МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции Федерального Собрания Российской Федерации
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: В. Г. Ткаченко
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №11,2000
На первый взгляд, конституционная характеристика Федерального Собрания как представительного и законодательного органа государственной власти, казалось бы, говорит о его исключительных полномочиях в принятии законов. Например, В.И.Чехарина утверждает: “Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации”1 . Между тем мировая парламентская доктрина и практика исходят из того, что “монополия парламента в области законодательства может быть также ограничена в силу того, что издание законов доверено, по крайней мере частично, суверенному народу на началах прямой или полупрямой демократии”2 . Не является исключением в этом плане и Россия. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” (ст. 1)3 на всенародное голосование может быть вынесен вопрос и о принятии закона.
Кроме того, Россия является федеративным государством, в связи с чем Конституцией РФ определены предметы ведения Федерации и ее субъектов. А в соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции субъекты Федерации по вопросам своего ведения имеют право принимать нормативно-правовые акты, включая законы, которые в соответствии с ч.6 этой статьи имеют приоритет над федеральным законодательством. К тому же следует различать термины “издание” и “принятие” законов. В последнем случае речь идет именно о принятии законов парламентами, в то время как в издании участвуют и внепарламентские структуры. Наконец, нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу, является конституция, но не закон.
Вопрос об определении полномочий в сфере законотворчества имеет важное значение, ибо от него прежде всего зависит возможность парламента влиять на осуществление государством публичной власти, определяются роль и место парламента в системе органов государства. Здесь необходимо обратить внимание на одно из отличий Федерального Собрания от иных органов государственной власти на федеральном уровне. С одной стороны, Федеральное Собрание само выступает субъектом правоотношений по поводу и в связи с осуществлением государственной власти в урегулированной нормами парламентского, конституционного и других отраслей права процедуре. С другой стороны, только Федеральному Собранию среди иных государственных органов Российской Федерации на федеральном уровне принадлежит право принимать законы. Иными словами, являясь игроком на политическом поле государства, российский парламент сам может устанавливать правила игры, однако, как и в подавляющем большинстве стран мира, – в рамках Конституции. Отсюда законодательная функция – это основная функция парламента. Законодательная функция вместе с контрольной составляют сущность и содержание парламентской компетенции. При таком положении от законодательного, в первую очередь конституционного, решения вопроса о полномочиях парламента в законодательной сфере зависит реализация его общей компетенции.
Однако для анализа такого емкого объекта исследования, как компетенция парламента, необходимо уяснить, что следует понимать под термином “компетенция” применительно к парламентскому праву. Данная проблема является одной из ключевых в конституционном праве, поскольку в силу известных обстоятельств ранее в отечественной правовой науке она исследовалась лишь по отношению к органам исполнительной власти. В настоящее время получило распространение определение компетенции парламента как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей4 либо как совокупности функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения5 .
Здесь необходимо отметить, что само понятие “предметы ведения” применительно к представительному и законодательному органу введено в научный оборот лишь с принятием Конституции 1993 г., поскольку ранее органы государственной власти строились под влиянием концепции о неограниченности власти Советов и, естественно, вопрос о компетенции последних не был уместен. В то же время предметы ведения не ограничиваются их перечнем, предусмотренным ст. 102 (Совет Федерации) и ст. 103 (Государственная Дума) Конституции РФ. Они предусмотрены и другими нормами федеральной Конституции, а также отраслевым законодательством.
Учитывая вышеизложенное, на наш взгляд, под компетенцией Федерального Собрания следует понимать его права и обязанности осуществлять определенные функции в той или иной сфере государственной деятельности в соответствии с Конституцией РФ и законодательством.
Далее необходимо определиться, что же собственно понимать под “законотворчеством” и “законодательным процессом”. По нашему мнению, трудно согласиться с тем, что эти понятия тождественны6 . Представляется, что понятие “законотворчество” шире понятия “законодательный процесс”, поскольку последнее является юридической составляющей законотворчества. В законотворчестве принимают участие не только палаты парламента, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (в случае принятия законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации). Здесь учитывается также и обратная связь: реализация закона – законодатель, а законодательный процесс – это совокупность закономерно сменяющихся стадий в принятии законов.
Говоря о законодательной компетенции российского парламента, отметим, что в ст.71 Конституции РФ определен перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации:
— принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
— федеративное устройство и территория Российской Федерации;
— регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
— гражданство в Российской Федерации;
— регулирование и защита прав национальных меньшинств и ряд других.
Перечень является закрытым, т. е. не содержит формулировок типа “и др.”, “и т.д.”. Перечень вопросов, правовое регулирование по которым осуществляется совместно Федерацией и субъектами, предусмотрен ст. 72 Конституции. В их числе такие, как обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон и др. Этот перечень также является закрытым.
В соответствии со ст. 76 (ч. 1,2,5) Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Таким образом, федеральные законы в широком смысле (включая, естественно, и федеральные конституционные законы, а также законы РФ о поправке к Конституции РФ) имеют приоритет над другими нормативными актами, кроме Конституции РФ, лишь по вопросам своего ведения.
Здесь вопросов не возникает. Предметы ведения, а следовательно, и законодательная компетенция Федерального Собрания по линии федерация – субъекты определена. Между тем уместен вопрос: где грань, отделяющая вопросы, по которым необходимо принятие законов и для решения которых достаточно издания правовых актов органов исполнительной власти? Нерешенность данной проблемы чревата не только возможной “зарегулированностью” общественных отношений законом, но и вторжением парламента в сферу деятельности иных ветвей власти. Ведь “те, кто составляет конституции, редко дают себе труд определить функции законодательной власти в отличие, скажем, от функций исполнительной власти, которая является сферой компетенции правительства, или же установить сферу компетенции парламента как такового”7 . На наш взгляд, небезынтересным представляется мнение А.Н. Шохина, который, констатируя данную проблему, отмечает, что “складывается устойчивая практика вмешательства парламента путем принятия федеральных законов в решение вопросов, которые должны и могут решаться органами исполнительной власти. “Классическим” примером может служить проект федерального закона об использовании газа в качестве моторного топлива, при том что подобная проблема должна находить свое разрешение в постановлениях Правительства”8 .
Мировой опыт дает примеры решения подобных проблем. Наиболее яркий образец — французская модель по Конституции 1958 г., где исчерпывающий перечень полномочий парламента изложен в ст. 34 Основного закона этой страны9 . Безусловно, такое жесткое ограничение компетенции представительного органа в России, по нашему мнению, не вызвано необходимостью и вряд ли будет одобрено общественностью. Между тем как одна из вариаций на данную тему – это, скажем, определение законодательно круга вопросов, по которым парламент не вправе издавать законы, если их издание будет очевидным вторжением в сферу компетенции исполнительной либо судебной власти.
Интересной представляется еще одна проблема. В отечественной теории и практике принято, что законы — это всегда нормативные акты. Однако в 1994—1996 гг. принято 9 законов, регламентирующих материальное обеспечение семей погибших депутатов. По своей сути такие законы являются индивидуально-правовыми, но не нормативными, что, на наш взгляд, недопустимо. Частично решить эту проблему можно в случае принятия федерального закона о нормативных правовых актах, в котором бы четко были сформулированы определения актов, издаваемых органами государственной власти РФ, включая и законы.
Кроме того, имеют место случаи принятия обычных федеральных законов, в которых парламент, однако, указывает, что им не должны противоречить другие федеральные законы (например, Гражданский кодекс). Считаем, что это также недопустимо. Федеральные законы, безусловно, не должны противоречить друг другу, причем каждый из них в правовой системе государства предназначен для регулирования определенных правоотношений. Но не следует придавать более высокий юридический статус одним федеральным законам по сравнению с другими, поскольку это противоречит Конституции РФ.
Также проблемным для отечественной теории и практики является вопрос о нормотворчестве Президента РФ, т. е. его полномочий издавать указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Как известно, такие указы могут по своей силе заменять законы по не урегулированным законами общественным отношениям. Это одна из основных “точек соприкосновения” по линии взаимодействия парламент — президент, причем довольно болезненно воспринимаемых как некоторыми практическими работниками, так и некоторыми учеными. На сей счет в научной литературе высказано немало суждений относительно “указных” полномочий главы государства. Однако в большинстве своем они имеют политический оттенок. На наш взгляд, обоснованным является мнение Н. Варламовой о том, что “президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не способно конкурировать с парламентским”10 . С учетом того, что по Конституции наиболее важные сферы общественных отношений должны регулироваться только законом, президентское “указное” нормотворчество не представляет опасности для суверенитета парламента. К тому же при таком подходе исключается потребность в введении и применении института делегированного законодательства, распространение которого все чаще получает мировая практика11. Как уже отмечалось, Президент РФ в интересах исполнительной власти по вопросам, не урегулированным законами и требующим правового регулирования, может издать соответствующие указы. Важно, однако, чтобы выполнялись требования Конституции о подзаконном характере таких указов12.
В мировой практике парламентаризма существует еще один институт, призванный при определенных обстоятельствах ограничивать законодательные полномочия парламента. Это режим чрезвычайного положения. Если обычный порядок принятия законов может оказаться неприемлемым, законодательную функцию в целях оперативности могут выполнять иные органы, преимущественно исполнительная власть13. В Конституции Российской Федерации предусмотрены введение чрезвычайного положения (ст. 57, 88) и военного положения (ст. 87). Однако Конституция не содержит норм о каких-либо особенностях законодательной деятельности в условиях кризиса. Между тем в ст. 57, содержащей перечень возможных ограничений прав человека в условиях чрезвычайного положения, нет запрета на ограничение права граждан на управление делами государства (ст. 32 и др.). Здесь очень важно, что в Основном законе предусмотрен запрет, не допускающий роспуска Государственной Думы в условиях чрезвычайного положения (ч. 5 ст. 109).
Зарубежное законодательство, как правило, предусматривает возможность издания законов в период чрезвычайного и военного положений органами исполнительной власти. Как уже отмечалось, полномочие Президента РФ издавать указы может восполнить пробел законодательного регулирования, в том числе и в условиях кризиса. Вместе с тем в федеральных конституционных законах о чрезвычайном и военном положениях, принятие которых прямо предусмотрено указанными статьями Конституции, необходимо четко регламентировать взаимоотношения парламента и исполнительной власти в условиях кризиса, поскольку “институт чрезвычайного положения может быть использован как в защиту Конституции, так и против нее”14. Вероятно, опасения депутатов Государственной Думы на сей счет и объясняют столь длительный срок непринятия закона о чрезвычайном положении.
Напомним, что Конституцией РФ и законодательством предусмотрена возможность принятия законов в обход Федерального Собрания путем всенародного голосования, т. е. на референдуме. Попробуем подробнее рассмотреть этот процесс применительно к законодательным полномочиям федерального парламента. Гипотетически референдум как институт, способный осуществлять законодательную деятельность, т.е. подменять собой законодательный орган, может быть использован “конкурирующей” ветвью власти, чтобы получить необходимый закон, допустим, при несогласии парламента на его принятие. Однако в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” предусмотрены положения если не исключающие такую возможность, то значительно ее уменьшающие. Так, в соответствии со ст. 8 Закона инициатива проведения всенародного голосования принадлежит не менее чем двум миллионам граждан, причем при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами России проживает не более 10 % из них. Также инициатива принадлежит Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 федеральной Конституции. К этому необходимо добавить, что на Конституционный Суд РФ возложена обязанность осуществлять контроль за соблюдением требований Конституции в ходе процедуры реализации инициативы проведения референдума (ст. 12). И, что главное, на референдум не могут быть вынесены вопросы об изменении статуса субъектов Российской Федерации; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочном формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств государства; введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помиловании. При этом вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Вопрос о принятии новой Конституции РФ в обязательном порядке выносится на референдум, если Конституционное Собрание принимает решение о необходимости вынесения проекта новой Конституции на всенародное голосование (ст. 3).
Анализируя законодательные полномочия российского парламента, необходимо отметить, что на этот процесс определенное влияние оказывает Конституционный Суд РФ. Безусловно, при этом вмешательство в сферу компетенции законодательной власти со стороны Конституционного Суда недопустимо.
Конституция — это основной политико-юридический документ государства, в котором среди прочего закрепляются статус и компетенция органов государства, в частности Федерального Собрания. Являясь основой, стержнем правовой системы России, федеральная Конституция, однако, закрепляет лишь основные принципы правового регулирования различных сфер деятельности государства и общества, что вполне естественно, так как документ такого характера не должен быть перегружен излишней нормативной информацией. В свою очередь, конституционные положения и принципы должны находить дальнейшее развитие и конкретизацию в отраслевом законодательстве. И здесь как раз при осуществлении, в частности, парламентом законодательных полномочий могут возникнуть проблемы в понимании отдельных конституционных положений. Кроме того, Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции государственных органов, т. е. объективно обнаруживается потребность в специальном органе, обеспечивающем охрану конституции. Поэтому Конституционный Суд РФ правильно рассматривается как важный элемент в системе сдержек и противовесов российского государства. Не вдаваясь в особенности отечественной модели охраны конституции, заметим лишь, что подобные функции присущи правовым системам практически всех демократических государств мира и являются неотъемлемым атрибутом принципа разделения властей и парламентской демократии.
Проблемой, пожалуй, в этой связи является неизбежная политическая ангажированность этого института власти. Как справедливо считает известный конституционалист М. Капеллетти: “…мы обращаемся к третьей власти потому, что она независима от политики, но, поступая так, мы неизбежно вовлекаем ее в политику”15 .
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”16 Конституционный Суд осуществляет последующий контроль, т. е. контроль вступивших в законную силу актов, кроме международных договоров Российской Федерации. Поэтому Федеральное Собрание в стадии принятия законов в принципе делает это независимо от органа судебного контроля, не прибегает в обязательном порядке к экспертизе законопроектов при помощи Конституционного Суда. Между тем с учетом того, что правовые акты, противоречащие Конституции РФ, в дальнейшем могут быть признаны неконституционными, палаты парламента используют и обязаны использовать свое право запроса в Конституционный Суд, чтобы последний разъяснял интересующие положения Конституции, в понимании которых возникли сложности. И здесь интересным является, например, принятие Конституционным Судом определенных установок по вопросам, еще не урегулированным законом. Как должен в таких случаях поступать законодатель? Н. Варламова, проанализировав постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края17 и от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области18, обоснованно, на наш взгляд, пришла к выводу о том, что “законодатель не связан решением Конституционного Суда”19 . Хотя в Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации” подход по поводу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью совпадает с позицией Конституционного Суда, тем не менее законодатель мог принять и иное решение. В любом случае закон может быть проверен на соответствие Конституции только посредством самостоятельного производства при наличии к тому повода. В этой связи уместно отметить, что в научной литературе высказываются суждения о том, что Конституционный Суд РФ создает своими решениями нормы права, связывая ими субъектов отношений, “фактически выполняет правотворческую функцию”20. В контексте приведенного выше примера с такой позицией согласиться трудно. Однако представляется, что прав П.Е. Кондратов, который отмечает, что при обсуждении законопроекта о Конституционном Суде парламентарии возражали против его положений о непосредственном действии решений, поскольку оно ограничивает компетенцию законодателя. “В самом деле, — подчеркивает автор, — Конституционный Суд, признавая утратившими силу некоторые законы, выступает в роли как бы “негативного законодателя”. Но в любом случае он не создает положительных норм. Поэтому и фактическим и юридическим регулятором общественных отношений в конечном счете выступают не его решения, а Конституция и нормативные акты, принятые законодателем, Президентом, Правительством”21. Иными словами, в условиях разделения властей судебная власть не должна подменять законодательную.
Таким образом, содержанием взаимодействия Федерального Собрания и Конституционного Суда применительно к законодательным полномочиям парламента является обеспечение Конституционным Судом принципа верховенства Конституции РФ при недопустимости вмешательства последнего в деятельность законодательной власти. Единственным критерием, своего рода ориентиром в этом взаимодействии выступает Конституция России, в соответствии с которой и в развитие которой Федеральное Собрание принимает законы, а Конституционный Суд осуществляет контроль за их соответствием Основному закону, в том числе и по порядку принятия.
В статье исследован лишь один аспект компетенции российского парламента — его конституционно-правовая независимость и самостоятельность в реализации основной своей функции — принятия законов. Безусловно, для полного анализа этой проблемы необходимо рассмотрение законодательной процедуры, с тем чтобы определить, какими полномочиями парламент обладает непосредственно в законодательном процессе, каковы основные характеристики взаимоотношений Федерального Собрания в этом процессе с Президентом РФ, другими участниками законодательного процесса. Вместе с тем с учетом изложенного можно констатировать, что Федеральное Собрание в государственном механизме Российской Федерации обладает достаточно широкими полномочиями для осуществления законодательной функции. Что же касается некоторых ограничений монополии парламента в принятии законов, то они типичны и для подавляющего большинства парламентских систем зарубежных государств.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 95.
2 Парламенты. М., 1967. С. 230.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3921.
4 См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 155.
5 См. об этом: Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 8.
6 Гранкин И. В. Указ. соч. С. 158.
7 Парламенты. М., 1967. С. 228.
8 Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 7.
9 Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 115.
10 Варламова Н. Игры с парламентаризмом // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 172.
11 См. об этом: Троицкий В. С., Морозова Л. А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. № 4.
12 К сожалению, имеют место случаи издания Президентом РФ указов по вопросам, урегулированным действующим законодательством и противоречащим ему. Например, Указом Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1226 “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности” в нарушение требований ст. 122 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР о том, что задержание допускается на срок не свыше 3 суток, допускалось задержание лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, на срок до одного месяца // Собрание законодательства Российской Федерации 1994. № 8. Ст. 804.
13 См. об этом: Парламенты. М., 1967. С. 232.
14 Медушевский А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 165.
15 Цит. по: Шохин А. Н. Указ. соч. С. 81.
16 Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий. М., 1996.
17 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.
18 Там же.
19 Варламова Н. Пять лет шестой Конституции России // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1998. № 2 (23). С. 97.
20 Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий. М., 1996. С.23.
21 Там же. С.246.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №11,2000
На первый взгляд, конституционная характеристика Федерального Собрания как представительного и законодательного органа государственной власти, казалось бы, говорит о его исключительных полномочиях в принятии законов. Например, В.И.Чехарина утверждает: “Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации”1 . Между тем мировая парламентская доктрина и практика исходят из того, что “монополия парламента в области законодательства может быть также ограничена в силу того, что издание законов доверено, по крайней мере частично, суверенному народу на началах прямой или полупрямой демократии”2 . Не является исключением в этом плане и Россия. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” (ст. 1)3 на всенародное голосование может быть вынесен вопрос и о принятии закона.
Кроме того, Россия является федеративным государством, в связи с чем Конституцией РФ определены предметы ведения Федерации и ее субъектов. А в соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции субъекты Федерации по вопросам своего ведения имеют право принимать нормативно-правовые акты, включая законы, которые в соответствии с ч.6 этой статьи имеют приоритет над федеральным законодательством. К тому же следует различать термины “издание” и “принятие” законов. В последнем случае речь идет именно о принятии законов парламентами, в то время как в издании участвуют и внепарламентские структуры. Наконец, нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу, является конституция, но не закон.
Вопрос об определении полномочий в сфере законотворчества имеет важное значение, ибо от него прежде всего зависит возможность парламента влиять на осуществление государством публичной власти, определяются роль и место парламента в системе органов государства. Здесь необходимо обратить внимание на одно из отличий Федерального Собрания от иных органов государственной власти на федеральном уровне. С одной стороны, Федеральное Собрание само выступает субъектом правоотношений по поводу и в связи с осуществлением государственной власти в урегулированной нормами парламентского, конституционного и других отраслей права процедуре. С другой стороны, только Федеральному Собранию среди иных государственных органов Российской Федерации на федеральном уровне принадлежит право принимать законы. Иными словами, являясь игроком на политическом поле государства, российский парламент сам может устанавливать правила игры, однако, как и в подавляющем большинстве стран мира, – в рамках Конституции. Отсюда законодательная функция – это основная функция парламента. Законодательная функция вместе с контрольной составляют сущность и содержание парламентской компетенции. При таком положении от законодательного, в первую очередь конституционного, решения вопроса о полномочиях парламента в законодательной сфере зависит реализация его общей компетенции.
Однако для анализа такого емкого объекта исследования, как компетенция парламента, необходимо уяснить, что следует понимать под термином “компетенция” применительно к парламентскому праву. Данная проблема является одной из ключевых в конституционном праве, поскольку в силу известных обстоятельств ранее в отечественной правовой науке она исследовалась лишь по отношению к органам исполнительной власти. В настоящее время получило распространение определение компетенции парламента как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей4 либо как совокупности функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения5 .
Здесь необходимо отметить, что само понятие “предметы ведения” применительно к представительному и законодательному органу введено в научный оборот лишь с принятием Конституции 1993 г., поскольку ранее органы государственной власти строились под влиянием концепции о неограниченности власти Советов и, естественно, вопрос о компетенции последних не был уместен. В то же время предметы ведения не ограничиваются их перечнем, предусмотренным ст. 102 (Совет Федерации) и ст. 103 (Государственная Дума) Конституции РФ. Они предусмотрены и другими нормами федеральной Конституции, а также отраслевым законодательством.
Учитывая вышеизложенное, на наш взгляд, под компетенцией Федерального Собрания следует понимать его права и обязанности осуществлять определенные функции в той или иной сфере государственной деятельности в соответствии с Конституцией РФ и законодательством.
Далее необходимо определиться, что же собственно понимать под “законотворчеством” и “законодательным процессом”. По нашему мнению, трудно согласиться с тем, что эти понятия тождественны6 . Представляется, что понятие “законотворчество” шире понятия “законодательный процесс”, поскольку последнее является юридической составляющей законотворчества. В законотворчестве принимают участие не только палаты парламента, Президент РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (в случае принятия законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации). Здесь учитывается также и обратная связь: реализация закона – законодатель, а законодательный процесс – это совокупность закономерно сменяющихся стадий в принятии законов.
Говоря о законодательной компетенции российского парламента, отметим, что в ст.71 Конституции РФ определен перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации:
— принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
— федеративное устройство и территория Российской Федерации;
— регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
— гражданство в Российской Федерации;
— регулирование и защита прав национальных меньшинств и ряд других.
Перечень является закрытым, т. е. не содержит формулировок типа “и др.”, “и т.д.”. Перечень вопросов, правовое регулирование по которым осуществляется совместно Федерацией и субъектами, предусмотрен ст. 72 Конституции. В их числе такие, как обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон и др. Этот перечень также является закрытым.
В соответствии со ст. 76 (ч. 1,2,5) Конституции по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Таким образом, федеральные законы в широком смысле (включая, естественно, и федеральные конституционные законы, а также законы РФ о поправке к Конституции РФ) имеют приоритет над другими нормативными актами, кроме Конституции РФ, лишь по вопросам своего ведения.
Здесь вопросов не возникает. Предметы ведения, а следовательно, и законодательная компетенция Федерального Собрания по линии федерация – субъекты определена. Между тем уместен вопрос: где грань, отделяющая вопросы, по которым необходимо принятие законов и для решения которых достаточно издания правовых актов органов исполнительной власти? Нерешенность данной проблемы чревата не только возможной “зарегулированностью” общественных отношений законом, но и вторжением парламента в сферу деятельности иных ветвей власти. Ведь “те, кто составляет конституции, редко дают себе труд определить функции законодательной власти в отличие, скажем, от функций исполнительной власти, которая является сферой компетенции правительства, или же установить сферу компетенции парламента как такового”7 . На наш взгляд, небезынтересным представляется мнение А.Н. Шохина, который, констатируя данную проблему, отмечает, что “складывается устойчивая практика вмешательства парламента путем принятия федеральных законов в решение вопросов, которые должны и могут решаться органами исполнительной власти. “Классическим” примером может служить проект федерального закона об использовании газа в качестве моторного топлива, при том что подобная проблема должна находить свое разрешение в постановлениях Правительства”8 .
Мировой опыт дает примеры решения подобных проблем. Наиболее яркий образец — французская модель по Конституции 1958 г., где исчерпывающий перечень полномочий парламента изложен в ст. 34 Основного закона этой страны9 . Безусловно, такое жесткое ограничение компетенции представительного органа в России, по нашему мнению, не вызвано необходимостью и вряд ли будет одобрено общественностью. Между тем как одна из вариаций на данную тему – это, скажем, определение законодательно круга вопросов, по которым парламент не вправе издавать законы, если их издание будет очевидным вторжением в сферу компетенции исполнительной либо судебной власти.
Интересной представляется еще одна проблема. В отечественной теории и практике принято, что законы — это всегда нормативные акты. Однако в 1994—1996 гг. принято 9 законов, регламентирующих материальное обеспечение семей погибших депутатов. По своей сути такие законы являются индивидуально-правовыми, но не нормативными, что, на наш взгляд, недопустимо. Частично решить эту проблему можно в случае принятия федерального закона о нормативных правовых актах, в котором бы четко были сформулированы определения актов, издаваемых органами государственной власти РФ, включая и законы.
Кроме того, имеют место случаи принятия обычных федеральных законов, в которых парламент, однако, указывает, что им не должны противоречить другие федеральные законы (например, Гражданский кодекс). Считаем, что это также недопустимо. Федеральные законы, безусловно, не должны противоречить друг другу, причем каждый из них в правовой системе государства предназначен для регулирования определенных правоотношений. Но не следует придавать более высокий юридический статус одним федеральным законам по сравнению с другими, поскольку это противоречит Конституции РФ.
Также проблемным для отечественной теории и практики является вопрос о нормотворчестве Президента РФ, т. е. его полномочий издавать указы, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90 Конституции РФ). Как известно, такие указы могут по своей силе заменять законы по не урегулированным законами общественным отношениям. Это одна из основных “точек соприкосновения” по линии взаимодействия парламент — президент, причем довольно болезненно воспринимаемых как некоторыми практическими работниками, так и некоторыми учеными. На сей счет в научной литературе высказано немало суждений относительно “указных” полномочий главы государства. Однако в большинстве своем они имеют политический оттенок. На наш взгляд, обоснованным является мнение Н. Варламовой о том, что “президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не способно конкурировать с парламентским”10 . С учетом того, что по Конституции наиболее важные сферы общественных отношений должны регулироваться только законом, президентское “указное” нормотворчество не представляет опасности для суверенитета парламента. К тому же при таком подходе исключается потребность в введении и применении института делегированного законодательства, распространение которого все чаще получает мировая практика11. Как уже отмечалось, Президент РФ в интересах исполнительной власти по вопросам, не урегулированным законами и требующим правового регулирования, может издать соответствующие указы. Важно, однако, чтобы выполнялись требования Конституции о подзаконном характере таких указов12.
В мировой практике парламентаризма существует еще один институт, призванный при определенных обстоятельствах ограничивать законодательные полномочия парламента. Это режим чрезвычайного положения. Если обычный порядок принятия законов может оказаться неприемлемым, законодательную функцию в целях оперативности могут выполнять иные органы, преимущественно исполнительная власть13. В Конституции Российской Федерации предусмотрены введение чрезвычайного положения (ст. 57, 88) и военного положения (ст. 87). Однако Конституция не содержит норм о каких-либо особенностях законодательной деятельности в условиях кризиса. Между тем в ст. 57, содержащей перечень возможных ограничений прав человека в условиях чрезвычайного положения, нет запрета на ограничение права граждан на управление делами государства (ст. 32 и др.). Здесь очень важно, что в Основном законе предусмотрен запрет, не допускающий роспуска Государственной Думы в условиях чрезвычайного положения (ч. 5 ст. 109).
Зарубежное законодательство, как правило, предусматривает возможность издания законов в период чрезвычайного и военного положений органами исполнительной власти. Как уже отмечалось, полномочие Президента РФ издавать указы может восполнить пробел законодательного регулирования, в том числе и в условиях кризиса. Вместе с тем в федеральных конституционных законах о чрезвычайном и военном положениях, принятие которых прямо предусмотрено указанными статьями Конституции, необходимо четко регламентировать взаимоотношения парламента и исполнительной власти в условиях кризиса, поскольку “институт чрезвычайного положения может быть использован как в защиту Конституции, так и против нее”14. Вероятно, опасения депутатов Государственной Думы на сей счет и объясняют столь длительный срок непринятия закона о чрезвычайном положении.
Напомним, что Конституцией РФ и законодательством предусмотрена возможность принятия законов в обход Федерального Собрания путем всенародного голосования, т. е. на референдуме. Попробуем подробнее рассмотреть этот процесс применительно к законодательным полномочиям федерального парламента. Гипотетически референдум как институт, способный осуществлять законодательную деятельность, т.е. подменять собой законодательный орган, может быть использован “конкурирующей” ветвью власти, чтобы получить необходимый закон, допустим, при несогласии парламента на его принятие. Однако в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” предусмотрены положения если не исключающие такую возможность, то значительно ее уменьшающие. Так, в соответствии со ст. 8 Закона инициатива проведения всенародного голосования принадлежит не менее чем двум миллионам граждан, причем при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами России проживает не более 10 % из них. Также инициатива принадлежит Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 федеральной Конституции. К этому необходимо добавить, что на Конституционный Суд РФ возложена обязанность осуществлять контроль за соблюдением требований Конституции в ходе процедуры реализации инициативы проведения референдума (ст. 12). И, что главное, на референдум не могут быть вынесены вопросы об изменении статуса субъектов Российской Федерации; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочном формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств государства; введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помиловании. При этом вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Вопрос о принятии новой Конституции РФ в обязательном порядке выносится на референдум, если Конституционное Собрание принимает решение о необходимости вынесения проекта новой Конституции на всенародное голосование (ст. 3).
Анализируя законодательные полномочия российского парламента, необходимо отметить, что на этот процесс определенное влияние оказывает Конституционный Суд РФ. Безусловно, при этом вмешательство в сферу компетенции законодательной власти со стороны Конституционного Суда недопустимо.
Конституция — это основной политико-юридический документ государства, в котором среди прочего закрепляются статус и компетенция органов государства, в частности Федерального Собрания. Являясь основой, стержнем правовой системы России, федеральная Конституция, однако, закрепляет лишь основные принципы правового регулирования различных сфер деятельности государства и общества, что вполне естественно, так как документ такого характера не должен быть перегружен излишней нормативной информацией. В свою очередь, конституционные положения и принципы должны находить дальнейшее развитие и конкретизацию в отраслевом законодательстве. И здесь как раз при осуществлении, в частности, парламентом законодательных полномочий могут возникнуть проблемы в понимании отдельных конституционных положений. Кроме того, Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции государственных органов, т. е. объективно обнаруживается потребность в специальном органе, обеспечивающем охрану конституции. Поэтому Конституционный Суд РФ правильно рассматривается как важный элемент в системе сдержек и противовесов российского государства. Не вдаваясь в особенности отечественной модели охраны конституции, заметим лишь, что подобные функции присущи правовым системам практически всех демократических государств мира и являются неотъемлемым атрибутом принципа разделения властей и парламентской демократии.
Проблемой, пожалуй, в этой связи является неизбежная политическая ангажированность этого института власти. Как справедливо считает известный конституционалист М. Капеллетти: “…мы обращаемся к третьей власти потому, что она независима от политики, но, поступая так, мы неизбежно вовлекаем ее в политику”15 .
В соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”16 Конституционный Суд осуществляет последующий контроль, т. е. контроль вступивших в законную силу актов, кроме международных договоров Российской Федерации. Поэтому Федеральное Собрание в стадии принятия законов в принципе делает это независимо от органа судебного контроля, не прибегает в обязательном порядке к экспертизе законопроектов при помощи Конституционного Суда. Между тем с учетом того, что правовые акты, противоречащие Конституции РФ, в дальнейшем могут быть признаны неконституционными, палаты парламента используют и обязаны использовать свое право запроса в Конституционный Суд, чтобы последний разъяснял интересующие положения Конституции, в понимании которых возникли сложности. И здесь интересным является, например, принятие Конституционным Судом определенных установок по вопросам, еще не урегулированным законом. Как должен в таких случаях поступать законодатель? Н. Варламова, проанализировав постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. №2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края17 и от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области18, обоснованно, на наш взгляд, пришла к выводу о том, что “законодатель не связан решением Конституционного Суда”19 . Хотя в Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации” подход по поводу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью совпадает с позицией Конституционного Суда, тем не менее законодатель мог принять и иное решение. В любом случае закон может быть проверен на соответствие Конституции только посредством самостоятельного производства при наличии к тому повода. В этой связи уместно отметить, что в научной литературе высказываются суждения о том, что Конституционный Суд РФ создает своими решениями нормы права, связывая ими субъектов отношений, “фактически выполняет правотворческую функцию”20. В контексте приведенного выше примера с такой позицией согласиться трудно. Однако представляется, что прав П.Е. Кондратов, который отмечает, что при обсуждении законопроекта о Конституционном Суде парламентарии возражали против его положений о непосредственном действии решений, поскольку оно ограничивает компетенцию законодателя. “В самом деле, — подчеркивает автор, — Конституционный Суд, признавая утратившими силу некоторые законы, выступает в роли как бы “негативного законодателя”. Но в любом случае он не создает положительных норм. Поэтому и фактическим и юридическим регулятором общественных отношений в конечном счете выступают не его решения, а Конституция и нормативные акты, принятые законодателем, Президентом, Правительством”21. Иными словами, в условиях разделения властей судебная власть не должна подменять законодательную.
Таким образом, содержанием взаимодействия Федерального Собрания и Конституционного Суда применительно к законодательным полномочиям парламента является обеспечение Конституционным Судом принципа верховенства Конституции РФ при недопустимости вмешательства последнего в деятельность законодательной власти. Единственным критерием, своего рода ориентиром в этом взаимодействии выступает Конституция России, в соответствии с которой и в развитие которой Федеральное Собрание принимает законы, а Конституционный Суд осуществляет контроль за их соответствием Основному закону, в том числе и по порядку принятия.
В статье исследован лишь один аспект компетенции российского парламента — его конституционно-правовая независимость и самостоятельность в реализации основной своей функции — принятия законов. Безусловно, для полного анализа этой проблемы необходимо рассмотрение законодательной процедуры, с тем чтобы определить, какими полномочиями парламент обладает непосредственно в законодательном процессе, каковы основные характеристики взаимоотношений Федерального Собрания в этом процессе с Президентом РФ, другими участниками законодательного процесса. Вместе с тем с учетом изложенного можно констатировать, что Федеральное Собрание в государственном механизме Российской Федерации обладает достаточно широкими полномочиями для осуществления законодательной функции. Что же касается некоторых ограничений монополии парламента в принятии законов, то они типичны и для подавляющего большинства парламентских систем зарубежных государств.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Парламентское право России /Под ред. И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 95.
2 Парламенты. М., 1967. С. 230.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3921.
4 См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 155.
5 См. об этом: Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3. С. 8.
6 Гранкин И. В. Указ. соч. С. 158.
7 Парламенты. М., 1967. С. 228.
8 Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 7.
9 Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 115.
10 Варламова Н. Игры с парламентаризмом // Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 172.
11 См. об этом: Троицкий В. С., Морозова Л. А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. № 4.
12 К сожалению, имеют место случаи издания Президентом РФ указов по вопросам, урегулированным действующим законодательством и противоречащим ему. Например, Указом Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1226 “О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности” в нарушение требований ст. 122 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР о том, что задержание допускается на срок не свыше 3 суток, допускалось задержание лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, на срок до одного месяца // Собрание законодательства Российской Федерации 1994. № 8. Ст. 804.
13 См. об этом: Парламенты. М., 1967. С. 232.
14 Медушевский А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. № 3 (28). С. 165.
15 Цит. по: Шохин А. Н. Указ. соч. С. 81.
16 Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий. М., 1996.
17 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.
18 Там же.
19 Варламова Н. Пять лет шестой Конституции России // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1998. № 2 (23). С. 97.
20 Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Комментарий. М., 1996. С.23.
21 Там же. С.246.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции Федерального Собрания Российской Федерации
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095956816 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций