МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Нормативно-правовая база международного проекта станции "Альфа"
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: В. А. Савельев
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2000
В январе 2004 г. должна завершиться работа над самым, пожалуй, впечатляющим космическим проектом за всю историю космонавтики — созданием международной космической станции “Альфа”. По своему размаху и грандиозности он превосходит все предшествующие проекты, реализованные прежде (“Салют — Аполлон”, “Спейслэб”, “Мир”). Об этом беспристрастно свидетельствуют технические характеристики “Альфы”: масса при полном развертывании — 408 тонн, количество блоков — 36, объем герметических отсеков 1173 кубических метров. Другая беспрецедентная особенность станции — подлинно многосторонний характер сотрудничества. Если в прошлом в проектах по созданию космических станций обычно принимали участие две стороны: США—СССР (“Салют”, “Мир”), США — Европейское космическое агентство, ЕКА (“Спейслэб”), то в соответствии с Соглашением 1998 г. новый проект носит многосторонний характер (Россия, США, Канада, Япония, Европейский партнер, насчитывающий 11 европейских государств—членов ЕКА).
Однако оригинальность и новизна этого проекта связана не только с рекордными техническими параметрами, но и с юридическим регулированием взаимодействия государств-партнеров. Такое регулирование затрагивает целый ряд вопросов, имеющих прямое отношение к правам и обязанностям сторон: права собственности и пользования, регистрация станции, ответственность перед третьими лицами и между собой, интеллектуальная собственность. Не умаляя значения любого из выше перечисленных вопросов, автор статьи сосредоточил внимание на исследовании юридического механизма сотрудничества в данной сфере, то есть на анализе нормативно-правовой базы.
Нормативно-правовая база проекта международной космической станции (МКС) представляет собой достаточно разветвленную систему международно-правовых актов, находящихся в определенной иерархической подчиненности по отношению друг к другу. Эту иерархичность можно представить схематически. В основании “пирамиды” находится Межправительственное соглашение, действующее на правительственном уровне.1 Оно обладает высшей юридической силой в структуре рассматриваемого механизма, закрепляя правовые основы взаимодействия между правительствами государств-партнеров.
Но решение всех вопросов, связанных с реализацией проекта, едва ли было бы возможным, если бы стороны ограничились принятием только одного данного документа. Поэтому в ст. 4 (2) Международного соглашения было предусмотрено заключение меморандумов о взаимопонимании с целью реализации достигнутых договоренностей, но уже не на межправительственном, а на межведомственном уровне, что позволяет их рассматривать в качестве правовых документов межведомственного уровня. Однако, несмотря на их межведомственный характер, ставить знак равенства между ними нельзя, так как стороны закрепили за этими документами разную юридическую силу. В соответствии со ст. 4(2) Межправительственного соглашения меморандумы подпадают под его действие, а договоренности об исполнении соглашений должны соответствовать положениям меморандумов и подпадать под их действие. Соответственно договоренности об исполнении соглашений являются документами третьего уровня после Межправительственного соглашения и меморандумов о взаимопонимании.
Договоренность о временном применении Межправительственного соглашения
29 января 1998 г. одновременно с Межправительственным соглашением была подписана договоренность о его временном применении. В ней стороны выразили желание способствовать сотрудничеству (desire to persue cooperation) по проекту МКС, как это предусмотрено Соглашением, в период выполнения сторонами внутригосударственных процедур для выражения согласия на его обязательность (п. 3). Кроме того, стороны обязались, насколько это возможно, соблюдать условия Межправительственного соглашения до его вступления в силу (п. 4). Цель принятия такого документа вполне ясна — ускорить процесс реализации проекта и выполнения обязательств по нему, принимая во внимание техническую уникальность станции. В данном случае большое значение имеет фактор времени, так как сторонами предусмотрен достаточно жесткий график работ по введению станции в эксплуатацию.
Таким образом, государства-партнеры решили пойти по пути применения п. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров, в которой говорится о том, что договор или часть договора применяется временно до его вступления в силу, если это предусматривается самим документом или если участвующие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом. Данная норма получила закрепление в отечественном законе о международных договорах, п. 1 ст. 23 которого фактически воспроизводит аналогичную норму Венской конвенции.
Институт временного применения достаточно часто используется в международно-правовой практике.2 Он позволяет государствам своевременно приступить к исполнению обязательств до вступления основного правового акта в силу, если это вступление затрудняется длительностью внутригосударственных процедур и такая задержка может отрицательно сказаться на дальнейшей судьбе договора. Как отмечалось выше, применение данного правила в отношении Межправительственного соглашения оправдывается грандиозными техническими масштабами космической станции, что требует четкого планирования выполнения работ. Так, например, согласно установкам четвертой редакции графика сборки весь процесс введения станции в эксплуатацию должен занять 4 года и 2 месяца (с 20.11.98 по 15.01.2004 гг.) и состоять из 43 запусков космических аппаратов3 . Разумеется, если бы государства-партнеры избрали обычный путь, дожидаясь завершения внутригосударственных процедур, период сборки закончился бы значительно позже, в чем, естественно, не заинтересована ни одна из сторон.
Представляется, что договоренность о временном применении Межправительственного соглашения можно рассматривать в качестве декларативно-отсылочного договора, цель которого — подтвердить обязательства сторон по основному договору (в этом проявляется ее отсылочный характер) и обеспечить их выполнение до его вступления в силу. Язык, используемый в Договоренности, является общим по своей форме: “Стороны желают способствовать сотрудничеству, насколько это возможно”, “Стороны предпримут усилия, насколько это возможно в соответствии с их законодательством соблюдать условия Межправительственного соглашения”.
Договоренность является типичным примером договора, содержащего так называемые нормы мягкого права, что придает ей ярко выраженный отсылочный характер. Как отмечает И. И. Лукашук: “Термин “мягкое право” используется для обозначения двух различных нормативных явлений. В одном случае речь идет об особом виде норм международного права, в другом — о неправовых международных нормах. В первом случае к этой категории относят нормы, которые в отличие от “твердого права” не создают четких, конкретных прав и обязанностей, а дают лишь общую установку”4 . Действительно, уже из самого сочетания — “мягкое право” можно заключить, что имеются в виду нормы, для которых не характерна четкая и безусловная регламентация поведения субъектов. На практике установки такого права обычно облекаются в слова “следует добиваться”, “принимать все необходимые меры”, “стремиться, насколько это возможно” и т.д. Однако это не должно сводить подобные нормы лишь к благим пожеланиям и лишать их правового содержания по существу.
То, что в тексте встречается фраза “насколько это возможно” (to the fullest extent possible) не означает невозможности признания юридической силы за данным документом. То же самое можно встретить в текстах ряда других документов. Так, например, в ст. 4 п. 3 Конвенции о регистрации космических объектов говорится: “Каждое государство уведомляет Генерального секретаря ООН в максимально возможной степени (to the fullest extent possible) и в ближайший практически осуществимый срок о космических объектах, относительно которых оно ранее представило информацию”. Что касается Договоренности, то употребление этой фразы призвано выполнять ограничительную функцию в части применения Межправительственного соглашения, так как последнее еще не вступило в силу и сторонам понадобится время, чтобы привести в соответствие свое законодательство с положениями этого международного документа. Таким образом, на сторонах лежит юридическая обязанность выполнять условия достигнутого соглашения с учетом указанного ограничения.
Межправительственное соглашение
По своему международно-правовому характеру это многосторонний ограниченный договор, что проявляется в невозможности присоединения к нему любого другого государства без согласия первоначальных государств-участников. Предмет его регулирования — правоотношения сторон, возникающие и складывающиеся в области технического проектирования, создания, эксплуатации и использования постоянной обитаемой международной космической станции гражданского назначения в мирных целях и в соответствии с международным правом.
Принятие Межправительственного соглашения было вызвано необходимостью расширить количественный состав участников проекта за счет России. Еще 6 декабря 1993 г. Правительству Российской Федерации было направлено приглашение стать партнером в создании и эксплуатации космической станции, на что был дан положительный ответ 17 декабря того же года. За этим последовали договоренности между Председателем Правительства РФ и Вице-президентом Соединенных Штатов, касающиеся развития сотрудничества по важным видам и направлениям деятельности при осуществлении пилотируемых космических полетов, включая российско-американскую программу “Мир—Шаттл” в целях подготовки к созданию крупной международной космической станции.
Таким образом, было положено начало новому этапу сотрудничества в осуществлении этого комплексного проекта с участием российской стороны, который увенчался подписанием Межправительственного соглашения 29 января 1998 г. Оно призвано юридически оформить вступление России в число государств-партнеров, а также закрепить некоторые новые положения относительно обязательств сторон.
Подписанный документ фактически заменит четырехстороннее Вашингтонское соглашение от 29 сентября 1988 г. между США, Канадой, Японией и правительствами государств—членов ЕКА, хотя последнее сохраняет свою действенность до вступления в силу Междунароного соглашения 1998 г. Не случайно поэтому в преамбуле последнего говорится, что НАСА (Национальное управление по космонавтике и авиации), РКА (Российское космическое агентство)5, правительство Японии и ГМНТ (Государственное министерство по науке и технологии) Канады осуществляют совместную деятельность для достижения целей партнерства по программе космической станции в соответствии с соглашением 1988 г. и относящимися к нему меморандумами о взаимопонимании.
Возникает вопрос: насколько необходимо было принятие нового правового акта, если государства-партнеры могли оформить участие России путем внесения, например, дополнительного пункта к первоначальному соглашению? Ответ может дать сравнительный анализ двух соглашений, из которого видно, что партнеры решили не только позволить России присоединиться к проекту, но и изменить содержание обязательств по ряду вопросов. К примеру, было изменено правило об осуществлении уголовной юрисдикции. Прежнее соглашение предусматривало, что если космонавт, не являющийся гражданином США, совершает деяние, угрожающее безопасности МКС и членам ее экипажа, то на него распространяется уголовная юрисдикция Соединенных Штатов, а не государства гражданства. На властях США лежала лишь обязанность проведения консультаций с государством, гражданином которого является правонарушитель. Если последнее заверяло американскую сторону в том, что виновное лицо будет обязательно привлечено к ответственности, то осуществление юрисдикции американской стороны прекращалось.
Что касается правового акта 1998 г., то в нем получил закрепление принцип юрисдикционного паритета, уравнявший полномочия государств в отношении осуществления юрисдикции над своими гражданами.
Претерпело изменение в новом соглашении и положение о процедуре рассмотрения разногласий между сторонами. По соглашению 1988 г. все решения относительно МКС принимались партнерами коллективно. Однако, в случае, если США были против, верховенство имела их позиция. В новом соглашении принята формула, по которой все решения принимаются с общего согласия (ст. 7). В случае отсутствия согласия дальнейший порядок принятия решений определяется в меморандумах. Меморандум между РКА и НАСА предусмотрел, что в случае несогласия РКА с председателем Совета управления МКС, которым является представитель НАСА, такое решение может быть подано на апелляцию в Комитет по координации программ (ККП) РКА—НАСА, где сопредседательствуют представители упомянутых двух ведомств. До принятия решения по апелляции РКА может не принимать к исполнению решение Совета в той его части, которая касается элементов, входящих в круг его компетенции (ст 7.1 (d) Меморандума). Тем самым в подобной ситуации решение председателя Совета применяется только к США, странам ЕКА, Японии и Канады.
Анализ Межправительственного соглашения не может быть полным, если не затронуть вопрос о порядке его вступления в силу. В ст. 25 п. 2 предусмотрено: “Настоящее Соглашение подлежит ратификации, принятию, утверждению или согласие на обязательность может быть выражено присоединением”. Стороны, таким образом, договорились исключить более простую процедуру для выражения согласия на обязательность — подписание. В международно-правовой практике сложилось правило, в соответствии с которым договор становится обязательным вследствие его подписания, если не предусмотрена иная процедура6. Тот факт, что такая процедура была определена в форме ратификации, принятия и утверждения, свидетельствует о значении для государств-партнеров последствий вступления Межправительственного соглашения в силу.
Характерно, что российской стороной была выбрана именно ратификация, хотя соглашение наряду с этим допускает также утверждение и принятие, осуществляемые каждым государством в соответствии с его внутригосударственными процедурами. В законе РФ “О международных договорах” (ст. 20, п. 1 (а)) предусмотрена возможность принятия и утверждения договоров в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации соглашений, заключаемых от имени РФ по вопросам, указанным в ст. 15 п. 1. С этой точки зрения Россия могла бы не только ратифицировать, но и утвердить или принять данное соглашение в форме федерального закона. Вероятнее всего, особенность национальной договорной практики состоит в предпочтении именно ратификации, несмотря на то, что формально можно использовать и другую форму выражения согласия на принятие договорных обязательств.
Чтобы понять, почему Россия обязалась ратифицировать соглашение по станции, необходимо обратиться к отечественному закону о международных договорах. В ст. 15 данного закона содержится исчерпывающий перечень международных договоров, подлежащих ратификации. К ним относятся договоры по вопросам прав и свобод человека, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля за вооружениями, обеспечения мира и безопасности, коллективной безопасности, участия в международных отношениях, а равно договоры, требующие изменения или принятия новых федеральных законов, или устанавливающие иные правила, чем предусмотрены законом.
Последнее основание как раз и сыграло определяющую роль в решении данного вопроса. В ст. 18 п. 3 Межправительственного соглашения установлено: “Каждое государство-партнер дает разрешение на беспошлинный ввоз на его территорию и беспошлинный вывоз с его территории товаров и программного обеспечения, которые необходимы для осуществления настоящего Соглашения, и обеспечивает их освобождение от любых иных налогов и пошлин, взимаемых таможенными органами”. Таким образом, стороны приняли на себя договорные обязательства установить льготный таможенный режим в целях реализации проекта.
Поскольку Таможенным кодексом РФ подобные льготы не предусмотрены, соответственно, соглашением в данном случае устанавливаются иные правила, чем в законе, что в соответствии с Законом РФ “ О международных договорах” (ст. 15, п. 1) является основанием для вынесения данного международно-правового документа на ратификацию.
Помимо таможенных льгот дополнительным основанием для ратификации соглашения является то, что им также затрагивается вопрос обороноспособности и национальной безопасности РФ (ст. 15 п. 1(г) Закона о международных договорах), хотя сама станция предназначается для использования только в гражданских целях.
Очевидно, это связано с особенностями национальной космической политики, вокруг которой всегда была повышенная обстановка секретности. Космическая деятельность часто пересекается с деятельностью военной, что требует соответствующего режима безопасности. В отношении станции, на наш взгляд, вопрос об обороноспособности имеет чисто формальное значение. Россия приняла на себя международные обязательства, ставшие неотъемлемой частью ее федеральной космической программы. Все необходимые работы по созданию российского сегмента оформляются государственным заказом. В Законе РФ “О космической деятельности” (ст. 14) предусматривается, что государственный заказ на разработку, производство и поставку космической техники и объектов космической инфраструктуры различного назначения формируется и размещается на основании федеральных космических программ в порядке, установленном для государственного оборонного заказа. Из этого, конечно, не следует, что сами работы по созданию космической техники и инфраструктуры имеют статус оборонного заказа, однако они требуют реализации такой же правовой процедуры.
С юридической точки зрения представляет интерес и порядок вступления Межправительственного соглашения в силу. Несмотря на ограниченное количество участников, ими не было предусмотрено в качестве непременного условия выражение согласия на обязательность данного правового акта для всех участвующих в проекте государств. Напротив, из самого соглашения следует, что решающее значение придается волеизъявлению государств-партнеров: США, России и Японии. С одной стороны, это может сократить время вступления Межправительственного соглашения в силу. С другой, на практике может возникнуть ситуация, когда волеизъявление на обязательность этого правового документа может быть выражено всеми партнерами, за исключением одного из названных трех, и этого будет достаточно, чтобы соглашение так и осталось юридически не обязательным. Подобная ситуация практически уже возникла. По состоянию на апрель 1999 г. упомянутое соглашение было ратифицировано правительствами США и Японии, в то время как российская Государственная Дума к обсуждению данного вопроса еще не приступала.
Меморандумы и договоренности об исполнении соглашений
В ст. 4 п. 2 Межправительственного соглашения говорится о заключении меморандумов о взаимопонимании и договоренностей об исполнении соглашений, но уже не на межправительственном, а на межведомственном уровне.
В соответствии с требованиями вышеупомянутой статьи, меморандумы заключаются между НАСА и другими национальными космическими агентствами, а также ЕКА, являющейся межправительственной международной организацией, которую ее государства-члены уполномочили выступить в качестве сотрудничающей организации. Участие последней как одной из сторон меморандума можно считать достаточно интересным случаем в международно-договорной практике. Не так часто в один ряд ставятся международная организация и национальный ведомственный орган. В прошлом подобный меморандум заключался между НАСА и ЭСРО (Европейская организация космических исследований) по программе сотрудничества с целью разработки, поставки и использования космической лаборатории “Спейслэб” совместно с космической челночной системой “Спейс Шаттл” (1973). Тем не менее взаимодействие разноуровневых институтов — редкость для международного права.
Именно такая форма взаимодействия по реализации Межправительственного соглашения предусмотрена государствами-участниками. Кроме того, в п. 2 ст. 4 соглашения говорится о заключении меморандума между НАСА и правительством Японии, что также является не совсем типичным для договорной практики, поскольку сторонами такого меморандума являются органы разного уровня — ведомственного и правительственного.
Таким образом, сотрудничающие организации государств-партнеров можно подразделить на следующие виды: национальные ведомственные органы (РКА, НАСА, ККА — Канадское космическое агентство), международная организация (ЕКА), правительство Японии.
Меморандумы занимают подчиненное положение по отношению к Межправительственному соглашению и заключаются с целью более детального рассмотрения его положений. Они регулируют в основном технические вопросы непосредственного взаимодействия и координации при разработке компонентов МКС, доставки и сборки их на орбите, подготовки экипажей, механизма кооперации космических агентств при возникновении как оперативных, так и спорных вопросов.
Что же такое меморандум с точки зрения международного права? Какова его природа и насколько она является юридической? Можно ли его рассматривать в качестве договора или это акт, имеющий организационно-технический характер, не налагающий юридических обязательств?
Для ученых и практиков является общепризнанным, что то или иное наименование документа само по себе не означает автоматического наличия юридической силы. В ст. 2 Венской конвенции утверждается: “Договор является международным соглашением независимо от конкретного наименования”. На практике наименование “меморандум” применяется в отношении различного рода актов: 1) международный договор (например, Меморандум о соглашении между правительством США и правительством КНР относительно международной торговли в области услуг по коммерческим запускам в космос7; 2) вид дипломатической переписки (он характеризуется изложением в деталях существа вопроса, а также фактической и юридической аргументации). Такие меморандумы посылаются без подписи и печати и чаще всего прилагаются к личным и вербальным дипломатическим нотам, разъясняя и обосновывая положения, содержащиеся в этих нотах, однако они могут вручаться и направляться в качестве самостоятельного документа8.
Наименование международного договора не определяет его юридическую силу и значение; это очевидно вследствие того, что одни и те же виды договоров могут иметь разные наименования: консульская конвенция или консульский договор, устав или статут международной организации. В статуте Международного Суда ООН, например, в одной из статей (п. 1, ст. 36) употреблен термин “международная конвенция” для обозначения источников решений Международного Суда.
Что касается меморандумов, заключаемых в рамках проекта МКС, то государства-участники достаточно конкретно определили их характер. Так, в Меморандуме о взаимопонимании между РКА и НАСА в п. 1 ст. 1 сказано: “Целью настоящего меморандума является установление в соответствии со ст. 4 Межправительственного соглашения и на основе подлинного партнерства договорных отношений между РКА и НАСА (в дальнейшем стороны), связанных с исполнением Межправительственного соглашения в соответствии с международным правом”. И хотя может сложиться впечатление, что ссылка на международное право используется здесь применительно к Межправительственному соглашению, это ничего не меняет в международно-правовом статусе упомянутого меморандума как двустороннего межведомственного договора. В тексте вышеупомянутой статьи четко говорится именно о договорных отношениях между сторонами, что уже достаточно для признания обязательств, содержащихся в меморандуме в качестве юридических. Анализ задач данного меморандума, перечисленных в п. 2 ст. 1, также подтверждает вышесказанное. В число этих задач входит: создание основы для сотрудничества между РКА и НАСА, а также другими сотрудничающими организациями, подробное описание функций и обязанностей РКА и НАСА, создание структуры управления и механизмов взаимодействия по проекту и т.д. Едва ли можно представить решение таких задач без заключения для этих целей юридически обязательного акта.
В работах зарубежных авторов, посвященных правовым вопросам, связанным с МКС, эта точка зрения также получила признание. Например, сотрудник юридического департамента Европейского космического агентства Андре Фаранд отмечает: “Меморандум о взаимопонимании обычно считается таким видом соглашения, которое закрепляет политические и моральные обязательства сторон, будь то международная организация, правительство или орган. Есть все основания полагать, что, будучи тесно связанными с Межправительственным соглашением, рассматриваемые меморандумы будут иметь статус международных соглашений, как исключение из общей практики”9.
Другой известный юрист в области космического права, Лафферандери, изучая вопрос о правовой природе Меморандума НАСА и ЕКА, пишет: “Меморандум о взаимопонимании между ЕКА и НАСА с целью осуществления программы сотрудничества по космической станции является по американскому праву международным соглашением, поскольку он подлежит одобрению Государственным cекретарем в соответствии с циркуляром № 175”10.
Таким образом, меморандумы применительно к рассматриваемому проекту являются двусторонними договорами межведомственного характера, заключаемыми с целью конкретизации положений межправительственного соглашения, а также более детального установления прав и обязанностей государств-партнеров по выполнению принятых на себя обязательств.
Обращает на себя внимание схема заключения меморандумов. Главенствующее место в ней занимает НАСА, которое стоит в центре договорных отношений со всеми другими сотрудничающими организациями. Это так называемый метод “оси и спиц” (hub and spokes), где НАСА — “ось”, а другие сотрудничающие организации — “спицы”. Причина ведущей роли НАСА очевидна, она связана с ведущей ролью Соединенных Штатов в целом в реализации проекта. Особенно это касается вопросов финансирования и материального обеспечения. Такая форма взаимодействия между государствами-партнерами предусматривалась еще при подписании соглашения 1988 г. и была сохранена при подписании Межправительственного соглашения 1998 г.
Однако не все меморандумы можно назвать договорами чисто межведомственного характера. Например, Меморандум между НАСА и ЕКА, думается, нельзя отнести к межведомственному договору по той причине, что одна из его сторон — ЕКА — не является ведомством. То же самое относится к Меморандуму между НАСА и правительством Японии. Данный пример является еще более редким случаем в договорной практике, так как формально договор (меморандум) заключен между правительством, с одной стороны, и национальным ведомственным органом, с другой. То есть в первом случае речь идет о договоре между международной организацией и национальным органом, представляющим государство как одной из разновидностей международных соглашений, во втором — между национальным органом и правительством.
В части юридической техники меморандумы ничем не отличаются от других двусторонних договоров. Они имеют стандартную структуру: преамбула, вводная, основная и заключительная части. Пожалуй, его характерной чертой является наличие технических норм, касающихся элементов космической станции. Находясь в тексте договора, такие нормы приобретают качество юридически обязательных, пооскольку нормы договора являются обязательными для выполнения.
Помимо технических норм, а также перечня взаимных обязательств, в меморандумах получили закрепление нормы многостороннего характера, несмотря на то, что сами меморандумы — двусторонние договоры. Речь, в частности, идет о плане управления программой космической станции, содержащемся в Меморандуме между РКА и НАСА, и предусматривающем создание целого ряда органов на многосторонней основе, состоящих из представителей НАСА, РКА, ЕКА, ККА и АНТ. К этим органам относятся: Многосторонний совет по координации (МСК), отвечающий за координацию деятельности партнеров, связанной с эксплуатацией и использованием станции; Комиссия по эксплуатации систем (КЭС); Комиссия по операциям пользователей (КОП); Многосторонняя комиссия по операциям экипажа (МКОЭ).
Все это также можно рассматривать в качестве особенности, поскольку в данном случае двусторонним договором фактически регулируются вопросы (разумеется, с согласия всех сторон), которые должны входить в предмет Межправительственного соглашения. Причем в самом Межправительственном соглашении говорится о том, что органы управления космической станцией будут образовываться в соответствии с меморандумами и договоренностями об исполнении соглашений.
В меморандумах также регулируются такие многосторонние аспекты деятельности, как работа транспорта, связи и других технических систем, не входящих в состав космической станции, а также вопросы развития космической станции и работы ее экипажа.
Иначе говоря, государства-партнеры решили применить достаточно неординарную схему регулирования проблем, затрагивающих интересы всех сторон. Во избежание чрезмерной детализации Межправительственного соглашения некоторые вопросы многостороннего характера были перенесены в сферу действия двусторонних меморандумов, которые в этой части практически выполняют его функции.
Спецификой обладает и другой момент, имеющий значение для правовой характеристики меморандумов — порядок их вступления в силу. В ст. 19 п. 1 Меморандума между РКА и НАСА говорится, что “в соответствии с Договоренностью о применении Межправительственного соглашения до его вступления в силу, действие которой началось 29 января 1998 года, настоящий Меморандум вступит в силу после его подписания Администратором НАСА или назначенным им лицом и Генеральным директором РКА или назначенным им лицом и письменного уведомления Правительствами США и РФ друг друга о том, что все процедуры, необходимые для вступления его в силу, выполнены”. Подписание меморандума состоялось 29 января 1998 г., то есть в тот же день, когда были подписаны такие документы, как Межправительственное соглашение и Договоренность о его временном применении.
Таким образом, несмотря на жесткую иерархическую структуру, в соответствии с которой меморандумы подпадают под действие Межправительственного соглашения, а договоренности об исполнении соглашений под действие меморандумов, последние становятся юридически обязательными до вступления упомянутого соглашения в силу. В то время как соглашение подлежит лишь временному применению до выражения окончательного согласия на его обязательность, меморандумы, занимая по отношению к нему подчиненное положение, приобретают качество вступившего в силу международного договора и являются обязательными для выполнения. В этом, очевидно, еще раз проявил себя фактор экономии времени, которому государства-партнеры придают огромное значение.
Характерно и то, что к настоящим меморандумам, в силу специфики структуры нормативно-правового механизма проекта МКС, не может применяться правило Венской конвенции о прекращении договора с согласия сторон. Например, стороны Меморандума РКА и НАСА не могут расторгнуть его по обоюдному согласию, не принимая во внимание обязательств по Межправительственному соглашению, которое, оставаясь в силе, исключает возможность прекращения прав и обязанностей между сотрудничающими организациями. В данном случае межведомственные договоры вытекают из межправительственных. Хотя в международном праве деление договоров на межгосударственные, межправительственные и межведомственные носит сугубо доктринальный характер и отсутствует в Венской конвенции, однако на практике необходимость такого разграничения может иметь большое значение, особенно если речь идет о многоуровневом сотрудничестве, затрагивающем целый круг государственных органов разной компетенции.
Договоренности об исполнении соглашений
Анализ соглашений не исчерпывается только меморандумами. В ст. 4(2) Межправительственного соглашения упоминается также о двусторонних и многосторонних договоренностях между НАСА и другими сотрудничающими организациями, связанными с исполнением меморандумов. О них говорится и в ст. 1(1) Меморандума между РКА и НАСА: “Дополнительные договоренности об исполнении соглашений настоящего Меморандума, достигнутые согласно положениям ст. 4 п. 2 Межправительственного соглашения между должным образом уполномоченными представителями сторон, подпадают под действие настоящего Меморандума. Договоренности об исполнении соглашений включают поправки к любым существующим договоренностям, которые могут быть согласованы между сторонами в ходе их сотрудничества в рамках настоящего Меморандума”.
Как видно, имеются в виду, во-первых, соглашения самого нижнего уровня, заключаемые как во исполнение Межправительственного соглашения, так и самих меморандумов; во-вторых, эти соглашения представляют собой межведомственные договоры, поскольку их сторонами являются сотрудничающие организации, то есть национальные ведомственные органы.
В то же время, несмотря на качество межведомственности, договоренности об исполнении соглашений имеют свою специфику, что позволяет выделить их в особый тип межведомственных договоров применительно к настоящему проекту.
Во-первых, как отмечалось выше, договоренности уступают меморандумам по своей юридической силе, подпадая под их действие. Во-вторых, в отличие от меморандумов, договоренности могут заключаться как на двусторонней, так и на многосторонней основе. При этом используется тот же метод “оси и спиц”, когда сторонами выступают, НАСА, с одной стороны, и сотрудничающие организации иных государств-партнеров, с другой. В-третьих, при подписании договоренностей меняется уровень представляющих лиц: если меморандумы подписываются руководителями сотрудничающих организаций, то подписывать договоренности вправе должным образом уполномоченные представители сторон. На практике применительно к РКА это означает, что право подписи под документами имеют начальники управлений или заместители генерального директора.
Что касается вступления договоренностей в силу, то по смыслу Межправительственного соглашения и меморандумов должно действовать правило очередности — сначала становятся обязательными меморандумы, а на их основе уже заключаются договоренности об исполнении соглашений. Однако сотрудничающие организации могут пойти и по другому пути. Одна из немногих заключенных к настоящему времени договоренностей как раз является примером этому. Речь идет о документе, регулирующем отношения между РКА и НАСА, под названием: “Протокол, включающий сроки, условия, свободный баланс вкладов и обязательств по международной космической станции (МКС), а также получаемые РКА и НАСА права на целевое использование, ресурсы и полетные возможности МКС”. Он был подписан еще 31 мая 1996 г., то есть задолго до подписания Меморандума РКА и НАСА, и имел статус отдельного договора, но не в рамках проекта МКС, в строгом смысле слова, поскольку ни Межправительственное соглашение, ни двусторонние меморандумы еще не были заключены в то время. По существу данный протокол выполнял функцию меморандумов в части предварительного определения прав и обязанностей сторон и решении вопросов, связанных с эксплуатацией станции.
С точки зрения международного права соотношение между протоколом и меморандумом, подписанными РКА и НАСА, должно рассматриваться как соотношение между последующим и предыдущим договором, как это предусмотрено ст. 30 п. 2 Венской конвенции о праве международных договоров: “Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения именно другого договора”.
В тексте протокола имеется соответствующая ссылка на это положение: “Как только настоящий РКА/НАСА Меморандум о взаимопонимании (МОВ) вступит в силу, МОВ получит приоритет над настоящим Протоколом, а настоящий Протокол будет представлять исполнительное соглашение в рамках Межправительственного соглашения по космической станции и МОВ между РКА/НАСА”. Стороны договорились считать упомянутый протокол договоренностью об исполнении соглашений в рамках проекта МКС после заключения меморандумов со всеми вытекающими последствиями.
В заключение хотелось бы вернуться к общей характеристике правовой основы проекта МКС. Перечисленные выше акты можно охарактеризовать как специальную нормативно-правовую базу. Статья 3 Договора по космосу гласит: “Государства осуществляют деятельность по исследованию и использованию космического пространства в соответствии с международным правом, включая Устав ООН”. Из этого принципа вытекает требование соблюдения принципов и норм общего международного права (например, неприменения силы или угрозы ее применения, суверенного равенства и т.д.), а также отраслевых принципов и норм, закрепленных в многосторонних соглашениях по космосу. Соответственно они составляют общую нормативно-правовую базу сотрудничества по станции. Это нашло отражение в ст. 2 п. 1 Межправительственного соглашения: “Космическая станция будет создаваться и управляться или использоваться в соответствии с международным правом, включая Договор по космосу, Соглашение о спасании, Конвенцию об ответственности и Конвенцию о регистрации”. В п. 2 этой же статьи говорится, что обязательства по Межправительственному соглашению не изменяют прав и обязанностей государств по договорам, указанным в п. 1, в отношении друг друга и других государств, а также не затрагивают их прав и обязанностей при осуществлении космической деятельности, не относящейся к реализации проекта МКС.
Таким образом, сотрудничество государств—участников Межправительственного соглашения должно регулироваться двумя нормативно-правовыми комплексами: общего характера, что предусмотрено ст. 3 Договора по космосу, и специального характера, формируемого непосредственно сторонами.
Следует отметить, что специальная нормативно-правовая база проекта международной космической станции не исчерпывается только актами, которые были исследованы в настоящей статье. Планируемая активная коммерциализация МКС неизбежно потребует от партнеров заключения между ними контрактов (договоров-сделок) по вопросам купли-продажи пользовательских элементов, услуг по транспортировке. Такие контракты формально не имеют отношения к исполнению партнерами своих обязательств по Межправительственному соглашению и носят исключительно коммерческий характер. Кроме того, ст. 11 п. 2 Межправительственного соглашения предусмотрено принятие сторонами кодекса поведения экипажа космической станции. Он будет разработан и одобрен всеми партнерами в соответствии с внутренними процедурами каждой стороны и в соответствии с принятыми меморандумами. Партнеры должны будут одобрить Кодекс поведения, прежде чем они представят экипаж для космической станции.
Нет никакого сомнения в том, что такой документ также можно будет отнести к международному договору, учитывая правовой характер обязательств, которые сторонам-участникам проекта предстоит закрепить в нем. Хотя права и обязанности в кодексе будут в основном касаться физических лиц, находящихся на станции, обязательства по обеспечению выполнения положений, закрепленных в нем, должны быть возложены именно на государства. На данный момент этот документ существует только на стадии проекта и партнерам с учетом приближающихся сроков представления кандидатов в члены экипажа станции придется ускорить работу по окончательному утверждению его текста.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Текст Межправительственного соглашения содержится в учебнике “Международное космическое право”. М., 1999. С. 317—349.
2 Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: комментарий. М., 1997. С. 61.
3 Новости космонавтики. 1998. Июль. С. 30—31.
4 Лукашук И.И. Нормы международного права. М., 1997. С. 124.
5 В соответствии с Указом Президента РФ № 651 “О структуре федеральных исполнительных органов власти” от 25 мая 1999 г. Российское космическое агентство (РКА) преобразовано в Российское авиационно-космическое агентство (Росавиакосмос).
6 Иванов С.Н. Вступление международных договоров в силу. // Правоведение. 1973. № 3. С. 77.
7 Сборник документов по космическому законодательству США и международному космическому праву. М.: ЦНИиМАШ. 1993. С. 177.
8 Юридический словарь. М. 1953. С. 381.
9 Farand A. Space station cooperation: legal arrangements. —in the book: Outlook on space law over the next 30 years. 1997. Kluwer Law International. P. 129.
10 Lafferanderie G. The United States proposed patent in space legislation: an international perspective. —Journal of space law. 1990. №1. Р. 8.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2000
В январе 2004 г. должна завершиться работа над самым, пожалуй, впечатляющим космическим проектом за всю историю космонавтики — созданием международной космической станции “Альфа”. По своему размаху и грандиозности он превосходит все предшествующие проекты, реализованные прежде (“Салют — Аполлон”, “Спейслэб”, “Мир”). Об этом беспристрастно свидетельствуют технические характеристики “Альфы”: масса при полном развертывании — 408 тонн, количество блоков — 36, объем герметических отсеков 1173 кубических метров. Другая беспрецедентная особенность станции — подлинно многосторонний характер сотрудничества. Если в прошлом в проектах по созданию космических станций обычно принимали участие две стороны: США—СССР (“Салют”, “Мир”), США — Европейское космическое агентство, ЕКА (“Спейслэб”), то в соответствии с Соглашением 1998 г. новый проект носит многосторонний характер (Россия, США, Канада, Япония, Европейский партнер, насчитывающий 11 европейских государств—членов ЕКА).
Однако оригинальность и новизна этого проекта связана не только с рекордными техническими параметрами, но и с юридическим регулированием взаимодействия государств-партнеров. Такое регулирование затрагивает целый ряд вопросов, имеющих прямое отношение к правам и обязанностям сторон: права собственности и пользования, регистрация станции, ответственность перед третьими лицами и между собой, интеллектуальная собственность. Не умаляя значения любого из выше перечисленных вопросов, автор статьи сосредоточил внимание на исследовании юридического механизма сотрудничества в данной сфере, то есть на анализе нормативно-правовой базы.
Нормативно-правовая база проекта международной космической станции (МКС) представляет собой достаточно разветвленную систему международно-правовых актов, находящихся в определенной иерархической подчиненности по отношению друг к другу. Эту иерархичность можно представить схематически. В основании “пирамиды” находится Межправительственное соглашение, действующее на правительственном уровне.1 Оно обладает высшей юридической силой в структуре рассматриваемого механизма, закрепляя правовые основы взаимодействия между правительствами государств-партнеров.
Но решение всех вопросов, связанных с реализацией проекта, едва ли было бы возможным, если бы стороны ограничились принятием только одного данного документа. Поэтому в ст. 4 (2) Международного соглашения было предусмотрено заключение меморандумов о взаимопонимании с целью реализации достигнутых договоренностей, но уже не на межправительственном, а на межведомственном уровне, что позволяет их рассматривать в качестве правовых документов межведомственного уровня. Однако, несмотря на их межведомственный характер, ставить знак равенства между ними нельзя, так как стороны закрепили за этими документами разную юридическую силу. В соответствии со ст. 4(2) Межправительственного соглашения меморандумы подпадают под его действие, а договоренности об исполнении соглашений должны соответствовать положениям меморандумов и подпадать под их действие. Соответственно договоренности об исполнении соглашений являются документами третьего уровня после Межправительственного соглашения и меморандумов о взаимопонимании.
Договоренность о временном применении Межправительственного соглашения
29 января 1998 г. одновременно с Межправительственным соглашением была подписана договоренность о его временном применении. В ней стороны выразили желание способствовать сотрудничеству (desire to persue cooperation) по проекту МКС, как это предусмотрено Соглашением, в период выполнения сторонами внутригосударственных процедур для выражения согласия на его обязательность (п. 3). Кроме того, стороны обязались, насколько это возможно, соблюдать условия Межправительственного соглашения до его вступления в силу (п. 4). Цель принятия такого документа вполне ясна — ускорить процесс реализации проекта и выполнения обязательств по нему, принимая во внимание техническую уникальность станции. В данном случае большое значение имеет фактор времени, так как сторонами предусмотрен достаточно жесткий график работ по введению станции в эксплуатацию.
Таким образом, государства-партнеры решили пойти по пути применения п. 1 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров, в которой говорится о том, что договор или часть договора применяется временно до его вступления в силу, если это предусматривается самим документом или если участвующие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным образом. Данная норма получила закрепление в отечественном законе о международных договорах, п. 1 ст. 23 которого фактически воспроизводит аналогичную норму Венской конвенции.
Институт временного применения достаточно часто используется в международно-правовой практике.2 Он позволяет государствам своевременно приступить к исполнению обязательств до вступления основного правового акта в силу, если это вступление затрудняется длительностью внутригосударственных процедур и такая задержка может отрицательно сказаться на дальнейшей судьбе договора. Как отмечалось выше, применение данного правила в отношении Межправительственного соглашения оправдывается грандиозными техническими масштабами космической станции, что требует четкого планирования выполнения работ. Так, например, согласно установкам четвертой редакции графика сборки весь процесс введения станции в эксплуатацию должен занять 4 года и 2 месяца (с 20.11.98 по 15.01.2004 гг.) и состоять из 43 запусков космических аппаратов3 . Разумеется, если бы государства-партнеры избрали обычный путь, дожидаясь завершения внутригосударственных процедур, период сборки закончился бы значительно позже, в чем, естественно, не заинтересована ни одна из сторон.
Представляется, что договоренность о временном применении Межправительственного соглашения можно рассматривать в качестве декларативно-отсылочного договора, цель которого — подтвердить обязательства сторон по основному договору (в этом проявляется ее отсылочный характер) и обеспечить их выполнение до его вступления в силу. Язык, используемый в Договоренности, является общим по своей форме: “Стороны желают способствовать сотрудничеству, насколько это возможно”, “Стороны предпримут усилия, насколько это возможно в соответствии с их законодательством соблюдать условия Межправительственного соглашения”.
Договоренность является типичным примером договора, содержащего так называемые нормы мягкого права, что придает ей ярко выраженный отсылочный характер. Как отмечает И. И. Лукашук: “Термин “мягкое право” используется для обозначения двух различных нормативных явлений. В одном случае речь идет об особом виде норм международного права, в другом — о неправовых международных нормах. В первом случае к этой категории относят нормы, которые в отличие от “твердого права” не создают четких, конкретных прав и обязанностей, а дают лишь общую установку”4 . Действительно, уже из самого сочетания — “мягкое право” можно заключить, что имеются в виду нормы, для которых не характерна четкая и безусловная регламентация поведения субъектов. На практике установки такого права обычно облекаются в слова “следует добиваться”, “принимать все необходимые меры”, “стремиться, насколько это возможно” и т.д. Однако это не должно сводить подобные нормы лишь к благим пожеланиям и лишать их правового содержания по существу.
То, что в тексте встречается фраза “насколько это возможно” (to the fullest extent possible) не означает невозможности признания юридической силы за данным документом. То же самое можно встретить в текстах ряда других документов. Так, например, в ст. 4 п. 3 Конвенции о регистрации космических объектов говорится: “Каждое государство уведомляет Генерального секретаря ООН в максимально возможной степени (to the fullest extent possible) и в ближайший практически осуществимый срок о космических объектах, относительно которых оно ранее представило информацию”. Что касается Договоренности, то употребление этой фразы призвано выполнять ограничительную функцию в части применения Межправительственного соглашения, так как последнее еще не вступило в силу и сторонам понадобится время, чтобы привести в соответствие свое законодательство с положениями этого международного документа. Таким образом, на сторонах лежит юридическая обязанность выполнять условия достигнутого соглашения с учетом указанного ограничения.
Межправительственное соглашение
По своему международно-правовому характеру это многосторонний ограниченный договор, что проявляется в невозможности присоединения к нему любого другого государства без согласия первоначальных государств-участников. Предмет его регулирования — правоотношения сторон, возникающие и складывающиеся в области технического проектирования, создания, эксплуатации и использования постоянной обитаемой международной космической станции гражданского назначения в мирных целях и в соответствии с международным правом.
Принятие Межправительственного соглашения было вызвано необходимостью расширить количественный состав участников проекта за счет России. Еще 6 декабря 1993 г. Правительству Российской Федерации было направлено приглашение стать партнером в создании и эксплуатации космической станции, на что был дан положительный ответ 17 декабря того же года. За этим последовали договоренности между Председателем Правительства РФ и Вице-президентом Соединенных Штатов, касающиеся развития сотрудничества по важным видам и направлениям деятельности при осуществлении пилотируемых космических полетов, включая российско-американскую программу “Мир—Шаттл” в целях подготовки к созданию крупной международной космической станции.
Таким образом, было положено начало новому этапу сотрудничества в осуществлении этого комплексного проекта с участием российской стороны, который увенчался подписанием Межправительственного соглашения 29 января 1998 г. Оно призвано юридически оформить вступление России в число государств-партнеров, а также закрепить некоторые новые положения относительно обязательств сторон.
Подписанный документ фактически заменит четырехстороннее Вашингтонское соглашение от 29 сентября 1988 г. между США, Канадой, Японией и правительствами государств—членов ЕКА, хотя последнее сохраняет свою действенность до вступления в силу Междунароного соглашения 1998 г. Не случайно поэтому в преамбуле последнего говорится, что НАСА (Национальное управление по космонавтике и авиации), РКА (Российское космическое агентство)5, правительство Японии и ГМНТ (Государственное министерство по науке и технологии) Канады осуществляют совместную деятельность для достижения целей партнерства по программе космической станции в соответствии с соглашением 1988 г. и относящимися к нему меморандумами о взаимопонимании.
Возникает вопрос: насколько необходимо было принятие нового правового акта, если государства-партнеры могли оформить участие России путем внесения, например, дополнительного пункта к первоначальному соглашению? Ответ может дать сравнительный анализ двух соглашений, из которого видно, что партнеры решили не только позволить России присоединиться к проекту, но и изменить содержание обязательств по ряду вопросов. К примеру, было изменено правило об осуществлении уголовной юрисдикции. Прежнее соглашение предусматривало, что если космонавт, не являющийся гражданином США, совершает деяние, угрожающее безопасности МКС и членам ее экипажа, то на него распространяется уголовная юрисдикция Соединенных Штатов, а не государства гражданства. На властях США лежала лишь обязанность проведения консультаций с государством, гражданином которого является правонарушитель. Если последнее заверяло американскую сторону в том, что виновное лицо будет обязательно привлечено к ответственности, то осуществление юрисдикции американской стороны прекращалось.
Что касается правового акта 1998 г., то в нем получил закрепление принцип юрисдикционного паритета, уравнявший полномочия государств в отношении осуществления юрисдикции над своими гражданами.
Претерпело изменение в новом соглашении и положение о процедуре рассмотрения разногласий между сторонами. По соглашению 1988 г. все решения относительно МКС принимались партнерами коллективно. Однако, в случае, если США были против, верховенство имела их позиция. В новом соглашении принята формула, по которой все решения принимаются с общего согласия (ст. 7). В случае отсутствия согласия дальнейший порядок принятия решений определяется в меморандумах. Меморандум между РКА и НАСА предусмотрел, что в случае несогласия РКА с председателем Совета управления МКС, которым является представитель НАСА, такое решение может быть подано на апелляцию в Комитет по координации программ (ККП) РКА—НАСА, где сопредседательствуют представители упомянутых двух ведомств. До принятия решения по апелляции РКА может не принимать к исполнению решение Совета в той его части, которая касается элементов, входящих в круг его компетенции (ст 7.1 (d) Меморандума). Тем самым в подобной ситуации решение председателя Совета применяется только к США, странам ЕКА, Японии и Канады.
Анализ Межправительственного соглашения не может быть полным, если не затронуть вопрос о порядке его вступления в силу. В ст. 25 п. 2 предусмотрено: “Настоящее Соглашение подлежит ратификации, принятию, утверждению или согласие на обязательность может быть выражено присоединением”. Стороны, таким образом, договорились исключить более простую процедуру для выражения согласия на обязательность — подписание. В международно-правовой практике сложилось правило, в соответствии с которым договор становится обязательным вследствие его подписания, если не предусмотрена иная процедура6. Тот факт, что такая процедура была определена в форме ратификации, принятия и утверждения, свидетельствует о значении для государств-партнеров последствий вступления Межправительственного соглашения в силу.
Характерно, что российской стороной была выбрана именно ратификация, хотя соглашение наряду с этим допускает также утверждение и принятие, осуществляемые каждым государством в соответствии с его внутригосударственными процедурами. В законе РФ “О международных договорах” (ст. 20, п. 1 (а)) предусмотрена возможность принятия и утверждения договоров в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации соглашений, заключаемых от имени РФ по вопросам, указанным в ст. 15 п. 1. С этой точки зрения Россия могла бы не только ратифицировать, но и утвердить или принять данное соглашение в форме федерального закона. Вероятнее всего, особенность национальной договорной практики состоит в предпочтении именно ратификации, несмотря на то, что формально можно использовать и другую форму выражения согласия на принятие договорных обязательств.
Чтобы понять, почему Россия обязалась ратифицировать соглашение по станции, необходимо обратиться к отечественному закону о международных договорах. В ст. 15 данного закона содержится исчерпывающий перечень международных договоров, подлежащих ратификации. К ним относятся договоры по вопросам прав и свобод человека, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля за вооружениями, обеспечения мира и безопасности, коллективной безопасности, участия в международных отношениях, а равно договоры, требующие изменения или принятия новых федеральных законов, или устанавливающие иные правила, чем предусмотрены законом.
Последнее основание как раз и сыграло определяющую роль в решении данного вопроса. В ст. 18 п. 3 Межправительственного соглашения установлено: “Каждое государство-партнер дает разрешение на беспошлинный ввоз на его территорию и беспошлинный вывоз с его территории товаров и программного обеспечения, которые необходимы для осуществления настоящего Соглашения, и обеспечивает их освобождение от любых иных налогов и пошлин, взимаемых таможенными органами”. Таким образом, стороны приняли на себя договорные обязательства установить льготный таможенный режим в целях реализации проекта.
Поскольку Таможенным кодексом РФ подобные льготы не предусмотрены, соответственно, соглашением в данном случае устанавливаются иные правила, чем в законе, что в соответствии с Законом РФ “ О международных договорах” (ст. 15, п. 1) является основанием для вынесения данного международно-правового документа на ратификацию.
Помимо таможенных льгот дополнительным основанием для ратификации соглашения является то, что им также затрагивается вопрос обороноспособности и национальной безопасности РФ (ст. 15 п. 1(г) Закона о международных договорах), хотя сама станция предназначается для использования только в гражданских целях.
Очевидно, это связано с особенностями национальной космической политики, вокруг которой всегда была повышенная обстановка секретности. Космическая деятельность часто пересекается с деятельностью военной, что требует соответствующего режима безопасности. В отношении станции, на наш взгляд, вопрос об обороноспособности имеет чисто формальное значение. Россия приняла на себя международные обязательства, ставшие неотъемлемой частью ее федеральной космической программы. Все необходимые работы по созданию российского сегмента оформляются государственным заказом. В Законе РФ “О космической деятельности” (ст. 14) предусматривается, что государственный заказ на разработку, производство и поставку космической техники и объектов космической инфраструктуры различного назначения формируется и размещается на основании федеральных космических программ в порядке, установленном для государственного оборонного заказа. Из этого, конечно, не следует, что сами работы по созданию космической техники и инфраструктуры имеют статус оборонного заказа, однако они требуют реализации такой же правовой процедуры.
С юридической точки зрения представляет интерес и порядок вступления Межправительственного соглашения в силу. Несмотря на ограниченное количество участников, ими не было предусмотрено в качестве непременного условия выражение согласия на обязательность данного правового акта для всех участвующих в проекте государств. Напротив, из самого соглашения следует, что решающее значение придается волеизъявлению государств-партнеров: США, России и Японии. С одной стороны, это может сократить время вступления Межправительственного соглашения в силу. С другой, на практике может возникнуть ситуация, когда волеизъявление на обязательность этого правового документа может быть выражено всеми партнерами, за исключением одного из названных трех, и этого будет достаточно, чтобы соглашение так и осталось юридически не обязательным. Подобная ситуация практически уже возникла. По состоянию на апрель 1999 г. упомянутое соглашение было ратифицировано правительствами США и Японии, в то время как российская Государственная Дума к обсуждению данного вопроса еще не приступала.
Меморандумы и договоренности об исполнении соглашений
В ст. 4 п. 2 Межправительственного соглашения говорится о заключении меморандумов о взаимопонимании и договоренностей об исполнении соглашений, но уже не на межправительственном, а на межведомственном уровне.
В соответствии с требованиями вышеупомянутой статьи, меморандумы заключаются между НАСА и другими национальными космическими агентствами, а также ЕКА, являющейся межправительственной международной организацией, которую ее государства-члены уполномочили выступить в качестве сотрудничающей организации. Участие последней как одной из сторон меморандума можно считать достаточно интересным случаем в международно-договорной практике. Не так часто в один ряд ставятся международная организация и национальный ведомственный орган. В прошлом подобный меморандум заключался между НАСА и ЭСРО (Европейская организация космических исследований) по программе сотрудничества с целью разработки, поставки и использования космической лаборатории “Спейслэб” совместно с космической челночной системой “Спейс Шаттл” (1973). Тем не менее взаимодействие разноуровневых институтов — редкость для международного права.
Именно такая форма взаимодействия по реализации Межправительственного соглашения предусмотрена государствами-участниками. Кроме того, в п. 2 ст. 4 соглашения говорится о заключении меморандума между НАСА и правительством Японии, что также является не совсем типичным для договорной практики, поскольку сторонами такого меморандума являются органы разного уровня — ведомственного и правительственного.
Таким образом, сотрудничающие организации государств-партнеров можно подразделить на следующие виды: национальные ведомственные органы (РКА, НАСА, ККА — Канадское космическое агентство), международная организация (ЕКА), правительство Японии.
Меморандумы занимают подчиненное положение по отношению к Межправительственному соглашению и заключаются с целью более детального рассмотрения его положений. Они регулируют в основном технические вопросы непосредственного взаимодействия и координации при разработке компонентов МКС, доставки и сборки их на орбите, подготовки экипажей, механизма кооперации космических агентств при возникновении как оперативных, так и спорных вопросов.
Что же такое меморандум с точки зрения международного права? Какова его природа и насколько она является юридической? Можно ли его рассматривать в качестве договора или это акт, имеющий организационно-технический характер, не налагающий юридических обязательств?
Для ученых и практиков является общепризнанным, что то или иное наименование документа само по себе не означает автоматического наличия юридической силы. В ст. 2 Венской конвенции утверждается: “Договор является международным соглашением независимо от конкретного наименования”. На практике наименование “меморандум” применяется в отношении различного рода актов: 1) международный договор (например, Меморандум о соглашении между правительством США и правительством КНР относительно международной торговли в области услуг по коммерческим запускам в космос7; 2) вид дипломатической переписки (он характеризуется изложением в деталях существа вопроса, а также фактической и юридической аргументации). Такие меморандумы посылаются без подписи и печати и чаще всего прилагаются к личным и вербальным дипломатическим нотам, разъясняя и обосновывая положения, содержащиеся в этих нотах, однако они могут вручаться и направляться в качестве самостоятельного документа8.
Наименование международного договора не определяет его юридическую силу и значение; это очевидно вследствие того, что одни и те же виды договоров могут иметь разные наименования: консульская конвенция или консульский договор, устав или статут международной организации. В статуте Международного Суда ООН, например, в одной из статей (п. 1, ст. 36) употреблен термин “международная конвенция” для обозначения источников решений Международного Суда.
Что касается меморандумов, заключаемых в рамках проекта МКС, то государства-участники достаточно конкретно определили их характер. Так, в Меморандуме о взаимопонимании между РКА и НАСА в п. 1 ст. 1 сказано: “Целью настоящего меморандума является установление в соответствии со ст. 4 Межправительственного соглашения и на основе подлинного партнерства договорных отношений между РКА и НАСА (в дальнейшем стороны), связанных с исполнением Межправительственного соглашения в соответствии с международным правом”. И хотя может сложиться впечатление, что ссылка на международное право используется здесь применительно к Межправительственному соглашению, это ничего не меняет в международно-правовом статусе упомянутого меморандума как двустороннего межведомственного договора. В тексте вышеупомянутой статьи четко говорится именно о договорных отношениях между сторонами, что уже достаточно для признания обязательств, содержащихся в меморандуме в качестве юридических. Анализ задач данного меморандума, перечисленных в п. 2 ст. 1, также подтверждает вышесказанное. В число этих задач входит: создание основы для сотрудничества между РКА и НАСА, а также другими сотрудничающими организациями, подробное описание функций и обязанностей РКА и НАСА, создание структуры управления и механизмов взаимодействия по проекту и т.д. Едва ли можно представить решение таких задач без заключения для этих целей юридически обязательного акта.
В работах зарубежных авторов, посвященных правовым вопросам, связанным с МКС, эта точка зрения также получила признание. Например, сотрудник юридического департамента Европейского космического агентства Андре Фаранд отмечает: “Меморандум о взаимопонимании обычно считается таким видом соглашения, которое закрепляет политические и моральные обязательства сторон, будь то международная организация, правительство или орган. Есть все основания полагать, что, будучи тесно связанными с Межправительственным соглашением, рассматриваемые меморандумы будут иметь статус международных соглашений, как исключение из общей практики”9.
Другой известный юрист в области космического права, Лафферандери, изучая вопрос о правовой природе Меморандума НАСА и ЕКА, пишет: “Меморандум о взаимопонимании между ЕКА и НАСА с целью осуществления программы сотрудничества по космической станции является по американскому праву международным соглашением, поскольку он подлежит одобрению Государственным cекретарем в соответствии с циркуляром № 175”10.
Таким образом, меморандумы применительно к рассматриваемому проекту являются двусторонними договорами межведомственного характера, заключаемыми с целью конкретизации положений межправительственного соглашения, а также более детального установления прав и обязанностей государств-партнеров по выполнению принятых на себя обязательств.
Обращает на себя внимание схема заключения меморандумов. Главенствующее место в ней занимает НАСА, которое стоит в центре договорных отношений со всеми другими сотрудничающими организациями. Это так называемый метод “оси и спиц” (hub and spokes), где НАСА — “ось”, а другие сотрудничающие организации — “спицы”. Причина ведущей роли НАСА очевидна, она связана с ведущей ролью Соединенных Штатов в целом в реализации проекта. Особенно это касается вопросов финансирования и материального обеспечения. Такая форма взаимодействия между государствами-партнерами предусматривалась еще при подписании соглашения 1988 г. и была сохранена при подписании Межправительственного соглашения 1998 г.
Однако не все меморандумы можно назвать договорами чисто межведомственного характера. Например, Меморандум между НАСА и ЕКА, думается, нельзя отнести к межведомственному договору по той причине, что одна из его сторон — ЕКА — не является ведомством. То же самое относится к Меморандуму между НАСА и правительством Японии. Данный пример является еще более редким случаем в договорной практике, так как формально договор (меморандум) заключен между правительством, с одной стороны, и национальным ведомственным органом, с другой. То есть в первом случае речь идет о договоре между международной организацией и национальным органом, представляющим государство как одной из разновидностей международных соглашений, во втором — между национальным органом и правительством.
В части юридической техники меморандумы ничем не отличаются от других двусторонних договоров. Они имеют стандартную структуру: преамбула, вводная, основная и заключительная части. Пожалуй, его характерной чертой является наличие технических норм, касающихся элементов космической станции. Находясь в тексте договора, такие нормы приобретают качество юридически обязательных, пооскольку нормы договора являются обязательными для выполнения.
Помимо технических норм, а также перечня взаимных обязательств, в меморандумах получили закрепление нормы многостороннего характера, несмотря на то, что сами меморандумы — двусторонние договоры. Речь, в частности, идет о плане управления программой космической станции, содержащемся в Меморандуме между РКА и НАСА, и предусматривающем создание целого ряда органов на многосторонней основе, состоящих из представителей НАСА, РКА, ЕКА, ККА и АНТ. К этим органам относятся: Многосторонний совет по координации (МСК), отвечающий за координацию деятельности партнеров, связанной с эксплуатацией и использованием станции; Комиссия по эксплуатации систем (КЭС); Комиссия по операциям пользователей (КОП); Многосторонняя комиссия по операциям экипажа (МКОЭ).
Все это также можно рассматривать в качестве особенности, поскольку в данном случае двусторонним договором фактически регулируются вопросы (разумеется, с согласия всех сторон), которые должны входить в предмет Межправительственного соглашения. Причем в самом Межправительственном соглашении говорится о том, что органы управления космической станцией будут образовываться в соответствии с меморандумами и договоренностями об исполнении соглашений.
В меморандумах также регулируются такие многосторонние аспекты деятельности, как работа транспорта, связи и других технических систем, не входящих в состав космической станции, а также вопросы развития космической станции и работы ее экипажа.
Иначе говоря, государства-партнеры решили применить достаточно неординарную схему регулирования проблем, затрагивающих интересы всех сторон. Во избежание чрезмерной детализации Межправительственного соглашения некоторые вопросы многостороннего характера были перенесены в сферу действия двусторонних меморандумов, которые в этой части практически выполняют его функции.
Спецификой обладает и другой момент, имеющий значение для правовой характеристики меморандумов — порядок их вступления в силу. В ст. 19 п. 1 Меморандума между РКА и НАСА говорится, что “в соответствии с Договоренностью о применении Межправительственного соглашения до его вступления в силу, действие которой началось 29 января 1998 года, настоящий Меморандум вступит в силу после его подписания Администратором НАСА или назначенным им лицом и Генеральным директором РКА или назначенным им лицом и письменного уведомления Правительствами США и РФ друг друга о том, что все процедуры, необходимые для вступления его в силу, выполнены”. Подписание меморандума состоялось 29 января 1998 г., то есть в тот же день, когда были подписаны такие документы, как Межправительственное соглашение и Договоренность о его временном применении.
Таким образом, несмотря на жесткую иерархическую структуру, в соответствии с которой меморандумы подпадают под действие Межправительственного соглашения, а договоренности об исполнении соглашений под действие меморандумов, последние становятся юридически обязательными до вступления упомянутого соглашения в силу. В то время как соглашение подлежит лишь временному применению до выражения окончательного согласия на его обязательность, меморандумы, занимая по отношению к нему подчиненное положение, приобретают качество вступившего в силу международного договора и являются обязательными для выполнения. В этом, очевидно, еще раз проявил себя фактор экономии времени, которому государства-партнеры придают огромное значение.
Характерно и то, что к настоящим меморандумам, в силу специфики структуры нормативно-правового механизма проекта МКС, не может применяться правило Венской конвенции о прекращении договора с согласия сторон. Например, стороны Меморандума РКА и НАСА не могут расторгнуть его по обоюдному согласию, не принимая во внимание обязательств по Межправительственному соглашению, которое, оставаясь в силе, исключает возможность прекращения прав и обязанностей между сотрудничающими организациями. В данном случае межведомственные договоры вытекают из межправительственных. Хотя в международном праве деление договоров на межгосударственные, межправительственные и межведомственные носит сугубо доктринальный характер и отсутствует в Венской конвенции, однако на практике необходимость такого разграничения может иметь большое значение, особенно если речь идет о многоуровневом сотрудничестве, затрагивающем целый круг государственных органов разной компетенции.
Договоренности об исполнении соглашений
Анализ соглашений не исчерпывается только меморандумами. В ст. 4(2) Межправительственного соглашения упоминается также о двусторонних и многосторонних договоренностях между НАСА и другими сотрудничающими организациями, связанными с исполнением меморандумов. О них говорится и в ст. 1(1) Меморандума между РКА и НАСА: “Дополнительные договоренности об исполнении соглашений настоящего Меморандума, достигнутые согласно положениям ст. 4 п. 2 Межправительственного соглашения между должным образом уполномоченными представителями сторон, подпадают под действие настоящего Меморандума. Договоренности об исполнении соглашений включают поправки к любым существующим договоренностям, которые могут быть согласованы между сторонами в ходе их сотрудничества в рамках настоящего Меморандума”.
Как видно, имеются в виду, во-первых, соглашения самого нижнего уровня, заключаемые как во исполнение Межправительственного соглашения, так и самих меморандумов; во-вторых, эти соглашения представляют собой межведомственные договоры, поскольку их сторонами являются сотрудничающие организации, то есть национальные ведомственные органы.
В то же время, несмотря на качество межведомственности, договоренности об исполнении соглашений имеют свою специфику, что позволяет выделить их в особый тип межведомственных договоров применительно к настоящему проекту.
Во-первых, как отмечалось выше, договоренности уступают меморандумам по своей юридической силе, подпадая под их действие. Во-вторых, в отличие от меморандумов, договоренности могут заключаться как на двусторонней, так и на многосторонней основе. При этом используется тот же метод “оси и спиц”, когда сторонами выступают, НАСА, с одной стороны, и сотрудничающие организации иных государств-партнеров, с другой. В-третьих, при подписании договоренностей меняется уровень представляющих лиц: если меморандумы подписываются руководителями сотрудничающих организаций, то подписывать договоренности вправе должным образом уполномоченные представители сторон. На практике применительно к РКА это означает, что право подписи под документами имеют начальники управлений или заместители генерального директора.
Что касается вступления договоренностей в силу, то по смыслу Межправительственного соглашения и меморандумов должно действовать правило очередности — сначала становятся обязательными меморандумы, а на их основе уже заключаются договоренности об исполнении соглашений. Однако сотрудничающие организации могут пойти и по другому пути. Одна из немногих заключенных к настоящему времени договоренностей как раз является примером этому. Речь идет о документе, регулирующем отношения между РКА и НАСА, под названием: “Протокол, включающий сроки, условия, свободный баланс вкладов и обязательств по международной космической станции (МКС), а также получаемые РКА и НАСА права на целевое использование, ресурсы и полетные возможности МКС”. Он был подписан еще 31 мая 1996 г., то есть задолго до подписания Меморандума РКА и НАСА, и имел статус отдельного договора, но не в рамках проекта МКС, в строгом смысле слова, поскольку ни Межправительственное соглашение, ни двусторонние меморандумы еще не были заключены в то время. По существу данный протокол выполнял функцию меморандумов в части предварительного определения прав и обязанностей сторон и решении вопросов, связанных с эксплуатацией станции.
С точки зрения международного права соотношение между протоколом и меморандумом, подписанными РКА и НАСА, должно рассматриваться как соотношение между последующим и предыдущим договором, как это предусмотрено ст. 30 п. 2 Венской конвенции о праве международных договоров: “Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения именно другого договора”.
В тексте протокола имеется соответствующая ссылка на это положение: “Как только настоящий РКА/НАСА Меморандум о взаимопонимании (МОВ) вступит в силу, МОВ получит приоритет над настоящим Протоколом, а настоящий Протокол будет представлять исполнительное соглашение в рамках Межправительственного соглашения по космической станции и МОВ между РКА/НАСА”. Стороны договорились считать упомянутый протокол договоренностью об исполнении соглашений в рамках проекта МКС после заключения меморандумов со всеми вытекающими последствиями.
В заключение хотелось бы вернуться к общей характеристике правовой основы проекта МКС. Перечисленные выше акты можно охарактеризовать как специальную нормативно-правовую базу. Статья 3 Договора по космосу гласит: “Государства осуществляют деятельность по исследованию и использованию космического пространства в соответствии с международным правом, включая Устав ООН”. Из этого принципа вытекает требование соблюдения принципов и норм общего международного права (например, неприменения силы или угрозы ее применения, суверенного равенства и т.д.), а также отраслевых принципов и норм, закрепленных в многосторонних соглашениях по космосу. Соответственно они составляют общую нормативно-правовую базу сотрудничества по станции. Это нашло отражение в ст. 2 п. 1 Межправительственного соглашения: “Космическая станция будет создаваться и управляться или использоваться в соответствии с международным правом, включая Договор по космосу, Соглашение о спасании, Конвенцию об ответственности и Конвенцию о регистрации”. В п. 2 этой же статьи говорится, что обязательства по Межправительственному соглашению не изменяют прав и обязанностей государств по договорам, указанным в п. 1, в отношении друг друга и других государств, а также не затрагивают их прав и обязанностей при осуществлении космической деятельности, не относящейся к реализации проекта МКС.
Таким образом, сотрудничество государств—участников Межправительственного соглашения должно регулироваться двумя нормативно-правовыми комплексами: общего характера, что предусмотрено ст. 3 Договора по космосу, и специального характера, формируемого непосредственно сторонами.
Следует отметить, что специальная нормативно-правовая база проекта международной космической станции не исчерпывается только актами, которые были исследованы в настоящей статье. Планируемая активная коммерциализация МКС неизбежно потребует от партнеров заключения между ними контрактов (договоров-сделок) по вопросам купли-продажи пользовательских элементов, услуг по транспортировке. Такие контракты формально не имеют отношения к исполнению партнерами своих обязательств по Межправительственному соглашению и носят исключительно коммерческий характер. Кроме того, ст. 11 п. 2 Межправительственного соглашения предусмотрено принятие сторонами кодекса поведения экипажа космической станции. Он будет разработан и одобрен всеми партнерами в соответствии с внутренними процедурами каждой стороны и в соответствии с принятыми меморандумами. Партнеры должны будут одобрить Кодекс поведения, прежде чем они представят экипаж для космической станции.
Нет никакого сомнения в том, что такой документ также можно будет отнести к международному договору, учитывая правовой характер обязательств, которые сторонам-участникам проекта предстоит закрепить в нем. Хотя права и обязанности в кодексе будут в основном касаться физических лиц, находящихся на станции, обязательства по обеспечению выполнения положений, закрепленных в нем, должны быть возложены именно на государства. На данный момент этот документ существует только на стадии проекта и партнерам с учетом приближающихся сроков представления кандидатов в члены экипажа станции придется ускорить работу по окончательному утверждению его текста.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Текст Межправительственного соглашения содержится в учебнике “Международное космическое право”. М., 1999. С. 317—349.
2 Талалаев А.Н. Венская конвенция о праве международных договоров: комментарий. М., 1997. С. 61.
3 Новости космонавтики. 1998. Июль. С. 30—31.
4 Лукашук И.И. Нормы международного права. М., 1997. С. 124.
5 В соответствии с Указом Президента РФ № 651 “О структуре федеральных исполнительных органов власти” от 25 мая 1999 г. Российское космическое агентство (РКА) преобразовано в Российское авиационно-космическое агентство (Росавиакосмос).
6 Иванов С.Н. Вступление международных договоров в силу. // Правоведение. 1973. № 3. С. 77.
7 Сборник документов по космическому законодательству США и международному космическому праву. М.: ЦНИиМАШ. 1993. С. 177.
8 Юридический словарь. М. 1953. С. 381.
9 Farand A. Space station cooperation: legal arrangements. —in the book: Outlook on space law over the next 30 years. 1997. Kluwer Law International. P. 129.
10 Lafferanderie G. The United States proposed patent in space legislation: an international perspective. —Journal of space law. 1990. №1. Р. 8.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Нормативно-правовая база международного проекта станции "Альфа"
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095958812 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций