтому в 1998 г. она следовала за изменениями основных макроэкономических показателей. В динамике доходов можно выделить три этапа (см. рис. 1):

· январь–апрель (рост реальных среднедушевых доходов);

· апрель–август (начало тенденции к снижению доходов);

· с августа–сентября по настоящее время (резкое сокращение реальных денежных доходов населения с последующей относительной стабилизацией).

Та же динамика характерна и для покупательной способности доходов, измеренной по отношению к прожиточному минимуму. В сентябре сокращение реальных доходов составило 19,4% по сравнению с началом года, в октябре среднедушевые доходы увеличились на 6 процентных пунктов и составили 86% от января (т. е. совокупное падение составило 13,4%).




Рисунок 1. Динамика среднедушевых доходов населения в 1998 г.

На протяжении 1998 г. государственная политика в области регулирования доходов строилась на прежней парадигме этого регулирования, затрагивающей доходы ограниченного круга социальных групп населения. Речь идет о заработной плате лиц наемного труда, занятых в бюджетной сфере, пенсионных выплатах (включая инвалидов, лиц, потерявших кормильцев, и пр.), а также пособиях, выплачиваемых безработным, низкообеспеченным домохозяйствам и прочим беднейшим социальным группам. В отношении этих групп – как до, так и после августовского кризиса – политика правительства преследовала цель поддержания их доходов на неизменном уровне. Но если в первой половине года правительству в известной мере удавалось реализовать эту цель, то в условиях экономического кризиса ни финансовых ресурсов, ни имеющихся у правительства инструментов регулирования оказалось явно недостаточно, чтобы предотвратить существенное падение доходов названных групп.

1. Оплата труда

На протяжении первых семи месяцев 1998 г. средняя реальная начисленная зарплата оставалась практически стабильной. После небольшого увеличения в январе–феврале началось ее медленное снижение, в результате в июле реальная зарплата была такой же, как в декабре 1997 г. (с учетом сезонных факторов). В августе–ноябре реальная зарплата снизилась на 40%, в том числе в сентябре – на 26% (см. рис. 2).




Рисунок 2. Динамика реальной заработной платы (декабрь 1997 = 100, сезонность устранена)

В целом аналогичную динамику имела зарплата в так называемых бюджетных отраслях, где основная часть фонда заработной платы выплачивается из средств федерального и местного бюджета. Но если в первой половине года зарплата в бюджетных отраслях менялась параллельно со средней или даже несколько опережала ее, то во второй половине года ситуация изменилась (см. табл. 1). В образовании, здравоохранении и учреждениях культуры после августовского бюджетно-финансового краха ставки оплаты труда фактически оказались заморожены, и их относительная номинальная величина заметно сократилась по сравнению с 1997 и первой половиной 1998 г. Понятно, что это означало более значительное, чем среднее, сокращение реальной зарплаты в последние месяцы 1998 г. В то же время в научных учреждениях и в сфере государственного управления в 4 кв. 1998 г. относительная зарплата оказалась выше, чем в 1997 г.

Таблица 1.

Дифференциация заработной платы в бюджетных отраслях


Средняя
Относительная зарплата, % средней



Период
реальная зар­плата,
дек. 1997 =100
Культура и искусство
Образо-вание
Здраво­охране­ние
Наука
Комму­нальное хозяй-ство
Аппарат управ-ле­ния

1990
176,4
62
67
67
113
74
120

1991
171,1
67
71
76
90
80
99

1992
112,7
52
61
66
64
82
94

1993
119,9
62
68
76
68
92
115

1994
109,9
62
69
76
78
96
117

1995
80,7
61
65
74
77
102
107

1996
91,5
65
69
77
83
106
120

1997
95,6
60
63
68
91
113
145

1998








I кв.
101,0
63
63
68
94
н.д.
140

II кв.
100,4
65
66
71
94
н.д.
143

III кв.
87,8
58
57
66
92
н.д.
138

IV кв.
67,3
55
56
60
98
н.д.
151


Источник: Госкомстат РФ.

На протяжении всего года на динамику заработной платы продолжал оказывать жестокое давление фактор задолженности по оплате труда. Если в январе число предприятий, на которых имела место задолженность, удалось сократить с 97,5 тыс. до 70 тыс., то в последующем эта цифра неуклонно росла и к концу года почти удвоилась, превысив 139 тыс. предприятий.

Основное бремя задолженности по традиции несли учреждения образования (более 14% от общего числа предприятий, имеющих задолженность), предприятия и организации аграрного сектора (13%), культуры и искусства (9%). Более 7% предприятий, не расплатившихся со своими работниками, приходится на промышленность. Общая сумма задолженности составила на 1 декабря 1998 г. почти 85 млрд руб., что эквивалентно почти 4 (3,72) размерам декабрьского общего фонда оплаты труда.

Оба правительства в первой половине 1998 г. пытались решить проблему задолженности селективным методом, в основном под давлением социально-политических факторов. Так, в результате “рель­со­вой войны шахтеров” весной–летом была погашена значительная доля задолженности со стороны федерального бюджета работникам угольной промышленности[1].

Почти до самого конца 1998 г. негативное влияние бюджетной задолженности на ситуацию в сфере доходов усиливалось. Если в первой половине года доля “ответственности” бюджета колебалась от 11% (минимальное значение, достигнутое в феврале) до 15%, то уже в августе эта доля “перешагнула” 20-процентную планку и в дальнейшем увеличивалась. К началу декабря 1998 г. задолженность бюджетов всех уровней предприятиям и организациям составляла 22 млрд руб., то есть более четверти всего накопленного объема задолженности по зарплате. От этого фактора практически в полной зависимости находится режим выплаты заработной платы в образовании, культуре и искусстве, аппарате органов управления (98–99% задолженности по зарплате приходится на бюджет), здравоохранении (83%), а также в коммунальном хозяйстве и в научной сфере (50–55% задолженности на счету бюджета).

За первые 9 месяцев 1998 г. бюджетная задолженность выросла в 2,6 раза (см. табл. 2), причем в сфере образования она увеличилась в 4 раза, в здравоохранении – в 6,1 раза, в учреждениях культуры и искусства – в 6,3 раза. В декабре бюджетная задолженность сократилась почти на 11% (до 19,7 млрд руб.), но это мало повлияло на общую ситуацию с выплатами зарплаты в бюджетных отраслях. И хотя имеющаяся задолженность едва ли не полностью приходится на региональные и местные бюджеты, эта проблема остается, пожалуй, самой острой из числа стоящих перед федеральным правительством в социальной сфере.

Таблица 2

Задолженность по выплате заработной платы (на конец периода)

Показатель
млрд руб.
Темп прироста, %




12.97


09.98


10.98


11.98


12.98
09.98 к 12.97
10.98 к 09.98
11.98 к 10.98
12.98 к 11.98

Всего*
52,6
85,1



61,6






88,1
86,8
85,0
77,0

–1,4
–2,1
–9,4

За счет средств предприятий
45,7
67,2
64,7
62,9
57,3
47,0
–3,6
–2,9
–8,9

За счет бюджетных средств*
7,0
17,9



157,3






20,9
22,1
22,1
19,7

5,6
0,0
–10,7


* С сентября 1998 г. включая данные о задолженности работникам органов социального обеспечения и местных административных органов.

Источник: Госкомстат РФ.

2. Рынок труда

Российский рынок труда в период 1992–1998 гг. развивался во многом по нетрадиционным сценариям, отличным от большинства стран, переживающих стадию трансформации, и в результате приобрел сложную и противоречивую конфигурацию, главная характеристика которой – преобладание латентных процессов над открытыми. Регистрируемая безработица составляет лишь около четверти ее общего объема, оцениваемого по методологии МОТ как численность лиц, не имеющих занятия, но активно его искавших.

Причиной этого являются, во-первых, низкие, по оценке самих безработных, социальные гарантии, в частности, размер пособия по безработице, отсутствие подходящих вакансий для многих категорий ищущих работу лиц, ограниченные возможности трудоустройства и программ занятости, реализуемых государственными службами занятости, а также целый ряд экономических и психологических факторов, свойственных различным социально-демографическим группам населения[2]. Во-вторых, что особенно существенно для последних двух лет, основными причинами сокращения масштабов открытой безработицы стали ужесточение регламентов постановки граждан на учет в службах занятости и финансовый дефицит Фонда занятости населения РФ, в результате которого на протяжении всего 1998 г. имела место задолженность по выплате денежных пособий (пособие по безработице, досрочные пенсии, доплаты на иждивенцев и пр.), что усугубило нежелание безработных регистрировать потерю работы и стимулировало их добровольное снятие с учета в службах занятости.

В динамике основных показателей рынка труда, как и в динамике доходов населения, в течение 1998 г. выделяются 3 этапа:

январь–март, когда основные параметры, характеризующие открытые процессы, сохраняли относительную стабильность;

апрель–август, в течение которых проявилась тенденция к росту напряженности на рынке труда;

период, начиная с сентября, когда эти тенденции усилились и приобрели явный характер.


Примечание: норма неполной занятости рассчитана по кругу крупных и средних предприятий (% от общей численности занятых); коэффициент напряженности равен отношению зарегистрированного числа ищущих работу к числу вакансий (сезонность устранена).

Рисунок 3. Динамика основных параметров рынка труда в 1997–1998 гг.



Финансовый кризис значительно обострил положение на рынке труда. После долгого периода стабилизации размеров общей безработицы в результате кризиса наметился ее дальнейший рост. По оценке Госкомстата РФ, общая численность безработных в сентябре увеличилась на 40 тыс. человек до 8,39 млн человек и составила 11,6% экономически активного населения. С октября–ноября развиваются негативные тенденции в динамике практически всех индикаторов, характеризующих состояние рынка труда: растет численность ищущих работу граждан, состоящих на учете в службах занятости, численность лиц, признанных безработными, число получателей пособия по безработице и пр. Многие предприятия, столкнувшись с финансовыми трудностями, были вынуждены перейти к сокращению своего персонала. Соответственно, ускорился процесс сокращения числа заявленных вакансий, регистрируемых ФСЗ, что обусловило дальнейший рост коэффициента напряженности рынка труда. Усиление напряженности на рынке труда отчетливо проявилось и в расширении режима неполной занятости и инициированных администрацией неоплачиваемых (частично оплачиваемых) отпусков работников крупных и средних предприятиях. Масштабы частичной занятости на крупных и средних предприятиях уже в сентябре 1998 г. практически стали сопоставимы с годовыми масштабами предыдущего года.

В 1998 г. сохранялась территориальная дифференциация в уровне безработицы (в конце 1997 г. разница между максимальным и минимальным ее уровнем составляла 13,3 раза, в октябре 1998 г. этот показатель составлял 13,4 раза). После августовского кризиса максимальное значение уровня безработицы на локальных рынках труда вплотную приблизилось к 10%: в Корякском автономном округе в августе он составил 9,5%. Тем самым даже при относительно умеренном уровне безработицы в среднем по России существует опасность возникновения проблемы региональной “гипербезработицы”. Это означает, что дальнейший рост безработицы даже в отдельно взятых регионах с так называемой “критической ситуацией на рынке труда” способен существенно повлиять на общую социально-экономическую ситуацию, причем не только и не столько в данных территориях, сколько в национальных масштабах. К регионам, положение в трудовой сфере которых может послужить общим детонатором, относятся Республика Дагестан, Кировская и Сахалинская области, Республика Коми, Эвенкийский АО, Архангельская область, Удмуртская Республика, Агинский Бурятский АО, Республика Калмыкия, Ненецкий АО, Мурманская область, Республика Ингушетия, уже упоминавшийся Корякский АО.

Очевидно, что зафиксированный в сентябре уровень официальной безработицы далеко не полностью отражал сложившуюся ситуацию на рынке труда. Так, имевшие место в конце августа–сентябре масштабные высвобождения из сферы занятости, в первую очередь среди работников финансового сектора, практически не повлияли на динамику показателя безработицы, поскольку далеко не все работники данной категории служащих обращаются в органы службы занятости.

Особенно рельефно это проявилось в Москве как главном центре деловой активности, в котором преимущественно сконцентрирована финансовая и банковская деятельность. К началу кризиса численность официально зарегистрированных безработных в Москве составляла 35,5 тыс. чел. или 0,6% от трудоспособного населения. В сентябре прирост численности безработных составил лишь 285 чел. и уровень безработицы в столице, таким образом, продолжал оставаться самым низким среди регионов и крупных городов России. Тем не менее в это время произошло заметное увеличение масштабов высвобождения работников в связи с сокращением численности персонала. Так, только в течение трех недель (с 24 августа по 11 сентября) 162 предприятия и организации предоставили сведения в комитет труда и занятости о высвобождении 3,5 тыс. работников. Почти треть приходилась на банки (среди них “СБС-Агро”, “Инкомбанк”, “Токо-банк”, “Промстройбанк” и др.) и другие финансовые организации. Уже с середины августа стало заметным падение предложений на рынке труда. Работодатели начали снимать ранее сделанные ими в городскую службу заявки на набор персонала (вакансии). В течение месяца примерно на 300 сократилось количество рекламных объявлений по подбору персонала в специализированных изданиях.

Несмотря на то, что заметного роста зарегистрированной безработицы в конце 1998 г. не наблюдалось, очевидно, что в ближайшее время ситуация, особенно в мегаполисах, будет находиться под влиянием следующих факторов.

Массовые высвобождения из финансово-банковского сектора отложены во времени, как и большинство банковских банкротств, однако роста официальной безработицы на величину высвобождений не следует ожидать. Высвобождение коснется различных социальных групп, но их экономическое положение и поведение на рынке труда отнюдь не одинаково.

В первую очередь высвобождения коснутся банковско-фи­нансового сектора, инвестиционной деятельности, страхового дела, торговых предприятий и организаций, рекламного бизнеса и т.д. Очевидно также, что сокращения занятости не минует и реальный сектор экономики, в особенности средний и малый бизнес. Вероятнее всего, также сократятся возможности и для самозанятости. Кроме того, на обострение ситуации на рынке труда, в том числе и на рост открытой безработицы, в ближайшей перспективе будут продолжать оказывать негативное воздействие такие факторы, как продолжающаяся реформа вооруженных сил и выход на рынок труда значительного числа выпускников учебных заведений (в частности, обусловленный демографическим ростом численности этих возрастных групп).

Как и в предыдущие годы, на протяжении 1998 г. государственная политика на рынке труда была сконцентрирована на регулировании лишь одного из его сегментов, причем самого незначительного по весу – параметров официальной безработицы. Это регулирование строилось на прежней парадигме, когда на первый план выдвигались преимущественно социальные цели, а именно – попытки поддержания доходов лиц, потерявших работу. На эти цели в 1998 г. было направлено почти 60% средств Фонда занятости населения РФ, в то время как доля средств, расходуемых на активные меры, в первую очередь на профессиональную подготовку, переподготовку и профессиональную ориентацию, цель которых – быстрейшее возвращение безработных в сферу занятости, хотя и выросла по сравнению с предыдущим годом (6,3%), все же остается недопустимо низкой – по итогам 9 месяцев лишь 7,1% (см. табл. 3). Среди изменений в структуре расходов ФЗН обращает на себя внимание рост доли затрат на содержание самих органов занятости – с 16,7% до 19,2%, хотя в эту сумму входят затраты на реализацию такой важной функции (строго говоря, основной), как содействие в трудоустройстве, что свидетельствует об относительном удорожании услуг, оказываемых службами занятости населению.

Таблица 3

Структура расходов Фонда занятости населения РФ в 1997–1998 гг.



Статьи расходов
1997
млн руб.
9 мес. 1998
млн руб.
1997
% к итогу
9 мес. 1998
% к итогу


1
2
3
4

Израсходовано средств Фонда
занятости, всего
8821,9
5898,3
100,0
100,0

в том числе:





поддержание доходов
5212,6
3441,6
59,1
58,3

профессиональная подготовка, переподготовка и профессиональная ориентация
554,8
417,9
6,3
7,1

перечисления федеральной части
363,5
298,2
4,1
5,1

финансовая поддержка
362,3
192,1
4,1
3,3

финансирование общественных работ
199,3
136,2
2,3
2,3

информационная поддержка программ занятости
262,5
116,8
3,0
2,0

социальную адаптацию
73,4
26,2
0,8
0,4

размещение средств в ценных бумагах
58,4
60,5
0,7
1,0

капитальные вложения
164,8
19,0
1,9
0,3

прочие расходы
98,5
59,3
1,1
1,0

затраты на содержание службы занятости
1471,8
1130,6
16,7
19,2


Вопрос об эффективности деятельности государственной службы занятости продолжает оставаться остро дискуссионным. Очевидно, что ухудшение общей ситуации на рынке труда и в особенности сокращение спроса на труд означают, что объективные возможности результативного трудоустройства лиц, потерявших работу, сужаются. В то же время ситуация усугубляется серьезными сбоями в финансовом обеспечении деятельности органов по труду, в результате которых имеет место недофинансирование ряда программ занятости. По существу единственным источником финансирования этих программ выступают обязательные отчисления предприятий (организаций, учреждений, кооперативов), на долю которых приходится более 90% общих доходов Фонда (см. табл. 4). Рост доли этого источника доходов усиливает зависимость финансирования политики на рынке труда от налоговой дисциплины предприятий, организаций и учреждений. Так, по итогам 9 месяцев 1998 г. уровень собираемости поступлений в ФЗН составил лишь 71% от бюджетных назначений. Результатом стал рост задолженности ФЗН по денежным выплатам населению, которая возросла с 2,8 млрд руб. в начале 1998 г. до 3,7 млрд руб. в его конце.

Таблица 4

Структура доходов Фонда занятости населения РФ в 1997–1998 гг.



Статьи доходов
1997
млн руб.
9 мес. 1998
млн руб.
1997
% к итогу
9 мес.1998 % к итогу

Поступило средств в Фонд занятости
8846,8
5939,3
100,0
100,0

в том числе:





обязательные отчисления предприятий, организаций,
учреждений, кооперативов
7985,3
5366,7
90,26
90,36

средства республиканского бюджета
238,7
46,8
2,70
0,79

средства местного бюджета
19,8
17,1
0,22
0,29

добровольные поступления
0,1
17,8
0,00
0,30

иные поступления
603,0
490,9
6,82
8,27


Недостаточность финансовых средств для реализации ряда активных программ занятости, таким образом, затрудняет анализ их результативности, следовательно, вывод об их неэффективности, хотя и имеет под собой веские основания, все же неочевиден. Тем не менее на основании региональных данных можно по крайней мере утверждать, что при практически равных затратах на те или иные программы “продуктивный выход”[3] существенно варьируется, что свидетельствует о различной результативности деятельности региональных органов занятости. Так, среди территорий с относительно равными условиями финансирования[4] в Курской области “про­дук­тивный выход” составляет 65%, в Нижегородской – 67%, в то время как в Свердловской – лишь 51%, Красноярском крае – 40%, в Московской области – 35%.

Вместе с тем, несмотря на необходимость и важность воздействия на объемы открытой безработицы, главной проблемной областью российского рынка труда продолжает оставаться неуправляемый рост латентных процессов, который в принципе не может регулироваться теми же инструментами, что и открытые процессы. Попытка создания таких механизмов, в частности, направленных на снятие искусственных регламентаций, затрудняющих высвобождение излишней рабочей силы с предприятий, была предпринята в рамках разработки в 1998 г. нового трудового кодекса, которая, однако, не была закончена и будет продолжена, видимо, в 1999 г.

3. Пенсионное обеспечение

Ситуация в области пенсионного обеспечения складывалась весьма драматично. После некоторого роста в феврале 1998 г. вплоть до августа реальный средний размер пенсии оставался практически неизменным и колебался вокруг отметки 130% от величины прожиточного минимума пенсионера. После событий августа 1998 г. покупательная способность средней пенсии резко упала – до уровня прожиточного минимума. При этом около 9% пенсионеров (3,6 млн чел.) получали пенсию в минимальном размере 84 руб., что в реальном исчислении составляет чуть более 20% от прожиточного минимума и даже в сумме с компенсациями – чуть более 62%.

На неблагоприятное положение дел в пенсионной сфере оказывал влияние сохраняющийся в силу демографической тенденции старения населения рост численности пенсионеров – с 38,286 млн чел. в начале 1998 г. до 38,433 в сентябре, то есть прирост реципиентов составил 146,8 тыс. чел. Этот фактор определял рост нагрузки на Пенсионный фонд РФ, несмотря на то, что некоторые параметры имели тенденцию к сокращению. Так, на 7,7 тыс. чел. сократилась численность пенсионеров-военнослужащих срочной службы и членов их семей (со 166,7 до 159 тыс. чел.), а также на 14 тыс. чел. уменьшилась численность досрочных пенсионеров (с 57,6 до 43,6 тыс. чел.). Последнее обстоятельство, однако, связано не с сокращением риска потерять работу для лиц в предпенсионных возрастах, а с усложнением процедуры получения и оформления досрочных пенсий в службах занятости.

Основной причиной пенсионных проблем все же остается сложное финансовое положение Пенсионного фонда РФ. Незавершенность, или же фактически отказ от реализации масштабной пенсионной реформы, над которой правительство работало весь предыдущий 1997 г., не позволили сколь-нибудь существенно повлиять на пенсионную сферу и механизмы ее финансирования. Результатом стало развитие всего существовавшего ранее комплекса противоречий, негативное влияние которых резко усугубилось в условиях общеэкономического кризиса.


Рисунок 4. Соотношение средней пенсии с компенсацией и прожиточного минимума пенсионера в 1998 г., %

За 9 месяцев 1998 г. в Пенсионный фонд РФ поступило 103,4 млрд руб. или чуть более 70% от всего запланированного объема на весь год (см. табл. 5). Страховые взносы – главная статья доходов – составили 101,7 млрд руб. (98% от всех собственных доходов ПФ). Из федерального бюджета на выплату пенсий, выплачиваемых из этого источника, было перечислено 5,3 млрд руб., что составляет лишь треть (34,3%) от необходимой суммы, которая в расчете на год должна была составить 15,4 млрд руб. Кроме того, для выплат досрочных пенсий Фондом занятости населения было направлено в ПФ 214 млн руб., из которых 63 млн руб. составляла погашение прежней задолженности Фонда занятости перед ПФ, образовавшейся на начало 1998 г. Общая сумма перечислений из Фонда занятости чуть превысила 40% от ожидаемого объема. Наиболее существенными недопоступления в ПФ оказались в период летнего кризиса: если в июле страховые поступления составляли 12.5 млрд руб., то в августе – 9,9 млрд (снижение на 21%), в сентябре – 10,7 млрд (снижение на 14.4%)[5].

Недопоступление средств в ПФ стало результатом следующих причин:

· фактический фонд оплаты труда, который служит базой для исчисления и уплаты страховых взносов предприятий, оказался на 4 млрд ниже прогнозируемого – 504 млрд руб. против 508 млрд руб. по прогнозу;

· фактическая налогооблагаемая база, на которую начислялись взносы, оказалась еще меньше – 484,4 млрд руб., в то время как необлагаемая доля оказалась выше, чем ожидалось (6,4% против 6%);

Таблица 5

Структура доходов Пенсионного фонда РФ в 1998 г., млрд руб.



Статьи доходов
Проект бюджета ПФ на год
Фактически за

9 мес.
% выполне­ния плана 9 мес.

Собственые доходы ПФ
144,886
103,374
95,1

в том числе:




страховые взносы
142,380
101,691
95,2

прочие поступления
2,5063
1,683
89,5

Средства федерального бюджета
15,405
5,287
45,8

Средства Фонда занятости
0,509
0,214
56,2

в том числе:




погашение задолженности
0,215
0,063
39,0

поступления на выплату досрочных пенсий
0,294
0,151
68,7

Всего доходов
160, 800
108,876
90,3




· по-прежнему самой острой проблемой оставалась просроченная задолженность по страховым отчислениям, которая усиливалась в течение года: если в первой его половине уровень собираемости взносов был равен 76,1%, то по результатам 9 месяцев – лишь 73,3%.

Проблему неуплаты и задолженности со стороны предприятий и организаций правительство пыталось решить за счет реструктуризации долгов с предоставлением рассрочки предприятиям по прошлой задолженности при условии своевременного перечисления текущих средств, что дало некоторый позитивный эффект и позволило повысить доходы ПФ на 6,1 млрд руб.

В отраслевом разрезе главными должниками по отношению к ПФ являются предприятия машиностроения и металлообработки (19 млрд руб.), строительства (16 млрд руб.), сельского хозяйства, транспорта и связи (8 млрд руб.), металлургии (7,6 млрд руб.) и некоторые другие отрасли народнохозяйственного комплекса.

Не менее сложно складывалось положение с уплатой взносов в региональном разрезе. Резко снизился уровень сбора даже в регионах, в которых ранее складывалась относительно благополучная ситуация с налоговыми платежами во внебюджетные социальные фонды, например, в Московской области – с 95 до 86%, Санкт-Петербурге и Ленинградской области – 98 до 87%, Архангельской области – с 93 до 83%, Самарской области – 95 до 70% и т.д. Продолжала ухудшаться собираемость в дотационных территориях: в республике Марий-Эл – с 79 до 58%, Мордовии – с 85 до 64%, Чувашии – с 71 до 61%, Ульяновской области – с 77 до 57%.

На протяжении последних лет дополнительную напряженность в процесс финансирования пенсионной сферы и формирования доходов Пенсионного фонда вносит возрастающая в связи с бюджетным дефицитом задолженность федерального бюджета. Сумма назначенных пенсий, финансирование которых по действующему законодательству осуществляется на возвратной основе[6], равна 11,9 млрд руб., в то время как фактически федеральный бюджет перечислил Пенсионному фонду лишь 5,3 млрд, то есть менее половины необходимых сумм. Сумма долга, который федеральный бюджет должен передать в Пенсионный фонд, составляет 6,6 млрд руб.

В результате как дефицита собственных средств, так и увеличения задолженности со стороны федерального бюджета Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнять в полном объеме свои текущие обязательства перед реципиентами практически всех видов денежных выплат (см. табл. 6). На 1 октября 1998 г. задолженность Пенсионного фонда перед населением была равна 30,5 млрд руб., в том числе по пенсиям, выплачиваемых за счет бюджета, – 3,1 млрд руб. Из общей численности реципиентов в 38,4 млн чел. 33,0 млн чел. не получали пенсий в срок. Средняя продолжительность задержки в целом по России составила почти 2 месяца (58 дней). В то же время в ряде территорий задержки составляли свыше 3 месяцев – в Брянской, Ивановской, Воронежской, Курской, Тамбовской, Пензенской областях, республиках Марий-Эл, Мордовии, Тыва, в Алтайском крае и пр.

Таблица 6

Структура расходов Пенсионного фонда РФ в 1998 г., млрд руб.

Статьи расходов
Проект бюджета ПФ на год
Начисле­но
за 9 мес.
В % к проекту бюджета
на 9 месяцев
Кассовое исполне­ние
за 9 мес.
Кассовое исполне­ние в % к начисле­ниям

Государственные пенсии и пособия, выплачиваемые за счет ПФ 174,954
128,763
98,1
98,496
76,5

из них:






трудовые пенсии
170,442
125,624
98,3
95,807
76,3

Государственные
пенсии, финансируемые ПФ на возвратной
основе 15,067
11,869
105,0
8,733
73,6

Всего расходов
190,021
140,632
98,7
107,229
76,2




На расходы Пенсионного фонда определенное влияние оказало также введение в действие Федерального закона “О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий в 1998 г.”, принятого в предыдущем году[7], который по существу представлял собой единственный реализованный элемент реформирования самой пенсионной системы. Законом введен новый порядок назначения и перерасчета пенсий на основе индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП). В течение 1998 г. перерасчет был произведен по отношению к 16,4 млн пенсионеров, получающих трудовые пенсии (или же 44% от общей их численности), из них 14,9 млн чел. – пенсионеры по старости (51% от их общего числа). В среднем применение ИКП увеличило размер пенсии по старости на 82,3 руб., но одновременно увеличило суммарные обязательства Пенсионного фонда по текущим выплатам на 11 млрд руб.

Кроме того, в рамках системы пенсионного обеспечения продолжалось создание системы персонифицированного учета плательщиков страховых взносов: к осени системой персонифицированного учета было охвачено 36,2 млн занятых в 62 регионах России. Данная масштабная процедура потребовала оснащения региональных отделений техническими средствами, создания организационной инфраструктуры, подготовки специалистов и пр. Расходы на эти цели, а также на поддержание автоматизированной системы Фонда составили 204 млн руб.

На столь драматическом фоне – при остром дефиците средств, невозможности выполнения даже текущих обязательств Пенсионного фонда перед населением, существенном обесценении пенсий и снижении их реальной покупательной способности – перед правительством “в полный рост” встала проблема индексации и компенсации пенсионных выплат. В этих условиях во избежание значительной денежной эмиссии, способной усугубить последствия финансового кризиса, правительство вынуждено было отказаться от идеи индексации пенсионных выплат в 1998 г. и перенести эту операцию на 1999 г., сконцентрировав свои усилия лишь на сокращении текущей задолженности. Частично эти попытки были успешными, в результате чего к концу 1998 г. общий объем задолженности удалось сократить почти на 4 млрд руб., хотя общая сумма продолжает оставаться очень высокой – на 1 января 1999 г. она составляла 26,8 млрд руб. При среднемесячном фактическом уровне поступлений в Пенсионный фонд в 11–12 млрд руб. объем задолженности составляет почти двухмесячную сумму его доходов. Этот фактор будет значительно осложнять финансирование пенсионной сферы в 1999 г., в течение которого предполагается провести две индексации размера пенсионных выплат – 12-процентную в апреле и 15-процентную в октябре.

4. Проблема бедности

Ход экономических реформ в России предопределил высокую социальную и доходную дифференциацию в обществе, по оценкам, самую высокую среди восточноевропейских стран, переживающих стадию трансформации. И хотя после достижения финансовой стабилизации в середине 1996 г. рост доходной дифференциации приостановился, с резким падением реальных денежных доходов населения в результате девальвации рубля и валютно-финансового кризиса доходная дифференциация вновь начала возрастать. По основным индикаторам, характеризующим дифференциацию доходов (коэффициент Джини, децильное соотношение и т.п.), ситуация вернулась к положению середины 1995 г. Но с социально-эко­но­ми­ческой точки зрения наиболее драматичным является рост масштабов бедности после августовского кризиса и последовавшего за ним резкого увеличения потребительских цен.

По официальным оценкам, основанным на использовании черты бедности, в качестве которой выступает величина прожиточного минимума, доля бедного населения, то есть тех, чей доход оказывается ниже этого уровня, в первые восемь месяцев 1998 г. оставалась относительно стабильной и варьировалась от 21 до 23% в общей численности населения. В сентябре число бедных резко возросло до 44 млн чел. или 30% от всего населения. Примерно на том же уровне эти показатели остались в октябре–декабре 1998 г. В результате всего за два–три месяца масштабы распространения бедности стали сопоставимы с уровнем первой половины 1995 г. или даже с 1993 г. (см. рис. 5).




Рисунок 5. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения, %

Однако нельзя не учитывать, что измерение официального уровня бедности, основанное на измерении доходов, является сложной методической задачей. В основе данных, публикуемых Госкомстатом, лежат результаты регулярных бюджетных обследований населения, которые изначально являются смещенными. Так, согласно первичным данным, в 3 кв. 1998 г. среднедушевые денежные доходы ниже прожиточного минимума имело 50% обследуемого населения. С учетом натуральных поступлений от личного подсобного хозяйства и стоимости предоставленных в натуральном выражении дотаций и льгот (так называемых располагаемых ресурсов) в 3 кв. 1998 г. подушевые доходы (располагаемые ресурсы) были ниже прожиточного минимума у 41% обследуемого населения. Наконец, с досчетом на различные дополнительные факторы (скрытые доходы и проч.) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 3 кв. 1998 г. оценивается Госкомстатом в 25% (именно эти данные показаны на рис. 5).

Реально категория бедности связана не только и не столько с доходами домохозяйств и даже их расходами, сколько с потреблением или недопотреблением (депривацией). В этом отношении оценка бедности через измерение ресурсов домохозяйств является косвенным методом, в то время как прямые оценки должны базироваться на анализе реального удовлетворения потребностей домохозяйств. Последнее, однако, не поддается измерению при помощи статистического инструментария, а может быть оценено лишь с помощью социологических обследований. Комбинированная модель, основанная на совмещении этих двух подходов, фиксирует более умеренные масштабы бедности, чем каждый из них в отдельности[8]. В результате подобного исследования, например, в Санкт-Петербурге в первой половине 1998 г. реально к числу устойчиво бедных домохозяйств можно было отнести около 15% (в то же время по данным бюджетных обследований Госкомстата соответствующая цифра составляла около 25%).

К сожалению, в силу трудоемкости подобных исследований надежные социологические результаты, характеризующие масштаб бедности после событий августа 1998 г., отсутствуют. Тем не менее, как показывают социологические исследования, в отличие от доходов и даже расходов реальное потребление реагирует на внешние возмущения гораздо умереннее и с большим временным лагом. Исходя из этого можно предположить, что социальные последствия экономического кризиса в полной мере еще не проявились в 1998 г., а отложены во времени.

Что же касается данных бюджетных обследований Госкомстата, то, несмотря на их смещение и значительное завышение оценок абсолютной величины бедных семей, они представляют ценный материал для выявления структурных характеристик бедности. Например, как свидетельствуют данные обследований, несмотря на существенную роль личных подсобных хозяйств в сельской местности, уровень бедности здесь существенно выше, чем в городе (см. табл. 7). Имеет место и значительная региональная дифференциация в уровне бедности. К наибеднейшим территориям в 3 кв. 1998 г. относились республики Ингушетия, Тыва и Дагестан, где доля бедного населения превышала 75%. Для довольно значительной группы регионов этот уровень составлял от 60 до 70%. Всего в нескольких регионах доля бедного населения была менее 30%. В их числе Москва (15%), Белгородская область (20%), Орловская область (26%), Самарская и Тюменская области – 29–30%. Для большинства регионов доля бедности варьирует около среднероссийского уровня от 30 до 60% со смещением в сторону более бедного населения.

Таблица 7

Доля домохозяйств с уровнем располагаемых ресурсов ниже прожиточного минимума, в % к числу обследуемых домохозяйств соответствующей
категории

Тип домохозяйства
3 кв. 1997 г.
3 кв. 1998 г.

Все домохозяйства 24,4
34,1

Проживающие в городской местности 22,1
31,1

Проживающие в сельской местности 30,6
42,2

Домохозяйства с наиболее высоким уровнем бедности:


Семьи с 3 и более иждивенцами


неполные семьи с 3 и более детьми и другими родственниками
79,5
87,4

супруги с 3 и более детьми и другими родственниками
68,4
78,3

Домохозяйства с безработными 53,7
59,2

Домохозяйства с наименьшим уровнем бедности:


Супруги без детей 10,8
19,5

Домохозяйства неработающих пенсионеров 10,4
19,3

Одиночки трудоспособного возраста 8,4
12,6


Источник: обследование бюджетов домашних хозяйств Госкомстата РФ.

Имеется сильная зависимость между уровнем бедности домохозяйства и числом иждивенцев. Различные типы семей с тремя и более детьми относятся к беднейшим группами (табл. 7). Абсолютное большинство соответствующих домохозяйств имеют доходы ниже прожиточного минимума. Прямо противоположная ситуация наблюдается по домохозяйствам без детей: доля бедных домохозяйств в этой группе не превышает 20%. Наконец, среди различных типов семей с 1–2 детьми к бедным принадлежали в 3 кв. 1998 г. от 45% (полные и неполные семьи с 1–2 детьми) до 60% (неполные семьи с 1–2 детьми и другими родственниками).

Наблюдается обратная зависимость между возрастом работающих мужчин и женщин и вероятностью для них оказаться среди малообеспеченного населения. Так, наибольшая доля бедного населения среди мужчин в возрастных группах от 16 до 24 лет, среди женщин – до 20 лет. В возрастном интервале от 20 до 44 лет как для мужчин, так и для женщин эта доля составляет 44–46% и затем уменьшается по мере увеличения возраста до 24%. После 70 лет доля бедного населения вновь возрастает.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что несмотря на ухудшение общего материального положения домохозяйств с фиксированными доходами пенсионеры, вопреки распространенному мнению, отнюдь не являются беднейшей частью населения – доля бедных (т.е. с доходами ниже прожиточного минимума) домохозяйств среди неработающих пенсионеров составляет 19%, в то время как в других группах этот уровень достигает 70–80%. В значительной мере это является следствием политики регулирования доходов населения, приоритетным направлением которой, несмотря на ограниченные макроэкономические и бюджетно-финансовые возможности, на протяжении всего послереформенного периода и вплоть до последнего времени являлось регулирование уровня пенсионных выплат, в то время как подобных мер в отношении других малообеспеченных социальных групп не принималось. Другими словами, пенсионеры беднели, но медленнее, чем прочие низкодоходные социальные группы.

Финансовый кризис ухудшил материальное положение всех типов домохозяйств. Если в 3 кв. 1997 г. только в одной самой бедной группе семей (неполные семьи с тремя и более детьми) на долю бедных приходилось свыше 70%, то в 3 кв. 1998 г. уже для всех типов семей с 3 и более детьми доля бедных превысила эту границу. Особенно тяжелое положение у неполных семей с 3 и более детьми. Вместе с тем в 3 кв. 1998 г. значительно возросла доля бедных домохозяйств и в группах семей с наименьшим числом иждивенцев. В частности, кризис в существенной мере отразился на молодых семьях: в 3 кв. 1998 г. из всех семей с ребенком в возрасте до 1 года две трети имели располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, при этом доля таких семей возросла по сравнению с 3 кв. 1997 г. в 1,4 раза.

В настоящее время государственная политика в области доходов населения сконцентрирована по существу лишь на одной крупномасштабной цели – сокращение зоны бедности российского населения и регулирования доходов малообеспеченных групп. Более того, в последние годы другие направления социальной политики, формально преследующие иные цели, в реальности прямо или косвенно были подчинены именно этой задаче. Наиболее рельефным примером служит государственная политика на рынке труда. Ее основной функцией стала не борьба с безработицей, ее масштабами и продолжительностью, а попытка поддержания доходов безработных через выплату пособий по безработице, досрочных пенсий, доплат на иждивенцев и прочих видов денежных выплат и материальной помощи. Ресурсов эффективно выполнить эту задачу у государства явно недостаточно, и естественным результатом этой порочной парадигмы стал очевидный провал политики занятости практически по всем направлениям.

Та же тенденция характерна и для функций социальной защиты отдельных групп, например, политики по отношению к инвалидам. Несмотря на то, что в Законе 1995 г. главной целью данной политики было провозглашено создание среды жизнеобеспечения этой уязвимой социальной группы, для ее реализации не было найдено адекватного ресурсного обеспечения. В результате реальные действия были направлены на выполнение денежных обязательств перед инвалидами и обеспечение многочисленных льгот, абсолютно бoльшая часть которых не связана с самой природой и последствиями инвалидности. Политику по отношению к инвалидам можно рассматривать как слабую попытку “вывода” определенной группы населения из зоны бедности. По мере истощения финансовых ресурсов эта задача также оказалась невыполнимой.

Эти два примера наглядно свидетельствуют о том, что декларации социально ориентированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспечением, не просто малоэффективны и не только бесполезны. Они чреваты очень серьезными деструктивными последствиями и способны не снять, а обострить социальное напряжение в обществе. И в том, и в другом случае перелом произошел на рубеже 1996–1997 гг. и отчетливо эти тенденции проявились именно в последние два года.

По существу в послереформенный период по-прежнему сохраняются и рудименты дореформенной социальной парадигмы. В настоящее время российским законодательством предусмотрено около 160 видов социальных пособий, компенсаций, субсидий, льгот и пр. видов социальной помощи за счет бюджетов разных уровней и внебюджетных социальных фондов, которые выплачиваются самым различным социальным группам населения. К числу наиболее распространенных пособий, охватывающих массовые категории населения, относятся:

· ежемесячное пособие на ребенка,

· пособие по безработице,

· пособие по временной нетрудоспособности,

· пособие по беременности и родам,

· льготы на пользование общественным транспортом,

· льготы по приобретению лекарственных препаратов,

· жилищные субсидии,

· льготное предоставление путевок на санаторно-курортное лечение и пр.

Общее число групп, имеющих право и – хотя бы формально – доступ к подобного рода социальным субсидиям, составляет около 230. При этом все пособия и льготы предоставляются по категориальному принципу, вне зависимости от степени нуждаемости домохозяйства. Исключение составляют лишь жилищные субсидии и пособия по нуждаемости, да и то лишь в некоторых регионах, где введена соотвествующая проверка на нуждаемость (обычно на основе исчисления доходов домохозяйств и вычленения тех, где среднедушевой доход не достигает прожиточного минимума или его какой-то доли). По оценкам, численность населения, имеющего право претендовать на социальные выплаты в соответствии с действующим законодательством, составляет 100–105 млн чел., то есть 68–72% всего населения России. Неоднократные намерения правительства перейти к адресной системе социальной поддержки не сопровождались сколь-нибудь четкими соответствующими действиями, результатом чего является сохранение огромного объема невыполненных социальных обязательств государства, с одной стороны, и нерационального использования ограниченных финансовых ресурсов – с другой. Одиозным примером является сохранение единого пособия на ребенка, выплачиваемого всем семьям независимо от уровня их благосостояния.

Действие сложной категориальной системы сопровождается сохранением и воспроизводством целого ряда социальных противоречий, когда помимо макроэкономических и бюджетно-финансовых ограничений нарушается и логика социальной справедливости. Например, удельные затраты на обеспечение предусмотренных законом льгот для одного инвалида (не считая дифференциации пенсий) различаются в 20 раз в зависимости от категории инвалидности. Среди инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц ежегодно санаторно-курортным лечением пользуются в среднем 90 тыс. чел., в то время как остальные инвалиды войны (около 700 тыс. чел.) получают лишь денежную компенсацию.

Значительное число льгот имеют, например, члены семей умерших инвалидов Великой Отечественной войны. В целом на них распространяется 16 видов прав и льгот, в том числе льготы по пенсионному обеспечению, налогообложению, по бесплатному обеспечению лекарствами, по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на транспорте пригородного и междугородного сообщения. Эта категория граждан имеет право на бесплатное получение земельного участка, бесплатное пользование при выходе на пенсию ведомственными поликлиниками, курортно-санаторное лечение, первоочередной прием в дома интернаты, центры социального обслуживания и пр. В настоящее время указанными льготами пользуется более 1 млн чел. (Для сравнения, численность инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств, получающих аналогичные льготы, составляет около 2,5 млн чел.).

Естественным следствием чрезмерно завышенных социальных гарантий при ограниченных финансово-бюджетных ресурсах является систематическое невыполнение самих обязательств и недофинансирование социальных программ. Практически выполнение льгот инвалидов профинансировано лишь на 15–20% от необходимого объема средств.

Более того, проводимая социальная политика по отношению к различным группам населения не только не сглаживает уже существующие социальные деформации, но и способна породить новые. Например, ярко выраженная тенденция к увеличению численности инвалидов в своей основе имеет социальную природу. Начало быстрого роста первичной инвалидности приходится на 1995 г., когда был принят закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, который привел к увеличению числа льгот и росту доходов инвалидов. С этого времени ежегодно впервые признаются инвалидами от 300 до 600 тыс. чел., хотя, как показывает социо-демографический анализ[9], прямых реальных причин для роста инвалидности (заболеваемость, травматизм) в последние годы не было. Сегодня оформление инвалидности – это шанс беднейших слоев населения, прежде всего пенсионеров и безработных, поддержать свой уровень жизни. Анализ возрастной структуры впервые зарегистрированных инвалидов подтвердил эту гипотезу: среди впервые зарегистрированных инвалидов 50% – лица пенсионного возраста. Понятно, что сложившийся в последние годы социальный характер роста инвалидности в нынешних экономических условиях чреват дальнейшим расширением этого феномена.

В результате наиболее уязвимым звеном в действующей социальной парадигме является попытка проведения селективной политики по отношению к различным социальным группам, при которой реально во главу угла ставится не социально-демографическая специфика данной группы, а общая задача поддержания доходов данной категории. Острие этой политики, следовательно, в действительности направлено не на устранение причин или смягчение ограничений, которые реально снижают экономические возможности данных групп, а на борьбу с последствиями влияния общей социально-экономической ситуации на их экономическое положение. Однако в этом случае логичнее (и эффективнее с точки зрения ресурсного обеспечения) было бы принять не только возможный, но практически единственный реальный путь, а именно: признать, что принципы и технологии этой политики должны быть унифицированы и уравнены для всех реципиентов государственной социальной помощи.

Впрочем, даже в рамках существующей практики встает вопрос об адресности социальной помощи наиболее нуждающимся слоям населения. Несмотря на то, что адресность неоднократно, в том числе и в 1998 г., провозглашалась приоритетным направлением социальной политики, реализация этого принципа наталкивается на отсутствие эффективных инструментов проверки на нуждаемость, прежде всего по той причине, что основу подобной проверки чаще всего составляет оценка доходов домохозяйств, которая, как было показано выше, существенно завышает и искажает реальную картину бедности. При официальной оценке, когда в зону бедности попадает 40–50% численности населения, адресность, естественно, теряет свой первоначальный смысл. В этом отношении более эффективной является оценка бедности через депривации, которая позволяет не только сформулировать объективные критерии бедности как устойчивого состояния и, тем самым, выявить ее конкретные “адреса”, но и определить само содержание социальной помощи беднейшим слоям населения.

* * *

Несмотря на то, что большинство социальных процессов, как правило, развиваются и реагируют на внешние экономические воздействия медленнее и менее однозначно, чем сами экономические, финансовые и пр. институты, главной особенностью 1998 г. стало синхронное ухудшение практически всех параметров, характеризующих состояние социальной сферы, последовавшее практически сразу за масштабным финансово-экономическим кризисом. Таким образом, социальный фон 1998 г. формировался под влиянием трех глобальных факторов: социальных деформаций, предопределенных предыдущими, в том числе дореформенными, этапами развития, непоследовательной и слабой социальной политики последних лет и серьезных последствий экономического кризиса. При этом есть все основания предполагать, что в полном объеме последствия кризиса 1998 г. еще не успели сказаться на социальном положении в стране, а отложены во времени и способны проявиться в ближайшие 1–2 года.


--------------------------------------------------------------------------------

[1] Кроме погашения задолженности по оплате труда в отношении работников угольной промышленности был реализован ряд дополнительных мер социального характера, в частности, дополнительные пенсии для бывших шахтеров за счет федерального бюджета, а также запланировано (но не реализовано) финансирование летней оздоровительной кампании для детей шахтеров, оплачиваемой государством за счет фонда социального страхования в сумме 47 млн руб.

[2] О существовании разницы в отношении к регистрации различных групп безработных свидетельствует, в частности, значительная дифференциация в структуре безработицы, зарегистрированной ФСЗ, и по данным обследования рабочей силы Госкомстата РФ.

[3] Под продуктивным выходом понимается доля трудоустроенных, переобученных и занятых в общественных работах в течение года, в общей численности лиц, состоящих на учете в региональной службе занятости.

[4] Для этих регионов индекс локализации средств (отношение доли региона в общих расходах ФЗ к доле зарегистрированных в нем безработных в общей численности безработных в РФ) близок к 1.

[5] Помимо влияния кризиса следует иметь в виду и воздействие сезонного фактора на динамику поступлений в ПФ, которое в эти месяцы традиционно ниже.

[6] Имеется в виду государственные пенсии, которые финансируются федеральных источников, и сумма которых должна перечисляться из федерального бюджета в Пенсионный фонд.

[7] Закон вступил в силу с 1 февраля 1998 г.

[8] "Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению". М.: Московский Центр Карнеги, 1998.

[9] "Реформирование системы социальных льгот и компенсаций для инвалидов". БЭА, 1997.