ФИЛОСОФИЯ (последнее)
Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение
Актуальные публикации по вопросам философии. Книги, статьи, заметки.
О.В.Курганская,
аспирантка
Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение
Жить по закону - важнейшая задача реформирования России. Задача эта нелегкая. Правовая основа нашей жизни после начала рыночных реформ и разделения союзной государственности оказалась в руинах и представляла собой осколки законодательной системы СССР и РСФСР. Ростки новой системы правового регулирования пробивались с трудом, оставляя большие пробелы в общественных отношениях, не имевших надежной правовой базы. Положение осложнилось тем, что в институтах государственной власти России началась острая борьба по вопросам, как и кому заполнять существующие правовые пробелы, на какой основе строить новую российскую государственность, ее правовую систему.
Мировой опыт свидетельствует, что успешно строить правовое государство можно только на основе принципа разделения властей. Идею разделения властей обосновал Дж. Локк. Его главный тезис таков: «Абсолютная деспотичная власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общества и правительства»[1].
В России о разделении властей писали многие авторы. В фундаментальном труде выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова «Русское государственное право» отмечается, что предложенное Ш. Монтескье разделение властей является частным случаем более общей проблемы соотношения государственных структур при осуществлении ими совместного властвования. «Государственная власть, чтобы остаться государственной, должна быть предметом совместного пользования всех составляющих[2] государства» . Еще Аристотель предупреждал, что правление закона предпочтительнее правления какого бы то ни было гражданина. Крупнейший правовед России П.И. Новгородцев писал: «Идея личности есть не только граница, но вместе с тем и норма и основание народной воли»[3]. Наличие проблемы вертикального разделения властей создает почву для конкуренции федеральных и региональных законов. Иногда местные законодатели надают собственные правовые акты, конкурирующие или даже противоречащие федеральным законам.
На наш взгляд, такие правовые акты должны отличаться особой юридической ясностью и конкретностью. Их проекты в обязательном порядке должны согласовываться и в центре, и на местах, без чего единства законодательной политики в масштабах Российской Федерации не достичь. Разделение властей по вертикали - это проблема переделов централизации и децентрализации государственной власти. Проблемы разделения властей по вертикали не могут быть решены даже при полной юридической обеспеченности до тех пор, пока и у центра, и у субъектов Российской Федерации не появятся необходимые финансовые и кадровые ресурсы. Хорошо известно, например, что в современных условиях важным элементом экономического прогресса и эффективности управления давно уже стал уровень образования общества. Эта проблема приобрела в нашей стране острый характер. Еще в 1963 году комиссия по науке и технике конгресса США в своем обращении к президенту США подчеркивала, что благосостояние и обороноспособность страны определяются вовсе не сырьем, не минеральными природными ресурсами и даже не капиталом. Решающим источником экономического роста все более становятся знания, а также индивидуальные способности и их использование. Страна не обладающая системой образования, способной подготовить кадры высшей квалификации, неизбежно отстанет в технике и технологиях. При осуществлении властных полномочий, на первый взгляд неизбежно выходят проблемы, связанные с соблюдением пропорций в федеральном, региональном, местном бюджетах, касательно владения собственностью, распоряжения природными ресурсами. Субъекты Федерации часто недовольны высокой степенью централизации и объемом концентрации прав центра, закрытостью перечня предметов совместного ведения,[4] Народный суверенитет, то есть признание и реализация воли народа -вот что лежит в основе строительства подлинно демократического государства, вот что было и остается главным источником обогащения и совершенствования правового поля России.
Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Эта истина была проигнорирована в начале демократических преобразований в современной России. Жизнь заставляет властные структуры уделять все большее внимание данной проблеме. Контроль за деятельностью исполнительных органов власти со стороны представительных органов должен включать в себя меры, направленные на проверку оценки соответствия фактического состояния дел в администрации правовым, экономическим и политическим нормам. Любая форма контроля будет действенной только тогда, когда результаты проверок, ответы на депутатские запросы будут освещаться в средствах массовой информации.
Сила контроля - в постоянной связи с народом, детальной информированности его о ходе выполнения федеральных законов, деятельности исполнительной власти и местного самоуправления.
Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации, провозгласила новое государственное устройство страны: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Это сжатое и емкое определение содержит все ключевые положения, необходимые как для понимания роли закона, условий, сущности и формы законодательного процесса, так и для критического осмысления складывающейся законодательной и правоприменительной практики. Утверждение важнейшего принципа правового государства, верховенство закона стало главным изменением в общественном и государственном устройстве России. Это не могло не отразится и на подходах к организации местного самоуправления в стране. Для того чтобы любые принципы не остались простой декларацией мало их провозгласить – необходимы действенные механизмы для обеспечения их реализации. Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления оставляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, гласит ст.2 Хартии, должен быть признан во внутреннем законодательстве, и по возможности, в Конституции государства». Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (ст.3,12,130-133 и др.), п. «н» чII ст.72 относит его к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и предназначена прежде всего для решения их повседневных, самых насущных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15октября 1999 года «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»[5].
Права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, осуществления деятельности не только государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18 Конституции России ). Согласно Конституции Российской Федерации граждане России имеют право быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в любые органы местного самоуправления (ст. 33). Конституция Российской Федерации (ч.2 ст.24) обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Являясь составной частью конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику - народу. Зарождение местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных по времени периода.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием Христианства на Руси. Надо заметить, что самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в 1 веке до нашей эры. Н.Д. Беляев утверждает, что «славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития», что «общественное устройство у них не было родовое, а общинное»[6]. К.С. Аксаков доказывает, что община постоянно была основой русского общественного устройства»[7]. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства. О влиянии Греции и Рима на славянские народы замечает С.М. Соловьев[8]. Вся система учреждений Петра Великого имела в виду одну главную цель - обеспечить законность в управлении. Екатерина 2 возвела это стремление на истинно философскую высоту. По ее мнению законность управления есть первое условие свободы и безопасности граждан, и вместе с тем, правомерности самого государства.
В 19 веке главной задачей науки являлось изучение не формы государства а задач, связанных с самой его деятельностью. По мнению Градовского А.Д. - правоведы должны были дать ответ на вопрос о лучших способах управления. Сам он назвал одним из способов решения различных общественных политических задач -самоуправление[9]. Что основано на лжи, не может быть право. Учреждение, основанное на ложном начале, не может быть иное, как лживое. Вот истина, которая оправдывается горьким опытом веков и поколений[10].
По утверждению русских ученых, общины как самоуправляющиеся единицы появились в результате разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы. Современное общество не способно справиться с имеющимися многочисленными проблемами, без установления подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делает затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра, поэтому и организация общественной жизни должна включать механизмы саморегулирования территорий местных сообществ. Процесс становления местного самоуправления в России идет сложно, противоречиво, его развитие сдерживается прежде всего экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления эффективной деятельности органов местного самоуправления.
Местное самоуправления - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами (ст.3 Конституции РФ ), в том числе и через местное самоуправление. Местное самоуправление -это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов [11]. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня самостоятельной формы осуществления власти.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. Местное самоуправление имеет особую природу, отличающую его от государственного управления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретных физических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальной корпорации (коммунальной корпорации),но в отличие от государственной власти местное самоуправление является только территориальной исполнительной властью, решающей на местах вопросы обще социального и иного характера прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.
Таким образом, местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную власть в пределах соответствующих территорий, имеет свой бюджет и местные источники его наполнения. Следовательно, Конституция Российской Федерации и Федеральное законодательство закрепляют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает все вопросы местного значения и выполняет государственные полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти. Она является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом различных гражданско-правовых сделок и контрактов, в том числе может быть истцом и ответчиком в судебных спорах.
Местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективных факторов: уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Представительный орган местного сообщества – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, структура и численность представительного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания и порядок отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок выражения населением представительному органу недоверия. Существует многообразие форм и методов организации представительных органов и их деятельности. Здравый смысл подсказывает, что по крайней мере в рамках субъекта Федерации надо идти по пути унификации, а не многообразия структур и наименований органов местного самоуправления, чтобы они были понятны и доступны гражданам.
А. Мальцев, заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, справедливо отмечал, что главам администраций субъектов Федерации и районов «не хотелось иметь рядом контролирующие и ограничивающие их в финансовых, имущественных и кадровых вопросах представительные органы власти - выборные органы местного самоуправления разных уровней». И далее он делает совершенно правильный вывод, что распространенная модель единого районного муниципального образования с правовой точки зрения представляется противоречащей как Федеральному Закону, так и положениям Конституции[12].
В муниципальном образовании прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы местного самоуправления и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся прежде всего депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением. Органам местного самоуправления, структура которых в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно, принадлежит значительная роль в осуществлении местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации (стЛЗО)местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1), органами местного самоуправления являются выборные органы и другие органы наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Конституция Российской Федерации и указанный Федеральный закон представляют широкие возможности для самоорганизации муниципальных образований.
По смыслу ст. 14 данного Федерального закона, структуру органов местного самоуправления представляет совокупность всех органов местного самоуправления конкретного муниципального образования. Конституция Российской Федерации совокупность органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система» [13].
Поэтому население самостоятельно должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования. Органы и выборные должностные лица местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они могут также наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.
В России как во времена земств, так и во времена Советов предпочтение отдавалось модели «представительный орган-исполнительный орган».Только после 1993 года было дано право самим местным сообществам использовать ту или иную модель по своему выбору. Почти повсеместно в России по настоянию глав администраций взяли за основу модель «глава муниципального образования – представительный орган». Природе местного самоуправления, существу народовластия и российским традициям в большей степени отвечала модель «совет - глава администрации».
Американский ученый Р. Бойтон в своем исследовании истории становления в США модели «совет - управляющий »показал, что эта модель была самым значительным организационным изобретением в области местного самоуправления в двадцатом веке. Модель «совет-управляющий» стала, по его утверждению, символом профессионального ведения городских дел, и влияния этой модели коснулось всех форм местного самоуправления.
Как правило, в муниципальных образованьях в качестве органов местного самоуправления действуют муниципальные избирательные комиссии. Муниципальным образованиям необходима научно обоснованная система организации органов местного самоуправления. Необходимо уточнить в Федеральном законе правовой институт «органы местного самоуправления». Игнатюк Н.А. считает, что решить часть проблем можно было бы принятием субъектами Российской Федерации «Общего положения об исполнительных органах местного самоуправления », в котором в частности должны быть указаны признаки, при наличии которых создаются исполнительные органы, порядок их образования и правовой статус, цели и задачи, подчиненность, сфера деятельности и предметы ведения, общие специфические правомочия, формы правовых актов и единые гарантии обеспечения их выполнения [14]. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что наименование органов местного самоуправления могут определяться уставами муниципальных образований, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и с учетом национальных, исторических и иных местных традиций (п.4ст.14).
Органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции. Нормы Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, не реализуются в прямом смысле. На практике нет ни одного случая разработки структуры органов местного самоуправления самим населением. Представительные органы занимают особое положение в системе местного самоуправления. В законах о выборах имеется статья обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает, что выборы органов местного самоуправления являются обязательными. Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления предусмотрено и в Европейской хартии местного самоуправления. В большинстве субъектов Российской Федерации в муниципальных образованьях избраны представительные органы. По состоянию на 01.07.98г. в результате прямого волеизъявления граждан на территории Российской Федерации сформировано 11989 тыс. представительных органов местного самоуправления [15]. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления также различен. В большинстве субъектов Российской Федерации он составляет 4 года. В ряде субъектов Российской Федерации срок полномочий представительного органа местного самоуправления составляет от 2до 4 лет. Вышеназванный Федеральный закон устанавливает, что срок полномочий представительного органа не должен превышать пяти лет. Сроком на пять лет формируются 10,46%представительных органов, на три года 0,09%, на два года - 6,24%, на один год 0,48%.[16] Срок полномочий представительных органов местного самоуправления должен быть не менее двух лет. Это вытекает из ст. 18 п.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представительный орган местного самоуправления не может принимать решение о самороспуске. Такими полномочиями он не может быть наделен. Организация работы представительного органа местного самоуправления предусматривает различные формы. Одной из них являются сессии представительного органа - основная форма работы представительного органа, в которой проявляется принцип коллегиальности в его деятельности и реализуются интересы жителей муниципального образования.
Обязательность проведения сессий вытекает не только из законов, уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного самоуправления на сессии. Постоянные комиссии (комитеты) Совета наделены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономического и социального развития, бюджета муниципального образования, решений Совета по другим вопросам и др. В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, соответственно, в уставах муниципальных образований этих субъектов отсутствуют нормы о комиссиях и комитетах представительных органов. Этот пробел в законодательстве восполняется регламентами работы представительных органов. Комиссия-это орган, организующий, обеспечивающий стабильную плановую работу. Название комитетов, комиссий устанавливается как правило, в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов. Законодательство Российской Федерации не устанавливает четких критериев по численному составу представительных органов местного самоуправления. Численный состав депутатов сократился по сравнению с советским периодом в сотни раз, количество представительных органов более чем в два раза. Такая тенденция свидетельствует о свертывании представительной системы в России и следовательно об ограничении возможности граждан участвовать в осуществлении власти,[17] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет наличие в муниципальном образовании устава. Такой устав является своего рода основным законом этого муниципального образования и включает в себя важнейшие параметры осуществления местного самоуправления на его территории. Устав и нормативные акты Санкт-Петербурга содержат ряд важных статей по вопросу организации муниципальных образований . Согласно статьи 63 Устава Санкт-Петербурга, к органам местного самоуправления относятся выборные органы, сформированные согласно Федеральному закону, закону Санкт-Петербурга и уставам муниципалитетов, и другие органы, сформированные согласно уставам муниципалитетов. Согласно Уставу Санкт-Петербурга,( п.63), органы местного самоуправления включают в себя:
- выборные органы местного самоуправления, сформированные согласно законам и настоящему Закону и в соответствии с уставами муниципальных образований.
- другие органы, сформированные в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях на территории Санкт-Петербурга обязательно. Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге не включены в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставами муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, согласно настоящему закону, устанавливают наименования органов местного самоуправления. Никаких выборных органов местного самоуправления на городском уровне не создается.
Структура органов местного самоуправления определяется жителями муниципальных образований самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования. Это практически осуществляется через общественное обсуждение Устава муниципального образования. Федеральное законодательство и Конституция Российской Федерации не регулируют организационную структуру муниципальных образований, и Российская юридическая практика не позволяет субъектам РФ ни определять законодательную структуру органов местного самоуправления, ни законодательно закреплять иные, за исключением выборных органов местного самоуправления [18].
Для вступления устава муниципального образования в силу необходимо прохождение нескольких процедур:
1) разработка устава муниципального образования;
2) принятие устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;
3) Государственная регистрация устава муниципального образования;
4) официальное опубликование устава муниципального образования.
Процедура регистрации устава муниципального образования происходит в соответствии с Законом Санкт-Петербурга « О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга»,принятым 09.12.1997 года.
Выборы - дело искусства, имеющего подобно военному искусству свою стратегию и тактику. При проведении избирательной компании по выборам депутатов муниципальных советов в 1997-1998 годах применялся Федеральный закон « О обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Этот законодательный акт, является единственным актом, содержащим предписанную численность депутатского корпуса. Причем количество депутатов в представительном органе местного самоуправления устанавливается в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования.
Таким образом, в 1997-1998 годах было сформировано:
18 муниципальных советов, состоящих из 7 депутатов;46 муниципальных советов, состоящих из 10 депутатов;47 муниципальных советов, состоящих из 20 депутатов. Было замещено 1526 депутатских мандатов.
В настоящее время органы местного самоуправления вправе в соответствии с п.2 статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » самостоятельно в уставе муниципального образования закрепить численный состав депутатского корпуса. Реализуя это право, при выборах депутатов муниципальных советов в 2000 году 4 пригородных муниципальных образования уменьшили состав депутатского корпуса с 7 человек до 5. Количество депутатских мандатов сократилось с!526 до 1518.А общая картина на данный момент выглядит следующим образом :
4 муниципальных совета, состоящих из 5 депутатов; 14 муниципальных советов, состоящих из 4 депутатов;46 муниципальных советов, состоящих из 10 депутатов ;47 муниципальных советов, состоящих из 20 депутатов[19].
Подобное уменьшение численного состава депутатского корпуса не вызвало каких-либо негативных последствий для выполнения этими органами местного самоуправления возложенных на них задач. Наоборот, позволило избежать существенные трудности, с которыми сталкиваются муниципальные советы с большим количеством депутатов. Снизились затраты на органы управления, а формирование исполнительных органов проводится на основе привлечения профессионалов, которые являются муниципальными служащими.
В отношении статуса муниципальных служащих законодательная база федерального и регионального уровня характеризуется достаточной законченностью. В Российской Федерации действует Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятый 8 января 1998 года, а на уровне субъекта Российской Федерации -Санкт-Петербурга этот вопрос регулируется Законом Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге» от 15.02.2000.№53-8.
Такое разделение приведено в целях точного определения предмета регулирования вышеназванного Федерального закона и Закона Санкт-Петербурга, так как действие этих законов на выборных лиц местного самоуправления не распространяется. Вместе с тем, некоторые гарантии для выборных лиц местного самоуправления все же установлены региональным законодательством.
Уже в 45 году до нашей эры в Древнем Риме, в соответствии с законами о муниципальном управлении, роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. Ни один период в истории становления и развития местного самоуправления нашей страны не обходился без исполнительных органов. Современная мировая цивилизация не знает примеров существования местного самоуправления без исполнительных органов. Исполнительные органы обеспечивают выполнение принятых решений.
В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся в Конституциях Республик, Уставах краев, областей, автономных округов. Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований. Существующий в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пробел вносит неопределенность в необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. Я считаю, что местные исполнительные органы- это фундамент на котором держится вся исполнительная власть Российской Федерации.
Разделение властей на местном уровне на самостоятельные органы не производится. Мировой опыт, история земств и городского самоуправления в России, свидетельствуют, что необходимо обеспечивать приоритет одной власти при ограничениях, издержках со стороны другой власти. Власть на местах одна и едина, но выражается в различных функциях органов власти и управления. Представительные органы местного самоуправления выражают волю населения и осуществляют от его имени власть. Исполнительные органы местного самоуправления осуществляют управление, организацию деятельности муниципального образования.
Анализ научной литературы и практики за последние годы, позволяет сделать вывод о том, что в развитии местного самоуправления в целом произошли некоторые позитивные изменения:
во-первых: конституционные положения, касающиеся местного самоуправления получили дальнейшее подкрепление и развитие целым рядом нормативно- правовых актов на федеральном уровне.
во-вторых: накоплен положительный опыт проведения муниципальных выборов и формирования органов местного самоуправления. В настоящее время по данным официальных источников более чем в 14 тыс. муниципальных образований проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции России и Федерального законодательства[20].
в-третьих: повысился интерес ученых, политиков, широких кругов общественности и рядовых граждан к проблемам местного самоуправления. По инициативе властных структур и общественности созданы различные комитеты, советы призванные оказывать поддержку развитию местного самоуправления. Среди таких органов особая роль возлагается на Совет по местному самоуправлению Российской Федерации - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации и Конгресс Муниципальных образований Российской Федерации, а также на Совет Местного Самоуправления при Правительстве Российской Федерации.
в-четвертых: разработан и опубликован для широкого обсуждения Проект Основных положений (концепций) государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем в развитии местного самоуправления остается гораздо больше проблем и нерешенных вопросов. К числу таковых относятся:
1. Противостояние государственных властных структур и местных органов власти, как на федеральном, так и на субъектом уровне. Немало руководителей субъектов Российской Федерации не только не способствует полноправной работе органов местного самоуправления, но всячески пытаются дискредитировать, принизить его значимость и целесообразность. Согласно итогам анкетирования мэров, входящих в правление союза Российских городов (23 главы местной администрации из 8 регионов России, проведенного в 1998 году, у 40% мэров сложились напряженные отношения со своими губернаторами, а у 30% они носят «сугубо формальный характер» [21]. По данным Центризбиркома Российской Федерации за последние пять лет количество органов местного самоуправления сократилось в России в три раза. Чиновники разных уровней пытаются представить дело так, будто все неудачи в России - результат деятельности органов местного самоуправления.
2. В большинстве научных публикаций, в устных выступлениях государственных деятелей и политиков, в том числе и в проекте «Основных положений государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации», одной из главных причин слабого развития местного самоуправления называется его несовершенная, противоречивая правовая база. Речь идет прежде всего о низком уровне доверия населения к власти вообще — федерального уровня , уровня- субъектов Федерации, муниципальной, крайне низкой активности избирателей.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Локк Дж. Избранные философские произведения. М, 1960.Т. 11.С. 79.
[2] Коркунов. Н.М. Лекции по общей теории права.СПб.,1909.С. 44.
[3] Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания.М.Д909.С.237.
[4] Селезнев Г.Н., Гневко В.А.Закон. Власть. Политика. Государственный и местный уровни. СПб., 1998.С.35.
[5] Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России ».М.,95.С.31 Российская газета. 1999.21 октября
[6] Беляев Н.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888.С.8.
[7] Иванов В.Д. Откуда есть пошла русская земля .М., 1986,Кн.1.С.14.
[8] Соловьев С.М. Чтенне и рассказы по истории России. М., 1989.С.26,162.
[9] ГрадовскийА.Д. «Начала русского государственного права »Т.1.СПб., 1907.
[10] Победоносцев И.П. «Великая ложь нашего времени. Антология мировой правовой мысли.5 том. М. С..33.
[11] КоваленкоА.И.Муниципальное право.М., 1998.С.6.
[12] Мальцев А. Менталитет мешает. Но бастионы не вечны // Муниципальная власть. 1998.№2.С.20-22.
[13] См.:Ст.12,71,72,77 Конституции Российской Федерации.
[14] Игнатюк НА. Система органов местного самоуправления //Журнал Российского права.1998.№6.С.22 18
[15] Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000.С.274.
[16] Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации.М.,1999.
[17] Н.В.Постовой. Муниципальное право России.М.2000.С.163.
[18] См. Постановление Конституционного суда РФ от 15.01.98. №3-п,от01.02.9б.№3-п.
[19] См.: Финальный отчет с основными наблюдениями и рекомендациями.Копенгаген.24.09.2001
[20] Российская грзета.1999.13 апреля С.5 См.: Российская газета.1999.13 апреля С.5
[21] Не регионы. Приложение к «Независимой газете »1999.№2.С.З.
аспирантка
Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение
Жить по закону - важнейшая задача реформирования России. Задача эта нелегкая. Правовая основа нашей жизни после начала рыночных реформ и разделения союзной государственности оказалась в руинах и представляла собой осколки законодательной системы СССР и РСФСР. Ростки новой системы правового регулирования пробивались с трудом, оставляя большие пробелы в общественных отношениях, не имевших надежной правовой базы. Положение осложнилось тем, что в институтах государственной власти России началась острая борьба по вопросам, как и кому заполнять существующие правовые пробелы, на какой основе строить новую российскую государственность, ее правовую систему.
Мировой опыт свидетельствует, что успешно строить правовое государство можно только на основе принципа разделения властей. Идею разделения властей обосновал Дж. Локк. Его главный тезис таков: «Абсолютная деспотичная власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общества и правительства»[1].
В России о разделении властей писали многие авторы. В фундаментальном труде выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова «Русское государственное право» отмечается, что предложенное Ш. Монтескье разделение властей является частным случаем более общей проблемы соотношения государственных структур при осуществлении ими совместного властвования. «Государственная власть, чтобы остаться государственной, должна быть предметом совместного пользования всех составляющих[2] государства» . Еще Аристотель предупреждал, что правление закона предпочтительнее правления какого бы то ни было гражданина. Крупнейший правовед России П.И. Новгородцев писал: «Идея личности есть не только граница, но вместе с тем и норма и основание народной воли»[3]. Наличие проблемы вертикального разделения властей создает почву для конкуренции федеральных и региональных законов. Иногда местные законодатели надают собственные правовые акты, конкурирующие или даже противоречащие федеральным законам.
На наш взгляд, такие правовые акты должны отличаться особой юридической ясностью и конкретностью. Их проекты в обязательном порядке должны согласовываться и в центре, и на местах, без чего единства законодательной политики в масштабах Российской Федерации не достичь. Разделение властей по вертикали - это проблема переделов централизации и децентрализации государственной власти. Проблемы разделения властей по вертикали не могут быть решены даже при полной юридической обеспеченности до тех пор, пока и у центра, и у субъектов Российской Федерации не появятся необходимые финансовые и кадровые ресурсы. Хорошо известно, например, что в современных условиях важным элементом экономического прогресса и эффективности управления давно уже стал уровень образования общества. Эта проблема приобрела в нашей стране острый характер. Еще в 1963 году комиссия по науке и технике конгресса США в своем обращении к президенту США подчеркивала, что благосостояние и обороноспособность страны определяются вовсе не сырьем, не минеральными природными ресурсами и даже не капиталом. Решающим источником экономического роста все более становятся знания, а также индивидуальные способности и их использование. Страна не обладающая системой образования, способной подготовить кадры высшей квалификации, неизбежно отстанет в технике и технологиях. При осуществлении властных полномочий, на первый взгляд неизбежно выходят проблемы, связанные с соблюдением пропорций в федеральном, региональном, местном бюджетах, касательно владения собственностью, распоряжения природными ресурсами. Субъекты Федерации часто недовольны высокой степенью централизации и объемом концентрации прав центра, закрытостью перечня предметов совместного ведения,[4] Народный суверенитет, то есть признание и реализация воли народа -вот что лежит в основе строительства подлинно демократического государства, вот что было и остается главным источником обогащения и совершенствования правового поля России.
Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы контроля. Эта истина была проигнорирована в начале демократических преобразований в современной России. Жизнь заставляет властные структуры уделять все большее внимание данной проблеме. Контроль за деятельностью исполнительных органов власти со стороны представительных органов должен включать в себя меры, направленные на проверку оценки соответствия фактического состояния дел в администрации правовым, экономическим и политическим нормам. Любая форма контроля будет действенной только тогда, когда результаты проверок, ответы на депутатские запросы будут освещаться в средствах массовой информации.
Сила контроля - в постоянной связи с народом, детальной информированности его о ходе выполнения федеральных законов, деятельности исполнительной власти и местного самоуправления.
Принятая в декабре 1993 года Конституция Российской Федерации, провозгласила новое государственное устройство страны: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Это сжатое и емкое определение содержит все ключевые положения, необходимые как для понимания роли закона, условий, сущности и формы законодательного процесса, так и для критического осмысления складывающейся законодательной и правоприменительной практики. Утверждение важнейшего принципа правового государства, верховенство закона стало главным изменением в общественном и государственном устройстве России. Это не могло не отразится и на подходах к организации местного самоуправления в стране. Для того чтобы любые принципы не остались простой декларацией мало их провозгласить – необходимы действенные механизмы для обеспечения их реализации. Местное самоуправление согласно Европейской Хартии местного самоуправления оставляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, гласит ст.2 Хартии, должен быть признан во внутреннем законодательстве, и по возможности, в Конституции государства». Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление (ст.3,12,130-133 и др.), п. «н» чII ст.72 относит его к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и предназначена прежде всего для решения их повседневных, самых насущных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15октября 1999 года «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»[5].
Права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, осуществления деятельности не только государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18 Конституции России ). Согласно Конституции Российской Федерации граждане России имеют право быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в любые органы местного самоуправления (ст. 33). Конституция Российской Федерации (ч.2 ст.24) обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Являясь составной частью конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику - народу. Зарождение местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных по времени периода.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием Христианства на Руси. Надо заметить, что самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в 1 веке до нашей эры. Н.Д. Беляев утверждает, что «славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития», что «общественное устройство у них не было родовое, а общинное»[6]. К.С. Аксаков доказывает, что община постоянно была основой русского общественного устройства»[7]. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства. О влиянии Греции и Рима на славянские народы замечает С.М. Соловьев[8]. Вся система учреждений Петра Великого имела в виду одну главную цель - обеспечить законность в управлении. Екатерина 2 возвела это стремление на истинно философскую высоту. По ее мнению законность управления есть первое условие свободы и безопасности граждан, и вместе с тем, правомерности самого государства.
В 19 веке главной задачей науки являлось изучение не формы государства а задач, связанных с самой его деятельностью. По мнению Градовского А.Д. - правоведы должны были дать ответ на вопрос о лучших способах управления. Сам он назвал одним из способов решения различных общественных политических задач -самоуправление[9]. Что основано на лжи, не может быть право. Учреждение, основанное на ложном начале, не может быть иное, как лживое. Вот истина, которая оправдывается горьким опытом веков и поколений[10].
По утверждению русских ученых, общины как самоуправляющиеся единицы появились в результате разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы. Современное общество не способно справиться с имеющимися многочисленными проблемами, без установления подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делает затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра, поэтому и организация общественной жизни должна включать механизмы саморегулирования территорий местных сообществ. Процесс становления местного самоуправления в России идет сложно, противоречиво, его развитие сдерживается прежде всего экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления эффективной деятельности органов местного самоуправления.
Местное самоуправления - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами (ст.3 Конституции РФ ), в том числе и через местное самоуправление. Местное самоуправление -это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов [11]. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня самостоятельной формы осуществления власти.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. Местное самоуправление имеет особую природу, отличающую его от государственного управления в интересах всего общества, всех территорий и от действий конкретных физических и юридических лиц. Местное сообщество имеет статус локальной корпорации (коммунальной корпорации),но в отличие от государственной власти местное самоуправление является только территориальной исполнительной властью, решающей на местах вопросы обще социального и иного характера прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.
Таким образом, местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную власть в пределах соответствующих территорий, имеет свой бюджет и местные источники его наполнения. Следовательно, Конституция Российской Федерации и Федеральное законодательство закрепляют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает все вопросы местного значения и выполняет государственные полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти. Она является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом различных гражданско-правовых сделок и контрактов, в том числе может быть истцом и ответчиком в судебных спорах.
Местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей как дефицит финансовых средств, корпоративный характер интересов местного сообщества, а также субъективных факторов: уровень развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения. Представительный орган местного сообщества – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, структура и численность представительного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания и порядок отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок выражения населением представительному органу недоверия. Существует многообразие форм и методов организации представительных органов и их деятельности. Здравый смысл подсказывает, что по крайней мере в рамках субъекта Федерации надо идти по пути унификации, а не многообразия структур и наименований органов местного самоуправления, чтобы они были понятны и доступны гражданам.
А. Мальцев, заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, справедливо отмечал, что главам администраций субъектов Федерации и районов «не хотелось иметь рядом контролирующие и ограничивающие их в финансовых, имущественных и кадровых вопросах представительные органы власти - выборные органы местного самоуправления разных уровней». И далее он делает совершенно правильный вывод, что распространенная модель единого районного муниципального образования с правовой точки зрения представляется противоречащей как Федеральному Закону, так и положениям Конституции[12].
В муниципальном образовании прямое, непосредственное представительство местного сообщества выражается через выборные органы местного самоуправления и через выборных должностных лиц местного самоуправления. К ним относятся прежде всего депутаты представительных органов местного самоуправления и сами представительные органы, а также главы муниципальных образований избранные гражданами, иные выборные должностные лица, избранные населением. Органам местного самоуправления, структура которых в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно, принадлежит значительная роль в осуществлении местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации (стЛЗО)местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1), органами местного самоуправления являются выборные органы и другие органы наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Конституция Российской Федерации и указанный Федеральный закон представляют широкие возможности для самоорганизации муниципальных образований.
По смыслу ст. 14 данного Федерального закона, структуру органов местного самоуправления представляет совокупность всех органов местного самоуправления конкретного муниципального образования. Конституция Российской Федерации совокупность органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система» [13].
Поэтому население самостоятельно должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования. Органы и выборные должностные лица местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они могут также наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.
В России как во времена земств, так и во времена Советов предпочтение отдавалось модели «представительный орган-исполнительный орган».Только после 1993 года было дано право самим местным сообществам использовать ту или иную модель по своему выбору. Почти повсеместно в России по настоянию глав администраций взяли за основу модель «глава муниципального образования – представительный орган». Природе местного самоуправления, существу народовластия и российским традициям в большей степени отвечала модель «совет - глава администрации».
Американский ученый Р. Бойтон в своем исследовании истории становления в США модели «совет - управляющий »показал, что эта модель была самым значительным организационным изобретением в области местного самоуправления в двадцатом веке. Модель «совет-управляющий» стала, по его утверждению, символом профессионального ведения городских дел, и влияния этой модели коснулось всех форм местного самоуправления.
Как правило, в муниципальных образованьях в качестве органов местного самоуправления действуют муниципальные избирательные комиссии. Муниципальным образованиям необходима научно обоснованная система организации органов местного самоуправления. Необходимо уточнить в Федеральном законе правовой институт «органы местного самоуправления». Игнатюк Н.А. считает, что решить часть проблем можно было бы принятием субъектами Российской Федерации «Общего положения об исполнительных органах местного самоуправления », в котором в частности должны быть указаны признаки, при наличии которых создаются исполнительные органы, порядок их образования и правовой статус, цели и задачи, подчиненность, сфера деятельности и предметы ведения, общие специфические правомочия, формы правовых актов и единые гарантии обеспечения их выполнения [14]. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что наименование органов местного самоуправления могут определяться уставами муниципальных образований, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и с учетом национальных, исторических и иных местных традиций (п.4ст.14).
Органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции. Нормы Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, не реализуются в прямом смысле. На практике нет ни одного случая разработки структуры органов местного самоуправления самим населением. Представительные органы занимают особое положение в системе местного самоуправления. В законах о выборах имеется статья обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает, что выборы органов местного самоуправления являются обязательными. Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления предусмотрено и в Европейской хартии местного самоуправления. В большинстве субъектов Российской Федерации в муниципальных образованьях избраны представительные органы. По состоянию на 01.07.98г. в результате прямого волеизъявления граждан на территории Российской Федерации сформировано 11989 тыс. представительных органов местного самоуправления [15]. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления также различен. В большинстве субъектов Российской Федерации он составляет 4 года. В ряде субъектов Российской Федерации срок полномочий представительного органа местного самоуправления составляет от 2до 4 лет. Вышеназванный Федеральный закон устанавливает, что срок полномочий представительного органа не должен превышать пяти лет. Сроком на пять лет формируются 10,46%представительных органов, на три года 0,09%, на два года - 6,24%, на один год 0,48%.[16] Срок полномочий представительных органов местного самоуправления должен быть не менее двух лет. Это вытекает из ст. 18 п.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представительный орган местного самоуправления не может принимать решение о самороспуске. Такими полномочиями он не может быть наделен. Организация работы представительного органа местного самоуправления предусматривает различные формы. Одной из них являются сессии представительного органа - основная форма работы представительного органа, в которой проявляется принцип коллегиальности в его деятельности и реализуются интересы жителей муниципального образования.
Обязательность проведения сессий вытекает не только из законов, уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Комитеты и комиссии представительного органа местного самоуправления создаются представительным органом местного самоуправления на сессии. Постоянные комиссии (комитеты) Совета наделены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке программ экономического и социального развития, бюджета муниципального образования, решений Совета по другим вопросам и др. В законах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, соответственно, в уставах муниципальных образований этих субъектов отсутствуют нормы о комиссиях и комитетах представительных органов. Этот пробел в законодательстве восполняется регламентами работы представительных органов. Комиссия-это орган, организующий, обеспечивающий стабильную плановую работу. Название комитетов, комиссий устанавливается как правило, в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов. Законодательство Российской Федерации не устанавливает четких критериев по численному составу представительных органов местного самоуправления. Численный состав депутатов сократился по сравнению с советским периодом в сотни раз, количество представительных органов более чем в два раза. Такая тенденция свидетельствует о свертывании представительной системы в России и следовательно об ограничении возможности граждан участвовать в осуществлении власти,[17] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет наличие в муниципальном образовании устава. Такой устав является своего рода основным законом этого муниципального образования и включает в себя важнейшие параметры осуществления местного самоуправления на его территории. Устав и нормативные акты Санкт-Петербурга содержат ряд важных статей по вопросу организации муниципальных образований . Согласно статьи 63 Устава Санкт-Петербурга, к органам местного самоуправления относятся выборные органы, сформированные согласно Федеральному закону, закону Санкт-Петербурга и уставам муниципалитетов, и другие органы, сформированные согласно уставам муниципалитетов. Согласно Уставу Санкт-Петербурга,( п.63), органы местного самоуправления включают в себя:
- выборные органы местного самоуправления, сформированные согласно законам и настоящему Закону и в соответствии с уставами муниципальных образований.
- другие органы, сформированные в соответствии с уставами муниципальных образований.
Наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях на территории Санкт-Петербурга обязательно. Органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге не включены в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставами муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, согласно настоящему закону, устанавливают наименования органов местного самоуправления. Никаких выборных органов местного самоуправления на городском уровне не создается.
Структура органов местного самоуправления определяется жителями муниципальных образований самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования. Это практически осуществляется через общественное обсуждение Устава муниципального образования. Федеральное законодательство и Конституция Российской Федерации не регулируют организационную структуру муниципальных образований, и Российская юридическая практика не позволяет субъектам РФ ни определять законодательную структуру органов местного самоуправления, ни законодательно закреплять иные, за исключением выборных органов местного самоуправления [18].
Для вступления устава муниципального образования в силу необходимо прохождение нескольких процедур:
1) разработка устава муниципального образования;
2) принятие устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно;
3) Государственная регистрация устава муниципального образования;
4) официальное опубликование устава муниципального образования.
Процедура регистрации устава муниципального образования происходит в соответствии с Законом Санкт-Петербурга « О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга»,принятым 09.12.1997 года.
Выборы - дело искусства, имеющего подобно военному искусству свою стратегию и тактику. При проведении избирательной компании по выборам депутатов муниципальных советов в 1997-1998 годах применялся Федеральный закон « О обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Этот законодательный акт, является единственным актом, содержащим предписанную численность депутатского корпуса. Причем количество депутатов в представительном органе местного самоуправления устанавливается в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования.
Таким образом, в 1997-1998 годах было сформировано:
18 муниципальных советов, состоящих из 7 депутатов;46 муниципальных советов, состоящих из 10 депутатов;47 муниципальных советов, состоящих из 20 депутатов. Было замещено 1526 депутатских мандатов.
В настоящее время органы местного самоуправления вправе в соответствии с п.2 статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » самостоятельно в уставе муниципального образования закрепить численный состав депутатского корпуса. Реализуя это право, при выборах депутатов муниципальных советов в 2000 году 4 пригородных муниципальных образования уменьшили состав депутатского корпуса с 7 человек до 5. Количество депутатских мандатов сократилось с!526 до 1518.А общая картина на данный момент выглядит следующим образом :
4 муниципальных совета, состоящих из 5 депутатов; 14 муниципальных советов, состоящих из 4 депутатов;46 муниципальных советов, состоящих из 10 депутатов ;47 муниципальных советов, состоящих из 20 депутатов[19].
Подобное уменьшение численного состава депутатского корпуса не вызвало каких-либо негативных последствий для выполнения этими органами местного самоуправления возложенных на них задач. Наоборот, позволило избежать существенные трудности, с которыми сталкиваются муниципальные советы с большим количеством депутатов. Снизились затраты на органы управления, а формирование исполнительных органов проводится на основе привлечения профессионалов, которые являются муниципальными служащими.
В отношении статуса муниципальных служащих законодательная база федерального и регионального уровня характеризуется достаточной законченностью. В Российской Федерации действует Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», принятый 8 января 1998 года, а на уровне субъекта Российской Федерации -Санкт-Петербурга этот вопрос регулируется Законом Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге» от 15.02.2000.№53-8.
Такое разделение приведено в целях точного определения предмета регулирования вышеназванного Федерального закона и Закона Санкт-Петербурга, так как действие этих законов на выборных лиц местного самоуправления не распространяется. Вместе с тем, некоторые гарантии для выборных лиц местного самоуправления все же установлены региональным законодательством.
Уже в 45 году до нашей эры в Древнем Риме, в соответствии с законами о муниципальном управлении, роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. Ни один период в истории становления и развития местного самоуправления нашей страны не обходился без исполнительных органов. Современная мировая цивилизация не знает примеров существования местного самоуправления без исполнительных органов. Исполнительные органы обеспечивают выполнение принятых решений.
В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся в Конституциях Республик, Уставах краев, областей, автономных округов. Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований. Существующий в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пробел вносит неопределенность в необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. Я считаю, что местные исполнительные органы- это фундамент на котором держится вся исполнительная власть Российской Федерации.
Разделение властей на местном уровне на самостоятельные органы не производится. Мировой опыт, история земств и городского самоуправления в России, свидетельствуют, что необходимо обеспечивать приоритет одной власти при ограничениях, издержках со стороны другой власти. Власть на местах одна и едина, но выражается в различных функциях органов власти и управления. Представительные органы местного самоуправления выражают волю населения и осуществляют от его имени власть. Исполнительные органы местного самоуправления осуществляют управление, организацию деятельности муниципального образования.
Анализ научной литературы и практики за последние годы, позволяет сделать вывод о том, что в развитии местного самоуправления в целом произошли некоторые позитивные изменения:
во-первых: конституционные положения, касающиеся местного самоуправления получили дальнейшее подкрепление и развитие целым рядом нормативно- правовых актов на федеральном уровне.
во-вторых: накоплен положительный опыт проведения муниципальных выборов и формирования органов местного самоуправления. В настоящее время по данным официальных источников более чем в 14 тыс. муниципальных образований проведены муниципальные выборы и местное самоуправление осуществляется в формах, в основном соответствующих требованиям Конституции России и Федерального законодательства[20].
в-третьих: повысился интерес ученых, политиков, широких кругов общественности и рядовых граждан к проблемам местного самоуправления. По инициативе властных структур и общественности созданы различные комитеты, советы призванные оказывать поддержку развитию местного самоуправления. Среди таких органов особая роль возлагается на Совет по местному самоуправлению Российской Федерации - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации и Конгресс Муниципальных образований Российской Федерации, а также на Совет Местного Самоуправления при Правительстве Российской Федерации.
в-четвертых: разработан и опубликован для широкого обсуждения Проект Основных положений (концепций) государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем в развитии местного самоуправления остается гораздо больше проблем и нерешенных вопросов. К числу таковых относятся:
1. Противостояние государственных властных структур и местных органов власти, как на федеральном, так и на субъектом уровне. Немало руководителей субъектов Российской Федерации не только не способствует полноправной работе органов местного самоуправления, но всячески пытаются дискредитировать, принизить его значимость и целесообразность. Согласно итогам анкетирования мэров, входящих в правление союза Российских городов (23 главы местной администрации из 8 регионов России, проведенного в 1998 году, у 40% мэров сложились напряженные отношения со своими губернаторами, а у 30% они носят «сугубо формальный характер» [21]. По данным Центризбиркома Российской Федерации за последние пять лет количество органов местного самоуправления сократилось в России в три раза. Чиновники разных уровней пытаются представить дело так, будто все неудачи в России - результат деятельности органов местного самоуправления.
2. В большинстве научных публикаций, в устных выступлениях государственных деятелей и политиков, в том числе и в проекте «Основных положений государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации», одной из главных причин слабого развития местного самоуправления называется его несовершенная, противоречивая правовая база. Речь идет прежде всего о низком уровне доверия населения к власти вообще — федерального уровня , уровня- субъектов Федерации, муниципальной, крайне низкой активности избирателей.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] Локк Дж. Избранные философские произведения. М, 1960.Т. 11.С. 79.
[2] Коркунов. Н.М. Лекции по общей теории права.СПб.,1909.С. 44.
[3] Новгородцев П.И. Кризис современного правосознания.М.Д909.С.237.
[4] Селезнев Г.Н., Гневко В.А.Закон. Власть. Политика. Государственный и местный уровни. СПб., 1998.С.35.
[5] Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственной власти в России ».М.,95.С.31 Российская газета. 1999.21 октября
[6] Беляев Н.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888.С.8.
[7] Иванов В.Д. Откуда есть пошла русская земля .М., 1986,Кн.1.С.14.
[8] Соловьев С.М. Чтенне и рассказы по истории России. М., 1989.С.26,162.
[9] ГрадовскийА.Д. «Начала русского государственного права »Т.1.СПб., 1907.
[10] Победоносцев И.П. «Великая ложь нашего времени. Антология мировой правовой мысли.5 том. М. С..33.
[11] КоваленкоА.И.Муниципальное право.М., 1998.С.6.
[12] Мальцев А. Менталитет мешает. Но бастионы не вечны // Муниципальная власть. 1998.№2.С.20-22.
[13] См.:Ст.12,71,72,77 Конституции Российской Федерации.
[14] Игнатюк НА. Система органов местного самоуправления //Журнал Российского права.1998.№6.С.22 18
[15] Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000.С.274.
[16] Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации.М.,1999.
[17] Н.В.Постовой. Муниципальное право России.М.2000.С.163.
[18] См. Постановление Конституционного суда РФ от 15.01.98. №3-п,от01.02.9б.№3-п.
[19] См.: Финальный отчет с основными наблюдениями и рекомендациями.Копенгаген.24.09.2001
[20] Российская грзета.1999.13 апреля С.5 См.: Российская газета.1999.13 апреля С.5
[21] Не регионы. Приложение к «Независимой газете »1999.№2.С.З.
Опубликовано 16 февраля 2005 года
Новые статьи на library.by:
ФИЛОСОФИЯ:
Комментируем публикацию: Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1108502294 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций