МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Опасность негативного правотворчества (окончание)
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: А. Д. Бойков
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2000
III. Деятельность Конституционного Суда РФ в свете теории правотворчества
Не ставя перед собой задачи ревизии теории правотворчества, я исхожу из соображений здравого смысла и тех общепринятых и более или менее очевидных положений, которые предлагает нам отечественная наука теории права (работы С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, А.М. Горшенева, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина и др.).
В связи с заявленной темой представляют интерес такие понятия, как правотворчество (законотворчество), правоприменение, функции юридической (в частности, судебной) практики и способы ее влияния на правовую систему, источники права в романо-германской (континентальной) семье правовых систем, к которым принято относить российское право.
Формирование права — не только акт принятия законодателем новых норм, отмена или изменение старых, это сложный и, как правило, длительный процесс осознания необходимости изменений в законодательстве, конкретизации правовых идей, облечения их в приемлемую для законодательной власти форму законопроектов. Правотворчество является тем этапом, который предшествует принятию закона, обеспечивает связь правового регулирования с обусловливающими его объективными факторами и общественными потребностями.
К принципам правотворчества можно отнести научность и системность, демократизм и учет общепринятых норм международного права, законность и учет интересов личности, общества, государства. Последнее обстоятельство я подчеркиваю особо, ибо немало у нас мертворожденных законопроектов, законов и иных юридических актов, принятых под популистским лозунгом защиты прав человека, реализация которых оказалась невозможной (напомню, к примеру, Закон о ветеранах, Закон о суде присяжных, Постановление Конституционного Суда РФ по вопросам компенсации и восстановления сбережений граждан Российской Федерации и др.).
Главное требование к правотворческой деятельности — учет объективно обусловленной потребности в правовом регулировании и отражение этой потребности в господствующем общественном мнении, наличие реальных экономических, политических и организационных предпосылок для реализации предлагаемых правовых новелл.
Тот или иной закон может, разумеется, опережать складывающиеся для его реализации условия, ибо он и сам способен воздействовать на их формирование. В этом проявляется созидательная сила права. Однако в таких случаях правотворчеству должен предшествовать научный прогноз о практической возможности создания необходимых предпосылок, обеспечивающих действие закона на конкретном этапе развития общества и государства, при данном уровне общественного правосознания и правовой культуры.
Существуют различные виды правотворчества. Они обусловлены либо целью отмены устаревших норм и институтов, либо задачей введения в правовую систему (отрасль правового регулирования) отдельных новых норм. Однако главный вид правотворчества, обеспечивающий непротиворечивость и беспробельность права, —это системное, кодифицированное правотворчество.
Период судебно-правовых реформ дал нам хорошие образцы такого правотворчества, а именно: Гражданский кодекс РФ, Арбитражный закон и Арбитражно-процессуальный кодекс РФ, Закон о судебной системе, Уголовно-исполнительный кодекс и др., которые прошли этапы концептуального осмысления, разработки и широкого обсуждения соответствующих проектов.
Уголовно-процессуальному законодательству повезло меньше, оно до сих пор развивается путем дополнений, хотя проекты УПК РФ в нескольких вариантах были готовы уже в 1994 г. Дополнения к УПК, идущие от законодателя и предварительно прошедшие научную экспертизу, как правило, органично вписываются в УПК. Например: расширение прав защитника и его участие в деле с ранних этапов расследования, обжалование в суд ареста или продления срока содержания под стражей, прекращение уголовного дела в связи с примирением обвиняемого с потерпевшим и т.п.
Этого нельзя сказать об акциях Конституционного Суда РФ в отношении действующего УПК. Как было показано, они нередко наносят существенный вред правовой системе, дестабилизируют ее. Исходя из факта разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), деятельность Конституционного Суда РФ не может быть признана законодательной. Но она не является и правотворческой, ибо она не подчинена принципам правотворчества, не основывается на осознании и учете возникающих в сфере общественных отношений потребностей правового опосредования, не вписывается в схему видов правотворчества и не может завершаться ни готовым законопроектом, ни, тем более, законом.
Деятельность Конституционного Суда РФ носит спонтанный характер. Ее импульсом являются незапланированные обращения, а его решения для правовой системы случайны.
Между тем, назначение Конституционного Суда РФ иное — он призван оценивать действующее право (закон, норму) с позиций конституционности и только. Его решения, особенно те из них, которые вторгаются в кодифицированные отрасли, не должны бы носить правообязывающего характера. Для законодателя решения Конституционного Суда РФ могли бы, как представляется, иметь преимущественно рекомендательный характер, иначе нам не удастся провести грань между законодательной и судебной властью, а принцип разделения властей может приобрести характер очередного лозунга, не отражающего действительность. Было бы продуктивнее использование в таких случаях Конституционным Судом права законодательной инициативы.
Проблема невмешательства либо ограниченного вмешательства судебных органов в законотворческий процесс возникла не теперь и не у нас. Еще в XIX в. теоретики права Западной Европы, столкнувшись с этой проблемой, выдвинули идею “неприкосновенности закона”. Философский постулат сводился к тому, что акты законодателя (парламента) соответствуют Конституции всегда и что судебному контролю подлежат лишь подзаконные акты (Королевские декреты, нормативные акты правительства и органов местного самоуправления)1 . Вполне естественным допущением была мысль о том, что судебный конституционный контроль может нарушить ту самую едва уловимую грань гармоничного сочетания функций разных ветвей власти, за которой возможны их конфликты и противостояние. Поиск нарушений Конституции может вовлечь суды в сферу политики, а это, как известно, чревато негативными последствиями, ибо любая Конституция прежде всего акт политический.
Разумеется, правовая мысль не стояла на месте, вопрос о приоритете парламентских решений перед судебными не казался таким уж бесспорным, а процесс внедрения в национальные правовые системы принципов и норм международного права отнюдь не был бесконфликтным. Идея о недопустимости применения законов, противоречащих Конституции, обретала все больше сторонников, и конституционные суды, создававшиеся в европейских государствах во второй половине XIX в., отнюдь не были ориентированы на принцип неприкосновенности закона. Хотя при этом и нарастали условия конфликта властей, ибо прямые избранники народа (парламентарии) оказывались под контролем государственных чиновников — судей.
Это небольшое отступление в историю вопроса о соотношении полномочий законодателя и судов конституционного контроля показывает сложность проблемы, но не ее решение.
Для правоприменителя решения Конституционного Суда РФ по большому счету должны быть безразличны, ибо правоприменитель (в нашем случае — органы предварительного следствия, прокурорского надзора и суда) обязан в силу Конституции РФ руководствоваться только Конституцией и федеральными законами.
Именно такой подход к оценке юридической природы и правовой силы постановлений Конституционного Суда РФ может в какой-то мере примирить нас с тем фактом, что они не обжалуются и не отменяются, хотя от ошибок Конституционный Суд РФ не застрахован, а обилие особых мнений судей Конституционного Суда исключает отношение к их решениям как к конечной истине.
На каком же основании правоприменителю навязываются для руководства и исполнения постановления Конституционного Суда РФ?
Напомним еще раз формулу, которую использует Конституционный Суд РФ в заключительной части своих постановлений, и попробуем оценить кроющийся в ней юридический смысл: “Настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами”.
Здесь приведены наиболее сильные элементы ст. 79 Закона “О Конституционном Суде РФ” 1994 г., то есть ныне действующего. На слух юриста в этих формулировках о юридической силе решений Конституционного Суда РФ чего-то не хватает. Чего же? Указания на их общеобязательность.
Обратимся к традиционным, привычным и не вызывающим сомнения правовым характеристикам решений и приговоров судов общей юрисдикции.
“Вступившие в законную силу приговор, определение и постановление суда обязательны для всех государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории СССР” (ныне — Российской Федерации) — ст. 385 УПК РСФСР.
Решение суда по гражданским спорам по вступлению в законную силу обязательно для всех лиц, на которых распространяется его действие (из ст. 208 ГПК РСФСР). В случае неисполнения решения добровольно оно исполняется принудительно (ст.ст. 338-340 ГПК РСФСР).
Подобных норм об общеобязательной силе решений Конституционного Суда РФ и их принудительном исполнении ст. 79 Закона “О Конституционном Суде РФ” не содержит.
Правда, есть в общих положениях Закона “О Конституционном Суде РФ” ст. 6, которая декларирует обязательность решений Конституционного Суда РФ на всей территории России для всех ветвей власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и их объединений. Это позволило толкователям Закона о Конституционном Суде утверждать, что решению Конституционного Суда “действительно присуща материально-правовая сила Закона”2 .
Однако не будем спешить поздравлять наше Федеральное Собрание с появлением еще одного законодателя в стране, ибо далее тот же автор пишет: “... но это решение не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым”.
Итак, решение Конституционного Суда РФ — это закон, но такой закон, который не имеет нормативно-регулирующего значения, хотя “фактически выступает таковым”. Это противоречие автора не смущает, более того, даже не удерживает его от утверждения об общеобязательной силе не только резолютивной, но и мотивировочной части решения Конституционного Суда РФ. Ну так хочется автору! И я понимаю его, ибо такой же позиции, надо думать, придерживаются многие его коллеги по Конституционному Суду РФ, что вполне естественно. Правда, при ближайшем рассмотрении выясняется, что взгляды судей Конституционного Суда не отличаются последовательностью.
Так, В.А. Туманов в докладе к пятилетнему юбилею Конституционного Суда РФ отмечал: “Не следует думать, что конституционное правосудие может и должно решать все возникающие проблемы или даже большинство из них... Он (КС) не должен, например, подменять законодателя”. Однако далее содержится утверждение, что решения Конституционного Суда РФ являются источником права и “исполнять их должны все государственные и иные органы, а не только прямые адресаты”. Автор признает, что неплохо было бы иметь на этот счет четкую норму в законе о Конституционном Суде РФ, “но и сейчас в нем есть отдельные положения, которые позволяют встать на такую позицию”3 .
Вот ведь ситуация: толкователь Конституции вынужден толковать закон о себе самом, в свое время самим же и подготовленный!
Судья Конституционного Суда РФ Т. Г. Морщакова, анализируя возникающие противоречия в компетенции Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции по поводу “дисквалификации” законов, признает: “Остается, однако, открытым вопрос о том, насколько оценка закона как противоречащего Конституции значима за пределами того конкретного судебного дела, где этот закон должен быть применен судом общей юрисдикции, и может ли быть она признана обязательной для других судов”4.
Есть, как видим, и такой ракурс у проблемы.
Вопрос о нестыковке ст. 6 и 79 Закона о Конституционном Суде РФ остается. Остается нерешенным вопрос о том, как негативное нормотворчество, то есть элементарное отрицание существующей нормы, может заменить позитивное право и иметь “фактически” нормативно- регулирующее значение.
Видимо, это сомнение было и у творцов Закона о Конституционном Суде РФ, и их рука дрогнула, когда они дошли до ст. 79 — о юридической силе решений Конституционного Суда РФ.
О том, что решения Конституционного Суда РФ в отличие от норм права не ориентированы на принудительное исполнение, свидетельствует и факт отсутствия в Законе о Конституционном Суде РФ раздела об исполнительном производстве, отсутствуют и соответствующие органы исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Более того, законодатель не предусмотрел какой-либо ответственности государственных органов власти и управления за невыполнение решений Конституционного Суда РФ5 .
Указание ст. 79 о том, что “акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу”, не меняет ситуации, ибо не прописан механизм правового замещения нормы (акта), признанной противоречащей Конституции. Правда, последний абзац ст. 79 вроде бы для некоторых случаев такой механизм указывает: “В случае, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция Российской Федерации”.
Однако вопрос о прямом действии Конституции РФ — это немалая проблема и в теоретическом и в практическом аспектах, ибо далеко не все нормы Конституции РФ могут быть применены непосредственно, а замещение ими дезавуированных норм отраслевого законодательства далеко не очевидно и чаще всего спорно.
Так, Конституционный Суд РФ, признав противоречащей Конституции ст. 418 УПК РСФСР (о возбуждении судом некоторых уголовных дел и формулировании по ним обвинения), не смог указать ни компенсационного процессуального механизма для этих случаев (отослав к мифической аналогии Закона), ни тех норм Конституции РФ, которые способны путем непосредственного действия заполнить образовавшийся пробел в правовом регулировании. Да и то нужно иметь в виду, что многие нормы и институты Конституции уже в силу своей декларативности не способны заменить отраслевое законодательство.
Например, что значат такие конституционные постулаты, как право каждого на жизнь (при том, что теракты и заказные убийства без воздаяний со стороны государства стали “нормой”, а наша молодежь гибнет в Чечне вовсе не по своему желанию), право на труд при растущей безработице, право на благоприятную окружающую среду и т.д.?
Озаботившись благим намерением устранения “неопределенностей” в праве, Конституционный Суд РФ сам их нередко создает либо заменяет новыми неопределенностями.
Одна из таких неопределенностей связана со статьей Закона о Конституционном Суде РФ, где говорится о юридической силе его решений, особенно если помнить, что проект Закона о конституционном судопроизводстве готовили сами судьи Конституционного Суда РФ с их аппаратом помощников и научных консультантов.
Не менее важным, нежели вопросы о правотворческой роли Конституционного Суда РФ и юридической силе его решений, является связанный с ними вопрос о решениях Конституционного суда РФ как источника права.
Положительный ответ на этот вопрос нетрудно обнаружить в апологетической литературе о Конституционном Суде РФ, в частности в уже цитированной выше книге Б.С. Эбзеева6 .
Правда, тот же автор прибегает и к более осторожным формулировкам, отмечая, что Конституционный Суд РФ формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции, как бы связывает иные органы государственной власти и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию7 . С этим можно бы не спорить, если иметь в виду, что правотворчество еще не право.
Более четкая позиция высказана соавтором Б.С. Эбзеева по комментарию к Закону о Конституционном Суде РФ П.Е. Кондратовым, который отмечает, что Конституционный Суд РФ не создает положительных норм. Поэтому фактически и юридически его решения не выступают регулятором общественных отношений8 .
Любопытная оценка решений Конституционного Суда РФ содержится в публикациях А.А. Белкина. Он признает за ними роль источника права, но источника “особого рода”, источника не первичного, а как бы производного. Суть такого производного источника права, поясняет автор, в том, что его исходный материал заимствуется в иных источниках права, а само “творение права в решениях Конституционного Суда РФ протекает как интерпретация конституционных и иных положений...”9 . Это суждение автор относит к решениям всех высших судебных органов.
Конструкция интересна для теоретиков права, и, возможно, она найдет сторонников. Однако остается немало вопросов. К чему производный источник права, если есть первичный? Если же первичный источник опровергнут решением Конституционного Суда РФ, то производный перестает быть производным. А приведенные нами примеры негативного правотворчества в области уголовно-процессуального права не всегда укладывались в формулу “интерпретации конституционных и иных положений”.
А вот как справляются с проблемой юридического значения решений Конституционного Суда РФ авторы менее искушенные. Некий исследователь, приведя в своей статье в качестве примера решение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1992 г. о признании неконституционной нормы КЗоТ о возможности увольнения работников по основанию достижения ими пенсионного возраста и отметив, что именно это решение подвигло законодателя на внесение изменений в КЗоТ, заключает “... отменяя правовую норму, суд фактически создает новую. Значит, судебное решение об отмене нормы является источником права”10 . Ту же позицию развивает М.В. Кучин, приводя и такой аргумент, как отсутствие в законе запрета на судебное нормотворчество11. Это заставляет затронуть проблемы источников права и функций юридической (в частности, судебной) практики. Правовая наука выделяет источники права в материальном, идеальном и формальном смысле. Для действующей правовой системы представляют непосредственное значение источники права в формальном смысле, каковыми могут быть нормативный юридический акт, правовой прецедент, санкционированный обычай.
Что касается источников права в материальном смысле (система сложившихся общественных отношений, определяющих потребности в правовом регулировании) и в идеальном смысле (правовые притязания обыденного и научного правового сознания), то это скорее стимулы и детерминанты правотворческого процесса, предшествующего появлению права как нормативного предписания.
Исследуя вопрос о роли решений Конституционного Суда РФ как источника права, необходимо уяснить значение используемого понятия. Очевидно, речь идет о значении решений Конституционного Суда РФ в формальном смысле, то есть в смысле признания за ними праворегулирующей роли, свойственной действующему, а не предполагаемому праву. Выше уже была показана несостоятельность, или, скажем мягче, сомнительность такой оценки решений Конституционного Суда РФ.
Они вторгаются в правовую систему, отмечают спорный характер ее отдельных положений, могут указывать на направление развития права, но правовых норм не заменяют. Решения Конституционного Суда РФ, которые являют образцы негативного правотворчества, не создают позитивного, то есть действующего, права: они объясняют, какую норму нельзя применять, как противоречащую Конституции РФ, но не замещают дезавуированную норму другой. Это может накладывать и часто накладывает отпечаток на правоприменение. Но не совершенствует закон, а лишь указывает путь его совершенствования. В этом проявляется положительное значение деятельности Конституционного Суда РФ.
Такой вывод соответствует ст. 15 Конституции РФ, перечисляющей источники права: это сама Конституция РФ, законы Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. То же увидим мы и обратившись к отраслевому законодательству. Так, действующий УПК РСФСР, определяя порядок производства по уголовным делам, указывает на Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и издаваемые в соответствии с ними другие законы Союза ССР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Прошедший первое чтение в Государственной Думе проект УПК РФ, а равно и модельный Уголовно-процессуальный кодекс для государств-участников СНГ (1996 г.) определяют перечень источников процессуального права с учетом положений ст. 15 Конституции РФ.
Решения Конституционного Суда РФ в этом перечне источников права, разумеется, не упомянуты. Обращение к функциям юридической практики приведет нас к тому же выводу. Ответ на вопрос о том, к какому виду юридической практики относится конституционное судопроизводство, не столь очевиден и бесспорен, как кажется.
Многие авторы, учитывая, что Конституционный Суд РФ является ветвью судебной власти и осуществляет свою деятельность в рамках процессуальной формы, весьма напоминающей процесс традиционного судопроизводства (УПК, ГПК, АПК), объявили, не испытывая сомнений, конституционное судопроизводство правосудием12 . Сблизить понятие конституционного судопроизводства с понятием правосудия пытался и я в своей статье в связи с пятилетним юбилеем Конституционного Суда РФ13 . Есть, конечно, существенные различия в судопроизводстве Конституционного Суда РФ и судопроизводстве судов общей юрисдикции, связанные с объектом споров и способами их разрешения. Правосудие разрешает правовые конфликты путем применения материального права и вынесения решений, которые, как принято считать, относятся к правоположениям, детализирующим и конкретизирующим общие нормы права (С.Н. Братусь, С.С. Алексеев и др.). При этом в соответствии с отечественной (и романо-германской) доктриной права эти судебные решения, или акты правосудия, не создают правового прецедента, они лишь способствуют уяснению права, его единообразному применению.
Иное дело — решения Конституционного Суда РФ. По сути они не являются актами правоприменения. Они лишь акты конституционного контроля, то есть акты оценки норм права с позиций критериев конституционности, порой расплывчатых, подменяемых правосознанием судей Конституционного Суда РФ. Поэтому судопроизводство Конституционного Суда РФ мы лишь условно относим к правосудию и для данного исследования используем понятие конституционного правосудия в роли рабочей гипотезы.
Заметим, кстати, что и у законодателей сомнения об отнесении деятельности Конституционного Суда к правосудию тоже возникают.
Так, в Конституции Грузии (1995 г.) в ст. 82 главы пятой записано: “Судебная власть осуществляется посредством конституционного контроля, правосудия и в иных, установленных законом формах”.
Правосудие, если отвлечься от некоторых особенностей конституционного судопроизводства, выполняет свои функции путем правоприменения. Влияет ли правоприменение на состояние правовой системы? Разумеется, влияет, ибо нет никаких теоретических либо практических доводов против существования обратной связи между законодателем и субъектом правоприменения.
Судебная (или юридическая) практика, как принято считать, выполняет ряд функций помимо правовой оценки конкретного деяния или отношения. К ним относят правонаправляющую (ориентирующую) функцию, правоконкретизирующую, сигнально-информационную14 . К этому стоило бы добавить и правовоспитательную функцию, но в данном контексте она может быть опущена.
Юридическая практика, и прежде всего практика судебная, вносит в ткань правовой системы индивидуальные предписания, конкретизирующие норму с учетом реального факта, выявляет и даже может устранять отдельные неточности закона, заполняет малозначительные пробелы. Такие характеристики судебной практики обычно приложимы к описанию роли руководящих разъяснений высших судебных органов. Это позволяет теоретикам характеризовать право как самонастраивающуюся систему. Но тут же обычно следуют предостерегающие оговорки о недопустимости рассмотрения судебной практики в смысле прецедента, корректирующего закон. Ибо право не может зависеть от правоприменителя, быть зыбким и неопределенным. Оно признано выступать в роли фактора, стабилизирующего общественные отношения. Именно в этом в значительной мере его социальная ценность. Прецедентная роль актов правоприменения в отечественной, как и в целом в романо-германской, семье права если и признается, то в крайне ограниченных пределах: в смысле прецедента правоприменения, прецедента толкования, но отнюдь не прецедента как формального источника права.
В годы судебно-правовых реформ (конец XIX в.) в отечественной литературе предпринимались попытки повысить прецедентную роль судебных актов правоприменения. Приведем по этому поводу мнение отдельных судей Конституционного Суда РФ, ибо именно оно приобрело в последние годы в силу активности конституционного правосудия концептуальное значение.
“Глубочайшим образом убежден в том, что органы конституционного контроля, — пишет Б.С. Эбзеев, — формируют и формулируют некие прецеденты, имеющие общеобязательное универсальное значение”15 . Глубочайшее убеждение автора — сильный аргумент в научном споре, но если его оппонент тоже “глубочайше” убежден в обратном, как сопоставить глубину их убеждений? Однако если оставить иронию, то Б.С. Эбзееву может быть поставлен вопрос, распространяет ли он значение прецедента на всю судебную практику или это привилегия только практики Конституционного Суда РФ?
Ответ на этот вопрос вроде бы просматривается в следующих суждениях судьи Т.Г. Морщаковой: “... решение не Конституционного Суда РФ, а суда общей юрисдикции по поводу неприменения данного закона не обязательно для других судов. Для правовой системы России, как и других стран континентальной Европы, не характерно существование судебного прецедента ... поскольку судебный прецедент опирается на общее право и является в значительной степени альтернативой писанному закону, как источнику права. Решение по конкретному делу о неприменении какого-либо закона не может быть обязательным для других судов общей юрисдикции”16 .
Итак, суды общей юрисдикции прецедентов не создают, но вот Конституционный Суд РФ ... совсем другое дело. Так исподволь создается мнение о проникновении прецедентного права в отечественную правовую систему. Однако едва ли это тот путь, следуя которым можно обеспечить преодоление правового нигилизма и повысить авторитет права. Возведение судебного прецедента в ранг формального источника права в любом случае будет шагом назад от статутного, систематизированного, официально установленного правового режима. Да и нет необходимости сложившееся десятилетиями и даже веками правопонимание подменять новыми модными теориями, возможность которых усилить действие права и скорректировать традиционное профессиональное правосознание сомнительна.
Суд не является органом правотворчества и не может одновременно законодательствовать и применять закон. То же относится и к конституционному судопроизводству, тем более что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную — это не только теоретическая конструкция, идущая от Джона Локка, Монтескье и их последователей, — это факт российского конституционного права.
IV. Заключение
Становление конституционного правосудия в России совпало с периодом сложнейших преобразований не только в правовой сфере, но и в политической и экономической жизни страны, которые в свою очередь предопределили хаотическое правотворчество и правовой нигилизм в общественном сознании.
Активная деятельность Конституционного Суда РФ, вынужденного балансировать между правом и политикой, брать на себя роль “миротворца” в ситуации противостояния властей, не могла принести ему однозначно высокого авторитета. Более того, был период, когда его деятельность прерывалась по воле “гаранта Конституции”, а глава Администрации Президента убеждал граждан в том, что “Конституционный Суд РФ в его нынешнем составе — несчастье нашего общества, ибо он превращается в политический орган”17 . Странное обвинение, исходящее из постулата, что политика — дело избранных, окружающих престол. Остальным эта сфера будто бы вовсе недоступна. Как при этом отделить политику от права, высокий чиновник не объяснил, может быть потому, что право не его стихия.
Представляется ущербной, с научной точки зрения, сама постановка вопроса об оценке права в отрыве от политики, а определение деятельности Конституционного Суда РФ лишь в свете его отдельных неудачных решений.
Болезненный процесс становления нового права продолжается. Роль Конституционного Суда РФ в этом процессе несомненна, и для того, чтобы исключить завышенные требования к нему и упредить многие критические оценки, необходимы серьезные научные разработки теории конституционного контроля, уточнение сфер деятельности Конституционного Суда РФ и правовых последствий его активности.
Накал страстей вокруг Конституционного Суда РФ может быть существенно снижен при повышении культуры законотворческой работы нашего Федерального Собрания. Меньше дефектных правовых норм — меньше и конституционных конфликтов.
К сожалению, интеллектуальный потенциал судей Конституционного Суда РФ и его аппарата квалифицированных юристов в полной мере не задействован уже хотя бы потому, что Суду неведом упреждающий (предварительный) контроль за соответствием обсуждаемых в Государственной Думе законопроектов Конституции РФ. Опыт Венгрии, Румынии, Португалии, Франции поучителен в этом отношении. Убедителен и опыт Федерального Конституционного суда ФРГ — “европейского лидера конституционного правосудия: ни один проект закона не проходит без предварительной “информационной консультации” с судьями этого суда”18 . Но это лишь одно из предложений по повышению конструктивной роли Конституционного Суда РФ. И оно не такое уж неожиданное для отечественной структуры конституционного контроля: Закон о Конституционном Суде РФ, предусмотрев в целом последующий контроль нормативных актов, допустил исключение для международных договоров. Их конституционность проверяется до вступления в силу, то есть до ратификации (ст. 125, ч. 2, п. 2 Конституции РФ). Было бы уместно и активизировать деятельность Конституционного Суда и как субъекта законодательной инициативы.
Думаю, изложенное выше приводит к мысли о том, что назрела необходимость в более четком правовом регламенте самого конституционного судопроизводства. Это должно быть связано с уточнением юридического значения как для законодателя, так и для правоприменителя решений Конституционного Суда РФ о признании законов неконституционными, с возможностью оспаривания и отмены его ошибочных решений.
Главный вывод, который необходимо поставить на обсуждение, — это освобождение правоприменителя от навязанной ему вопреки Конституции РФ обязанности следования решениям Конституционного Суда РФ до их подтверждения законодателем путем введения в правовую ткань государства. Негативное правотворчество судебной власти — опасный путь фрагментарного совершенствования правовой системы. Особенно это очевидно применительно к кодифицированному отраслевому законодательству, в котором любые частные изменения чреваты далеко идущими последствиями, связанными с нарушением органического единства институтов права, снижением эффективности его регулятивной функции.
Практика убеждает, что сам конституционный контроль нуждается в контроле. Увлечение отдельных судей Конституционного Суда РФ новомодными правовыми концепциями и течениями в сфере правовой идеологии, соединенное с безграничностью полномочий, оправдываемых расплывчатыми “критериями конституционности законов”, способно повлечь отнюдь не запланированные последствия.
Возникает и вопрос о взаимодействии образовавшихся в силу ущербных реформ трех структур судебной власти — общих, арбитражных и конституционных судов19. Их разобщенность, ведущая к конкурентной борьбе за влияние и льготы, отнюдь не способствует ни укреплению законности в стране, ни созданию сильной, авторитетной судебной власти.
Для утверждения судебной власти, самостоятельной и равновеликой законодательной и исполнительной властям, а также имея в виду формирование единой судебной практики и обеспечение активного участия судов в реализации общегосударственной правовой политики защиты прав человека и борьбы за законность в стране, было бы целесообразно объединение трех разрозненных систем судов. Таким объединяющим органом, как это уже отмечалось в печати и было предусмотрено в одном из проектов Конституции РФ, могло бы стать Высшее судебное присутствие. Его состав мог бы утверждаться Советом Федерации по представлению Президента РФ из высших должностных лиц судебных систем.
К функциям Высшего судебного присутствия можно было бы отнести рассмотрение апелляций на решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, выступающего в качестве суда первой инстанции, и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также выработку рекомендаций по проблемам уголовно-правовой политики, совершенствования судебной практики защиты прав личности, общества и государства.
С целью приближения практики конституционного контроля к интересам перспективного развития отечественной правовой системы к нуждам судебной правоохранительной деятельности, а также с целью существенной экономии бюджетных средств было бы целесообразно решить вопрос о слиянии Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ путем создания при последнем специальной Судебной палаты по рассмотрению споров о конституционности законов.
Такое решение было бы логическим завершением вертикали судебных органов системы общих судов по рассмотрению законности применения правовых актов на местах. Кроме того, при этом можно было бы решить и вопрос о процессуальных связях Судебной палаты с ныне автономными, оторванными от общих задач правосудия конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.
Все это крайне необходимо и для повышения престижа Верховного Суда РФ, возглавляющего систему судов общей юрисдикции. Это они являются первородными органами правосудия, непосредственно затрагивающими и защищающими интересы десятков миллионов сограждан при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел. Именно это имел в виду Шарль Монтескье, когда утверждал, что правосудие “важнее для человечества всего прочего в мире”20 . Разумеется, при условии, что будет преодолена их отчужденность от общества, а юридическая неприкосновенность судей перестанет быть той “сенью закона”, за которой скрываются неправда, злоупотребления, бюрократизм.
Неосмотрительное решение Конституционного Суда РФ о незамедлительном и повсеместном введении суда присяжных пока не исполняется и едва ли будет исполнено в обозримом будущем.
Для обоснованного завершения споров о целесообразности (правовой, организационной, экономической) возрождения суда присяжных в России, от которого отказывается цивилизованный мир как от суда непрофессионального, неэффективного, снижающего значение и ответственность государственных судей, необходимо создать компетентную и объективную экспертную комиссию для оценки результатов функционирования этой формы судопроизводства в девяти регионах страны.
Заключение этой комиссии могло бы послужить основой либо для отказа от суда присяжных, либо для совершенствования законодательства о нем.
Ныне общепризнанной является мысль о том, что судебная реформа оставляет впечатление незавершенности. Объясняется это не только экономическими трудностями и зигзагами законотворчества. Сама “Концепция судебной реформы в Российской Федерации” 1991 г. была ущербной, ибо ее авторы не предложили даже ориентировочных решений применительно к организации судебной власти, ее задачам и принципам сотрудничества с другими ветвями государственной власти. Программа завершения судебной реформы, — как это было подчеркнуто на научной конференции “Российское государство и право на рубеже тысячелетий” (февраль 2000 г.), — еще нуждается в разработке, и те предложения, которые изложены выше, могли бы в какой-то мере послужить основой для соответствующих обсуждений.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Голландская правовая культура. М., 1998. С. 275—276.
2 Эбзеев Б. С. Конституция, правовое государство, Конституционный Суд. М., 1997. С. 164.
3 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 10—12.
4 Там же. С. 25.
5 Предложения об устранении этого пробела вносятся отдельными авторами. См.: Карапетян Л. М. Гарантии независимости органа конституционного контроля. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 65; Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 44, и др.
6 Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 163.
7 ФКЗ “О Конституционном Суде РФ”. Комментарий. М., 1996. С. 23.
8 Там же. С. 246.
9 Белкин А. А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда РФ. // Вестник Конституционного Суда РФ . 1997. № 2. С.21.
10 См.: Актуальные проблемы правовой науки и практики. Сборник научных трудов. Кемерово, 1999. С. 135.
11 Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент. // Право и политика. № 5. 2000. С. 5.
12 См. статьи: Туманов В. А., Шейнин Х. Б., Эбзеев Б. С. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. Другие авторы идут тем же путем, не вдаваясь в теоретические изыскания. См., напр. Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации.. М., 1999; Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия. Томск., 1999.
13 Бойков А. Д. Конституционное судопроизводство как вид правосудия. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №3. С. 52—57.
14 Алексеев. С. С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. С. 340—350.
15 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 20.
16 Там же. С. 25.
17 Известия. 1993. 5 октября.
18 Бойцова Л. В. Конституционная юстиция, теория интерпретации и демократический процесс. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 6.
19 Имеются в виду также и конституционные (уставные) суды, уже функционирующие в десяти субъектах Федерации.
20 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 318.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №9,2000
III. Деятельность Конституционного Суда РФ в свете теории правотворчества
Не ставя перед собой задачи ревизии теории правотворчества, я исхожу из соображений здравого смысла и тех общепринятых и более или менее очевидных положений, которые предлагает нам отечественная наука теории права (работы С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, А.М. Горшенева, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина и др.).
В связи с заявленной темой представляют интерес такие понятия, как правотворчество (законотворчество), правоприменение, функции юридической (в частности, судебной) практики и способы ее влияния на правовую систему, источники права в романо-германской (континентальной) семье правовых систем, к которым принято относить российское право.
Формирование права — не только акт принятия законодателем новых норм, отмена или изменение старых, это сложный и, как правило, длительный процесс осознания необходимости изменений в законодательстве, конкретизации правовых идей, облечения их в приемлемую для законодательной власти форму законопроектов. Правотворчество является тем этапом, который предшествует принятию закона, обеспечивает связь правового регулирования с обусловливающими его объективными факторами и общественными потребностями.
К принципам правотворчества можно отнести научность и системность, демократизм и учет общепринятых норм международного права, законность и учет интересов личности, общества, государства. Последнее обстоятельство я подчеркиваю особо, ибо немало у нас мертворожденных законопроектов, законов и иных юридических актов, принятых под популистским лозунгом защиты прав человека, реализация которых оказалась невозможной (напомню, к примеру, Закон о ветеранах, Закон о суде присяжных, Постановление Конституционного Суда РФ по вопросам компенсации и восстановления сбережений граждан Российской Федерации и др.).
Главное требование к правотворческой деятельности — учет объективно обусловленной потребности в правовом регулировании и отражение этой потребности в господствующем общественном мнении, наличие реальных экономических, политических и организационных предпосылок для реализации предлагаемых правовых новелл.
Тот или иной закон может, разумеется, опережать складывающиеся для его реализации условия, ибо он и сам способен воздействовать на их формирование. В этом проявляется созидательная сила права. Однако в таких случаях правотворчеству должен предшествовать научный прогноз о практической возможности создания необходимых предпосылок, обеспечивающих действие закона на конкретном этапе развития общества и государства, при данном уровне общественного правосознания и правовой культуры.
Существуют различные виды правотворчества. Они обусловлены либо целью отмены устаревших норм и институтов, либо задачей введения в правовую систему (отрасль правового регулирования) отдельных новых норм. Однако главный вид правотворчества, обеспечивающий непротиворечивость и беспробельность права, —это системное, кодифицированное правотворчество.
Период судебно-правовых реформ дал нам хорошие образцы такого правотворчества, а именно: Гражданский кодекс РФ, Арбитражный закон и Арбитражно-процессуальный кодекс РФ, Закон о судебной системе, Уголовно-исполнительный кодекс и др., которые прошли этапы концептуального осмысления, разработки и широкого обсуждения соответствующих проектов.
Уголовно-процессуальному законодательству повезло меньше, оно до сих пор развивается путем дополнений, хотя проекты УПК РФ в нескольких вариантах были готовы уже в 1994 г. Дополнения к УПК, идущие от законодателя и предварительно прошедшие научную экспертизу, как правило, органично вписываются в УПК. Например: расширение прав защитника и его участие в деле с ранних этапов расследования, обжалование в суд ареста или продления срока содержания под стражей, прекращение уголовного дела в связи с примирением обвиняемого с потерпевшим и т.п.
Этого нельзя сказать об акциях Конституционного Суда РФ в отношении действующего УПК. Как было показано, они нередко наносят существенный вред правовой системе, дестабилизируют ее. Исходя из факта разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), деятельность Конституционного Суда РФ не может быть признана законодательной. Но она не является и правотворческой, ибо она не подчинена принципам правотворчества, не основывается на осознании и учете возникающих в сфере общественных отношений потребностей правового опосредования, не вписывается в схему видов правотворчества и не может завершаться ни готовым законопроектом, ни, тем более, законом.
Деятельность Конституционного Суда РФ носит спонтанный характер. Ее импульсом являются незапланированные обращения, а его решения для правовой системы случайны.
Между тем, назначение Конституционного Суда РФ иное — он призван оценивать действующее право (закон, норму) с позиций конституционности и только. Его решения, особенно те из них, которые вторгаются в кодифицированные отрасли, не должны бы носить правообязывающего характера. Для законодателя решения Конституционного Суда РФ могли бы, как представляется, иметь преимущественно рекомендательный характер, иначе нам не удастся провести грань между законодательной и судебной властью, а принцип разделения властей может приобрести характер очередного лозунга, не отражающего действительность. Было бы продуктивнее использование в таких случаях Конституционным Судом права законодательной инициативы.
Проблема невмешательства либо ограниченного вмешательства судебных органов в законотворческий процесс возникла не теперь и не у нас. Еще в XIX в. теоретики права Западной Европы, столкнувшись с этой проблемой, выдвинули идею “неприкосновенности закона”. Философский постулат сводился к тому, что акты законодателя (парламента) соответствуют Конституции всегда и что судебному контролю подлежат лишь подзаконные акты (Королевские декреты, нормативные акты правительства и органов местного самоуправления)1 . Вполне естественным допущением была мысль о том, что судебный конституционный контроль может нарушить ту самую едва уловимую грань гармоничного сочетания функций разных ветвей власти, за которой возможны их конфликты и противостояние. Поиск нарушений Конституции может вовлечь суды в сферу политики, а это, как известно, чревато негативными последствиями, ибо любая Конституция прежде всего акт политический.
Разумеется, правовая мысль не стояла на месте, вопрос о приоритете парламентских решений перед судебными не казался таким уж бесспорным, а процесс внедрения в национальные правовые системы принципов и норм международного права отнюдь не был бесконфликтным. Идея о недопустимости применения законов, противоречащих Конституции, обретала все больше сторонников, и конституционные суды, создававшиеся в европейских государствах во второй половине XIX в., отнюдь не были ориентированы на принцип неприкосновенности закона. Хотя при этом и нарастали условия конфликта властей, ибо прямые избранники народа (парламентарии) оказывались под контролем государственных чиновников — судей.
Это небольшое отступление в историю вопроса о соотношении полномочий законодателя и судов конституционного контроля показывает сложность проблемы, но не ее решение.
Для правоприменителя решения Конституционного Суда РФ по большому счету должны быть безразличны, ибо правоприменитель (в нашем случае — органы предварительного следствия, прокурорского надзора и суда) обязан в силу Конституции РФ руководствоваться только Конституцией и федеральными законами.
Именно такой подход к оценке юридической природы и правовой силы постановлений Конституционного Суда РФ может в какой-то мере примирить нас с тем фактом, что они не обжалуются и не отменяются, хотя от ошибок Конституционный Суд РФ не застрахован, а обилие особых мнений судей Конституционного Суда исключает отношение к их решениям как к конечной истине.
На каком же основании правоприменителю навязываются для руководства и исполнения постановления Конституционного Суда РФ?
Напомним еще раз формулу, которую использует Конституционный Суд РФ в заключительной части своих постановлений, и попробуем оценить кроющийся в ней юридический смысл: “Настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами”.
Здесь приведены наиболее сильные элементы ст. 79 Закона “О Конституционном Суде РФ” 1994 г., то есть ныне действующего. На слух юриста в этих формулировках о юридической силе решений Конституционного Суда РФ чего-то не хватает. Чего же? Указания на их общеобязательность.
Обратимся к традиционным, привычным и не вызывающим сомнения правовым характеристикам решений и приговоров судов общей юрисдикции.
“Вступившие в законную силу приговор, определение и постановление суда обязательны для всех государственных и общественных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории СССР” (ныне — Российской Федерации) — ст. 385 УПК РСФСР.
Решение суда по гражданским спорам по вступлению в законную силу обязательно для всех лиц, на которых распространяется его действие (из ст. 208 ГПК РСФСР). В случае неисполнения решения добровольно оно исполняется принудительно (ст.ст. 338-340 ГПК РСФСР).
Подобных норм об общеобязательной силе решений Конституционного Суда РФ и их принудительном исполнении ст. 79 Закона “О Конституционном Суде РФ” не содержит.
Правда, есть в общих положениях Закона “О Конституционном Суде РФ” ст. 6, которая декларирует обязательность решений Конституционного Суда РФ на всей территории России для всех ветвей власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и их объединений. Это позволило толкователям Закона о Конституционном Суде утверждать, что решению Конституционного Суда “действительно присуща материально-правовая сила Закона”2 .
Однако не будем спешить поздравлять наше Федеральное Собрание с появлением еще одного законодателя в стране, ибо далее тот же автор пишет: “... но это решение не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступает таковым”.
Итак, решение Конституционного Суда РФ — это закон, но такой закон, который не имеет нормативно-регулирующего значения, хотя “фактически выступает таковым”. Это противоречие автора не смущает, более того, даже не удерживает его от утверждения об общеобязательной силе не только резолютивной, но и мотивировочной части решения Конституционного Суда РФ. Ну так хочется автору! И я понимаю его, ибо такой же позиции, надо думать, придерживаются многие его коллеги по Конституционному Суду РФ, что вполне естественно. Правда, при ближайшем рассмотрении выясняется, что взгляды судей Конституционного Суда не отличаются последовательностью.
Так, В.А. Туманов в докладе к пятилетнему юбилею Конституционного Суда РФ отмечал: “Не следует думать, что конституционное правосудие может и должно решать все возникающие проблемы или даже большинство из них... Он (КС) не должен, например, подменять законодателя”. Однако далее содержится утверждение, что решения Конституционного Суда РФ являются источником права и “исполнять их должны все государственные и иные органы, а не только прямые адресаты”. Автор признает, что неплохо было бы иметь на этот счет четкую норму в законе о Конституционном Суде РФ, “но и сейчас в нем есть отдельные положения, которые позволяют встать на такую позицию”3 .
Вот ведь ситуация: толкователь Конституции вынужден толковать закон о себе самом, в свое время самим же и подготовленный!
Судья Конституционного Суда РФ Т. Г. Морщакова, анализируя возникающие противоречия в компетенции Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции по поводу “дисквалификации” законов, признает: “Остается, однако, открытым вопрос о том, насколько оценка закона как противоречащего Конституции значима за пределами того конкретного судебного дела, где этот закон должен быть применен судом общей юрисдикции, и может ли быть она признана обязательной для других судов”4.
Есть, как видим, и такой ракурс у проблемы.
Вопрос о нестыковке ст. 6 и 79 Закона о Конституционном Суде РФ остается. Остается нерешенным вопрос о том, как негативное нормотворчество, то есть элементарное отрицание существующей нормы, может заменить позитивное право и иметь “фактически” нормативно- регулирующее значение.
Видимо, это сомнение было и у творцов Закона о Конституционном Суде РФ, и их рука дрогнула, когда они дошли до ст. 79 — о юридической силе решений Конституционного Суда РФ.
О том, что решения Конституционного Суда РФ в отличие от норм права не ориентированы на принудительное исполнение, свидетельствует и факт отсутствия в Законе о Конституционном Суде РФ раздела об исполнительном производстве, отсутствуют и соответствующие органы исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Более того, законодатель не предусмотрел какой-либо ответственности государственных органов власти и управления за невыполнение решений Конституционного Суда РФ5 .
Указание ст. 79 о том, что “акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу”, не меняет ситуации, ибо не прописан механизм правового замещения нормы (акта), признанной противоречащей Конституции. Правда, последний абзац ст. 79 вроде бы для некоторых случаев такой механизм указывает: “В случае, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция Российской Федерации”.
Однако вопрос о прямом действии Конституции РФ — это немалая проблема и в теоретическом и в практическом аспектах, ибо далеко не все нормы Конституции РФ могут быть применены непосредственно, а замещение ими дезавуированных норм отраслевого законодательства далеко не очевидно и чаще всего спорно.
Так, Конституционный Суд РФ, признав противоречащей Конституции ст. 418 УПК РСФСР (о возбуждении судом некоторых уголовных дел и формулировании по ним обвинения), не смог указать ни компенсационного процессуального механизма для этих случаев (отослав к мифической аналогии Закона), ни тех норм Конституции РФ, которые способны путем непосредственного действия заполнить образовавшийся пробел в правовом регулировании. Да и то нужно иметь в виду, что многие нормы и институты Конституции уже в силу своей декларативности не способны заменить отраслевое законодательство.
Например, что значат такие конституционные постулаты, как право каждого на жизнь (при том, что теракты и заказные убийства без воздаяний со стороны государства стали “нормой”, а наша молодежь гибнет в Чечне вовсе не по своему желанию), право на труд при растущей безработице, право на благоприятную окружающую среду и т.д.?
Озаботившись благим намерением устранения “неопределенностей” в праве, Конституционный Суд РФ сам их нередко создает либо заменяет новыми неопределенностями.
Одна из таких неопределенностей связана со статьей Закона о Конституционном Суде РФ, где говорится о юридической силе его решений, особенно если помнить, что проект Закона о конституционном судопроизводстве готовили сами судьи Конституционного Суда РФ с их аппаратом помощников и научных консультантов.
Не менее важным, нежели вопросы о правотворческой роли Конституционного Суда РФ и юридической силе его решений, является связанный с ними вопрос о решениях Конституционного суда РФ как источника права.
Положительный ответ на этот вопрос нетрудно обнаружить в апологетической литературе о Конституционном Суде РФ, в частности в уже цитированной выше книге Б.С. Эбзеева6 .
Правда, тот же автор прибегает и к более осторожным формулировкам, отмечая, что Конституционный Суд РФ формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции, как бы связывает иные органы государственной власти и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию7 . С этим можно бы не спорить, если иметь в виду, что правотворчество еще не право.
Более четкая позиция высказана соавтором Б.С. Эбзеева по комментарию к Закону о Конституционном Суде РФ П.Е. Кондратовым, который отмечает, что Конституционный Суд РФ не создает положительных норм. Поэтому фактически и юридически его решения не выступают регулятором общественных отношений8 .
Любопытная оценка решений Конституционного Суда РФ содержится в публикациях А.А. Белкина. Он признает за ними роль источника права, но источника “особого рода”, источника не первичного, а как бы производного. Суть такого производного источника права, поясняет автор, в том, что его исходный материал заимствуется в иных источниках права, а само “творение права в решениях Конституционного Суда РФ протекает как интерпретация конституционных и иных положений...”9 . Это суждение автор относит к решениям всех высших судебных органов.
Конструкция интересна для теоретиков права, и, возможно, она найдет сторонников. Однако остается немало вопросов. К чему производный источник права, если есть первичный? Если же первичный источник опровергнут решением Конституционного Суда РФ, то производный перестает быть производным. А приведенные нами примеры негативного правотворчества в области уголовно-процессуального права не всегда укладывались в формулу “интерпретации конституционных и иных положений”.
А вот как справляются с проблемой юридического значения решений Конституционного Суда РФ авторы менее искушенные. Некий исследователь, приведя в своей статье в качестве примера решение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1992 г. о признании неконституционной нормы КЗоТ о возможности увольнения работников по основанию достижения ими пенсионного возраста и отметив, что именно это решение подвигло законодателя на внесение изменений в КЗоТ, заключает “... отменяя правовую норму, суд фактически создает новую. Значит, судебное решение об отмене нормы является источником права”10 . Ту же позицию развивает М.В. Кучин, приводя и такой аргумент, как отсутствие в законе запрета на судебное нормотворчество11. Это заставляет затронуть проблемы источников права и функций юридической (в частности, судебной) практики. Правовая наука выделяет источники права в материальном, идеальном и формальном смысле. Для действующей правовой системы представляют непосредственное значение источники права в формальном смысле, каковыми могут быть нормативный юридический акт, правовой прецедент, санкционированный обычай.
Что касается источников права в материальном смысле (система сложившихся общественных отношений, определяющих потребности в правовом регулировании) и в идеальном смысле (правовые притязания обыденного и научного правового сознания), то это скорее стимулы и детерминанты правотворческого процесса, предшествующего появлению права как нормативного предписания.
Исследуя вопрос о роли решений Конституционного Суда РФ как источника права, необходимо уяснить значение используемого понятия. Очевидно, речь идет о значении решений Конституционного Суда РФ в формальном смысле, то есть в смысле признания за ними праворегулирующей роли, свойственной действующему, а не предполагаемому праву. Выше уже была показана несостоятельность, или, скажем мягче, сомнительность такой оценки решений Конституционного Суда РФ.
Они вторгаются в правовую систему, отмечают спорный характер ее отдельных положений, могут указывать на направление развития права, но правовых норм не заменяют. Решения Конституционного Суда РФ, которые являют образцы негативного правотворчества, не создают позитивного, то есть действующего, права: они объясняют, какую норму нельзя применять, как противоречащую Конституции РФ, но не замещают дезавуированную норму другой. Это может накладывать и часто накладывает отпечаток на правоприменение. Но не совершенствует закон, а лишь указывает путь его совершенствования. В этом проявляется положительное значение деятельности Конституционного Суда РФ.
Такой вывод соответствует ст. 15 Конституции РФ, перечисляющей источники права: это сама Конституция РФ, законы Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. То же увидим мы и обратившись к отраслевому законодательству. Так, действующий УПК РСФСР, определяя порядок производства по уголовным делам, указывает на Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и издаваемые в соответствии с ними другие законы Союза ССР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Прошедший первое чтение в Государственной Думе проект УПК РФ, а равно и модельный Уголовно-процессуальный кодекс для государств-участников СНГ (1996 г.) определяют перечень источников процессуального права с учетом положений ст. 15 Конституции РФ.
Решения Конституционного Суда РФ в этом перечне источников права, разумеется, не упомянуты. Обращение к функциям юридической практики приведет нас к тому же выводу. Ответ на вопрос о том, к какому виду юридической практики относится конституционное судопроизводство, не столь очевиден и бесспорен, как кажется.
Многие авторы, учитывая, что Конституционный Суд РФ является ветвью судебной власти и осуществляет свою деятельность в рамках процессуальной формы, весьма напоминающей процесс традиционного судопроизводства (УПК, ГПК, АПК), объявили, не испытывая сомнений, конституционное судопроизводство правосудием12 . Сблизить понятие конституционного судопроизводства с понятием правосудия пытался и я в своей статье в связи с пятилетним юбилеем Конституционного Суда РФ13 . Есть, конечно, существенные различия в судопроизводстве Конституционного Суда РФ и судопроизводстве судов общей юрисдикции, связанные с объектом споров и способами их разрешения. Правосудие разрешает правовые конфликты путем применения материального права и вынесения решений, которые, как принято считать, относятся к правоположениям, детализирующим и конкретизирующим общие нормы права (С.Н. Братусь, С.С. Алексеев и др.). При этом в соответствии с отечественной (и романо-германской) доктриной права эти судебные решения, или акты правосудия, не создают правового прецедента, они лишь способствуют уяснению права, его единообразному применению.
Иное дело — решения Конституционного Суда РФ. По сути они не являются актами правоприменения. Они лишь акты конституционного контроля, то есть акты оценки норм права с позиций критериев конституционности, порой расплывчатых, подменяемых правосознанием судей Конституционного Суда РФ. Поэтому судопроизводство Конституционного Суда РФ мы лишь условно относим к правосудию и для данного исследования используем понятие конституционного правосудия в роли рабочей гипотезы.
Заметим, кстати, что и у законодателей сомнения об отнесении деятельности Конституционного Суда к правосудию тоже возникают.
Так, в Конституции Грузии (1995 г.) в ст. 82 главы пятой записано: “Судебная власть осуществляется посредством конституционного контроля, правосудия и в иных, установленных законом формах”.
Правосудие, если отвлечься от некоторых особенностей конституционного судопроизводства, выполняет свои функции путем правоприменения. Влияет ли правоприменение на состояние правовой системы? Разумеется, влияет, ибо нет никаких теоретических либо практических доводов против существования обратной связи между законодателем и субъектом правоприменения.
Судебная (или юридическая) практика, как принято считать, выполняет ряд функций помимо правовой оценки конкретного деяния или отношения. К ним относят правонаправляющую (ориентирующую) функцию, правоконкретизирующую, сигнально-информационную14 . К этому стоило бы добавить и правовоспитательную функцию, но в данном контексте она может быть опущена.
Юридическая практика, и прежде всего практика судебная, вносит в ткань правовой системы индивидуальные предписания, конкретизирующие норму с учетом реального факта, выявляет и даже может устранять отдельные неточности закона, заполняет малозначительные пробелы. Такие характеристики судебной практики обычно приложимы к описанию роли руководящих разъяснений высших судебных органов. Это позволяет теоретикам характеризовать право как самонастраивающуюся систему. Но тут же обычно следуют предостерегающие оговорки о недопустимости рассмотрения судебной практики в смысле прецедента, корректирующего закон. Ибо право не может зависеть от правоприменителя, быть зыбким и неопределенным. Оно признано выступать в роли фактора, стабилизирующего общественные отношения. Именно в этом в значительной мере его социальная ценность. Прецедентная роль актов правоприменения в отечественной, как и в целом в романо-германской, семье права если и признается, то в крайне ограниченных пределах: в смысле прецедента правоприменения, прецедента толкования, но отнюдь не прецедента как формального источника права.
В годы судебно-правовых реформ (конец XIX в.) в отечественной литературе предпринимались попытки повысить прецедентную роль судебных актов правоприменения. Приведем по этому поводу мнение отдельных судей Конституционного Суда РФ, ибо именно оно приобрело в последние годы в силу активности конституционного правосудия концептуальное значение.
“Глубочайшим образом убежден в том, что органы конституционного контроля, — пишет Б.С. Эбзеев, — формируют и формулируют некие прецеденты, имеющие общеобязательное универсальное значение”15 . Глубочайшее убеждение автора — сильный аргумент в научном споре, но если его оппонент тоже “глубочайше” убежден в обратном, как сопоставить глубину их убеждений? Однако если оставить иронию, то Б.С. Эбзееву может быть поставлен вопрос, распространяет ли он значение прецедента на всю судебную практику или это привилегия только практики Конституционного Суда РФ?
Ответ на этот вопрос вроде бы просматривается в следующих суждениях судьи Т.Г. Морщаковой: “... решение не Конституционного Суда РФ, а суда общей юрисдикции по поводу неприменения данного закона не обязательно для других судов. Для правовой системы России, как и других стран континентальной Европы, не характерно существование судебного прецедента ... поскольку судебный прецедент опирается на общее право и является в значительной степени альтернативой писанному закону, как источнику права. Решение по конкретному делу о неприменении какого-либо закона не может быть обязательным для других судов общей юрисдикции”16 .
Итак, суды общей юрисдикции прецедентов не создают, но вот Конституционный Суд РФ ... совсем другое дело. Так исподволь создается мнение о проникновении прецедентного права в отечественную правовую систему. Однако едва ли это тот путь, следуя которым можно обеспечить преодоление правового нигилизма и повысить авторитет права. Возведение судебного прецедента в ранг формального источника права в любом случае будет шагом назад от статутного, систематизированного, официально установленного правового режима. Да и нет необходимости сложившееся десятилетиями и даже веками правопонимание подменять новыми модными теориями, возможность которых усилить действие права и скорректировать традиционное профессиональное правосознание сомнительна.
Суд не является органом правотворчества и не может одновременно законодательствовать и применять закон. То же относится и к конституционному судопроизводству, тем более что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную — это не только теоретическая конструкция, идущая от Джона Локка, Монтескье и их последователей, — это факт российского конституционного права.
IV. Заключение
Становление конституционного правосудия в России совпало с периодом сложнейших преобразований не только в правовой сфере, но и в политической и экономической жизни страны, которые в свою очередь предопределили хаотическое правотворчество и правовой нигилизм в общественном сознании.
Активная деятельность Конституционного Суда РФ, вынужденного балансировать между правом и политикой, брать на себя роль “миротворца” в ситуации противостояния властей, не могла принести ему однозначно высокого авторитета. Более того, был период, когда его деятельность прерывалась по воле “гаранта Конституции”, а глава Администрации Президента убеждал граждан в том, что “Конституционный Суд РФ в его нынешнем составе — несчастье нашего общества, ибо он превращается в политический орган”17 . Странное обвинение, исходящее из постулата, что политика — дело избранных, окружающих престол. Остальным эта сфера будто бы вовсе недоступна. Как при этом отделить политику от права, высокий чиновник не объяснил, может быть потому, что право не его стихия.
Представляется ущербной, с научной точки зрения, сама постановка вопроса об оценке права в отрыве от политики, а определение деятельности Конституционного Суда РФ лишь в свете его отдельных неудачных решений.
Болезненный процесс становления нового права продолжается. Роль Конституционного Суда РФ в этом процессе несомненна, и для того, чтобы исключить завышенные требования к нему и упредить многие критические оценки, необходимы серьезные научные разработки теории конституционного контроля, уточнение сфер деятельности Конституционного Суда РФ и правовых последствий его активности.
Накал страстей вокруг Конституционного Суда РФ может быть существенно снижен при повышении культуры законотворческой работы нашего Федерального Собрания. Меньше дефектных правовых норм — меньше и конституционных конфликтов.
К сожалению, интеллектуальный потенциал судей Конституционного Суда РФ и его аппарата квалифицированных юристов в полной мере не задействован уже хотя бы потому, что Суду неведом упреждающий (предварительный) контроль за соответствием обсуждаемых в Государственной Думе законопроектов Конституции РФ. Опыт Венгрии, Румынии, Португалии, Франции поучителен в этом отношении. Убедителен и опыт Федерального Конституционного суда ФРГ — “европейского лидера конституционного правосудия: ни один проект закона не проходит без предварительной “информационной консультации” с судьями этого суда”18 . Но это лишь одно из предложений по повышению конструктивной роли Конституционного Суда РФ. И оно не такое уж неожиданное для отечественной структуры конституционного контроля: Закон о Конституционном Суде РФ, предусмотрев в целом последующий контроль нормативных актов, допустил исключение для международных договоров. Их конституционность проверяется до вступления в силу, то есть до ратификации (ст. 125, ч. 2, п. 2 Конституции РФ). Было бы уместно и активизировать деятельность Конституционного Суда и как субъекта законодательной инициативы.
Думаю, изложенное выше приводит к мысли о том, что назрела необходимость в более четком правовом регламенте самого конституционного судопроизводства. Это должно быть связано с уточнением юридического значения как для законодателя, так и для правоприменителя решений Конституционного Суда РФ о признании законов неконституционными, с возможностью оспаривания и отмены его ошибочных решений.
Главный вывод, который необходимо поставить на обсуждение, — это освобождение правоприменителя от навязанной ему вопреки Конституции РФ обязанности следования решениям Конституционного Суда РФ до их подтверждения законодателем путем введения в правовую ткань государства. Негативное правотворчество судебной власти — опасный путь фрагментарного совершенствования правовой системы. Особенно это очевидно применительно к кодифицированному отраслевому законодательству, в котором любые частные изменения чреваты далеко идущими последствиями, связанными с нарушением органического единства институтов права, снижением эффективности его регулятивной функции.
Практика убеждает, что сам конституционный контроль нуждается в контроле. Увлечение отдельных судей Конституционного Суда РФ новомодными правовыми концепциями и течениями в сфере правовой идеологии, соединенное с безграничностью полномочий, оправдываемых расплывчатыми “критериями конституционности законов”, способно повлечь отнюдь не запланированные последствия.
Возникает и вопрос о взаимодействии образовавшихся в силу ущербных реформ трех структур судебной власти — общих, арбитражных и конституционных судов19. Их разобщенность, ведущая к конкурентной борьбе за влияние и льготы, отнюдь не способствует ни укреплению законности в стране, ни созданию сильной, авторитетной судебной власти.
Для утверждения судебной власти, самостоятельной и равновеликой законодательной и исполнительной властям, а также имея в виду формирование единой судебной практики и обеспечение активного участия судов в реализации общегосударственной правовой политики защиты прав человека и борьбы за законность в стране, было бы целесообразно объединение трех разрозненных систем судов. Таким объединяющим органом, как это уже отмечалось в печати и было предусмотрено в одном из проектов Конституции РФ, могло бы стать Высшее судебное присутствие. Его состав мог бы утверждаться Советом Федерации по представлению Президента РФ из высших должностных лиц судебных систем.
К функциям Высшего судебного присутствия можно было бы отнести рассмотрение апелляций на решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, выступающего в качестве суда первой инстанции, и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также выработку рекомендаций по проблемам уголовно-правовой политики, совершенствования судебной практики защиты прав личности, общества и государства.
С целью приближения практики конституционного контроля к интересам перспективного развития отечественной правовой системы к нуждам судебной правоохранительной деятельности, а также с целью существенной экономии бюджетных средств было бы целесообразно решить вопрос о слиянии Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ путем создания при последнем специальной Судебной палаты по рассмотрению споров о конституционности законов.
Такое решение было бы логическим завершением вертикали судебных органов системы общих судов по рассмотрению законности применения правовых актов на местах. Кроме того, при этом можно было бы решить и вопрос о процессуальных связях Судебной палаты с ныне автономными, оторванными от общих задач правосудия конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.
Все это крайне необходимо и для повышения престижа Верховного Суда РФ, возглавляющего систему судов общей юрисдикции. Это они являются первородными органами правосудия, непосредственно затрагивающими и защищающими интересы десятков миллионов сограждан при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел. Именно это имел в виду Шарль Монтескье, когда утверждал, что правосудие “важнее для человечества всего прочего в мире”20 . Разумеется, при условии, что будет преодолена их отчужденность от общества, а юридическая неприкосновенность судей перестанет быть той “сенью закона”, за которой скрываются неправда, злоупотребления, бюрократизм.
Неосмотрительное решение Конституционного Суда РФ о незамедлительном и повсеместном введении суда присяжных пока не исполняется и едва ли будет исполнено в обозримом будущем.
Для обоснованного завершения споров о целесообразности (правовой, организационной, экономической) возрождения суда присяжных в России, от которого отказывается цивилизованный мир как от суда непрофессионального, неэффективного, снижающего значение и ответственность государственных судей, необходимо создать компетентную и объективную экспертную комиссию для оценки результатов функционирования этой формы судопроизводства в девяти регионах страны.
Заключение этой комиссии могло бы послужить основой либо для отказа от суда присяжных, либо для совершенствования законодательства о нем.
Ныне общепризнанной является мысль о том, что судебная реформа оставляет впечатление незавершенности. Объясняется это не только экономическими трудностями и зигзагами законотворчества. Сама “Концепция судебной реформы в Российской Федерации” 1991 г. была ущербной, ибо ее авторы не предложили даже ориентировочных решений применительно к организации судебной власти, ее задачам и принципам сотрудничества с другими ветвями государственной власти. Программа завершения судебной реформы, — как это было подчеркнуто на научной конференции “Российское государство и право на рубеже тысячелетий” (февраль 2000 г.), — еще нуждается в разработке, и те предложения, которые изложены выше, могли бы в какой-то мере послужить основой для соответствующих обсуждений.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Голландская правовая культура. М., 1998. С. 275—276.
2 Эбзеев Б. С. Конституция, правовое государство, Конституционный Суд. М., 1997. С. 164.
3 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 10—12.
4 Там же. С. 25.
5 Предложения об устранении этого пробела вносятся отдельными авторами. См.: Карапетян Л. М. Гарантии независимости органа конституционного контроля. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 65; Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 3. С. 44, и др.
6 Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 163.
7 ФКЗ “О Конституционном Суде РФ”. Комментарий. М., 1996. С. 23.
8 Там же. С. 246.
9 Белкин А. А. Вопросы юридической силы решений Конституционного Суда РФ. // Вестник Конституционного Суда РФ . 1997. № 2. С.21.
10 См.: Актуальные проблемы правовой науки и практики. Сборник научных трудов. Кемерово, 1999. С. 135.
11 Кучин М. В. Нормотворческая деятельность судебных органов Российской Федерации и судебный прецедент. // Право и политика. № 5. 2000. С. 5.
12 См. статьи: Туманов В. А., Шейнин Х. Б., Эбзеев Б. С. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. Другие авторы идут тем же путем, не вдаваясь в теоретические изыскания. См., напр. Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации.. М., 1999; Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия. Томск., 1999.
13 Бойков А. Д. Конституционное судопроизводство как вид правосудия. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №3. С. 52—57.
14 Алексеев. С. С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. С. 340—350.
15 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 6. С. 20.
16 Там же. С. 25.
17 Известия. 1993. 5 октября.
18 Бойцова Л. В. Конституционная юстиция, теория интерпретации и демократический процесс. // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 6.
19 Имеются в виду также и конституционные (уставные) суды, уже функционирующие в десяти субъектах Федерации.
20 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 318.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Опасность негативного правотворчества (окончание)
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095956621 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций