Правовое обеспечение образования и науки: проблемы эффективности (ФИЛОСОФИЯ)

Library.BY

А.К. Черненко

В общей системе законотворчества Российской Федерации региональное правотворчество и праворегулирование оказывают заметное влияние на социально-экономические процессы, в том числе и на процессы в области образования и науки. За относительно небольшой срок субъектами федерации удалось принять немало нормативно-правовых актов, среди которых заметное место занимают акты в сфере образовательного права и правового обеспечения науки.

Вместе с тем региональное правотворчество наталкивается на «подводные рифы». Понять и объяснить их весьма важно, так как суть проблемы правового обеспечения науки и образования не может быть рационально понята без такого раскрытия. Существует мнение, что основные трудности возникают по следующим причинам: несоответствие региональных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству (установлено, что каждый пятый принятый правовой акт не соответствует федеральным законам); слабое участие региональных законодательных органов в подготовке федеральных законов; отсутствие четкого разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами федерации, что приводит к расширительному толкованию полномочий федерации и снижает правотворческий потенциал регионов. Эти препятствия на пути регионального правотворчества отрицательно влияют на степень эффективности правового обеспечения науки и образования1. В силу этого устранение этих препятствий придаст новый, более продуктивный импульс правовому регулированию образовательных и научных институтов в регионах.

Однако существуют и иные проблемы, которые вызваны более серьезными причинами и трудностями, вставшими на пути эффективности правового обеспечения образования и науки. На них мы остановимся более обстоятельно.

Особенности правовой природы науки и образования
в современных условиях и ее значение для правотворчества

Прежде всего анализ «подводных рифов», вставших на пути эффективности правового обеспечения науки и образования регионов показывает, что это системный социально-экономический кризис, вызванный осуществлением в России беспрецедентного по характеру импровизации и радикальности темпам перехода к рынку. Среди других сфер общества радикальному изменению подвергается образование и наука: их цели и задачи, структура и содержание, экономический фундамент и система управления. Реформы проходят сложно и болезненно. С одной стороны, наметилась тенденция для свободного образовательного и научного творчества, более широкого международного сотрудничества, идет переосмысление социальной роли образования, с другой – образование столкнулось с критическим дефицитом необходимых ресурсов, что тормозит процессы развития и выход его на международные стандарты и качественные параметры.

Следует отметить, что кризисные явления наблюдаются и в других странах. Однако сравнение общемирового кризиса и российского не в пользу России. Концентрированным выражением кризисных явлений в нашей стране стало сокращение субсидий государства на образование и науку до недопустимого уровня, нет стабильности в системе государственного управления, отсутствует надежная законодательная база. В результате под угрозой закрытия оказались сотни вузов, учебных и научных учреждений, идет губительный для национальной науки процесс "утечки мозгов". Распались или на грани распада многие научные школы, творческие коллективы, исследовательские центры, учебные заведения, составившие славу и гордость Российского государства. Кризисные явления поразили базовые образовательные структуры – общеобразовательные школы и профессиональные училища. Дальнейшее проведение такого курса в отношении образования и науки делает усилия по реформированию общества бесперспективными.

Качественное различие кризисных явлений в области образования между странами Запада и России позволяет сделать выводы о том, что нельзя механически перенести западную систему законодательства на Россию, попытки чего, в том числе и на региональном уровне, мы, к сожалению, имеем. Это положение важно и потому, что специфика "правовой природы вещей" России обуславливает принципиально иной, в сравнении с США, Германией, Францией и т.д., вариант изменений и построения нормативно-правовой базы. Если на Западе для выхода из кризиса достаточна корректировка законодательства в рамках общей политической и правовой стратегии, то у нас этого совершенно недостаточно. Иначе говоря, в России существуют иные объективные обстоятельства, имеют место весьма важные особенности, которые нельзя не учитывать законодателю.

Недооценка, а порой и прямое игнорирование «правовой природы вещей» приводит к методологической дефектности регионального законодательства. Авторы «законопроектов наивно полагают, что результаты их труда будут работать в идеальном обществе, где живет законопослушное заселение. В итоге рождается неприспособленный документ, действующий крайне непродолжительное время»2.

Это, во-первых. Во-вторых, для эффективного правового обеспечения регионов необходима четко выстроенная стратегия развития науки и образования. Ясно, что без нее вся система правового обеспечения лишается своего фундамента. В этом плане отметим следующее.

Стратегия развития российской науки включает приоритетность развития научных исследований в соответствии с проблемами, вставшими перед человечеством в завершающемся столетии и имеющими общечеловеческую значимость, высокую ценность для настоящего и будущего мирового сообщества и России.

Важнейшей составляющей стратегии является осуществление следующих основных принципов науки и государственной научно-технической политики:

– гласность и привлечение научной общественности при выборе приоритетов в науке и технике;

– состязательность и приоритетность при их реализации;

– развитие самоуправления;

– приоритетное развитие фундаментальных исследований и государственных гарантий их финансирования и реализации результатов;

– конкуренция и предпринимательство в сфере научных исследований, в том числе и на основе рыночных отношений;

– развитие научно-технической и инновационной деятельности путем формирования государственных научных центров и технопарков;

– развитие научной и научно-технической деятельности в регионах, интеграция их научного потенциала;

– расширение международного научно-технического сотрудничества.

Что же представляет собой новое видение образования? Какова его концептуальная основа? Анализ разработки нового видения образования позволяет сказать, что концептуальным стержнем российского образования являются развитие и саморазвитие личности. Решение этой задачи определяют главные направления и принципы, закрепленные международными программными документами: академической свободы и автономии учебных заведений, обеспечения качества и преемственности образования, соединения образования и научно-технической деятельности и др.

В то же время российская концепция включает ряд специфических направлений и приоритетов. Среди них целесообразно выделить следующие:

– создание интегральной системы обучения на основе расширения фундаментальной, гуманитарной и естественнонаучной составляющих;

– формирование системы сохранения и подготовки профессорско-преподавательского состава, создания достойного уровня жизни и работы специалистов системы образования и науки;

– многообразие образовательных и профессиональных программ, учитывающих национальный и этнокультурный состав студентов и учащихся;

– расширение международного сотрудничества как одного из важных стимулов развития национальной системы образования и ее открытости3.

Таковы концептуальные основы нового видения науки и образования. Они имеют исключительно важное значение для выработки критериев и основных направлений деятельности законотворческих органов регионов. Однако вопрос состоит в том: можно ли реализовать эти концепции в условиях кризиса? Осуществление такой задачи весьма сомнительно. Она может превратиться в реальность лишь тогда, когда станет реальностью осуществление антикризисной программы, основной принцип которой – переход на устойчивое развитие научных и образовательных институтов. Ибо природа кризиса образования и науки – это дисбаланс, разрыв связей между потребностями общества в образовании и науке и реальными возможностями их удовлетворения. В силу этого в наше время "правовая природа вещей" представляет собой двуединый процесс – она выражает собой, с одной стороны, кризисные явления и стремления по преодолению их, с другой – переход на устойчивую систему функционирования и развития в соответствии с выработанной стратегией. Только при этом можно считать, что новое видение правового обеспечения науки и образования не останется очередной мечтой и иллюзией.

Способ конструирования правовой базы образования

Теперь перейдем к рассмотрению способа (метода) изменения и построения правовых институтов образования. Предпринятая нами последовательность анализа этапов объясняется тем, что понимание “правовой природы” и стратегического курса развития образования и науки есть необходимые предпосылки и база всего последующего анализа, в том числе и способа конструирования. Соблюдение этой логики – необходимое условие научного подхода к решению задачи правового обеспечения рассматриваемых нами сфер. В этом случае право выступает не как “должное”, не в виде абстрактной возможности его реализации, а базируется на объективных процессах и выступает в виде “сущего”, то есть практического регулирования образовательных и научных отношений. Содержательное понимание права, его “правовой природы вещей” имеет принципиальное значение и для определения глубинной сущности правовой составляющей науки и образования, смысл которой не в произвольном методе формирования нормативно-правовых актов, а в осуществлении правотворчества в строгом соответствии с сегодняшними объективными процессами, преодолении кризисных явлений и выхода на модель образования, соответствующую его новому видению4.

Каковы же требования, выдвигаемые при таком методологическом подходе, и в чем состоит специфика их реализации в России? Способ правового конструирования под углом зрения этого требования позволяет вскрыть существенные особенности, которые либо вовсе не учитываются, либо учитываются не в полной мере. Это относится к проблеме заимствования системы образовательного права зарубежных стран. Основная проблема правотворчества в России состоит не в том, чтобы как можно полнее заимствовать систему права в образовании США, Германии, Франции, Японии и т.д., а в том, как перевести объективные российские (в том числе региональные) потребности в области образования на язык закона, права и правопорядка. Естественно, этот подход не умаляет международный опыт международного права, он лишь по-иному расставляет акценты. Поставив вопрос так, мы сразу увидим ряд важнейших особенностей формирования образовательного правового пространства в нашей стране.

Одна из них состоит в том, что в отличие развитых стран Запада и США для России необходим иной порядок правотворческого процесса. Если в развитых странах основу конструирования законодательной базы составляет механизм совершенствования законов и подзаконных актов, иными словами – тактика, а не стратегия построения правового пространства, то в России, наоборот, в качестве первого и основного этапа правового конструирования выступает построение стратегии правового обеспечения образовательных институтов. В этом смысле главным и определяющим является не сама нормативно-правовая база при всей ее значимости, а выбор и определение политической стратегии, правовой политики. Именно в изменении правовой стратегии и политики, имеющей сугубо российскую специфику, состоит наиболее важный, в известном смысле – первоочередной, и определяющий этап конструирования образовательного права. Проблема эта сложна. Особенно в силу того, что она выходит за рамки правовой теории и практики.

В условиях современной России эта проблема имеет ряд аспектов. Во-первых, она состоит в том, что способ конструирования изменения и построения правовой системы образования и ее отдельных институтов предполагают в качестве своего необходимого условия адекватную систему социально-правового конструирования общества как целостной системы. Иначе говоря, правовое конструирование должно встраиваться в общесоциальную систему. Исследование этой проблемы показывает, что здесь на сегодня мы сталкиваемся с двумя различными методами, посредством которых можно ее решать. Первый – это метод конструирования социальной структуры на базе изучения и выбора наиболее оптимального варианта развития образования и науки с учетом общецивилизационного опыта и специфических исторических, социальных, правовых, научных, образовательных и других обстоятельств. Данный метод в качестве важнейшей составляющей включает в себя идею имманентного саморазвития социального организма, синтеза всего положительного в своем историческом движении, в т.ч. и совершенствование социально-правовых и научно-образовательных институтов устойчивости: бескризисности, разумной предсказуемости, снятия социальной напряженности и конфликтности.

Метод второй причудливо объединяет в себе, с одной стороны, абстрактные идеи развития, с другой – идею голого эмпиризма, выдаваемую за метод проб и ошибок. Второй метод в нашей российской ситуации, к сожалению, является приоритетным. В самом деле, вспомним, на чем строилась и строится социально-политическая концепция стратегии конструирования общества. Вначале на абстрактной идее перестройки, которая затем сменилась столь же абстрактными идеями рынка, демократии и правового государства. Почему абстрактными? Потому, что они не были конкретизированы с учетом специфики российского пути развития. Провозглашается рынок, декларируется путь реформ и им нет альтернативы. В то же время, с точки зрения первого метода необходимо пойти дальше и зафиксировать, о какой форме рынка идет речь: или это рынок первоначального дикого капитализма, или, напротив, рынок развитого цивилизованного общества. Только ответив на этот вопрос, можно строить систему правового обеспечения рынка и подготовки для него кадров в системе образования. И, далее, о какой реформе идет речь: включает ли она в снятом виде ценности отечественной истории образования и науки или всего лишь выборочно, субъективно выхватывает один из ее этапов и забывает другие? Понятно, что в соответствии с выбранной общественной моделью строятся и научно-образовательные механизмы ее реализации. Если же фундамент нашего общества и его научно-образовательные структуры мы закладываем на чисто эмпирической основе, то спрашивается, чем он защищен от стихийности, случайности, непредсказуемости?

Выбор стратегии науки и образования и ее закрепление в системе федерального права и региональных правовых актах, имеет иной аспект, более узкую сферу своего действия. Он предполагает непосредственно правовую политику в сфере науки и образования. Эта политика базируется на решении проблемы выбора модели общественного развития и технологии конструирования социальных институтов. Какова же эта политика? В чем же состоит смысл этой стратегии? На мой взгляд, на эти вопросы в известной мере был дан ответ участниками Международного конгресса “Образование и наука на пороге третьего тысячелетия”, состоявшегося в 1995 г. в г. Новосибирске. Новая стратегия, – отмечается в итоговых документах конгресса, – соответствующая современности, “должна строиться на базе реальных приоритетов образования и науки. К новой России через образование и науку” – таков должен быть принцип этой стратегии. Обеспечение именно данных приоритетов является залогом перехода страны к устойчивому развитию”5.

Для того чтобы реализовать такую стратегию, следует пересмотреть нынешние позиции правовой защиты, основанные на представлениях о том, что образование и наука могут быть включены в системы реформ и соответствовать концепции устойчивого развития без необходимых правовых гарантий финансовых субсидий государства. В федеральном бюджете и соответственно, в бюджетах субъектов федерации, целесообразно предусмотреть финансирование из расчета быстрого выхода этих отраслей из кризиса и начавшейся деградации, и далее – их развитие в XXI в.; создать правовые и социальные условия, обеспечивающие выгодность и престижность инвестиций в образование и науку со стороны банков, компаний, фирм и частных лиц; учитывая общенародную, общегосударственную миссию, а также международный опыт, не проводить приватизацию общеобразовательных и научных учреждений, освободить их от всех видов налогов, сборов и пошлин; признать недопустимым для российского государства, стремящегося стать правовым, неисполнение федеральных законов и правовых актов регионов.

Весьма существенным моментом, который также можно отнести к сфере стратегии законодательной политики, является изменение конституционной защиты науки и образования. Вызывает особую озабоченность то, что в Конституции Российской Федерации не закреплен ряд важных обязательств по отношению к науке и образованию. Конституция не включает гарантии бесплатного среднего (полного) общего и начального профессионального образования. В ней отсутствует четкий конституционный базис развития научно-технического потенциала.

В этой связи, на наш взгляд, будет правильным, в соответствии с существующей правовой процедурой, внести поправки в Конституцию и закрепить в ней следующие положения: сфера науки и образования провозглашается приоритетной и находится под защитой государства; гражданам Российской Федерации гарантируется право на образование, общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования.

Следует сказать, что отдельные положения из приведенных здесь учтены в Законе “Об образовании” с изменениями и поправками. Так, например, установлена норма прямого действия, запрещающая приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений. Установлены также государственные гарантии граждан на получение бесплатного общего и начального образования, тем самым усилена защита права граждан на получение бесплатного образования. Но, во-первых, данные поправки не решают всей проблемы переориентации правовой образовательной политики. Во-вторых, инициаторами их выступили не органы власти, ответственные за политическую структуру, а общественность, педагоги – организаторы образовательного процесса. И, наконец, изменения в Законе не снимают проблемы их конституционного закрепления.

Проблема, с которой столкнулась отечественная система правотворчества – это неразработанность правовой технологии конструирования федерального и регионального научного и образовательного права. Нужно сказать, что “правовая технология”, которую мы определяем как метод и способ анализа и конструирования рационального и эффективного правового пространства и правовых институтов в соответствии с потребностями развития общества в целом и его отдельных регионов, в юридической науке практически не разработана. Этому есть свои причины, анализ которых не входит в рамки нашего изложения6. Вместе с тем, правовая технология как метод конструирования, чрезвычайно важен. Достаточно сказать, что в современных условиях, когда в силу коренных перемен общество оказалось без необходимой правовой базы, потребность в аналитико-конструктивном методе ощущается весьма остро. Каковы же основные принципы этого метода? Это принцип активности права, то есть закрепление права в качестве генетического фактора социально-образовательного и научного конструирования. Далее, принцип поэтапности, постепенности изменения и построения правовой системы. Использование данного принципа позволяет снять иррациональность права. Приведенные принципы, конечно же, не раскрывают их систему, но в данном случаем мы ограничимся ими.

На наш взгляд, серьезным упущением в методологии конструирования права в целом и в области науки и образования, в частности, является недооценка методологической роли правовой технологии. Можно ли сказать, что в наше время право в сфере науки и образования выступает в качестве активного, в определенном смысле генерирующего фактора выхода науки и образования из кризиса и перехода его на новую цивилизационную модель? Думаем, ответ ясен, нет, так сказать нельзя. По-прежнему правовые институты находятся на периферии этих процессов. Мы постоянно наталкиваемся на традиционное представление о праве как пассивном, жестко подчиненном политике. Возникает масса противоречий между различными правовыми актами, регламентирующими одни и те же отношения. Для правового обеспечения образования характерными являются недостатки, присущие в целом региональному законодательству. К ним относятся: примитивное дублирование федеральных норм, непроработанность механизма реализации, неправильное определение предмета законодательного регулирования. В силу этого принятые правовые нормы нередко создают иллюзию о полноценном и качественном регулировании образовательных отношений. В то же время реальный правопорядок складывается совершенно иным образом. Иначе говоря, от принятых норм правовая защита образовательных отношений по существу не меняется.

Эти явления характерны для способа построения современного права, в том числе и в анализируемых нами областях. Иррациональность данного метода состоит в игнорировании принципа поэтапности построения правовой системы, в слабой разработанности механизма реализации законодательства, оторванности материального права от его процессуальных норм. Так, согласно Закону “Об образовании”, “Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной” (ст.1), но на деле данная ключевая норма Закона больше декларируется, нежели реализуется. Или, скажем, согласно трудовому законодательству, зарплата учителям должна выплачиваться ежемесячно. Между тем, задержки с ее выплатой носят массовый характер. Они превратились в один из источников социальной напряженности, вызывают забастовки учителей, их неуверенность в завтрашнем дне. В то же время нет регионального правового механизма воздействия на соответствующие государственные органы за эти нарушения. Вместо правовой сферы здесь развился метод “личного” вмешательства чиновников, и этот метод становится нормой жизни.

Но особенно остро ощущается недооценка правовой технологии в реализации принципов рациональности, поэтапности изменения и построения правовой системы образования, частью которой является нормативно-правовая база регионального образования. Анализ правового конструирования российского законодательства позволяет обнаружить в данном случае два метода: рациональный и иррациональный. Первый представляет собой метод правовой технологии и ведет к формированию рациональных правовых институтов, другой – иррациональных. Первый – конструктивный или институционный метод – предполагает долгосрочно действующую правовую структуру, которая в состоянии дать правовое обеспечение долгосрочной стратегии социально-экономического развития. Изменения в эту структуру вносятся с таким расчетом, чтобы в переходный период все, кто занят в системе образования смогли сознательно и безболезненно, то есть гарантированно, без особого ущерба для себя перейти на новые правовые стандарты. В силу внутренней логики саморазвития, долговременности и стабильности действия правовая структура становится понятной для учительства, их правосознание направлено на рациональное использование правовой структуры как в личных интересах, так и в интересах общества в целом. В этой обстановке создаются демократические условия проверяемости и подконтрольности действия правительства и чиновников регионов. Формируется общественная атмосфера уверенности, спокойствия, т.е. атмосфера устойчивости и безопасности. Иная картина наблюдается в условиях действия второго метода (деконструктивного) “личного”, “прямого” вмешательства правительства и органов власти регионов. Правовые структуры, формирующиеся на основе данного метода дискретны, они часто изменяются.

В рамках концепции устойчивого развития различие между этими двумя методами весьма существенно. Только первый метод позволяет разумно проектироваться и совершенствовать устойчивые структуры образования и права. Он стратегически последователен и в силу этого более понятен гражданам. Его четко выполненная концепция не только долговременна, но и рациональна, т.к. основана на принципах социальной оптимальности, эффективности, справедливости. Этот метод позволяет зафиксировать, что мы на том или ином этапе сделали, как, к примеру, продвинулись в своем стремлении к наполнению демократических институтов современными образовательным и правовым пространством.

Специфика формирования федерального законодательства в области образования включает в себя не просто региональную и местную составляющую, а дифференцированный подход с учетом региональных особенностей. Международный и российский опыт показывает, что развитие правовой базы в современных условиях невозможно без эффективной региональной правовой составляющей. Данное направление принципиально значимо и в силу различия экономических, климатических, национальных и других особенностей регионов России. Так, к примеру, в Сибири аборигенами и старожильческим населением накоплен опыт жизни и деятельности в экстремальных природно-климатических условиях. На первый взгляд может показаться, что такие особенности не входят в поле зрения нормативно-правовых установок. Однако в жизни они имеют свой “правовой статус”, в том числе и статус в области образования, сохранения и воспроизводства в поколениях уникальной культуры. Как показывает ситуация, сложившаяся в этих районах, правовое закрепление данных особенностей необходимо.

Проведенный анализ показывает, что современное региональное законодательство в области образования и науки находится в стадии становления, ему присущи серьезные недостатки и нерешенные проблемы. Все это приводит к снижению эффективности и качества правотворческого и правоприменительного процессов. Нередко стремление придать региональной правотворческой деятельности число нормативно-формальный характер, оторванный от объективных реалий сегодняшней российской действительности и ее регионов, ведет к иллюзиям о правовом обеспечении, самообману.

В целях большей эффективности и рациональности региональной законодательной базы, на наш взгляд, следует осуществить ряд мер:

n провести научную экспертизу принятых правовых актов и согласно этой экспертизе привести все эти акты в строгое соответствие с объективными потребностями и интересами регионов, стратегическими направлениями развития образования и науки;

n организовать широкое обсуждение в рамках регионов важнейших законопроектов, придав им рациональную форму прохождения через региональные правотворческие органы;

n сформировать единое правовое пространство в субъектах Федерации;

n привести региональные правовые акты в соответствие с федеральными, разработав механизм их реализации;

n осуществить кодификацию региональных законодательных актов в сфере образования и науки;

n создать обстановку неотвратимости ответственности за неисполнение правовых норм субъектов Федерации;

n сформировать координационный центр по проблемам регионального законодательства.

Отмеченные моменты и названные меры конструирования правовой базы образовательных и научных структур далеко не исчерпывают всей проблемы эффективности правового обеспечения этих структур. Они лишь в какой-то мере ориентиры к ее решению. В целом же мы видим, что смена парадигмы социально-правового развития федераций и регионов приводит и к смене парадигмы в сфере образовательного права и правового обеспечения науки.

Примечания

1 См.: Региональное законотворчество: от количества – к качеству // Государство и право. – 1999. – № 10. – С.115-119.

2 Клеандров М.И Региональное законодательство от количества к качеству // Государство и право. – 1999. – № 10. – С.118.

3 См.: Кинелев В. Фундаментализация университетского образования и наука на пороге третьего тысячелетия. Там же, с.21–30. Интересные размышления о цивилизационной стратегии развития образования содержатся в работе: Селезнева Н.А., Субетто А.И. Цивилизационная логика, становление образовательного общества как модели управляемой социоприродной эволюции в третьем тысячелетии // Образование и наука на пороге третьего тысячелетия. – Новосибирск: СО РАН, 1995. – С.147–152.

4 См.: Черненко А.К. Теоретические проблемы формирования правовой системы России. – Новосибирск, 1999.

5 См.: Итоговый документ Международного конгресса «Образование и наука на пороге третьего тысячелетия». – Новосибирск, 1995.

6 Более подробно см.: Черненко А.К. Правовая технология и система устойчивого развития. – Новосибирск: СО РАН. – 1996; Концептуальные основы правовой технологии // Гуманитарные науки в Сибири. – 1997. – № 1.

Пн	Вт	Ср	Чт	Пт	Сб	Вс
01	02	03	04	05	06	07
08	09	10	11	12	13	14
15	16	17	18	19	20	21
22	23	24	25	26	27	28
29	30

Правовое обеспечение образования и науки: проблемы эффективности

NEW ФИЛОСОФИЯ

Меню для авторов

Добавить статью

Редактировать работы

Зарегистрироваться

Полезные ссылки

Искать похожие?

Скачать мультимедию?

ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ

По стандарту ВАК Республики Беларусь

По ГОСТу Российской Федерации

URL для сайта, блога (постоянный обратный адрес данной страницы)

ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!

ОБРАТНО В РУБРИКУ?

ФИЛОСОФИЯ НА LIBRARY.BY