Вы здесь:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
ЭКОНОМИКА США ПОСЛЕ "ЭПОХИ БЮДЖЕТНЫХ ДЕФИЦИТОВ" (2)
(C) 2000 г.
Первые полтора века существования Соединенных Штатов федеральный бюджет формировался полустихийно. В составе всей исполнительной власти не было органа, который должен был бы сводить воедино ведомственные заявки на расходы, анализировать их соответствие реальным потребностям этих ведомств и хозяйства страны и составлять единый бюджетный проект. Рассмотренные разрозненно отдельными комитетами конгресса заявки полумеханически, без какой-либо координации или общего волевого начала сводились в единый документ, становившийся бюджетным проектом. Размеры бюджета были очень невелики: совокупные расходы за 1789-1849 фин. гг. составили 1,1 млрд. долл. (в текущих ценах), за 1850-1900 фин. гг. - 15,5 млрд. долл. (огромная часть была потрачена на Гражданскую войну), затем ежегодные размеры расходов федерального уровня колебались между 525 млн. (1901 фин. г.) и 746 млн. долл. (1915 фин. г.), и только в 1917 фин. г., в связи с участием США в первой мировой войне, они превысили 1 млрд. долл., увеличившись до 18,5 млрд. долл. в 1919 фин. г.
По окончании войны расходы уменьшились почти в 6 раз и до 1934 г. колебались в пределах 2- 4,6 млрд. долл. в год. Мероприятия рузвельтовского "нового курса" привели к росту федеральных расходов до 8,2 млрд. долл. в 1936 фин. г., а вступление во вторую мировую войну потребовало их резкого дальнейшего увеличения до 92,7 млрд. долл. в 1945 фин. г. С завершением войны расходы резко сократились - до 29,8 млрд. долл. в 1948 фин. г.
Качественно иной этап, как отмечает американская бюджетная статистика, начинается с периода корейской войны: после 1949 фин. г. рост бюджета (в текущих ценах) происходит практически непрерывно. Увеличение расходов приобретает принципиально иную окраску: эта тенденция не прекращается и в "мирные" годы.
Именно с этого периода начинается и "регулярно-дефицитное" финансирование госрасходов США, завершившееся только к 1998 фин. г., когда размеры
--------------------------------------------------------------------------------
*ДЕЙКИН Александр Иванович - экономический обозреватель журнала "Новое время".
** Окончание. Начало см.: "США. Канада", 2000, N 1.
стр. 16
--------------------------------------------------------------------------------
федеральных расходов достигают 1,7 трлн. долл. Увеличение или, напротив, исчезновение отрицательного сальдо федеральных бюджетов перестает быть прямо связанным с расходами на ведение военных действий или с наступлением иной масштабной чрезвычайной ситуации, динамика дефицитов слабо реагирует на прекращение корейской войны или войны в Юго- Восточной Азии.
До 50-х годов нашего века значительным дефицитом отмечены период Гражданской войны в США, 1917-1919 гг. (в совокупности более 23 млрд. долл.), 1931-1939 гг. (свыше 21 млрд. долл.) и 1940-1946 гг. (около 194 млрд. долл.). После этого дефициты нарастают - с различной скоростью и с отклонениями в размерах ежегодного прироста, начиная с 1952 по 1992 фин. г. - с 1,5 млрд. долл. до 290,4 млрд. долл., т.е. в среднем примерно на 7 млрд. долл. ежегодно.
К числу конкретных причин возникновения и быстрого роста дефицитов, особенно после 1960-х годов, принято относить множество разнообразных факторов. Среди них наиболее часто упоминаются два: рост военных расходов США в связи с интенсивно протекавшей холодной войной и увеличение расходов на социальные программы, быстрее всего происходившее в 1970- е годы. Соответственно, в рецепт быстрой ликвидации дефицита федерального бюджета многие американские (а иногда и зарубежные) экономисты неизменно включали в качестве основных две рекомендации: сокращение (или "упорядочение") расходов по статье "национальная оборона" и - обязательный пункт - сокращение социальных расходов (часто под ними подразумевались расходы на социальное страхование).
В первую очередь с завершением холодной войны принято связывать и успехи администрации Клинтона в быстром достижении фактически уже к 1998 фин. г. сбалансированных бюджетных показателей. Необходимо, однако, отметить, что к настоящему времени не произошло ни массированного сокращения затрат на военные нужды, ни радикального уменьшения масштабов социальных программ - хотя были проведены некоторые, и довольно значительные, корректировки в той или иной категории федеральных расходов.
Иными словами, существенных изменений в общей структуре федерального бюджета, сложившейся в США в последние десятилетия, внесено не было, и нет никаких оснований говорить о кардинальных сдвигах в бюджетных приоритетах. Поэтому первостепенную важность приобретает вопрос о том, под влиянием каких факторов развивался и приобрел нынешние количественные параметры и качественные характеристики федеральный бюджет США.
В американской бюджетной практике за последние десятилетия трудно было бы обнаружить сколько-нибудь масштабный пример непредвиденного развития событий. Все отклонения фактических показателей от программ и прогнозов, как правило, умещались в рамки допустимых погрешностей или же заранее оговаривались в прогнозах и объяснялись небывало сложными сочетаниями изменений в динамике экономического роста, в темпах инфляции, во внешнеполитических доктринах администраций и т.д. Запрограммированные цифры по конкретным разделам бюджета часто не совпадали с фактически достигнутыми показателями за конкретный период, причем расхождения, в том числе и между предсказанными и реальными размерами бюджетного дефицита,
стр. 17
--------------------------------------------------------------------------------
достигали нескольких десятков миллиардов долларов. Однако в целом поставленные бюджетно- политические задачи выполнялись.
Разумеется, доли расходов федерального бюджета, "обслуживавшие" его главные направления, в течение не только всего XX в., но и особенно послевоенных десятилетий неоднократно и серьезно изменялись. Много раз менялась и налоговая политика - в центре и на региональном уровне, включая ставки налогов, их количество, облагаемую базу и пр. Однако ни одно из этих изменений нельзя было бы отнести к совершенно неожиданным и неконтролируемым. Напротив, они не выходили за пределы определенной системы - в том числе и те из них, которые, как это было с военными расходами в 1970-е и 1980-е годы, приобрели гипертрофированную тенденцию к очень быстрому росту. Один из главных факторов, обеспечивавших во все времена определенную дисциплину формирования бюджетной политики на федеральном уровне, связан с буквой и духом Конституции США, которая ставит перед властями задачу обеспечить "совместную оборону и всеобщее благосостояние", формирование внутренней милиции, содействие развитию науки и полезных ремесел и т.д. Там же указано, что для этих целей конгресс может ассигновывать средства на основе собираемых для этого налогов.
Многое зависело и от законотворчества, от законопослушания хозяйствующих субъектов и от толкования отдельных статей конституции и законов. Здесь решающую роль сыграли, во- первых, всегда соблюдавшийся в США и заложенный, опять-таки, в конституции принцип разделения властей и, во-вторых, принцип федерализма, полностью и прежде всего распространяющийся на бюджетно-налоговую сферу и на практике воплотившийся в четкое разделение экономических и бюджетных прав и обязанностей между центром, штатами и местным уровнем власти.
Поэтому при выяснении причин и характера внутренних трансформаций в структуре и размерах бюджета федерального и других уровней и по отдельным бюджетным статьям речь должна идти не об изменениях в "бюджетных приоритетах" - такая формулировка неверна методологически, поскольку подразумевает первичное главенство бюджета и бюджетных мероприятий во всей системе государственной политики США. На деле бюджет и его отдельные параметры, естественно, являются производными от более общих категорий, объединяемых понятием "национальные интересы", которые воплощаются в различные доктрины - внешне- и военно- политические, но в первую очередь - во внутриполитические, разработке и корректировке которых в США всегда придавалось огромное значение. Бюджет - как федеральный, так и связанный с ним теснейшим образом совокупный бюджет регионально-местного уровня - в целом обслуживает эти национальные интересы и доктрины и видоизменяется в соответствии с переменами в них и в поставленных ими задачах.
Развитие бюджетной политики учитывает многие меняющиеся реалии и потребности - связанные, например, с развитием НТП, с переменами в международной обстановке или в экологии, - однако все они принимаются во внимание при разработке той или иной общенациональной концепции или программы. Задачу разработки таких концепций для экономической сферы с успехом выполняет Экономический совет при президенте (ЭС) - часть созданного
стр. 18
--------------------------------------------------------------------------------
в США механизма общеэкономического и бюджетного регулирования. ЭС следит за экономической конъюнктурой, анализирует причины происходящих процессов, их направленность, обозначающиеся тенденции и определяет общее русло возможных экономический действий в сложившейся экономической ситуации исходя из основных задач, стоящих перед страной и сформулированных президентом или конгрессом. Разработанные рекомендации становятся основой для мероприятий исполнительной власти по основным направлениям экономической политики - в том числе по бюджетно-налоговому направлению. Административно-бюджетное управление при президенте, готовящее бюджетный проект, учитывает как рекомендации Экономического совета, так и указания президента, результаты собственного экономического анализа, настроения в стране и конгрессе, ожидаемое развитие кредитно-денежной политики Федеральной резервной системы и многие другие факторы. Все это, однако, должно всегда полностью согласовываться с конституцией и действующим за- конодательством, в противном случае производятся необходимые корректировки в законах или предлагается поправка к конституции. Но строгий регламент, управляющий подобными мерами, препятствует чрезмерно частому обращению к ним.
При анализе общих изменений и постатейных тенденций в федеральном бюджете за два с лишним века его существования можно убедиться в том, что они в целом всегда соответствовали конституционным установкам (хотя не обязательно исполняли их полностью и в точности) и в бюджетной структуре не случалось необоснованных перекосов. Кроме того, речь не идет о часто декларируемой "нехватке средств" для финансирования той или иной функциональной категории, ведомства или программы - такая нехватка является обычной при сравнении практически всех расходных запросов с фактически отпущенными средствами в любой из бюджетных периодов. Заявки одних ведомств удовлетворялись более полно, чем запросы других, - например, расходы по категории "национальная оборона" в 1950-1980-е годы. Однако такие решения даже и в этих случаях принимались не только под влиянием анти- коммунистической истерии и стремления опередить СССР в холодной войне или обеспечить военно-политическую гегемонию США на мировой арене (все это никак нельзя сбрасывать со счетов), но еще и после подробных обоснований и детальных экономических расчетов.
Вместе с тем нельзя не отметить важную тенденцию, определявшую развитие федерального бюджета и всей бюджетной сферы в США с начала существования этого государства. Первоначально статьи расходов ограничивались в основном содержанием государственного и судебного аппаратов, правоохранительной системы и вооруженных сил. Столь же ограниченными и немногочисленными были до начала XX в. и источники федеральных доходов - они сводились в "мирное время" к таможенным пошлинам и акцизам. Попытки ввести другие регулярные налоги оканчивались неудачей. Но такую неразвитость бюджета нельзя считать перекосом в бюджетно-экономической политике - это всего лишь прямое следствие неразвитости самих государственных потребностей, и связано оно прежде всего с общим недостаточным уровнем промышленно-хозяйственного
стр. 19
--------------------------------------------------------------------------------
развития страны: определенные конституцией "бюджетные рамки" не были заполнены целиком.
По мере роста экономики и быстрого усложнения хозяйственных связей внутри страны и за ее пределами возникали новые бюджетные потребности. В конце концов они вызвали к жизни новые формы бюджетной политики - на постоянной основе, с регулярными и возросшими источниками поступлений. Доля федерального бюджета в ВВП, в 1920-е годы не превышавшая 3%, вскоре оказалась недостаточной. Кризис, депрессию 1930-х годов и вторую мировую войну можно считать в этом смысле только дополнительными внешними поводами, заставившими резко ускорить формирование новой бюджетной концепции. Ее главной отличительной чертой стало появление четко выраженной социальной программы - сначала в форме антикризисного реагирования, а затем в качестве постоянного и расширяющегося элемента государственной по- литики.
Началом последнего этапа в "социализации" федерального бюджета можно считать инициированные в конце 1960-х годов президентом Л-Джонсоном социальные программы, объединенные под названием "великое общество". С этого периода можно считать целиком реализованными бюджетно-экономические полномочия, предоставляемые Конституцией США конгрессу и правительству. Государство в полной мере стало отвечать не только за деятельность своего чиновничьего аппарата и охранно-защитные функции, но и за социальную сторону. жизни населения, обозначенную в конституции формулой "всеобщее благоденствие" и получившую развернутую расшифровку в Законе о занятости 1946 г. - он вменил американским властям в прямую обязанность стремиться к поддержанию экономического роста, увеличению занятости и уровня благосостояния населения и предусмотрел необходимое "организационное обеспечение" этих функций.
Абсолютные размеры федерального бюджета и, главное, доля- его в ВВП быстро росли. К тому времени как эта доля составила почти четверть валового продукта (в 1929 г. - 3%; правда, расходы штатов и властей местного уровня были в 2 раза больше), обнаружилась и верхняя граница его оптимальных размеров для сложившихся исторических условий и конкретной экономической ситуации. США не избежали "поветрия монетаризма", ставшего естественной реакцией на неполноту кейнсианских рекомендаций и, возможно, на чрезмерное увлечение ими. Наступление, предпринятое на социальные программы в рамках "рейганомики", дало двойной положительный результат. Во-первых, были ликвидированы многие излишества и повышена эффективность ряда социальных программ. Во-вторых, попытка правоконсервативного прези- дента Рейгана еще более урезать затраты на "гуманитарные нужды" и довести размеры федерального бюджета до примерно 19% ВВП (но без сокращений в военных расходах) натолкнулись на неожиданно упорное многостороннее сопротивление, объединившее членов конгресса, общественность, представителей науки, власти штатов и т.д.
В то же время бюджетно-налоговые мероприятия Рейгана во многом заложили основу, благодаря которой был достигнут успех администрации Клинтона в ликвидации бюджетного дефицита. Население США проявило способность
стр. 20
--------------------------------------------------------------------------------
к некоторым (вынужденным и относительным) экономическим жертвам, и в то же время обозначились необходимые и приемлемые границы социальных расходов и связанных с ними издержек для общества.
Бюджет администрации Клинтона, сохранивший все основные социальные программы при немного сокращенных размерах военных расходов и при фактически ликвидированном дефиците, создающий основы для дальнейшего развития американского общества, служит явным доказательством жизненности "бюджетной философии", основанной на сочетании обслуживания административных, защитных и социальных потребностей.
Налоговые льготы и причины появления и ликвидации бюджетных дефицитов
Одна особенность, относящаяся к временам дефицитного финансирования федеральных расходов США, очень редко упоминаемая и сравнительно плохо исследованная, заставляет посмотреть на весь этот затяжной и трудный для американского хозяйства период в нетрадиционном ракурсе. Особенность эта заключается в том, что в любой из "дефицитных" финансовых годов последних десятилетий - периода "развитой" бюджетной политики - отрицательное сальдо (ожидаемое, запроектированное или подсчитанное по результатам уже завершившегося финансового года) было в два и более раз меньше общей совокупности всех налоговых льгот, предоставленных федеральным законодательством индивидуальным и корпоративным налогоплательщикам. Сумма таких льгот, порядок их предоставления достаточно тщательно контролируются, поэтому всегда существовала (и неоднократно обсуждалась) техническая возможность за счет отзыва или хотя бы частичного сокращения некоторых из них уменьшить масштабы или совсем избавиться от дефицита. При этом не требовалось вводить новые налоги или повышать ставки действующих налогов и сборов - это делало такое мероприятие более привлекательным политически и для исполнительной, и для законодательной власти.
В американской бюджетной практике налоговые льготы называются "налоговыми расходами" или, при более обстоятельном переводе американского термина, "расходами, которые несет бюджет в результате сознательного и регламентируемого законом недобора налогов, предусмотренных общим действующим налоговым законодательством". Льготы предоставлялись и предоставляются по большинству бюджетных функциональных категорий: по разделам "национальная оборона", "международные проблемы", по расходам на сельское хозяйство, на энергетику, на образование и здравоохранение и т.д. Размеры таких льгот и доли их от фактических расходов из года в год меняются - как и суммы совокупных "налоговых недоплат", однако найти точную постоянную корреляцию между масштабами льгот и размерами дефицита или расходов федерального бюджета, какую-либо цифровую закономерность будет крайне затруднительно.
Например, в 1984 фин. г. проектировался дефицит федерального бюджета в 188 млрд. долл. (при величине расходов в 666,5 млрд. долл.), при этом запланированные льготы составили более 356 млрд. долл. - вдвое больше; в 1980
стр. 21
--------------------------------------------------------------------------------
фин. г. при запроектированном дефиците в 29 млрд. долл. фактические его размеры составили 73,8 млрд. долл., величина налоговых льгот достигала при этом более 153 млрд. долл. В 1994 фин. г. налоговые льготы составили в совокупности 950 млрд. долл. - при фактическом дефиците в 203 млрд. долл. (причем незадолго до этого планировалось отрицательное сальдо на уровне 350 млрд. долл.). В 1992 фин. г., когда фактический дефицит достиг максимального абсолютного значения за послевоенный период - 290,4 млрд. долл. - и планы по его ликвидации оставались далеко не ясными, сумма предоставленных льгот по федеральным налогам составила величину, которой не только вполне хватило бы на компенсацию дефицитного финансирования, но сохранившийся остаток "действующих льгот" выполнил бы основные правительственные "назначения по льготам": сумма льгот превысила фактические размеры дефицита ровно в 3 раза, составив 875 млрд. долл.
Справедливым будет особо отметить, что льготы и получаемая от них фактическая выгода для налогоплательщика не всегда в точности эквивалентны тем поступлениям в бюджет, которые были бы собраны в случае, если бы льготное законодательство не было принято. Могли бы не состояться определенные мероприятия, не была бы выпущена часть запланированной продукции (потому что при отсутствии льгот рентабельность не достигла бы приемлемого уровня) и т.п. Многие льготы - по образованию, здравоохранению - носят чисто социальный характер "помощи" и прямо на налоговую базу могут не воздействовать.
Однако в этом заключается одно из главных отличий налоговых льгот от прямых расходов по соответствующим статьям федерального бюджета: льготы носят во многих случаях характер поощрения и стимула; кроме того, их использование чаще может носить точечный, адресно- избирательный характер и потому обладает, при условии справедливого их назначения и правильного выполнения законодательных условий об их применении, большей экономич- ностью и эффективностью по сравнению с такой же суммой прямых расходов.
Но главное свойство льгот в том, что они - прямо или косвенным путем (через снижение себестоимости продукции в одних случаях, через улучшение или поддержание социального климата на удовлетворительном уровне - в других) либо способствуют расширению налогооблагаемой базы, либо ведут к повышению производительности труда в будущие годы, либо предохраняют бюджет (и общество) от необходимости затрачивать гораздо больше на под- держание правопорядка, на борьбу с загрязнением среды, на ликвидацию растущего разрыва в конкурентоспособности американских товаров по сравнению с мировыми ценами и' возмещение связанных с этим прямых общественных потерь. По этим причинам своевременно предоставленные льготы могут быть выгоднее сохраняемых в полном объеме налогов и более высоких расходов.
Все налоговые льготы можно объединить в три группы:
персональные льготы по индивидуальным подоходным налогам (невключение сумм налогов, уплаченных штатам или местным органам власти, невключение благотворительных взносов, медицинских расходов и т.д.);
стр. 22
--------------------------------------------------------------------------------
суммы, исключаемые из облагаемого дохода (выплаты по системе социального страхования, проценты по ценным бумагам правительств штатов и местных органов власти и т.д.);
налоговые кредиты и суммы, списываемые по системе ускоренной амортизации.
Состав льгот периодически менялся. Многие "льготные" позиции были ликвидированы в результате налоговой реформы 1986 г., поэтому общие размеры льгот в 1988 фин. г. были существенно ниже, чем в 1986 фин. г. и в более ранние годы. Однако они составили в 1988 фин. г. 34% от фактических расходов федерального бюджета, а в последующие годы вновь проявилась тенденция к относительному их росту, и в 1994 фин. г. их бюджетная доля оказалась существенно больше - около 3/5 федеральных расходов. По некоторым позициям размеры льгот существенно превышают не только среднюю общую долю в бюджетах, но и запроектированные по данной статье суммы прямых расходов. Например, на "финансовую помощь общего назначения" штатам и местным органам власти в 1988 фин. г. было затрачено через федеральный бюджет 2 млрд. долл., в то время как совокупные льготы по этой категории выразились в сумме 28 млрд. долл.
Эти и многие другие подобные факты свидетельствуют о различном экономическом и административном значении "прямых бюджетных расходов" и налоговых льгот - хотя бы они и выражались в одинаковой сумме. Прежде всего, льготы могут действовать в отношении не обязательно всех налогоплательщиков, но избирательно, в интересах отдельных групп населения, определяемых не только по их финансовым возможностям. Организовать "недоплату налогов" в этих случаях проще, чем собрать бюджетные поступления и перераспределять их. Бывает и наоборот: вычет из облагаемой суммы процентов по ипотеке редко касается малоимущих граждан, в то время как прямые субсидии по квартплате могут существенно облегчить их финансовое положение.
Механизм сравнительного действия налоговых льгот и прямых бюджетных расходов весьма сложен, и у специалистов не сложилось единого мнения по вопросу о результативности и предпочтительности того или иного подхода. Для многих суждений решающим оказывается ведомственно-административный фактор: в комитетах конгресса по ассигнованиям считается более рациональным использовать расходные рычаги, в то время как специалисты налоговых комитетов предпочитают во многих случаях обратиться к использованию налоговых льгот. Весомых доводов против их применения в литературе не приводится. Кроме того, есть целый ряд таких льгот и преференций по налогообложению, которые практически невозможно заменить прямыми расходами (например, льготы для владельцев жилья, вычеты в связи с имущественными налогами); в других случаях для получения равного с "льготным" эффекта пришлось бы израсходовать значительно больше, чем составляют потери поступлений в результате предоставления льгот.
Наконец, важную роль играет фактор, точную денежную стоимость которого определить едва ли возможно - обеспечение социальной стабильности. Путем перераспределения индивидуальных доходов, которое фактически происходит в результате действия льгот по налогам на физических лиц, снимается
стр. 23
--------------------------------------------------------------------------------
часть потенциально возможного социального напряжения в обществе. Замена таких льгот на расходы минимально необходимых сумм по соответствующим статьям потребовала бы не только сбора дополнительных финансовых средств, но и создания и расширения аппарата для их распределения - дорогостоящего и не всегда высокоэффективного. В то же время льготы, позволяющие, например, продолжать образование детям из малоимущих семей, становятся выгодным вложением в будущий экономический рост.
Вне зависимости от соотношения совокупных размеров налоговых льгот и причиняемых ими федеральному бюджету потерь, задачу ликвидации бюджетного дефицита можно было бы решить механически, сократив льготы на требуемую величину и не компенсируя это действие увеличением каких-либо федеральных расходов. В результате был бы достигнут требуемый арифметический эффект в виде нулевого или положительного сальдо, однако быстро об- наружились бы падение потребительского спроса, либо замедление роста, либо новые негативные проявления в обществе, либо все эти последствия разом. Их ликвидация потребовала бы вскоре больших затрат по сравнению с временно полученным выигрышем. Ясное осознание опасности нарушения сложного баланса общественно-экономических интересов лежит в основе решений о сохранении налоговых льгот в периоды самых высоких дефицитов федерального бюджета и самых ожесточенных споров по поводу необходимости их ликвидации, ее путей и сроков. Социальные соображения играют не только количественно, но и качественно важную роль в устройстве и поддержании функционирования тонкого механизма взаимодействия федеральных доходов, расходов, дефицита и налоговых льгот, ставших, таким образом, одной из необходимых (хотя и малозаметных) частей бюджетной системы США.
Достижение сбалансированного бюджета путем ликвидации налоговых льгот имело бы важное удобство в практическом исполнении - оно вызвало бы значительно меньший отрицательный общественно-политический резонанс, чем прямое повышение налогов на ту же сумму для покрытия дефицита. То, что власти все же не пошли на такой шаг, прямо говорит по крайней мере о двух важных вещах: во-первых, размеры дефицита на деле не считались столь опасными, как они характеризовались в публичных речах почти всех политиков, особенно оппозиционных к администрации и президенту; во-вторых, американский федеральный бюджет (а фактически и общий, консолидированный, поскольку в последние десятилетия все бремя национального бюд- жетного дефицита нес на себе федеральный уровень) всегда обладал и обладает существенным "запасом прочности", количественные размеры которого были в разные периоды различными в зависимости от действия множества разнородных факторов, но всегда в достаточно точном приближении могли быть выражены сопоставлением меняющейся суммы налоговых льгот, предоставляемых исполнительной властью и утверждаемых конгрессом, и бюджетного дефицита в том же финансовом году. Эта "невидимая", но важная часть бюджетно-налоговой политики, как и расходы и доходы бюджета, всегда строилась на полном соответствии "бюджетно-экономических" законов требованиям конституции.
стр. 24
--------------------------------------------------------------------------------
Изложенное выше делает малосущественными доводы об "ответственности" за дефициты последних десятилетий (до 1970-х годов условия и причины появления дефицитов значительно отличались от более позднего периода и здесь не рассматриваются ввиду недостатка места, хотя по-своему подтверждают все сказанное) военных расходов или социальных программ либо их сочетания. Особенно часто первопричиной возраставших дефицитов в среде консервативных американских экономистов назывался рост социальных программ, в первую очередь - по системе социального страхования. Такие утверждения являются плодом либо некомпетентности, либо желания сознательно ввести общественность в заблуждение: достаточно сказать, что в последние годы, когда дефициты росли быстрее всего, соцстраховские программы, финансируемые через закрытые целевые траст-фонды, никогда не вызывали дефицита совокупных балансов этих фондов - напротив, они из года в год корректировали общебюджетные показатели в сторону улучшения, компенсируя часть фактической величины дефицитов по остальным статьям федерального бюджета.
Общие расходы социальной направленности, объединенные в бюджетно-статистический комплекс "расходы на нужды населения", составляют после 1970 г. и роста программ "великого общества" довольно устойчивую долю ВВП, колеблющуюся в пределах (до 1992 фин. г.) от 10,4 до 12,4%. Доля тех же расходов в общей расходной части федерального бюджета в эти же годы колеблется между значениями 45,2 и 52,8%. Рост социальных расходов в этот период отчасти компенсировался (с конца 1980-х годов) снижением доли военных расходов, так что пределы колебания этих двух расходных категорий, взятых вместе, оказываются меньше, чем колебания только по социальным расходам. Совокупная доля военных и социальных расходов в ВВП США в эти годы составляла от 15,6 до 17,5%, доля в федеральном бюджете - от 69,8 до 75%. Пределы же колебаний доли дефицита в общих бюджетных расходах в те же годы образовали почти втрое большую амплитуду - между 12,5 и 26,3%.
Значит, прямая причинно-следственная связь между расходами на социальные нужды (и, тем более, военными расходами, доля которых с конца 80-х годов, в период самых значительных дефицитов, показывала стойкую тенденцию к снижению) и суммами дефицитов не прослеживается. Не видна она и при сопоставлении с динамикой бюджетных дефицитов долей военных и социальных расходов, взятых вместе, в ВВП и в федеральном бюджете. Это свиде- тельствует о том, что федеральный бюджет не является целиком подчиненным воле и намерениям исполнительной и законодательной власти США - он выражает равнодействующую множества экономических и внеэкономических сил, многие из которых при анализе бюджетных тенденций часто уходят из поля зрения. Одна из таких "сил влияния" - налоговые льготы. Чтобы выяснить истинные причины, конкретные источники формирования дефицитов, их вес в общей массе причин, нужно было бы проанализировать не только доходы и расходы - в целом и по основным расходным категориям, не только каждую из налоговых льгот по отдельности и в совокупности и влияние их на конкретные статьи расходов и доходов и на федеральный бюджет в целом (это не всегда представляется возможным), не только экономическую обоснованность каждой из расходных статей и степень удовлетворения (занижения, завышения)
стр. 25
--------------------------------------------------------------------------------
общественных потребностей в каждой из представленных государством (на всех уровнях) услуг - но еще и сравнить воздействие на экономику налоговых льгот и их отсутствия в равных хозяйственных и социальных условиях.
Одновременное и скоординированное выполнение всех этих задач - правда, в очень приближенных вариантах, с помощью, например, моделирования -теоретически возможно, но на практике трудноосуществимо. Помимо анализа чисто экономических факторов обязательно потребовалась бы оценка степени влияния и политических соображений, взаимодействия различных политических сил, как и влияния таких трудно предугадываемых событий, каким был энергокризис 1970-х годов или неожиданный распад СССР, сопровождавшийся множеством противоречивых последствий.
Поэтому федеральный (и, что добавляет точности, общий, "консолидированный") бюджет США - страны с экономическими и политическими интересами, распространяющимися по всему миру, связанной со всеми мировыми регионами, тратящей немало средств на эти связи и получающей от них немалые выгоды, нельзя рассматривать как результат только внутренних решений. Большое число факторов, формирующих структуру и размеры федерального бюджета, находятся вне прямого контроля, а иногда и влияния администрации и конгресса - к таким факторам относится, в частности, и "связанность" бюджетных расходов: для относительно свободного маневрирования при составлении ежегодных проектов бюджета в распоряжении властей остается, по различным подсчетам, не более 10-20% расходной части - остальные расходы предопределены решениями предшествующих лет, нарушение этих решений приведет к расстройству нормальной деятельности сложившегося социально-финансового организма.
Однако волевое, целенаправленное начало в бюджетно-налоговой политике США присутствует - это прагматичное стремление властей обеспечить успешную жизнедеятельность государства и растущий уровень благосостояния населения, как того требуют конституция и законы. В этих требованиях согласуются интересы всех слоев населения. Эти положения стали основным стержнем, вокруг которого строится послевоенная бюджетная политика Соединенных Штатов. Первоначальные неудачи, вызванные неумением правильно оценить и, главное, совместить экономические интересы разных групп, слоев и сил, постепенно - начиная с 60-х годов XX в. - сменялись все более осознанными и расчетливыми усилиями, положительный результат которых в возрастающей степени предопределялся накопленной экономической мощью страны и постоянно совершенствующимся механизмом государственного экономического регулирования.
Внешние и внеэкономические обстоятельства заставили применять такие формы бюджетной политики, при которых достижение главных целей стало сначала (в 1970-1980-е годы) оптимально возможным при сочетании основных бюджетных рычагов - доходы, расходы, налоговые льготы плюс упорядоченная система бюджетного федерализма, что реально и было использовано в тот период. Скрытые резервы бюджета в большей или меньшей степени компен- сировали последствия неконтролируемого развития экономических процессов и неумения пользоваться регулирующим инструментарием. Недостаток доходов
стр. 26
--------------------------------------------------------------------------------
государства и нежелание увеличивать их через повышение налогов привели к росту бюджетных дефицитов - наряду с активным использованием налоговых льгот. Как с достаточной уверенностью можно предположить, такое сочетание бюджетных рычагов обеспечило Соединенным Штатам более успешное хозяйственное развитие, чем оно было бы при значительно отличающихся от фактических способах бюджетного регулирования.
К началу 1990-х годов произошло редкое совпадение по времени действия сразу нескольких крупных и благоприятных для американской экономики факторов: прекратилась холодная война, а с ней - потребность в военном противостоянии США с СССР; исчез с мировой арены значительный торгово-политический соперник. Соединенные Штаты успешно провели структурную перестройку экономики и вошли в довольно длительную повышательную фазу экономического цикла (это подтверждают и расчеты по "длинным волнам" Н-Кондратьева- Й.Шумпетера) - и потому стали возможными реструктуризация (в сторону уменьшения) федеральных расходов и заметно более высокие, чем планировались ранее, доходы. Суммарный итог заключается в уменьшении расходных потребностей государства для обеспечения прежних целей -при возросших возможностях по доходам в результате сравнительно невысокого уровня налогообложения.
В этот же период (и благодаря в основном тем же обстоятельствам) происходило увеличение масштабов налоговых льгот, что также стимулировало хозяйственное развитие. Вместе с накопленным умением более рационально тратить государственные средства все это привело к ощутимой перестройке общих ресурсных возможностей финансовой системы США, и одним из ее последствий стала возможность отказа от прямого дефицитного финансирования тех же государственных нужд, что и прежде. Сильным стимулом к ускорению ликвидации дефицита для Клинтона стала его затяжная борьба с республиканским конгрессом - в спокойной обстановке более безопасным было бы растягивание периода окончательной ликвидации дефицита.
Другими словами, произошло временное значительное увеличение скрытых финансовых резервов государства, которое помогло переформировать способы обеспечения государственных потребностей без заметных изменений в структуре федеральных расходов, если не считать небольшого уменьшения доли военного бюджета при таком же увеличении доли социальных расходов.
Однако неоправданно было бы рассчитывать, на длительное сохранение такого сочетания благоприятных обстоятельств, которое дало США резкий прирост "национального дивиденда". Поэтому в предстоящие годы вполне возможно, при сохранении нормальных условий развития США, появление дефицитов в качестве одного из технических элементов федеральной бюджетной политики, но в меньших, чем прежде, размерах. Такую возможность не следует рас- ценивать как признак ухудшения хозяйственного положения страны - речь будет идти лишь об оптимальном использовании каждого из основных видов ресурсов государства - доходы бюджета, налоговые льготы, дефицитное финансирование.
Такие дефициты, если они появятся (что не обязательно), не будут означать приближения бюджетного кризиса, как не означали этого и дефициты
стр. 27
--------------------------------------------------------------------------------
1970-1980-х годов. Напротив, кризисным - и не только в финансовом плане -может стать такое положение, когда, при формально сбалансированном бюджете на всех уровнях, перестанут удовлетворяться в требуемых размерах основные потребности государства и населения, установленные конституцией и подтвержденные на практическом опыте последних десятилетий. Именно в попытке сломать такой появившийся социально-экономический механизм и состояло существо политики Рейгана по резкому снижению государственных расходов за счет социальных программ. Ликвидация излишков и неэффективности была встречена с пониманием, но, как только речь зашла о коренном изменении национальных приоритетов, эта попытка встретила дружный отпор.
Экономические уроки дефицитного финансирования
Результаты бюджетных мероприятий администрации Клинтона показывают, что в плане обеспечения расходных потребностей государства завершающаяся полоса дефицитов не нанесла серьезного ущерба - хотя, по-видимому, в некоторых случаях само их наличие служило важным фактором, ограничивавшим планы дальнейшего увеличения государственных расходов, прежде всего - военного характера. Вместе с тем дефициты бюджета принято считать не только признаком "нездоровья" системы государственных финансов, но и источником отрицательного влияния на хозяйственные отрасли, на инвестиционный процесс и т.п.
В США существует достаточно обширная литература, посвященная исследованию бюджетных дефицитов и их влияния на экономику в целом и на ее отдельные отрасли. Важно отметить, что речь идет о стране с нормализованным течением хозяйственных процессов и хорошим состоянием хозяйственного механизма. Выводы для такой страны не обязательно верны для государства с расстроенным хозяйством и аппаратом экономического управления - например, для современной России.
Все американские авторы соглашаются - открыто или молчаливо - с тем, что дефицитность в принципе не является положительным признаком состояния госбюджета. Некоторые при этом уточняют, что - в соответствии с кейнсианскими концепциями - дефициты допустимы и даже полезны при спадах и кризисах, с условием их последующей ликвидации и появления положительного сальдо бюджета, компенсирующего "потери" дефицитных лет.
Вместе с тем авторы подобных исследований, как правило, не дают однозначно и окончательно отрицательной характеристики воздействию дефицитного финансирования на экономику, предпочитая осторожные и взвешенные формулировки со множеством оговорок. Часто взгляды известных экономистов по этому вопросу противоречат один другому. Кроме того, отмечается, что "дефицитные" и "долговые" характеристики американских финансов выглядят самыми благополучными при сопоставлении со всеми другими странами "семерки". Поскольку эта группа относится к передовым странам мира по основным экономическим показателям, США не могут быть отнесены к числу государств с нездоровой экономикой, тем более - по причине наличия бюджетного дефицита.
стр. 28
--------------------------------------------------------------------------------
И все же некоторые экономические явления принято считать безусловно отрицательными последствиями хронических дефицитов. Подавляющее большинство авторов относит к таким явлениям, во-первых, замедление темпов экономического роста и, во-вторых, увеличение государственной задолженности и процентных платежей, обременяющих госбюджет, перекладывающих долги современников на будущие поколения и препятствующих эффективному капиталообразованию.
На анализе именно этих проблем концентрирует свое исследование Р.Айснер, автор вышедшей в США в середине 1980-х годов книги под характерным названием "Насколько реален дефицит федерального бюджета?"; она остается одним из капитальных трудов на эту тему. Подробно останавливаясь на главных причинах и последствиях дефицитов, Айснер приходит к уверенному выводу: дефициты оказывают на экономику действительно ощутимое влияние; однако оно может быть и положительным, и отрицательным - в зависимости от множества сопровождающих их обстоятельств.
Айснер подтверждает частое возникновение стимулирующего эффекта дефицитного финансирования - это относится и к потребительским расходам, и к инвестициям. Основную роль, по его мнению, играет то фундаментальное обстоятельство, что дефицит бюджета для кого-то становится выгодным: бремя дефицитов для государства и для налогоплательщика - одновременно доходное вложение средств для приобретателя государственных ценных бумаг (конечно, при условии нормального обслуживания госдолга). Этим поощряется спрос, стимулирующий экономику. Однако речь следует вести о "реальном" дефиците, очищенном от влияния инфляции.
Особое внимание Айснер уделяет последствиям дефицитных бюджетов для темпов экономического роста США. Очистив бюджетные параметры от изменений, связанных так или иначе с циклическими колебаниями (и справедливо отметив, что в долговременном плане они малосущественны), и получив таким образом структурно "чистую" картину реального влияния бюджета на экономику, он пришел к выводу: темпы экономического роста в годы, непосред- ственно следовавшие за "дефицитными" годами, были всегда выше 3%; если же в предшествовавшем году бюджет сводился с положительным сальдо -темпы роста ВВП были, как правило, ниже этого уровня.
При разборе механизма воздействия госдолга на экономику Айснер конкретными расчетами показывает, что реальная угроза хозяйственным процессам возникает, когда долговые обязательства государства во много раз превысят размеры ВВП, значительные затруднения могут возникнуть в производственной сфере, на рынке труда и в самой системе обслуживания госдолга. Конечно, в реальности затруднения - прежде всего вследствие влияния пси- хологических факторов - могут наступить гораздо раньше, но не прежде, чем масштабы госдолга намного превысят объем ВВП. Разумеется, бюджет при этом оказывается в возрастающей мере скованным необходимостью выплаты значительных процентов.
Главным, однако, остается отсутствие веских экономических аргументов против дефицитов умеренного размера, далеких от критически опасной черты и, тем более, перемежающихся с положительными сальдо благополучных лет.
стр. 29
--------------------------------------------------------------------------------
Перспективы бюджетной политики США (проблема "поправки о сбалансированном бюджете")
Президент Клинтон досрочно, минимум на два года раньше, чем первоначально планировалось, сумел сбалансировать федеральные доходы и расходы. К 2003 фин. г. запроектировано возрастание положительного сальдо до 83 млрд. долл., а всего в ближайшие годы общий бюджетный "излишек" может составить 660 млрд. долл. Тем не менее республиканский конгресс продолжает настаивать на дальнейшем "наведении порядка" в финансовой сфере.
Президент Клинтон обнародовал планы демократической администрации по использованию образующихся благоприятных финансовых возможностей, связанных с общим укреплением бюджетной системы США: обеспечить условия для сохранения устойчивого экономического роста, продолжить вложения в программы повышения качества жизни и будущего страны, сочетанием этих и других мер удерживать лидерство США на мировой арене.
За требованиями республиканцев - сократить социальные расходы, увеличить военные расходы и т.д. - легко читается стремление к реструктуризации бюджетных доходов и расходов в пользу крупного бизнеса, подобно той, что была предпринята в годы президентства Рейгана. Как и тогда, речь идет о перепланировке целей использования и бюджетной, и "скрытой" части ресурсов, которыми распоряжается государство. Общая сумма таких ресурсов приближается в настоящее время к 1 трлн. долл. в год (она может сократиться в случае изменения политической и экономической ситуации в худшую сторону).
В качестве инструмента партийно-политической борьбы со столь высокой ставкой избрана конституционная "поправка о сбалансированном бюджете", которая обязывала бы достигать баланса доходов и расходов федерального уровня при всех обстоятельствах; на принятии такой поправки настаивают многие члены конгресса. Этот вопрос активно дебатировался в США еще в 1980-е годы, при голосовании в сентябре 1995 г. для утверждения ее в сенате не хватило одного голоса - и похожая расстановка сил сохраняется.
На первый взгляд, такая поправка, хотя она и не может улучшить уже достигнутую фактическую сбалансированность федерального бюджета, в то же время не несет угрозы ухудшить ситуацию в сфере государственных финансов. На самом деле это не совсем так. С одной стороны, необходимо принять во внимание, что в результате ряда законодательных усилий - в 1985 г., когда был принят первый, неудачный вариант закона Грэмма-Радмена- Холлингса, усовершенствованный в 1987 г., развитый и отшлифованный бюджетными законами 1990 и 1993 гг., - появился согласованный и довольно эффективный механизм, позволяющий при необходимости балансировать бюджет в рамках регулярного ежегодного бюджетного процесса. С другой стороны, планы принятия конституционного положения об обязательном и автоматическом балансировании федеральных доходов и расходов встретили решительные возражения большинства академических и правительственных экономистов. Против этой поправки резко высказались более тысячи американских экономистов, включая 11 нобелевских лауреатов. В числе ее противников оказались председатель Совета управляющих Федеральной резервной системы А.Гринспен и
стр. 30
--------------------------------------------------------------------------------
председатель ЭС при президенте Дж-Йеллен. Разделяя обеспокоенность чрезмерными размерами бюджетного дефицита и федерального долга, они в то же время отмечали полную реалистичность планов бездефицитного государственного финансирования на основе уже существующих законов и бюджетной процедуры и подчеркивали опасности, связанные с превращением сбалансированности бюджета в жестокое конституционное требование.
В этом случае, как считают противники поправки, фактически под запретом окажется маневрирование бюджетными доходами и расходами, а потому даже небольшое замедление экономического роста может легко перерастать в спад, а спад - в кризис и депрессию. Нельзя будет быстро реагировать на разного рода чрезвычайные ситуации, требующие срочного незапланированного увеличения расходов; возможны серьезные нарушения своевременности обслуживания государственного долга. Если бы понадобилось принять остро необходимые и неотложные финансовые меры для предотвращения и преодоления негативного развития экономических событий, то сложности с голосованием по преодолению поправки, которое потребовало бы одобрения большинства сенаторов, послужили бы серьезным тормозом. К тому же фактическая возможность управлять в таких случаях экономическими мероприятиями госу- дарства оказалась бы у сенатского меньшинства в 41 голос - это число сравнительно легко набирается и ставит барьер любой попытке преодолеть поправку.
В то же время есть основания опасаться, что такая поправка, именно из-за связанных с ее применением и преодолением процедурных и иных сложностей, может в реальных обстоятельствах стать недействующей, и это подорвет уважение к американской конституции в целом. К тому же действенность поправки может слишком сильно зависеть от конкретного партийного состава конгресса и его взаимоотношений с администрацией. Поэтому, по формулировке бывшего министра финансов США Р.Рубина, обсуждаемая поправка угрожает благополучию американской экономики, подвергает ее неприемлемым рискам и при этом не является необходимой для достижения реальной сбалансированности бюджета.
Общее положение в экономике и в бюджетной сфере в настоящее время вполне позволяет Соединенным Штатам проводить бездефицитное планирование и исполнение федерального бюджета при сохранении нынешних основ бюджетно-налоговой политики. Однако в случае принятия поправки возникает внутреннее противоречие между конституционными требованиями о "гарантии внутреннего спокойствия, обеспечении совместной обороны, содействии всеобщему благоденствию и закреплении благ свободы" и установкой на сбаланси- рованность бюджета, которая будет сильнейшим образом сковывать действия и исполнительной, и законодательной власти, мешая выполнять и соблюдать букву и дух конституции.
В быстро меняющихся условиях современной экономики рано или поздно в США обязательно возникает потребность в расширении расходов за счет временно дефицитного финансирования. Это не будет означать ухудшения состояния, "нездоровья" финансовой системы, потому что альтернативные меры - уменьшение расходов, снятие налоговых льгот и, тем более, увеличение налогов
стр. 31
--------------------------------------------------------------------------------
- окажутся в таком случае политически более опасны для властей, а в экономическом плане менее эффективны. В этой ситуации позиционный выигрыш конгресса, для которого принятие поправки будет безусловно означать значительное расширение контроля над государственными финансами, может быть оплачен ценой потери реальных рычагов влияния на экономические процессы. Налицо очевидные перспективы новой фазы борьбы вокруг госрегулирования - не его "количества" и не качественных характеристик, но направленности и результативности.
Заключение. "Новая экономика" и американская модель госрегулирования
В федеральном бюджете США, как ожидается по официальным прогнозам, умеренные темпы экономического роста и невысокие темпы роста цен позволят продолжить тенденцию увеличения доли гражданских программ (в том числе социальных) в общих расходах. Эти сдвиги не следует расценивать в качестве следствий сознательного изменения бюджетных приоритетов - скорее речь идет о результатах систематического проведения в жизнь политики "прагматичного институционализма" с упором на удовлетворение социальных потребностей всего общества при расширении возможностей затрат на эти цели. Расходы на оборону к 2004 г. должны составить 15,1% федеральных расходов (1993 г. - 20,6%, 1998 г. - 16,2%). Если из остальных расходов вычесть затраты на обслуживание федерального долга, которые в 1998 г. составили 14,7%, а в 2004 г. должны уменьшиться до 9% общих расходов федерального бюджета, "чисто гражданские" расходы превысят военные более чем в 5 раз (1993 г. - в 3,2, 1998 г. - в 4,4 раза).
Продолжение нынешнего экономического и бюджетного курса должно, по расчетам, дать до 2014 г. совокупный профицит размером до 4,5 трлн. долл. Эти средства можно в принципе истратить тремя путями: пустить их на "выкуп" госдолга, уменьшить некоторые налоги или расширить финансирование определенных программ бюджета. Президент Клинтон предлагает использовать их в основном на расширение и поддержку социальных программ - системы социального страхования, программы "медикейр", дополнительной системы пенсионных счетов для трудящихся под эгидой государства, не забыв и оборонные программы. Откровенно слабая и беспомощная оппозиционная "финансовая программа" республиканцев только усилила общественную поддержку предложений Клинтона. Однако она может быть выполнена только при условии непрерывного продолжения роста темпами не ниже "умеренных" и при отсутствии крупных чрезвычайных расходов (пример - конфликт в Югославии).
Благополучие государственной финансовой системы и социального климата зависит, таким образом, от экономического благополучия и, в частности, от поведения биржевых индексов. Индексы, в свою очередь, зависят от тенденций и динамики всего американского "рынка" и в то же время от регулирующих мероприятий правительства. В нынешней ситуации получается, что главный вопрос при оценке будущего для американского хозяйства состоит в том, может
стр. 32
--------------------------------------------------------------------------------
ли произойти под влиянием "перегретой" биржи или иных причин обвал, подобный кризису 1929-1933 гг. или российскому 17 августа 1998 г.
Важный фактор: благосостояние США "прирастает" во многом благодаря выгодной для них системе внешнеэкономических отношений с другими странами; но кризисное истощение этих стран может больно отозваться на экономическом здоровье США. Нужная политика требует тонкого баланса между открытым протекционизмом, которым американские власти отнюдь не пренебрегают, и предоставлением известной экономической свободы торговым партнерам - чтобы в результате платежный баланс перестал быть тревожным индикатором для американского правительства, бизнеса и населения.
В настоящее время у администрации и ФРС достаточно возможностей и экономических рычагов, чтобы не допустить повторения кризиса 1930-х годов. Администрация Клинтона показала неплохие навыки в умении реализовать имеющиеся возможности. Помехой могут послужить политические факторы, которые либо толкнут экономику США на неэффективный идеологизированный путь развития, либо не позволят привести нужные рычаги в своевременное действие. Первостепенным условием успеха остается координация всех мероприятий экономической политики в разных сферах, прямо подотчетных правительству и "квазинезависимых", таких как денежно-кредитная политика ФРС с его инструментами воздействия на учетные ставки, банковские резервы и рынок ценных бумаг.
Поэтому в ближайшие годы продолжится совершенствование инструментов и методов госрегулирования, дальнейшее уточнение пределов и повышение точности их использования. Вместе с тем огромную стабилизирующую роль будут играть и накопленные в экономике США очень значительные встроенные резервы "внутренней прочности" типа системы налоговых льгот, не слишком афишируемые, но дающие возможность оперативного реагирования на негативные сигналы в хозяйственной конъюнктуре - в дополнение к общеупотребительным способам и резервам госрегулирования.
Динамика основных показателей американской экономики в последние годы породила надежды на наступление "новой экономической эры" в США, которая едва ли не автоматически программирует постоянный успех и потому уже не требует прежних масштабов вмешательства государства в хозяйственные процессы. Такие надежды пока трудно обозначить иначе, чем эйфористической переоценкой некоторых частных успехов. Да и система внутреннего и внешнего взаимодействия различных сфер экономики США и других стран слишком многообразна и сложна, чтобы первая же попытка пустить на самотек бюджетную, денежную или внешнеэкономическую политику не завершилась крахом.
Но дело еще и в том, что основания для декларирования "новой экономики" пока что весьма шаткие. Некоторые американские экономисты пустили в ход это обозначение, основываясь, в частности, на быстром росте промышленного производства и особенно производительности в последние годы - темпами, которые не наблюдались многие десятилетия. Однако анализ показывает, что этот рост стал продуктом увеличения показателей всего одной важной, но узкой отрасли - производства компьютеров и информационных технологий. В
стр. 33
--------------------------------------------------------------------------------
промышленном производстве США производство компьютеров занимает всего 1,2%, однако выпуск их между четвертым кварталом 1995 г. и началом 1999 г. возрастал годовыми темпами 42%. Этот бешеный рост повлиял и на общий промышленный показатель -- весной 1999 г. темпы прироста промышленной продукции оценивались в 3,5%. Число рабочих мест в сфере информационных технологий увеличивалось на 13% ежегодно, общая сумма сделок, совер- шаемых через электронную сеть, в 1998 г. составила 43 млрд. долл., а к 2003 г. должна возрасти до 1,3 трлн. долл. Это, конечно, повышает общие экономические показатели. Однако весь сектор высоких технологий в США дает только 8% ВВП; а самое главное - то, что, по словам нобелевского лауреата Р.Солоу, "эра компьютеров в наши дни проявляется повсюду, кроме показателей реального роста производительности". Экономический рост, построенный на увели- чении продукции такой узкой и самодостаточной отрасли, как информационные технологии, не может иметь прочную и долговременную природу. Компьютеры упрощают и делают удобнее многие процессы, в том числе и производство промышленных товаров - но заменить его они не могут.
Неизбежное насыщение рынка компьютеров, их удешевление положат конец нынешним темпам "электронной гонки". Эффектные показатели производства информационных технологий раскрывают и значительную часть фактора "загадочности" источников экономического роста и роста фондового рынка последних лет, на которую ссылались экономические советники Клинтона. Раз так, и если прав Р.Солоу, то, выходит, нет пока у американской экономики более стабильного и прочного фундамента для экономического роста, чем грамотное, умелое хозяйственное регулирование и его отлаженный механизм.
России освоение и реализация основных принципов устройства и функционирования этого механизма, может быть, позволило бы ускорить выход из экономического кризиса и перейти к политике роста. Однако американская модель развития совсем необязательно окажется для России пригодной. Не стоит останавливаться на частностях - хотя некоторые из них носят "запретительный" характер: например, США, имея 5% мирового населения, потребляют 20-25% используемой в мире энергии, и одно это - по экономическим, техническим и экологическим соображениям - делает невозможным "американский путь" для всего остального мира. Можно вспомнить и российские почвенно-климатические условия, которые объективно повышают издержки на строительство и содержание жилых и рабочих помещений и, значит, на выпуск то- варной продукции, так же как территориальная протяженность увеличивает транспортные издержки. Эти сложности весомы, но при нормальном экономическом регулировании решаемы.
Однако, если свойства системы и механизма госрегулирования в США делают их использование весьма целесообразным для периодов становления экономики любой страны, нельзя все же забывать, что американская экономическая модель (и, очевидно, модели стран Западной Европы) в значительной мере опирается на "право сильного". В своей системе госрегулирования, смотря по складывающимся обстоятельствам, США выбирают то "либеральные", то протекционистские, то социальные или другие принципы экономического регулирования в зависимости от собственных целей. Американская модель годна
стр. 34
--------------------------------------------------------------------------------
для других стран только до тех пор, пока мир делится на сильные и слабые государства. Слабые в этой модели служат источником благополучия сильных. Бесперспективность глобального внедрения американской схемы капиталистического хозяйства проявилась, например, в "стальной войне" против российских металлургов (1998-1999 гг.), в ходе которой администрация Клинтона под напором "стального лобби" в США открыто отбросила и принцип свободной рыночной конкуренции, и ею же провозглашенные лозунги либерализации внешнеэкономических отношений.
Конечно, можно говорить о самоограничениях в экономической политике, о введении корректировок с целью исправления деформаций и "ошибок рынка", но это не меняет сути дела: подобные далеко не демократические методы естественны по той причине, что опираются на рыночные законы, которые от природы безнравственны. Экономическое выравнивание "сильных" и "слабых" стран (в котором "сильные" не заинтересованы) вело бы к демократизации рыночных экономических отношений между государствами, но не обязательно -внутри каждого из государств, потому что это означало бы ликвидацию самих основ хозяйственной системы современных развитых стран, в первую очередь -США.
Сознание или ощущение неопределенности будущего пути экономического развития и его неизбежной противоречивости ведет к новому витку теоретического бездействия и к безысходности, в которую уперся, например, бывший американский "марксист" и предводитель "новых левых" Э.Тоффлер, резко качнувшийся вправо, в том числе в оценке экономической роли государства -по его словам, прежде всего из-за необыкновенного распространения информационных технологий.
В экономической теории, кажется, наметился новый тупик: средства отражения экономических процессов, которые раньше считались достаточными, сейчас не могут учесть все особенности и тонкости меняющихся хозяйственных условий, и это ставит определенные препятствия экономическому анализу и разработке регулирующей политики. Увлеченные исследованием деталей микро- и мезоуровней, западные специалисты проявляют некоторую робость при построении внятной модели общенациональной экономики, особенно без использования упрощающих задачу эконометрических формул. Все большую важность приобретают элементы экономического процесса, раньше не привлекавшие особого внимания. Налоговые льготы - один из них. Еще больше сложностей обещает углубленное исследование поведения фондовых рынков и их влияния на хозяйственные процессы, также не вмещающегося в привычные двухмерные описания и модели экономики.
Все отчетливее выявляются нарастающие сложности управления современной экономикой, резко усиленные ее ускоряющейся интернационализацией. Из этого возможны два практических выхода: отдаться свободному течению экономического развития с помощью дальнейшей либерализации, как предлагают "правые", или искать методы дальнейшего совершенствования способов воздействия на развитие экономики с целью не только максимально сблизить его с хозяйственными и "телесными" потребностями людей, но еще и научиться увязывать принципы эффективной экономики с духовными началами демократии
стр. 35
--------------------------------------------------------------------------------
и личных свобод. В этом ряду - и подспудные поиски нового механизма поддержания эффективности хозяйственных процессов на смену "естественной" экономической конкуренции, этические и чисто экономические издержки действия которой становятся все очевиднее.
Другая сторона той же проблемы - путь дальнейшего развития для переходных экономик. России, например, еще предстоит выбор - строить систему экономического регулирования, которое ей незнакомо и которое привело США к нынешним хозяйственным успехам, или идти в свободное "либеральное" плавание, куда ее толкают развитые страны и международные организации, сами пользующиеся такими рецептами с большими ограничениями и осторож- ностью. Сталкиваются противоречивые тенденции осознания тесной взаимозависимости всех элементов экономики и ее стремления к анархической раскрепощенности.
Что западная экономика входит в качественно новый этап развития - несомненно, однако это, вероятно, не конец, а самое начало, отправная точка для дальнейшего движения и анализа; ключевая проблема, которую следует для себя решить, прежде чем делать конечные выводы, заключается, видимо, в том, за счет каких факторов состоялся "рывок" западных постиндустриальных стран и будет ли у них в дальнейшем возможность питать инерцию своего опережающего движения за счет тех же факторов - при покорном согласии развивающихся стран на устоявшиеся правила игры - или эти страны попробуют реализовать свое право на достойное место в постиндустриальном мире. Несомненным представляется одно: регулирование экономики сохранит свою ведущую роль.
Но сегодня совершенно недостаточно простой констатации того общеизвестного уже с 1950-х годов факта, что экономикой США и других развитых стран управляют смешанные усилия частного предпринимательства и государственного вмешательства. Экономической теории предстоит, видимо, перейти в новое качество, от плоскостного простейшего изображения экономики и экономических отношений к сложному трехмерному представлению, которое бы вместило всю сложность взаимоотношений множества равноправных и эффективных экономических партнеров при различных уровнях их развития, исходных позициях и хозяйственных потенциалах. Возможно, именно России, в силу сложившейся ситуации, предстоит одной из первых ступить на новый экономический путь.
стр. 36
Комментарии:
ИНФОРМАЦИЯ ПО РЕФЕРАТУ:
СТУДЕНТАМ! Уважаемые пользователи нашей Коллекции! Мы напоминаем, что наша коллекция общедоступная. Поэтому может случиться так, что ваш одногруппник также нашел эту работу. Поэтому при использовании данного реферата будьте осторожны. Постарайтесь написать свой - оригинальный и интересный реферат или курсовую работу. Только так вы получите высокую оценку и повысите свои знания.
Если у вас возникнут затруднения - обратитесь в нашу Службу заказа рефератов. Наши опытные специалисты-профессионалы точно и в срок напишут работу любой сложности: от диссертации до реферата. Прочитав такую качественную и полностью готовую к сдаче работу (написанную на основе последних литературных источников) и поработав с ней, вы также повысите ваш образовательный уровень и сэкономите ваше драгоценное время! Ссылки на сайт нашей службы вы можете найти в левом большом меню.
ВЕБ-ИЗДАТЕЛЯМ! Копирование данной работы на другие Интернет-сайты возможно, но с разрешения администрации сайта! Если вы желаете скопировать данную информацию, пожалуйста, обратитесь к администраторам Library.by. Скорее всего, мы любезно разрешим перепечатать необходимый вам текст с маленькими условиями! Любое иное копирование информации незаконно.
Поиск по БЕЛОРУССКИМ рефератам 
