МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Новый Российский федерализм: стратегия и тактика
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: В. Е. Чиркин
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №12,2000
Современное состояние
Российское общество, его различные слои, включая политическую элиту центра и мест, настроено весьма критически по отношению к современному состоянию нашего федерализма. Население недовольно неодинаковыми, иногда чуть ли не полярными, условиями жизни в различных субъектах Федерации, хозяйствованием некоторых губернаторов и мэров, когда в регионах, наделенных природой неисчерпаемыми богатствами, люди замерзают в зданиях, живут без света, газа и отопления. Федеральный центр озабочен массовыми нарушениями федеральной Конституции и федеральных законов правящими элитами субъектов Федерации, стремлением некоторых из них утвердить свою “самостоятельность”, роль удельных князей, их претензии на государственный суверенитет, в том числе иногда в мировом сообществе. Руководители многих субъектов РФ недовольны, как им кажется, попытками центра ограничить их самостоятельность (на деле — мероприятиями, призванными укрепить верховенство федерального права, как это и должно быть в едином федеративном государстве). Реализация федеральных законов 2000 г. (усиление ответственности законодательных собраний субъектов Федерации, губернаторов, муниципальных собраний и мэров, новый порядок формирования Совета Федерации и др.) встречает в некоторых субъектах РФ сопротивление. Мы уже не говорим о Чечне, ситуация в которой хорошо известна.
Ослабление федеральных отношений, право выхода субъектов Федерации на международный рынок, новые полномочия, которые по существу в нарушение Конституции РФ получили по договорам с государственными органами Федерации некоторые ее субъекты, были использованы иногда их администрацией для бесконтрольного сбыта природных богатств. Действительного развития местного хозяйства на основе полученной самостоятельности не произошло. Напротив, происходило постоянное падение производства. Идею “суверенности” мест использовал криминалитет, богатства стали иногда служить узкому кругу лиц. Чиновники, от которых зависело оформление документов, предоставление лицензий и льгот в отдельном случае срастались с мафиозными группировками. Слабая федеральная власть не смогла противодействовать этому, да иногда и не очень хотела: многое, в том числе на выборах, зависело от поддержки губернаторов и других должностных лиц на местах, сосредоточивших в своих руках власть и ресурсы. Неверное понятие демократии и федерализма приводило к тому, что отдельные субъекты РФ не стали соглашаться со статусом субъекта, претендуя на особые отношения ассоциации или суверенные государства.
Современное состояние РФ характеризуется также несовершенством юридических конструкций. Конституция РФ (ст. 5) предусматривает существование шести различных видов субъектов РФ (республики в составе РФ, края, области и др.), сохраняя старые названия “автономный области” и “автономного округа”1 . В зарубежных федерациях принят единый термин (штат, земля, провинция и др.) для всех субъектов федерации (исключения в некоторых федерациях, например, в Танзании, в федерации Сент-Кристофер и Невис) связаны не с родовыми характеристиками субъектов, а с их географическими названиями. Далее. С одной стороны, в Конституции РФ говорится о равноправии субъектов РФ, с другой, — республики в составе РФ имеют свои конституции, могут иметь свое гражданство, государственный язык (и многие из них это ввели), главами республик (за редчайшими исключениями) являются свои президенты. В других субъектах федерации этого нет.
Вопрос еще более усложняется, когда в соответствии со ст. 66 одни “равноправные” субъекты Федерации входят в другие “равноправные” субъекты (в настоящее время так обстоит дело с 9 автономными округами из 10). В связи с этим между автономными округами с одной стороны, и краями и областями, в которые они входят, систематически возникают трения (например, по вопросу должны ли избиратели автономного округа участвовать в выборах “чужого” губернатора края или области, ведь у них, как у равноправного субъекта, считают они, есть “свой” губернатор).
Есть множество других проблем, связанных с конституционными положениями. Это беспрецедентное право Президента РФ вносить пусть формальные, но все-таки изменения в Конституцию РФ в связи с изменением названия субъекта Федерации (этим правом из-за безвыходности при существующих конституционных формулировках наделил Президента РФ Конституционный Суд РФ), не совсем удачно проведенное в ст. 71 и 72 разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов, формулировка ст. 11 Конституции (здесь говорится о разграничении не только полномочий органов государственной власти, но и предметов ведения, что ст. 71 и 72 относят не к органам государственной власти, а к Федерации и субъектам, как таковым. Конституция же РФ по ее общему смыслу не предусматривает заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, она говорит об органах государственной власти. Федеральный закон 1999 г. о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ2 несколько улучшил положение, в частности, включив участие Совета Федерации в этот процесс и исключив возможность делегирования субъектам РФ предметов ведения Федерации. Но мнение Совета Федерации по поводу того или иного договора является лишь консультативным, Государственная Дума в этом процессе вообще не участвует, а Президент РФ имеет дискреционные полномочия, определяя целесообразность заключения конкретного договора и его содержание.
Много нареканий (в том числе со стороны тех субъектов, которые при разграничении получают меньше полномочий, чем другие, в результате чего нарушается принцип равенства конституционно-правового статуса субъектов РФ) вызывает практика заключения договоров (их подписано 46). Первые договоры 1994 г. (с Татарстаном, Башкортостаном и др.) в науке, как правило считаются неконституционными, в частности поскольку Президент РФ “даровал” органам государственной власти субъектов РФ некоторые полномочия, которые входят в круг исключительных предметов ведения РФ или совместных полномочий.
Еще больше юридических погрешностей (а они иногда становятся принципиальными политическими погрешностями) в конституциях и уставах субъектов Федерации. Эти данные публиковались в выборочном порядке (в заявлениях представителей Президента РФ в федеральных округах, Министерства юстиции РФ, прокуратуры). В некоторых субъектах насчитываются десятки противоречий в конституциях и уставах и нередко больше сотни несоответствий федеральным законам (например, 106 в законах Свердловской области), а ведь есть еще нормативные указы глав администрации, постановления правительств, некоторых субъектов.
В результате широком смысл в российском обществе, среди политической элиты, в научных кругах зреет убеждение — в необходимости реформы Российской Федерации. Ее нельзя осуществить “одним ударом”, нужен ряд последовательных шагов, разносторонняя подготовка реформы. О характере материальных, политических, идеологических, юридических мер говорится ниже. В данном случае отметим лишь, что одной из сложных проблем, будет изменение Конституции РФ, а затем ее необходимая замена. Правда, реформу можно начать, не затрагивая нормы Конституции 1993 г. Она содержит большой демократический потенциал, закрепив разрушение тоталитаризма, в том числе в сфере федеральных отношений, и усвоив то положительное (включая некоторые юридические конструкции), что было присуще федерализму в советский период (например, в сфере решения национального вопроса). По существу, так уже делается. Реформа начата без изменения Конституции указами Президента РФ 2000 г. о создании семи федеральных округов, объединяющих группы субъектов Федерации, хотя создание этих округов не есть ревизия федеральной структуры, как она установлена Конституцией. Она начата законами 2000 г. об ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ за нарушение Конституции РФ, изменением порядка формирования Совета Федерации, введением в 2000 г. ответственности органов и должностных лиц муниципальных образований перед Федерацией, созданием Государственного Совета. Однако реформирование можно продолжить лишь изменила те главы Конституции, которые можно изменять (особенно главу 3 о федеративном устройстве), а завершить — только затронув “неизменную” главу об основах конституционного строя, т.е. лишь приняв новую Конституцию РФ. Это займет длительный период и потребует определения не только стратегических, но и тактических задач (и соответствующих мероприятий) в их последовательности и по срокам.
Основы будущей Российской Федерации
Судьба Российской Федерации зависит от того, какая концепция государственно-территориального устройства будет воспринят обществом и будет осуществляться государственной властью. В настоящее время в средствах массовой информации в научных дискуссиях ( в том числе устных, неопубликованных выступлениях) обсуждаются шесть главных вариантов, связанных с судьбами Российской Федерации. Это: 1) возможность отделения от России некоторых регионов (Северный Кавказ, Дальний Восток) если не будут приняты необходимые меры по улучшению положения их населения; 2) полный распад России, образование на ее территории нескольких государственных объединений по типу СНГ; 3) создание регионального государства по типу Испании или ЮАР, когда все составные части государства (а не только национальные регионы) имеют статус политической автономии; 4) создание вместо федерации фактически конфедерации; 5) развитие централизованных тенденций и преобразование России в формально федеративное, но на деле унитарное государство. При этом иногда заявляется, что развитие централизаторских тенденций в федерации — это конец всякой демократии; 6) создание нового федерализма, соответствующего современным условиям России и общечеловеческим ценностям XXI в. Такой федерализм должен органически соединить то положительное, что есть в отечественном федерализме (включая некоторые элементы советского периода) с современными подходами, одновременно перестроив Российскую Федерацию на новых основах.
Особый путь развития: слияние Белоруссии и России в единое федеративное государство. Создание единого государства предусматривает договор Белоруссии и России 1999 г. Правда, в нем не говорится о федерации. Те меры, которые этот договор предусматривают, скорее характеризуют объединение, существующие сейчас, как конфедерацию с элементами федерализма по типу Европейского союза. Если же развитие пойдет по пути федерализма (что совсем не исключено), то возможны последующие два варианта: Россия и Белоруссия станут двумя субъектами новой федерации или на их территориях будут созданы другие субъекты федерации. Этот путь, видимо, предполагает весьма длительный процесс, а проблемы реформирования Российской Федерации настойчиво стучатся в дверь уже сегодня. Кроме того, путь объединения России и Белоруссии не исключает, а, скорее, предполагает предварительные изменения в России (как и в Белоруссии). Эти изменения (в том числе конституционного характера) будут необходимы в том случае, если федерация Белоруссии и России не будет создана или примет иную форму. Поэтому мы пока что оставим данный вариант в стороне и остановимся только на внутрироссийских проблемах.
Представляется, что некоторые из перечисленных выше шести вариантов внутрироссийской реформы федерализма должны быть с юридических позиций отвергнуты как недопустимые, противоречащие основополагающим принципам Конституции РФ (глава I). Это относится, прежде всего к отделению субъектов РФ. Федеральная государственная власть вправе и обязана не допустить этого, предприняв все меры, как это и сделано в Чечне путем использования федеральных вооруженных сил. Преобразование России в унитарное или региональное государство при сохранении ее целостности также не соответствует Конституции РФ, но этот вопрос может быть решен на мирных основах, хотя он требует созыва Конституционного собрания (в условиях чрезвычайного положения оно не может быть сформулировано). Однако вопрос о его составе и характере его решений в современных условиях проблематичен: сначала нужно укрепить государственную власть, создать эффективное государство с тем, чтобы улучшить материальные условия жизни людей, создать равные условия в различных субъектах Федерации. Кроме того, решая эти вопросы, важно учесть уникальные, неповторимые условия России с ее огромной территорией, многонациональным народом и компактно (а не только разрозненно) проживающими этническими общностями. В современных условиях, видимо, нет альтернативы централизованной до определенной степени, но демократической федерации, основанной на принципах комплексно-территориального подхода к ее структуре, с широкими полномочиями укрупненных и равноправных субъектов федерации в их внутренних делах и обеспечением их участия в решении общефедеральных вопросов при одинаковом стандарте условий жизни народа во всей Федерации.
Для того, чтобы это осуществить, не следует торопиться заменять Конституцию 1993 г. Хотя она отнюдь не является идеалом, Конституция 1993 г. содержит большой демократический потенциал. Некоторые изменения в российском федерализме можно провести в ее рамках (это и сделано упомянутыми выше законами и указами Президента РФ 2000 г.), другие реформаторские меры потребуют изменения тех глав Конституции (3-8, особенно 3-ей), в которые можно вносить поправки; наконец, все-таки придется заменить Конституцию РФ из-за “неизменности” гл. I (особенно относящиеся или примыкающие к вопросам федерализма ст. 4, 5, 6, 11 и 12). Однако, подчеркнем еще раз, сначала нужно исчерпать все возможности, заложенные в Конституции 1993 г. При этом необходимая, но разумная централизация в одном направлении может сочетаться с развитием демократии и даже расширением полномочий субъектов РФ в их внутренних делах — в другом. Упомянутые выше законы 2000 г. несомненно усиливающие вертикаль власти, содержат новый и очень важный демократический компонент: федеральные санкции (в виде роспуска законодательного собрания субъекта Федерации, отрешения от должности главы администрации субъекта и др.) возможны только вследствие предварительного (а то и неоднократного) судебного решения, установившего нарушение Федеральной Конституции и законов и отказ субъекта Федерации исправлять эти нарушения после предупреждения. Более того. Усиление централизаторских и унификация федерации может не только сочетаться с демократией (демократия — вовсе не анархия “царства свободы”), но и создавать условия для ее развития. Так было, например, в Индии, когда в 1956 г. усилили централизацию в федерации, ликвидировав ее субъекты, где правили раджи (князья), что способствовало развитию демократии в стране.
Таким образом, при сохранении конституционных принципов, содержащихся в Основном законе 1993 г., новый российский федерализм будет опираться и на некоторые другие основы: упомянутый комплексно-территориальный подход; равенство стандартов жизни населения во всех частях федерации; состояние верховенства федеральной государственной власти и самостоятельности государственной власти субъектов Федерации в своих внутренних делах; развитие демократизма в федеральных отношений и внутри субъектов Федерации как следствие упрочения демократизма в политической системе общества в целом и др.
Представляется, что в ближайшие 10-15 лет Российская Федерация будет развиваться в следующих направлениях (многие из них сохраняют свою силу и в случае создания федеративного государства Белоруссии и России):
1.Осуществление мероприятий органов государственной власти Федерации и ее субъектов ( в том числе через общественные объединения, средства массовой информации) по подготовке общественной психики населения, политических и иных элит к необходимости реформы Российской Федерации, по изменению менталитета определенных слоев населения и этнических групп.
2. Мероприятия по созданию единых стандартов жизни населения во всех субъектах Федерации, подъем отстающих субъектов до общефедерального среднего уровня.
3. Реорганизация государственно-территориального устройства России на основе комплексно-территориального подхода с учетом всей совокупности признаков, которые могут иметь отношение к федеративному устройству ( а не только национальных или иных, отдельно взятых, признаков).
4. Унификация субъектов РФ, а также структуры органов государственной власти Федерации и субъектов.
5. Новый подход к разграничению предметов ведения (полномочий) Федерации и субъектов.
6. Укрепление федеральной вертикали государственной власти (а не только ее исполнительной ветви) при одновременном развитии форм участия субъектов РФ в федеральных делах.
7. Укрепление самостоятельности субъектов в их внутренних делах.
8. Одновременно с укреплением федеральных институтов всемерное развитие национально-культурной автономии.
9. Изменение гл. 3 Конституции РФ (федеративное устройство), а затем после создания Конституционного собрания, остальных статей и глав, относящихся к федерализму, и принятие, следовательно, новой Конституции.
Этапы реформирования и возможные изменения в рамках Конституции 1993 г.
Указанные выше изменения нельзя осуществить “одним ударом”. Они могут быть реализованы “шаг за шагом” с учетом подготовленности российского общества (в том числе местных политических и хозяйственных элит) к предстоящим переменам. Важно преодолеть в сознании населения некоторых субъектов РФ неверные представления об общем достоянии государства (в том числе о природных ресурсах). о суверенитете и сецессии, об отношениях федерации и субъектов как разных государственных образований, о пределах самостоятельности субъектов Федерации и др. В этом отношении важно, чтобы в средствах массовой информации выступали авторитетные государственные деятели, обсуждая прогнозы развития российского федерализма, ссылаясь на опыт других федеративных государств (США, Германии, Бразилии, Индии и т.д.). Этот опыт нужно учитывать, но, разумеется, его не следует перенимать механически. Одновременно важно усилить научные исследования, которые могут дать необходимый материал к предстоящим реформам с учетом комплексно-территориального подхода: изучение демографических факторов, экономических связей, культуры, исторических связей между группами субъектов (например, в Поволжье, на Урале, в Западной Сибири и т.д.). Целесообразно начать проводить опросы населения по вопросам о его отношении к соединению, размежеванию, перегруппировке территорий конкретных субъектов РФ. Эти меры должны проводиться корректно, с научных позиций, вопросы должны быть тщательно сформулированы и не порождать ажиотажа. Населению следует объяснять, что это — текущая, равномерная работа. Лучше всего, если такие мероприятия будут проводить сами субъекты Федерации, координировать их лучше всего смог бы Государственный совет, созданный в 2000 г. и состоящий из глав субъектов РФ.
Уже в рамках действующей Конституции в соответствии с законом 1998 г. о поправках к Конституции можно внести конкретные и довольно важные изменения в федеративные отношения в России. Юридически ничто не препятствует внесению в Конституцию РФ (в главу 3) следующих положений:
1.О федеральном вмешательстве или федеральном принуждении. В конституциях различных стран мира предусмотрены в общей сложности шесть (а, возможно, больше) различных форм вмешательства в дела, относимые к ведению субъектов федерации. Это — президентское правление, федеральная интервенция, временное приостановление собственного управления субъекта федерации и др. Они используются в экстремальных условиях (конкретный перечень ситуаций точно определен конституциями, например, в Бразилии их восемь), например, при массовых беспорядках, иноземном вторжении на территорию субъекта, исчезновении из субъекта конституционных властей и др., но иногда и в обычных условиях (например, если в Бразилии штат два года не платит положенных налогов в федеральный бюджет). Среди форм такого принуждения есть и “мягкие” процедуры (например, резервирование закона субъекта федерации на усмотрение главы государства при сомнениях в конституционности акта).
2. О федеральном правлении. В некоторых случаях это словосочетание аналогично положению о федеральном принуждении, но не всегда. Кроме того, возможно, что российское общество лучше воспримет такой термин, чем, например, “президентское правление”, который имеет личностный оттенок. В Германии, например, употребляют первый из них, но нужно иметь в виду, что ФРГ — парламентарная (а не президентская или полупрезидентская) республика.
3. Об участии субъектов Федерации в решении общефедеральных вопросов. Целесообразно сказать, как это сделано в некоторых зарубежных федерациях, что субъекты федерации участвуют в решении всех федеральных вопросов, которые затрагивают их интересы. Особенно это относится к определенным видам международных договоров. Даже в унитарных странах с политической автономией принят такой порядок (например, в Португалии).
4. О самостоятельности субъектов федерации в их внутренних делах, поскольку это не ограничено федеральной конституцией. Аналогичные положения есть в конституциях федеративных Мексики, Швейцарии, Югославии. Такая формулировка усиливает самостоятельность субъектов и одновременно указывает пределы этого.
5. О национально-культурной автономии. В условиях России она является важнейшим дополнением к федерализму. Можно упомянуть и о создании советов национальностей (этносов) и о их представительстве при Правительстве РФ (как в Австрии). В России в некоторых случаях целесообразно иметь такое представительство при администрации субъекта Федерации. Это предусматривается федеральным законом о национально-культурной автономии, но важно поднять этот вопрос на конституционный уровень.
6. Нужен иной подход к разграничению предметов ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции). Идея “кооперативного федерализма” и связанная с ней особая рубрика совместных предметов ведения федерации и ее субъектов породили огромную путаницу. В Конституции Индии при размежевании полномочий федерации и субъектов по трем группам выделено более 200 пунктов со многими подпунктами. Руководствоваться этими конституционными нормами весьма сложно. В России число пунктов обозначенных буквенной нумерацией, гораздо меньше, но во многих из них тоже есть неоднородные подпункты. В некоторых федерациях в последние годы намечается новая тенденция (с элементами возврата к прошлому, к дуалистическому федерализму): фиксируются исключительные полномочия федерации, а остальное отдается субъектам. В данном случае нет необходимости в каких-то договорах, споров о компетенции в пределах совместных предметов ведения не возникает (а именно их нередко решать труднее всего), обеспечивается верховенство федерации и самостоятельность и субъектов в своей сфере. Изменить ст. 71 и 72 можно не прибегая к общему пересмотру Конституции 1993 г. однако здесь очень важны продуманные, взвешенные формулировки, заранее согласованные с субъектами РФ. Что же касается совместной деятельности, “кооперации”, то ее можно обеспечить применением других форм. Многие из них уже есть, в том числе специальная палата парламента — Совет Федерации, Государственный Совет и др., помимо этих организационных форм есть и иные.
7. Нужно включить конституционные формулировки, уточняющие соотношение государственной власти Федерации и государственной власти ее субъектов, имея в виду иерархию. Первая — власть всего многонационального народа России — верховная, вторая (власть части народа) — ограниченная и подчиненная. К этим отношениям применимы выводы общей теории систем и синергетики. В Конституции РФ есть положения о верховенстве федерального права, нужно сказать и о государственной власти: их в федерации два вида (федеральная и субъектов). С верховенством федеральной государственной власти связана и упомянутая выше возможность федерального принуждения.
8. Ввести в Конституцию РФ четкую норму о том, что основные законы субъектов, основы их социально-экономического порядка должны соответствовать федеральной Конституции, основам социально-экономических порядков Федерации. Подобные положения есть во многих зарубежных конституциях. В России они тоже нашли свое выражение, но не в концентрированном, а распыленном состоянии.
9. Включить в Конституцию РФ положения о единстве принципов организации государственной власти и названий высших органов государства. Вряд ли в РФ нужно иметь почти два десятка президентов. Кроме двух субъектов югославской федерации термин “президент” больше нигде (кроме России) для названий глав субъектов федерации не употребляется.
10. Ликвидировать положения ст. 66 и др. о вхождении одних “равноправных” субъектов РФ в другие “равноправные” субъекты. Как говорилось, эти конституционные положения вызывали постоянные трения между автономными округами, входящими в области и края, и этими последними.
11. Внести в Конституцию РФ положения о национальной культурной автономии, о чем говорилось выше.
12. Изменить часть 3 ст.12 Конституции так, чтобы исключить возможность перераспределения предметов ведения, отнесенных Конституцией к федеральным предметам и совместным предметам ведения.
13.Целесообразно восстановить для некоторых федеральных законов названия “основы законодательства”, что будет способствовать единству законодательного регулирования Федерации и ее субъектов.
14.Наконец, необходимо привести основные законы, законодательство, подзаконные акты субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Это в какой-то мере делалось и раньше. Конституционный суд РФ признавал некоторые акты субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ, а Президент РФ приостанавливал и отменял отдельные акты глав субъектов РФ (Курская область, Чувашия и др.). С 2000 года этот процесс развивается активно, хотя в отдельных субъектах измененные конституции и принятые в новой редакции (например, в 2000 году в Башкортостане) сохраняют, вопреки решениям Конституционного суда РФ, прежние положения. В принципе в большинстве субъектов Федерации, как сообщается в периодической печати, этот процесс может быть осуществлен в основном в 2000 г. (работа с подзаконными актами в субъектах РФ может потребовать больше времени).
Другие пункты, указанные выше, для своей реализации нуждаются в более длительных сроках. Но и они, видимо, могут быть выполнены к 2005—2006 гг. (после избрания новой Государственной Думы, для которой действующая Дума может подготовить солидный задел).
Мероприятия, требующие изменения гл. I Конституции РФ, и, следовательно, принятия новой Конституции.
Эти меры требуют создания и созыва Конституционного собрания и, следовательно, могут быть осуществлены позже, в 2006—2007 гг., хотя отнюдь не исключаются и параллельные действия. Это даже весьма желательно, ибо отработка формулировать, вносимых в действующую Конституцию, создать готовые статьи для будущей. Меры, предлагаемые ниже, особенно зависят от применения менталитета общества и стандартов жизни людей в субъектах РФ, в том числе среди этнических групп.
1.Осуществление нового государственно-территориального устройства России. Число субъектов РФ чрезмерно (89 на 146 млн. населения, в США — 50 на 274 млн., в Бразилии — 28 на 165 млн.). Думается, что 89 субъектов нельзя свести к 7 (по числу федеральных округов, созданных в 2000 г.). Нужны тщательные предварительные исследования целесообразности формирования новых, укрупненных субъектов. В средствах массовой информации предлагались разные варианты3, нередко число субъектов РФ ограничивалось 20—25. Но для этого нужна новая Конституция.
2.Унификация названий субъектов РФ. Как говорилось, в настоящее время мы имели шесть разновидностей названий, упомянутых в “неприкосновенной” ст. 5 Конституции РФ. Думается, что в соответствии с российскими традициями единым названием может быть “земля” (как в Австрии, Германии). Унификация названий субъектов РФ может автоматически повлечь ликвидацию “привилегий”, которыми обладают одни из субъектов, и ущербность положений других субъектов РФ.
3. Унификация названий основных законов субъектов РФ. Двойные нзвания (Конституция — в одних, устав — в других) неуместно.
4. Изменение части 3 ст. 12 Конституции РФ таким образом, чтобы ее редакция исключала передачу субъектам РФ предметов ведения, находящиеся в исключительном ведении РФ или в совместном ведении РФ и ее субъектов.
5. Столица государства во многих федерациях является не субъектом федерации, а имеет особый статус (Бразилия, Нигерия, США и др.). Правда, в Австрии, Германии она является субъектом федерации (землей). Все же, на наш взгляд, предпочтительнее первое решение, что потребует изменения ст. 5 Конституции РФ, а, следовательно, новой Конституции.
6. В первой же главе Конституции РФ важно четко решить вопросы о двух принципиальных аспектах федерализма: суверенитете и сецессии. Важно четко разграничить в первой главе Конституции РФ народный, национальный и государственный суверенитет. Первое — многонациональный народ России, второе — компактно проживающие этносы, третье — федеративное государство (к сожалению Конституционный суд РФ в своих решениях 2000 г., указывая на неверное употребление слова “суверенитет” в некоторых конституциях субъектов РФ не разграничил четко эти понятия, да и в Конституции РФ они не разграничены). В современном конституционном праве стран мира утвердился тезис: субъекты федерации государственного суверенитета не имеют, хотя и обладают государственной властью. Правда, в трех конституциях стран мира (Мексика, Швейцария, Югославия) есть упоминания о суверенитете субъектов, но, во-первых, нет слова “государственный”, а, во-вторых, говорится, что суверенитет во внутренних делах, ограниченный федеральной Конституцией. Таким образом, слово “суверенитет” в этих текстах не соответствует своему содержанию: суверенитет можно самоограничить, но ограничить “сверху” или со стороны другого действующего субъекта, на наш взгляд, нельзя. Возможна концепция самоограниченного суверенитета, но вряд ли концепция ограниченного сама по себе суверенитета, удачна, ибо понятие суверенитета сложилось с целью показать невозможность ограничений и изъятия суверенитета. В России государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству, нации, этносы обладают национальным (этническим) суверенитетом. Поэтому попытки некоторых субъектов РФ сохранить положения о государственном суверенитете в обновленных Конституциях даже после решения Конституционного суда РФ 2000 г. ошибочны и по существу, и терминологически.
Проблема сецессии (выхода субъекта федерации из ее состава) также требует четкой терминологии. Право на самоопределение (и, следовательно, сецессии), хотя самоопределение отнюдь не обязательно имеет форму сецессии, может принадлежать этносу, если Конституция допускает осуществление самоопределения этноса в форме сецессии (как, например, Конституция Эфиопии 1994 г.). Но оно может вовсе не принадлежать территориально-государственному образованию — штату или другому субъекту федерации. Во всяком случае в отношении последнего это может и не допускаться, как не допускается российской Конституцией. Все субъекты РФ многонациональны. Кроме того, в подавляющем большинстве республик титульная нация не составляет большинства, а иногда — незначительное меньшинство. Права этноса на такие субъекты федерации не могут быть распространены. Нельзя смешивать права этноса с правами субъекта федерации.
Конечно, в жизни бывают разные казусы. В 2000 г. одна из деревень унитарной Великобритании (в Аглии) объявила себя независимой республикой Ашурст-Вуд, создала свое правительство, таможню, стала печатать собственные почтовые марки, свои деньги и т.д., чем привлекла толпы любопытствующих и поправила свой местный бюджет. Но если говорить серьезно, вряд ли стоит обсуждать возможность сецессии какого либо графства в той же унитарной Великобритании или даже штата в федеративных США, субъекта федерации — Владимирской области или Ставропольского края в России. В настоящее время в конституционном праве стран мира складывается совершенно определенная доктрина в этом отношении: субъекты федерации не имеют права одностороннего выхода без учета интересов и остающихся в ней субъектов. Но и при соблюдении этих условий право выхода может осуществить лишь субъект, образованным этносом и имеющий этнический характер. Таков общий смысл решения Верховного суда Канады (он — орган конституционного контроля в этой стране) по отношению к вопросу о выходе провинции Квебек из состава Канадской федерации (после двух неосуществленных попыток: на обоих референдумах в 1985 г. и 1995 г. для выхода не хватило голосов). А ведь Квебек — этнически особая, франкоязычная провинция. Что же говорить о выходе тех субъектов, где коренные этносы составляют небольшое меньшинство, доминирует иная нация, образовавшая федерацию, да и сами эти субъекты не обладают материальными условиями для создания отдельного государства в сложном современном мире.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Это заимствование иногда вводит в заблуждение даже солидных ученых, называющих эти национально-государственные образования автономиями. (см.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 114; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 326; На деле конституционно-правовой статус автономии (и политической, и административной) и субъекта Федерации различен.
2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
3 Хлебников А. Сколько надо губернаторов. // Аргументы и факты. 2000. № 9. С. 5.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №12,2000
Современное состояние
Российское общество, его различные слои, включая политическую элиту центра и мест, настроено весьма критически по отношению к современному состоянию нашего федерализма. Население недовольно неодинаковыми, иногда чуть ли не полярными, условиями жизни в различных субъектах Федерации, хозяйствованием некоторых губернаторов и мэров, когда в регионах, наделенных природой неисчерпаемыми богатствами, люди замерзают в зданиях, живут без света, газа и отопления. Федеральный центр озабочен массовыми нарушениями федеральной Конституции и федеральных законов правящими элитами субъектов Федерации, стремлением некоторых из них утвердить свою “самостоятельность”, роль удельных князей, их претензии на государственный суверенитет, в том числе иногда в мировом сообществе. Руководители многих субъектов РФ недовольны, как им кажется, попытками центра ограничить их самостоятельность (на деле — мероприятиями, призванными укрепить верховенство федерального права, как это и должно быть в едином федеративном государстве). Реализация федеральных законов 2000 г. (усиление ответственности законодательных собраний субъектов Федерации, губернаторов, муниципальных собраний и мэров, новый порядок формирования Совета Федерации и др.) встречает в некоторых субъектах РФ сопротивление. Мы уже не говорим о Чечне, ситуация в которой хорошо известна.
Ослабление федеральных отношений, право выхода субъектов Федерации на международный рынок, новые полномочия, которые по существу в нарушение Конституции РФ получили по договорам с государственными органами Федерации некоторые ее субъекты, были использованы иногда их администрацией для бесконтрольного сбыта природных богатств. Действительного развития местного хозяйства на основе полученной самостоятельности не произошло. Напротив, происходило постоянное падение производства. Идею “суверенности” мест использовал криминалитет, богатства стали иногда служить узкому кругу лиц. Чиновники, от которых зависело оформление документов, предоставление лицензий и льгот в отдельном случае срастались с мафиозными группировками. Слабая федеральная власть не смогла противодействовать этому, да иногда и не очень хотела: многое, в том числе на выборах, зависело от поддержки губернаторов и других должностных лиц на местах, сосредоточивших в своих руках власть и ресурсы. Неверное понятие демократии и федерализма приводило к тому, что отдельные субъекты РФ не стали соглашаться со статусом субъекта, претендуя на особые отношения ассоциации или суверенные государства.
Современное состояние РФ характеризуется также несовершенством юридических конструкций. Конституция РФ (ст. 5) предусматривает существование шести различных видов субъектов РФ (республики в составе РФ, края, области и др.), сохраняя старые названия “автономный области” и “автономного округа”1 . В зарубежных федерациях принят единый термин (штат, земля, провинция и др.) для всех субъектов федерации (исключения в некоторых федерациях, например, в Танзании, в федерации Сент-Кристофер и Невис) связаны не с родовыми характеристиками субъектов, а с их географическими названиями. Далее. С одной стороны, в Конституции РФ говорится о равноправии субъектов РФ, с другой, — республики в составе РФ имеют свои конституции, могут иметь свое гражданство, государственный язык (и многие из них это ввели), главами республик (за редчайшими исключениями) являются свои президенты. В других субъектах федерации этого нет.
Вопрос еще более усложняется, когда в соответствии со ст. 66 одни “равноправные” субъекты Федерации входят в другие “равноправные” субъекты (в настоящее время так обстоит дело с 9 автономными округами из 10). В связи с этим между автономными округами с одной стороны, и краями и областями, в которые они входят, систематически возникают трения (например, по вопросу должны ли избиратели автономного округа участвовать в выборах “чужого” губернатора края или области, ведь у них, как у равноправного субъекта, считают они, есть “свой” губернатор).
Есть множество других проблем, связанных с конституционными положениями. Это беспрецедентное право Президента РФ вносить пусть формальные, но все-таки изменения в Конституцию РФ в связи с изменением названия субъекта Федерации (этим правом из-за безвыходности при существующих конституционных формулировках наделил Президента РФ Конституционный Суд РФ), не совсем удачно проведенное в ст. 71 и 72 разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов, формулировка ст. 11 Конституции (здесь говорится о разграничении не только полномочий органов государственной власти, но и предметов ведения, что ст. 71 и 72 относят не к органам государственной власти, а к Федерации и субъектам, как таковым. Конституция же РФ по ее общему смыслу не предусматривает заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, она говорит об органах государственной власти. Федеральный закон 1999 г. о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ2 несколько улучшил положение, в частности, включив участие Совета Федерации в этот процесс и исключив возможность делегирования субъектам РФ предметов ведения Федерации. Но мнение Совета Федерации по поводу того или иного договора является лишь консультативным, Государственная Дума в этом процессе вообще не участвует, а Президент РФ имеет дискреционные полномочия, определяя целесообразность заключения конкретного договора и его содержание.
Много нареканий (в том числе со стороны тех субъектов, которые при разграничении получают меньше полномочий, чем другие, в результате чего нарушается принцип равенства конституционно-правового статуса субъектов РФ) вызывает практика заключения договоров (их подписано 46). Первые договоры 1994 г. (с Татарстаном, Башкортостаном и др.) в науке, как правило считаются неконституционными, в частности поскольку Президент РФ “даровал” органам государственной власти субъектов РФ некоторые полномочия, которые входят в круг исключительных предметов ведения РФ или совместных полномочий.
Еще больше юридических погрешностей (а они иногда становятся принципиальными политическими погрешностями) в конституциях и уставах субъектов Федерации. Эти данные публиковались в выборочном порядке (в заявлениях представителей Президента РФ в федеральных округах, Министерства юстиции РФ, прокуратуры). В некоторых субъектах насчитываются десятки противоречий в конституциях и уставах и нередко больше сотни несоответствий федеральным законам (например, 106 в законах Свердловской области), а ведь есть еще нормативные указы глав администрации, постановления правительств, некоторых субъектов.
В результате широком смысл в российском обществе, среди политической элиты, в научных кругах зреет убеждение — в необходимости реформы Российской Федерации. Ее нельзя осуществить “одним ударом”, нужен ряд последовательных шагов, разносторонняя подготовка реформы. О характере материальных, политических, идеологических, юридических мер говорится ниже. В данном случае отметим лишь, что одной из сложных проблем, будет изменение Конституции РФ, а затем ее необходимая замена. Правда, реформу можно начать, не затрагивая нормы Конституции 1993 г. Она содержит большой демократический потенциал, закрепив разрушение тоталитаризма, в том числе в сфере федеральных отношений, и усвоив то положительное (включая некоторые юридические конструкции), что было присуще федерализму в советский период (например, в сфере решения национального вопроса). По существу, так уже делается. Реформа начата без изменения Конституции указами Президента РФ 2000 г. о создании семи федеральных округов, объединяющих группы субъектов Федерации, хотя создание этих округов не есть ревизия федеральной структуры, как она установлена Конституцией. Она начата законами 2000 г. об ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ за нарушение Конституции РФ, изменением порядка формирования Совета Федерации, введением в 2000 г. ответственности органов и должностных лиц муниципальных образований перед Федерацией, созданием Государственного Совета. Однако реформирование можно продолжить лишь изменила те главы Конституции, которые можно изменять (особенно главу 3 о федеративном устройстве), а завершить — только затронув “неизменную” главу об основах конституционного строя, т.е. лишь приняв новую Конституцию РФ. Это займет длительный период и потребует определения не только стратегических, но и тактических задач (и соответствующих мероприятий) в их последовательности и по срокам.
Основы будущей Российской Федерации
Судьба Российской Федерации зависит от того, какая концепция государственно-территориального устройства будет воспринят обществом и будет осуществляться государственной властью. В настоящее время в средствах массовой информации в научных дискуссиях ( в том числе устных, неопубликованных выступлениях) обсуждаются шесть главных вариантов, связанных с судьбами Российской Федерации. Это: 1) возможность отделения от России некоторых регионов (Северный Кавказ, Дальний Восток) если не будут приняты необходимые меры по улучшению положения их населения; 2) полный распад России, образование на ее территории нескольких государственных объединений по типу СНГ; 3) создание регионального государства по типу Испании или ЮАР, когда все составные части государства (а не только национальные регионы) имеют статус политической автономии; 4) создание вместо федерации фактически конфедерации; 5) развитие централизованных тенденций и преобразование России в формально федеративное, но на деле унитарное государство. При этом иногда заявляется, что развитие централизаторских тенденций в федерации — это конец всякой демократии; 6) создание нового федерализма, соответствующего современным условиям России и общечеловеческим ценностям XXI в. Такой федерализм должен органически соединить то положительное, что есть в отечественном федерализме (включая некоторые элементы советского периода) с современными подходами, одновременно перестроив Российскую Федерацию на новых основах.
Особый путь развития: слияние Белоруссии и России в единое федеративное государство. Создание единого государства предусматривает договор Белоруссии и России 1999 г. Правда, в нем не говорится о федерации. Те меры, которые этот договор предусматривают, скорее характеризуют объединение, существующие сейчас, как конфедерацию с элементами федерализма по типу Европейского союза. Если же развитие пойдет по пути федерализма (что совсем не исключено), то возможны последующие два варианта: Россия и Белоруссия станут двумя субъектами новой федерации или на их территориях будут созданы другие субъекты федерации. Этот путь, видимо, предполагает весьма длительный процесс, а проблемы реформирования Российской Федерации настойчиво стучатся в дверь уже сегодня. Кроме того, путь объединения России и Белоруссии не исключает, а, скорее, предполагает предварительные изменения в России (как и в Белоруссии). Эти изменения (в том числе конституционного характера) будут необходимы в том случае, если федерация Белоруссии и России не будет создана или примет иную форму. Поэтому мы пока что оставим данный вариант в стороне и остановимся только на внутрироссийских проблемах.
Представляется, что некоторые из перечисленных выше шести вариантов внутрироссийской реформы федерализма должны быть с юридических позиций отвергнуты как недопустимые, противоречащие основополагающим принципам Конституции РФ (глава I). Это относится, прежде всего к отделению субъектов РФ. Федеральная государственная власть вправе и обязана не допустить этого, предприняв все меры, как это и сделано в Чечне путем использования федеральных вооруженных сил. Преобразование России в унитарное или региональное государство при сохранении ее целостности также не соответствует Конституции РФ, но этот вопрос может быть решен на мирных основах, хотя он требует созыва Конституционного собрания (в условиях чрезвычайного положения оно не может быть сформулировано). Однако вопрос о его составе и характере его решений в современных условиях проблематичен: сначала нужно укрепить государственную власть, создать эффективное государство с тем, чтобы улучшить материальные условия жизни людей, создать равные условия в различных субъектах Федерации. Кроме того, решая эти вопросы, важно учесть уникальные, неповторимые условия России с ее огромной территорией, многонациональным народом и компактно (а не только разрозненно) проживающими этническими общностями. В современных условиях, видимо, нет альтернативы централизованной до определенной степени, но демократической федерации, основанной на принципах комплексно-территориального подхода к ее структуре, с широкими полномочиями укрупненных и равноправных субъектов федерации в их внутренних делах и обеспечением их участия в решении общефедеральных вопросов при одинаковом стандарте условий жизни народа во всей Федерации.
Для того, чтобы это осуществить, не следует торопиться заменять Конституцию 1993 г. Хотя она отнюдь не является идеалом, Конституция 1993 г. содержит большой демократический потенциал. Некоторые изменения в российском федерализме можно провести в ее рамках (это и сделано упомянутыми выше законами и указами Президента РФ 2000 г.), другие реформаторские меры потребуют изменения тех глав Конституции (3-8, особенно 3-ей), в которые можно вносить поправки; наконец, все-таки придется заменить Конституцию РФ из-за “неизменности” гл. I (особенно относящиеся или примыкающие к вопросам федерализма ст. 4, 5, 6, 11 и 12). Однако, подчеркнем еще раз, сначала нужно исчерпать все возможности, заложенные в Конституции 1993 г. При этом необходимая, но разумная централизация в одном направлении может сочетаться с развитием демократии и даже расширением полномочий субъектов РФ в их внутренних делах — в другом. Упомянутые выше законы 2000 г. несомненно усиливающие вертикаль власти, содержат новый и очень важный демократический компонент: федеральные санкции (в виде роспуска законодательного собрания субъекта Федерации, отрешения от должности главы администрации субъекта и др.) возможны только вследствие предварительного (а то и неоднократного) судебного решения, установившего нарушение Федеральной Конституции и законов и отказ субъекта Федерации исправлять эти нарушения после предупреждения. Более того. Усиление централизаторских и унификация федерации может не только сочетаться с демократией (демократия — вовсе не анархия “царства свободы”), но и создавать условия для ее развития. Так было, например, в Индии, когда в 1956 г. усилили централизацию в федерации, ликвидировав ее субъекты, где правили раджи (князья), что способствовало развитию демократии в стране.
Таким образом, при сохранении конституционных принципов, содержащихся в Основном законе 1993 г., новый российский федерализм будет опираться и на некоторые другие основы: упомянутый комплексно-территориальный подход; равенство стандартов жизни населения во всех частях федерации; состояние верховенства федеральной государственной власти и самостоятельности государственной власти субъектов Федерации в своих внутренних делах; развитие демократизма в федеральных отношений и внутри субъектов Федерации как следствие упрочения демократизма в политической системе общества в целом и др.
Представляется, что в ближайшие 10-15 лет Российская Федерация будет развиваться в следующих направлениях (многие из них сохраняют свою силу и в случае создания федеративного государства Белоруссии и России):
1.Осуществление мероприятий органов государственной власти Федерации и ее субъектов ( в том числе через общественные объединения, средства массовой информации) по подготовке общественной психики населения, политических и иных элит к необходимости реформы Российской Федерации, по изменению менталитета определенных слоев населения и этнических групп.
2. Мероприятия по созданию единых стандартов жизни населения во всех субъектах Федерации, подъем отстающих субъектов до общефедерального среднего уровня.
3. Реорганизация государственно-территориального устройства России на основе комплексно-территориального подхода с учетом всей совокупности признаков, которые могут иметь отношение к федеративному устройству ( а не только национальных или иных, отдельно взятых, признаков).
4. Унификация субъектов РФ, а также структуры органов государственной власти Федерации и субъектов.
5. Новый подход к разграничению предметов ведения (полномочий) Федерации и субъектов.
6. Укрепление федеральной вертикали государственной власти (а не только ее исполнительной ветви) при одновременном развитии форм участия субъектов РФ в федеральных делах.
7. Укрепление самостоятельности субъектов в их внутренних делах.
8. Одновременно с укреплением федеральных институтов всемерное развитие национально-культурной автономии.
9. Изменение гл. 3 Конституции РФ (федеративное устройство), а затем после создания Конституционного собрания, остальных статей и глав, относящихся к федерализму, и принятие, следовательно, новой Конституции.
Этапы реформирования и возможные изменения в рамках Конституции 1993 г.
Указанные выше изменения нельзя осуществить “одним ударом”. Они могут быть реализованы “шаг за шагом” с учетом подготовленности российского общества (в том числе местных политических и хозяйственных элит) к предстоящим переменам. Важно преодолеть в сознании населения некоторых субъектов РФ неверные представления об общем достоянии государства (в том числе о природных ресурсах). о суверенитете и сецессии, об отношениях федерации и субъектов как разных государственных образований, о пределах самостоятельности субъектов Федерации и др. В этом отношении важно, чтобы в средствах массовой информации выступали авторитетные государственные деятели, обсуждая прогнозы развития российского федерализма, ссылаясь на опыт других федеративных государств (США, Германии, Бразилии, Индии и т.д.). Этот опыт нужно учитывать, но, разумеется, его не следует перенимать механически. Одновременно важно усилить научные исследования, которые могут дать необходимый материал к предстоящим реформам с учетом комплексно-территориального подхода: изучение демографических факторов, экономических связей, культуры, исторических связей между группами субъектов (например, в Поволжье, на Урале, в Западной Сибири и т.д.). Целесообразно начать проводить опросы населения по вопросам о его отношении к соединению, размежеванию, перегруппировке территорий конкретных субъектов РФ. Эти меры должны проводиться корректно, с научных позиций, вопросы должны быть тщательно сформулированы и не порождать ажиотажа. Населению следует объяснять, что это — текущая, равномерная работа. Лучше всего, если такие мероприятия будут проводить сами субъекты Федерации, координировать их лучше всего смог бы Государственный совет, созданный в 2000 г. и состоящий из глав субъектов РФ.
Уже в рамках действующей Конституции в соответствии с законом 1998 г. о поправках к Конституции можно внести конкретные и довольно важные изменения в федеративные отношения в России. Юридически ничто не препятствует внесению в Конституцию РФ (в главу 3) следующих положений:
1.О федеральном вмешательстве или федеральном принуждении. В конституциях различных стран мира предусмотрены в общей сложности шесть (а, возможно, больше) различных форм вмешательства в дела, относимые к ведению субъектов федерации. Это — президентское правление, федеральная интервенция, временное приостановление собственного управления субъекта федерации и др. Они используются в экстремальных условиях (конкретный перечень ситуаций точно определен конституциями, например, в Бразилии их восемь), например, при массовых беспорядках, иноземном вторжении на территорию субъекта, исчезновении из субъекта конституционных властей и др., но иногда и в обычных условиях (например, если в Бразилии штат два года не платит положенных налогов в федеральный бюджет). Среди форм такого принуждения есть и “мягкие” процедуры (например, резервирование закона субъекта федерации на усмотрение главы государства при сомнениях в конституционности акта).
2. О федеральном правлении. В некоторых случаях это словосочетание аналогично положению о федеральном принуждении, но не всегда. Кроме того, возможно, что российское общество лучше воспримет такой термин, чем, например, “президентское правление”, который имеет личностный оттенок. В Германии, например, употребляют первый из них, но нужно иметь в виду, что ФРГ — парламентарная (а не президентская или полупрезидентская) республика.
3. Об участии субъектов Федерации в решении общефедеральных вопросов. Целесообразно сказать, как это сделано в некоторых зарубежных федерациях, что субъекты федерации участвуют в решении всех федеральных вопросов, которые затрагивают их интересы. Особенно это относится к определенным видам международных договоров. Даже в унитарных странах с политической автономией принят такой порядок (например, в Португалии).
4. О самостоятельности субъектов федерации в их внутренних делах, поскольку это не ограничено федеральной конституцией. Аналогичные положения есть в конституциях федеративных Мексики, Швейцарии, Югославии. Такая формулировка усиливает самостоятельность субъектов и одновременно указывает пределы этого.
5. О национально-культурной автономии. В условиях России она является важнейшим дополнением к федерализму. Можно упомянуть и о создании советов национальностей (этносов) и о их представительстве при Правительстве РФ (как в Австрии). В России в некоторых случаях целесообразно иметь такое представительство при администрации субъекта Федерации. Это предусматривается федеральным законом о национально-культурной автономии, но важно поднять этот вопрос на конституционный уровень.
6. Нужен иной подход к разграничению предметов ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71 и 72 Конституции). Идея “кооперативного федерализма” и связанная с ней особая рубрика совместных предметов ведения федерации и ее субъектов породили огромную путаницу. В Конституции Индии при размежевании полномочий федерации и субъектов по трем группам выделено более 200 пунктов со многими подпунктами. Руководствоваться этими конституционными нормами весьма сложно. В России число пунктов обозначенных буквенной нумерацией, гораздо меньше, но во многих из них тоже есть неоднородные подпункты. В некоторых федерациях в последние годы намечается новая тенденция (с элементами возврата к прошлому, к дуалистическому федерализму): фиксируются исключительные полномочия федерации, а остальное отдается субъектам. В данном случае нет необходимости в каких-то договорах, споров о компетенции в пределах совместных предметов ведения не возникает (а именно их нередко решать труднее всего), обеспечивается верховенство федерации и самостоятельность и субъектов в своей сфере. Изменить ст. 71 и 72 можно не прибегая к общему пересмотру Конституции 1993 г. однако здесь очень важны продуманные, взвешенные формулировки, заранее согласованные с субъектами РФ. Что же касается совместной деятельности, “кооперации”, то ее можно обеспечить применением других форм. Многие из них уже есть, в том числе специальная палата парламента — Совет Федерации, Государственный Совет и др., помимо этих организационных форм есть и иные.
7. Нужно включить конституционные формулировки, уточняющие соотношение государственной власти Федерации и государственной власти ее субъектов, имея в виду иерархию. Первая — власть всего многонационального народа России — верховная, вторая (власть части народа) — ограниченная и подчиненная. К этим отношениям применимы выводы общей теории систем и синергетики. В Конституции РФ есть положения о верховенстве федерального права, нужно сказать и о государственной власти: их в федерации два вида (федеральная и субъектов). С верховенством федеральной государственной власти связана и упомянутая выше возможность федерального принуждения.
8. Ввести в Конституцию РФ четкую норму о том, что основные законы субъектов, основы их социально-экономического порядка должны соответствовать федеральной Конституции, основам социально-экономических порядков Федерации. Подобные положения есть во многих зарубежных конституциях. В России они тоже нашли свое выражение, но не в концентрированном, а распыленном состоянии.
9. Включить в Конституцию РФ положения о единстве принципов организации государственной власти и названий высших органов государства. Вряд ли в РФ нужно иметь почти два десятка президентов. Кроме двух субъектов югославской федерации термин “президент” больше нигде (кроме России) для названий глав субъектов федерации не употребляется.
10. Ликвидировать положения ст. 66 и др. о вхождении одних “равноправных” субъектов РФ в другие “равноправные” субъекты. Как говорилось, эти конституционные положения вызывали постоянные трения между автономными округами, входящими в области и края, и этими последними.
11. Внести в Конституцию РФ положения о национальной культурной автономии, о чем говорилось выше.
12. Изменить часть 3 ст.12 Конституции так, чтобы исключить возможность перераспределения предметов ведения, отнесенных Конституцией к федеральным предметам и совместным предметам ведения.
13.Целесообразно восстановить для некоторых федеральных законов названия “основы законодательства”, что будет способствовать единству законодательного регулирования Федерации и ее субъектов.
14.Наконец, необходимо привести основные законы, законодательство, подзаконные акты субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Это в какой-то мере делалось и раньше. Конституционный суд РФ признавал некоторые акты субъектов РФ не соответствующими Конституции РФ, а Президент РФ приостанавливал и отменял отдельные акты глав субъектов РФ (Курская область, Чувашия и др.). С 2000 года этот процесс развивается активно, хотя в отдельных субъектах измененные конституции и принятые в новой редакции (например, в 2000 году в Башкортостане) сохраняют, вопреки решениям Конституционного суда РФ, прежние положения. В принципе в большинстве субъектов Федерации, как сообщается в периодической печати, этот процесс может быть осуществлен в основном в 2000 г. (работа с подзаконными актами в субъектах РФ может потребовать больше времени).
Другие пункты, указанные выше, для своей реализации нуждаются в более длительных сроках. Но и они, видимо, могут быть выполнены к 2005—2006 гг. (после избрания новой Государственной Думы, для которой действующая Дума может подготовить солидный задел).
Мероприятия, требующие изменения гл. I Конституции РФ, и, следовательно, принятия новой Конституции.
Эти меры требуют создания и созыва Конституционного собрания и, следовательно, могут быть осуществлены позже, в 2006—2007 гг., хотя отнюдь не исключаются и параллельные действия. Это даже весьма желательно, ибо отработка формулировать, вносимых в действующую Конституцию, создать готовые статьи для будущей. Меры, предлагаемые ниже, особенно зависят от применения менталитета общества и стандартов жизни людей в субъектах РФ, в том числе среди этнических групп.
1.Осуществление нового государственно-территориального устройства России. Число субъектов РФ чрезмерно (89 на 146 млн. населения, в США — 50 на 274 млн., в Бразилии — 28 на 165 млн.). Думается, что 89 субъектов нельзя свести к 7 (по числу федеральных округов, созданных в 2000 г.). Нужны тщательные предварительные исследования целесообразности формирования новых, укрупненных субъектов. В средствах массовой информации предлагались разные варианты3, нередко число субъектов РФ ограничивалось 20—25. Но для этого нужна новая Конституция.
2.Унификация названий субъектов РФ. Как говорилось, в настоящее время мы имели шесть разновидностей названий, упомянутых в “неприкосновенной” ст. 5 Конституции РФ. Думается, что в соответствии с российскими традициями единым названием может быть “земля” (как в Австрии, Германии). Унификация названий субъектов РФ может автоматически повлечь ликвидацию “привилегий”, которыми обладают одни из субъектов, и ущербность положений других субъектов РФ.
3. Унификация названий основных законов субъектов РФ. Двойные нзвания (Конституция — в одних, устав — в других) неуместно.
4. Изменение части 3 ст. 12 Конституции РФ таким образом, чтобы ее редакция исключала передачу субъектам РФ предметов ведения, находящиеся в исключительном ведении РФ или в совместном ведении РФ и ее субъектов.
5. Столица государства во многих федерациях является не субъектом федерации, а имеет особый статус (Бразилия, Нигерия, США и др.). Правда, в Австрии, Германии она является субъектом федерации (землей). Все же, на наш взгляд, предпочтительнее первое решение, что потребует изменения ст. 5 Конституции РФ, а, следовательно, новой Конституции.
6. В первой же главе Конституции РФ важно четко решить вопросы о двух принципиальных аспектах федерализма: суверенитете и сецессии. Важно четко разграничить в первой главе Конституции РФ народный, национальный и государственный суверенитет. Первое — многонациональный народ России, второе — компактно проживающие этносы, третье — федеративное государство (к сожалению Конституционный суд РФ в своих решениях 2000 г., указывая на неверное употребление слова “суверенитет” в некоторых конституциях субъектов РФ не разграничил четко эти понятия, да и в Конституции РФ они не разграничены). В современном конституционном праве стран мира утвердился тезис: субъекты федерации государственного суверенитета не имеют, хотя и обладают государственной властью. Правда, в трех конституциях стран мира (Мексика, Швейцария, Югославия) есть упоминания о суверенитете субъектов, но, во-первых, нет слова “государственный”, а, во-вторых, говорится, что суверенитет во внутренних делах, ограниченный федеральной Конституцией. Таким образом, слово “суверенитет” в этих текстах не соответствует своему содержанию: суверенитет можно самоограничить, но ограничить “сверху” или со стороны другого действующего субъекта, на наш взгляд, нельзя. Возможна концепция самоограниченного суверенитета, но вряд ли концепция ограниченного сама по себе суверенитета, удачна, ибо понятие суверенитета сложилось с целью показать невозможность ограничений и изъятия суверенитета. В России государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству, нации, этносы обладают национальным (этническим) суверенитетом. Поэтому попытки некоторых субъектов РФ сохранить положения о государственном суверенитете в обновленных Конституциях даже после решения Конституционного суда РФ 2000 г. ошибочны и по существу, и терминологически.
Проблема сецессии (выхода субъекта федерации из ее состава) также требует четкой терминологии. Право на самоопределение (и, следовательно, сецессии), хотя самоопределение отнюдь не обязательно имеет форму сецессии, может принадлежать этносу, если Конституция допускает осуществление самоопределения этноса в форме сецессии (как, например, Конституция Эфиопии 1994 г.). Но оно может вовсе не принадлежать территориально-государственному образованию — штату или другому субъекту федерации. Во всяком случае в отношении последнего это может и не допускаться, как не допускается российской Конституцией. Все субъекты РФ многонациональны. Кроме того, в подавляющем большинстве республик титульная нация не составляет большинства, а иногда — незначительное меньшинство. Права этноса на такие субъекты федерации не могут быть распространены. Нельзя смешивать права этноса с правами субъекта федерации.
Конечно, в жизни бывают разные казусы. В 2000 г. одна из деревень унитарной Великобритании (в Аглии) объявила себя независимой республикой Ашурст-Вуд, создала свое правительство, таможню, стала печатать собственные почтовые марки, свои деньги и т.д., чем привлекла толпы любопытствующих и поправила свой местный бюджет. Но если говорить серьезно, вряд ли стоит обсуждать возможность сецессии какого либо графства в той же унитарной Великобритании или даже штата в федеративных США, субъекта федерации — Владимирской области или Ставропольского края в России. В настоящее время в конституционном праве стран мира складывается совершенно определенная доктрина в этом отношении: субъекты федерации не имеют права одностороннего выхода без учета интересов и остающихся в ней субъектов. Но и при соблюдении этих условий право выхода может осуществить лишь субъект, образованным этносом и имеющий этнический характер. Таков общий смысл решения Верховного суда Канады (он — орган конституционного контроля в этой стране) по отношению к вопросу о выходе провинции Квебек из состава Канадской федерации (после двух неосуществленных попыток: на обоих референдумах в 1985 г. и 1995 г. для выхода не хватило голосов). А ведь Квебек — этнически особая, франкоязычная провинция. Что же говорить о выходе тех субъектов, где коренные этносы составляют небольшое меньшинство, доминирует иная нация, образовавшая федерацию, да и сами эти субъекты не обладают материальными условиями для создания отдельного государства в сложном современном мире.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Это заимствование иногда вводит в заблуждение даже солидных ученых, называющих эти национально-государственные образования автономиями. (см.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 114; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 326; На деле конституционно-правовой статус автономии (и политической, и административной) и субъекта Федерации различен.
2 Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
3 Хлебников А. Сколько надо губернаторов. // Аргументы и факты. 2000. № 9. С. 5.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Новый Российский федерализм: стратегия и тактика
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095956872 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций