МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Президент - гарант Конституции
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: В. О. Лучин, А. В. Мазуров
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2000
Президент России в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации является её гарантом. Понятие “гарант Конституции” ранее действовавшие союзные и российские конституции не использовали, как не используют его конституции большинства европейских государств и США.
Почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента? Исходя из анализа статьи 125 Конституции полномочиями по её гарантированию обладает, помимо Президента, Конституционный Суд Российской Федерации. Суд может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. По верному замечанию О. Г. Румянцева, “именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя… Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной”.1 Л. А. Окуньков подчёркивает: “Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органом, и прежде всего Конституционному Суду”2 . Г. Н. Селезнёв считает, что Конституционный Суд должен быть гарантом Конституции наряду с Президентом. Необходимо также более чётко провести конституционную идею о том, что гарантом целостности государственной системы является не только Президент, но прежде всего сам народ.3
Как известно, Конституция 1993 года разрабатывалась “Конституционным Совещанием”, которое было сформировано на основании не Конституции, а Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 1993 года № 718.4 Естественно, оно подготовило нужную Президенту редакцию Конституции. По словам бывшего Руководителя Администрации Президента Российской Федерации С. А. Филатова, Президент 8 ноября 1993 года, “когда я сдавал ему готовый проект (Конституции – авт.), своей рукой внёс несколько последних поправок, в том числе и о статусе президента”.5
Необходимо также отметить, что в соответствии со статьёй 35 действовавшего тогда Закона РСФСР “О референдуме РСФСР”6 при проведении референдума по вопросам принятия Конституции решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесённых в списки для участия в референдуме. Однако в соответствии со статьёй 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утверждённого Указом Президента от 15 октября 1993 года № 16337 , Конституция признавалась принятой, если за её принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Следовательно, для того, чтобы Конституция была принята, Президент своим Указом № 1633 существенно снизил необходимое для её принятия число голосов избирателей.
Как видно, Президент Российской Федерации принял непосредственное участие не только в наделении себя широкими полномочиями, не только в редактировании конституционных норм, но и в обеспечении положительного результата голосования по принятию Конституции. Неудивительно, что такая Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента.
Непосредственно с Президентом связано около 30 статей Конституции. В результате произошло наполнение института Президента новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. “Устройство президентской власти в России специфично, отражает российские условия политической жизни и не даёт оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны”8 . Ведь в Конституцию Российской Федерации её создатели включили почти всё, что имелось в практике президентства, добавив “для крепости” право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции и другие функции, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти.9
Определяя своим гарантом Президента, Конституция характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю систему государства. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции – всего лишь политический символ без юридического содержания10 . Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Выяснить юридическое содержание понятия “гарант Конституции” невозможно вне связи со статусом Президента, который в общем виде сформулирован в статье 80 Конституции. Согласно этой норме, Президент Российской Федерации является главой государства. Статус Президента России раскрывается в его функциях и реализуется посредством полномочий Президента, которые определены другими конституционными нормами.
Функция гаранта Конституции подчёркивает особое место Президента как главы государства и является многоаспектной. Прежде всего это положение статьи 80 обращено к самому Президенту, который должен строго соблюдать Конституцию. Гарантируя Конституцию, Президент может (и должен) требовать соблюдения её норм всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. В принципе, обеспечивать исполнение Конституции должны все органы государственной власти и должностные лица. Но они могут это делать в какой-либо области или частично, в то время как Президент – единственное лицо, которое гарантирует Конституцию в целом. Президенту принадлежит в гарантировании Конституции доминирующая роль. Как гарант Конституции, Президент должен быть эталоном её соблюдения и может с этой позиции оценивать деятельность руководимых им органов, а также должностных лиц, относительно которых глава государства вносит предложения о назначении на должность.
Назначение Президента как гаранта Конституции – это также принятие всех необходимых мер по обеспечению защиты прав граждан, охране суверенитета России, её независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, созданию иных условия для упрочения конституционного строя. Руководствуясь Конституцией, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Гарантируя Конституцию, глава государства может действовать как непосредственно, так и через органы государственной власти. В качестве гаранта Конституции Президент несёт персональную ответственность за эффективность действия механизмы защиты Конституции в целом. “На Президенте Российской Федерации, которому российский народ вручил мандат доверия, лежит конституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны”11 .
Чтобы раскрыть функцию Президента как гаранта Конституции, необходимо уяснить его место в системе разделения государственной власти В юридической литературе неоднократно отмечалось, что Президент Российской Федерации, по сути, не входит ни в одну из трёх ветвей власти.12 По мнению М. В. Баглая, “даже в тех странах, где он (Президент – авт.) не входит ни в одну из трёх властей (Франция и др.) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти – ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающим принцип разделения трёх властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство”.13 О том, что Президент Российской Федерации является неформальным главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства (пункт “б” статьи 83 Конституции) – высшего органа исполнительной власти. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (статья 92 Конституции). Именно с Правительством Президент обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (часть 4 статьи 78 Конституции). Сама функция гаранта Конституции может быть осуществлена Президентом главным образом через Правительство, а также через те органы исполнительной власти, деятельностью которых глава государства руководит непосредственно.
Процесс разработки и принятия Конституции Российской Федерации предопределил не только выбор её гаранта, но также степень и формы гарантирования конституционных норм. Наиболее “гарантированными” стали нормы, связанные с полномочиями Президента, например, представление кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка (пункт “г” статьи 83); формирование Совета Безопасности и руководство им (пункт “ж” статьи 83) и многие другие. Конституцией не установлены ограничения по срокам и кратности представления Президентом кандидатур (одних и тех же или разных) судей Конституционного Суда для назначения их на должность Советом Федерации. Ничто не препятствует Президенту не только отправлять Правительство в отставку неограниченное число раз, но и представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства. Видимо, именно вследствие подобного распределения полномочий Государственная Дума 1-го и 2-го созывов, несмотря на её преобладающую оппозиционность к проводимому Правительством курсу, ни разу не выразила недоверие Правительству. К тому же повторное выражение недоверия Правительству может обернуться роспуском Государственной Думы (статья 117 Конституции). Среди наименее гарантированных конституционных норм – положение статьи 7 о социальном государстве, касающееся подавляющего большинства населения России. Вопреки данной норме, политика Российской Федерации (определяемая Президентом) пока не обеспечивает достойную жизнь человека.
Некоторые указы Президента непосредственно направлены на то, чтобы гарантировать Конституцию или создать для этого условия. Среди них – указы “Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях”14 ; “О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации”15 ; “О Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации”16 .
Большое значение для характеристики функции Президента как гаранта Конституции имеет деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в своём Постановлении от 30 апреля 1996 года № 11-П17 Конституционный Суд пришёл к выводу, что поскольку Президент является гарантом Конституции, постольку он уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Наша позиция по этому вопросу заключается в следующем.
Во-первых, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения власти, каждый орган которой имеет свою компетенцию. Во-вторых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке. В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. Было бы упрощением полагать, что Президент, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы. Временный характер действия указа не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не даёт ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. По верному (хотя и запоздалому), на наш взгляд, выражению С. А. Филатова, “это значит, что завтра может появиться указ с более крутыми словами: “Впредь до изменения Конституции...”18 .
По нашему мнению, утверждённое Указом № 1969 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, в отношении которого принято рассматриваемое Постановление Конституционного Суда, противоречило основам конституционного строя Российской Федерации. Россия — демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции). И если Президент своим Указом № 1969 назначает глав администраций субъектов Российской Федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции), то он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию государственной власти, осуществление её в рамках, ограниченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (частью 3 статьи 5, частью 2 статьи 11, статьёй 73 Конституции).
Ссылка Президента в названном Указе на статью 77 Конституции также не состоятельна. Императивный характер положений статьи 77 Конституции исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Из этого следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона указом недопустима19 .
В Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П20 Конституционный Суд, причислив к статьям, определяющим полномочия Президента, статью 80, решил, что “само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона”.
По нашему мнению, названные постановления Конституционного Суда толкуют статью 80 Конституции неадекватно, безосновательно расширяя полномочия Президента — гаранта Конституции. Такое толкование осуществляется по принципу “разрешено всё, что не запрещено”. Однако этот принцип нельзя распространять на сферу деятельности государственной власти, в противном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать всё, что сочтёт нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторжение в сферу деятельности законодательной власти, на издание указов по вопросам, требующим законодательного решения. Ведь не вторгается же Государственная Дума в полномочия Президента, мотивируя это отсутствием соответствующих указов гаранта Конституции. Тем не менее из постановлений Конституционного Суда следует сомнительный вывод о том, что Президент может издавать федеральные законы, назвав их своими указами.
Наделение Президента Российской Федерации полномочиями издавать “законодательные” указы по существу не связывает его отсутствием законов. Как полагает В. Н. Суворов, “фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании”21 . Если следовать этому, то указы могут издаваться и тогда, когда, по мнению Президента, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Поэтому нельзя не согласиться с Е. И. Колюшиным, который утверждает, что “методология подобной трактовки Конституции РФ позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента”22 , открывая всё новые и новые “скрытые”, “предполагаемые”, “дремлющие”, “остаточные”, “резервные”, “подразумеваемые” полномочия и оправдывая их как некие прерогативы гаранта Конституции.
Назначение статьи 80 Конституции состоит в закреплении не полномочий, а статуса и функций Президента, в том числе одной из них как гаранта Конституции. Статья 80 Конституции, открывающая Главу 4 “Президент Российской Федерации” – это своеобразная общая часть конституционных норм о Президенте; она играет примерно ту же роль, что глава 1 “Основы конституционного строя” по отношению к другим главам Конституции. С этой целью статья 80 использует самые общие формулировки в характеристике Президента. Одновременно Конституция в развитие положений статьи 80 закрепляет обширные полномочия главы государства, надлежащее осуществление которых позволит ему быть действенным гарантом Конституции. Именно собственные полномочия, указанные в других статьях Конституции, раскрывают юридическое содержание функции Президента-гаранта. Если это не так, если все полномочия Президента можно вывести из его статуса и функций, то зачем загромождать Конституцию нормами, фиксирующими точно определённые полномочия Президента? Президента как гаранта Конституции не следует абсолютизировать, так как эту функцию, как и все другие, он должен осуществлять в соответствии с ней, а не произвольно.
Однако статья 80 неадекватно интерпретировалась самим гарантом Конституции. Ещё до принятия названных постановлений Конституционного Суда Президент, “руководствуясь статьёй 80 Конституции Российской Федерации”, издал Указ от 2 марта 1996 года № 31523 , которым устанавливалась возможность перенесения срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых истекали в 1996 году, этими же органами. Предложение Государственной Думы отменить Указ № 315 “как противоречащий Конституции”24 было проигнорировано, а Конституционный Суд признал его “не противоречащим” Конституции25 .
Известный указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооружённых формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, изданный также на основании статьи 80, и другие “чеченские” указы не только не восстановили в Чечне законность и правопорядок, но и стали одной из причин трагических событий в ней. Фактически уже шесть лет на территории Российской Федерации идёт необъявленная война. По существу, лишены надлежащих гарантий некоторые положения статей 87 и 88 Конституции Российской Федерации.
Анализ Конституции Российской Федерации показывает, что Президенту принадлежат обширные полномочия по её гарантированию. Осуществляя в установленном порядке любое из них, Президент тем самым гарантирует Конституцию. Так, глава государства обладает правом законодательной инициативы (пункт “г” статьи 84, часть 1 статьи 104 Конституции). Используя это право, Президент как гарант Конституции может способствовать принятию федеральных законов по всем предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, что обеспечит реализацию практически всех положений Конституции. Глава государства вправе внести предложения о поправках и пересмотре Конституции (статья 134).
Следует отметить такое полномочие “гарантирующее” Президента, как обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (пункт “е” статьи 84). В посланиях глава государства может изложить свой взгляд на гарантирование Конституции, сориентировать Государственную Думу на разработку и принятие необходимых для этого законов. Президент в своих посланиях неоднократно обращал внимание депутатов на затягивание принятия федеральных конституционных и федеральных законов.
Осуществлению функции гаранта Конституции служат полномочия, определённые статьёй 85 Конституции. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 85). В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти Президент издал ряд указов26 .
В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительств, губернаторов, глав администраций, президентов) в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 января 1995 года № 52 “Об Указе Президента Чувашской Республики “О защите военнослужащих”27 глава государства, руководствуясь статьями 15 и 80 Конституции Российской Федерации, обоснованно констатировав противоречие Указа Президента Чувашской Республики статьям 59, 71 и 76 Конституции Российской Федерации, постановил считать его не подлежащим применению. Всего первый Президент России издал более десяти указов, приостанавливающих действие актов субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, эта мера достаточно эффективна: субъекты Российской Федерации отменяют противоречащие Конституции Российской Федерации акты, не доводя дело до суда. Поэтому Президенту Российской Федерации следует активнее использовать это право: ведь число противоречащих Конституции Российской Федерации актов субъектов велико.
Однако, на наш взгляд, Президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов Президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Например, поскольку Президент Республики Саха (Якутия) является главой исполнительной власти своей республики (статья 65 Конституции Республики Саха (Якутия)), постольку Президент Российской Федерации вправе приостановить действие его указов. Президент Татарстана является главой государства Республики Татарстан (статья 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президента как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отнесения президента к органам исполнительной власти. Следовательно, часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации формально не позволяет Президенту Российской Федерации приостанавливать действие указов Президента Татарстана, пожалуй, даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти.
По нашему мнению, возможность Президента Российской Федерации приостанавливать действие указов президентов не всех, а только некоторых республик, ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации. Исходя из этой статьи, логично было бы предоставить Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие указов президентов всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вообще.
В период действия указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия актов в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации не могут быть изданы другие акты, имеющие те же предметы регулирования, за исключением актов, отменяющих акты, действие которых приостановлено Президентом Российской Федерации, либо вносящих в них необходимые изменения. Органы и лица, действие актов которых приостановлено Президентом Российской Федерации, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданных ими актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации (статья 29 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”28 ).
Следует отметить, что до вступления в силу названного Федерального закона был издан Указ Президента “О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации”29 . Этим Указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке и принятии ими правовых актов предлагалось неукоснительно исходить из положений Конституции Российской Федерации и впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздерживаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Нельзя не обратить внимание на запоздалость его издания. Ведь к этому моменту большинство конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в которых это устанавливается, уже были приняты.
Отдельные указы Президента Российской Федерации прямо предлагают субъектам Российской Федерации привести своё законодательство в соответствие с Конституцией в какой-либо сфере, например, Указ от 20 марта 1996 года № 401 “О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации”30 .
Будучи гарантом Конституции, Президент на основании статьи 107 Конституции неоднократно налагал вето на принимаемые Государственной Думой федеральные законы, направленные на регулирование разнообразных общественных отношений, содержание которых, по его мнению, не соответствовало Конституции31 . Некоторые аргументы, выдвигаемые при этом Президентом, не были бесспорны, но и они заостряли внимание на актуальных проблемах правового регулирования и способствовали повышению качества законотворчества, гарантированию Конституции.
В соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции Президент может отменить противоречащие ей постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Этим правом Президент пользуется редко, так как значительная часть проектов актов Правительства согласовывается с Президентом.
На основании статьи 125 Конституции Президент может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Гаранту Конституции следует чаще инициировать рассмотрение в Конституционном Суде соответствующих дел, так как Конституции Российской Федерации противоречат не только законы, но и Конституции отдельных субъектов Российской Федерации. В 1995 – 1999 годов в Конституционный Суд поступило всего девять запросов Президента (в 1996 – 3, в 1997 – 5, в 1999 – 1). Кроме того, по запросам Президента Конституционный Суд должен давать толкование Конституции.
Наконец, как гарант Конституции Президент обеспечивает включение в её текст поправок посредством официального опубликования актов, принятых в соответствии со статьями 136 и 137 Конституции Российской Федерации.
Эти и другие конституционные положения, предопределённые многофункциональным статусом главы государства, в сочетании с их расширительным толкованием обусловили закрепление огромного объёма полномочий Президента в нескольких десятках федеральных законов. В результате гарант Конституции получил полномочия и возможность определять государственную политику даже в таких, казалось бы, далёких от его назначения областях, как разведка месторождений драгоценных металлов32 , мелиорация земель33 , охрана и использование животного мира34 и т. д. Наряду с законодательной и судебной ветвями власти в расширении полномочий Президента участвует и исполнительная власть. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1998 года № 152935 предусмотрено издание около десяти указов Президента по предметам ведения, которые к нему не относятся.
В настоящее время объём полномочий Президента стал настолько велик, что применительно к функции гаранта Конституции превратился, по сути, в тяжкий груз, лежащий на главе государства. Президент физически не в состоянии надлежащим образом осуществлять эти полномочия, что неизбежно приводит к “раздуванию” штата его помощников, постепенному отстранению Президента от решения отдельных вопросов и смещению реальной власти от Президента к его Администрации. В случае же, когда исполняющим обязанности Президента становится Председатель Правительства, ситуация приобретает просто гротескный характер. Ведь это лицо сосредоточивает у себя функции и полномочия не только Президента, но и полномочия Председателя Правительства. Можно будет, например, в качестве исполняющего обязанности Президента издавать указы, отдавая ими поручения Правительству, а в качестве Председателя Правительства “во исполнение указов” подписывать соответствующие постановления Правительства. А если выявится противоречие таких постановлений федеральным законам, можно будет отменить их новыми указами. И все эти действия, как ни странно, будут соответствовать Конституции, а значит, гарантировать её.
Конституция, допуская издание нормативных указов (статьи 115, 125), прямо не определяет круг вопросов, для решения которых они могут быть изданы. Далеко не всегда возможность издания таких указов предусмотрена и федеральными законами. Как следствие, появляются указы Президента, которые обосновывается целесообразностью либо статьёй 80 Конституции. Гарантировать исполнение таких указов, несмотря на имеющиеся обширные конституционные полномочия, Президент порой не в состоянии, так как они противоречат другим конституционным нормам, в соответствии с которыми для регулирования общественных отношений требуется принятие законодательных или правительственных актов. Если же какие-либо из этих указов всё же исполняются, то это означает, что Президент не гарантирует исполнение норм Конституции, устанавливающих иной порядок правового регулирования. Многие из них уже были предметом нашего рассмотрения36 .
Таким образом, первый Президент России в силу ряда объективных и субъективных причин не стал действенным гарантом Конституции Российской Федерации, не сумел обеспечить надлежащее исполнение её норм. Одна из причин - обременённое правовым нигилизмом правосознание главы государства, обладавшего огромной властью. Президент явно не справлялся с её осуществлением, не различал собственную волю и свои должностные полномочия37 , предпочитал взаимодействию свой диктат38 , спонтанно принимал решения, вольно или невольно действовал в интересах меньшей части общества, других государств и их граждан в ущерб своему государству.
Определённый интерес в связи с этим представляют оценки и выводы бывшего Генерального прокурора Российской Федерации А. Казанника: “Мне неоднократно Борис Николаевич говорил: “Алексей Иванович, вот это надо срочно сделать”. Я путём ссылки на конкретную статью в Конституции или законе говорил: “Борис Николаевич, этого делать нельзя, это запрещено Конституцией!” Он удивлённо так на меня смотрел и говорил: “При чём здесь Конституция? Я же Вам сказал!”39 . В этом “при чём здесь Конституция” — вся идеология, философия и правосознание первого Президента Российской Федерации. Не случайно на вопрос: “Что в большей мере влияет на Президента Б. Н. Ельцина, когда он принимает те или иные государственные решения?” 48 % опрошенных ответили – “желание сохранить свою личную власть”, 34 % — “мнение влиятельных кругов Запада”, 33 % — мнение приближённых сотрудников, окружения, “свиты”. И только 4 % опрошенных назвали Конституцию и законы Российской Федерации40 .
Не оправдались в полной мере и ожидания, что Президент – гарант Конституции – не допустит, чтобы она нарушалась41 . Напротив, её нарушения получили широкое распространение. Однако никакой ответственности, в том числе за трагические последствия таких нарушений, Президент не понёс; тем самым надёжно сработали “гарантирующие” нормы Конституции о его неприкосновенности.
Президент утверждал, что он “не может оставить в “наследство” своему преемнику такую Конституцию, где его полномочия настолько изменены, что не позволяют исполнять роль гаранта Конституции”42 . Между тем осуществление функции гаранта Конституции оказалось тяжкой ношей не только для ушедшего в отставку первого Президента России Б. Н. Ельцина, но и его “преемника” — исполняющего обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путина. Так, одним из первых указов, своеобразной визитной карточкой В. В. Путина, стал Указ от 31 декабря 1999 года № 1763 “О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи”43 . Подобных гарантий не имел даже отрёкшийся от престола царь Николай II. И это – на фоне, по сути, бедственного существования миллионов российских граждан, многочисленных нарушений их прав и свобод.
Любые гарантии бывшему Президенту (необходимость некоторых довольно спорна), чтобы не стать гарантиями самому себе, должны устанавливаться федеральным законом, что, кстати, зафиксировано в преамбуле Указа № 1763. Однако пока предоставляемые Президенту гарантии остаются по-прежнему значительно выше и намного реальнее, чем гарантии Конституции России.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: “Независимая газета” от 4 марта 1994 года.
2 См.: Конституционное законодательство России (под редакцией Ю. А. Тихомирова) // Москва. “Городец – Формула права”, 1999, с. 142.
3 См.: Селезнёв Г. Н. Вся власть – закону! // Москва. 1997, с. 35, 45
4 См.: “Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации” от 24 мая 1993 года, № 21, ст. 1903.
5 См.: “Российские вести” от 9 декабря 1998 года, № 85 (1495).
6 См.: “Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР” от 21 октября 1990 года, № 21, ст. 230.
7 См.: “Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации” от 18 октября 1993 года, № 42, ст. 3995.
8 См.: Конституционное право (ответственный редактор А. В. Козлов) // Москва, “БЕК”, 1996, с. 283.
9 См.: Окуньков Л. А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // “Вестник Конституционного суда Российской Федерации”, 1997, № 2, с. 59.
10 Такую точку зрения имеет Л. А. Окуньков – см. Конституционное законодательство России (под редакцией Ю. А. Тихомирова) // Москва, “Городец – Формула права”, 1999, с. 129.
11 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Москва, 1997, с. 64.
12 См., например, Тихомиров Ю. А., Постников А. Е., Васильев А. М., Пяткина С. А., Лапаева В. В., Никитина Е. Е. Пешин Н. Л. Концепция развития конституционного законодательства (в сборнике “Концепция развития российского законодательства”) // Москва, ИЗиСП, 1998, с. 32.
13 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации // Москва, НОРМА – ИНФРА-М, 1999, с. 395.
14 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, 1994, № 32, ст. 3312
15 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, 1995, № 13, ст. 1127.
16 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, № 10, ст. 862.
17 См.: “Вестник Конституционного Суда Российской Федерации”, 1996, № 3.
18 См.: Независимая газета” от 28 августа 1998 года.
19 См.: Особое мнение по данному делу судьи Лучина В. О.
20 См.: “Российская газета” от 10 февраля 1999 года, № 25 (2134).
21 См.: Суворов В. Н. Конституционные пределы полномочий Президента Российской Федерации (по материалам Конституционного Суда Российской Федерации) // Труды МГЮА, 1998, № 3.
22 См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России // Москва, МГУ, 1999, с. 230.
23 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации” от 11 марта 1996 года, № 11, ст. 1024.
24 См.: Собрание законодательства Российской Федерации” от 16 октября 1996 года, № 42, ст. 3960.
25 См.: “Вестник Конституционного Суда Российской Федерации”, 1997, № 4..
26 См.: указы от 10 июня 1994 года № 1185 “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации”26, от 15 января 1998 года “Об Объединённой комиссии по законодательной деятельности”26. Указ от 28 декабря 1994 года № 2224 “О Временной наблюдательной комиссии по соблюдению конституционных прав и свобод граждан”26 издан, как явствует из его преамбулы, “в соответствии с договорённостью между Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой”. Реализуя Постановление Конституционного Суда российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”, глава государства издал Указ от 10 марта 1997 года № 19326.
27 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, 1995, № 4, ст. 281.
28 См.: “Российская газета” от 19 октября 1999 года, № 206 (2315).
29 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации” от 9 октября 1995 года, № 41, ст. 3875.
30 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации” от 25 марта 1996 года, № 13, ст. 1306.
31 См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента // Москва, “Городец – Формула права”, 1999.
32 См.: Федеральный закон “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” // “Собрание законодательства Российской Федерации” от 30 марта 1998 года, № 13, ст. 1463.
33 См.: Федеральный закон “О мелиорации земель” // “Собрание законодательства Российской Федерации” от 15 января 1996 года, № 3, ст. 142.
34 См.: Федеральный закон “О животном мире” // “Собрание законодательства Российской Федерации” от 24 апреля 1995 года, № 17, ст. 1462.
35 См.: “Российская газета” от 5 января 1999 года, № 1 (2110).
36 См.: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ // Москва, “ЮНИТИ”, 2000.
37 Подробнее см.: Хасбулатов Р. И. Великая российская трагедия // Москва, “СИМС”, 1994, т. 2, с. 422.
38 По словам бывшего Пресс-секретаря Президента Российской Федерации В. В. Костикова, “одно из заблуждений Ельцина ... состоит в том, что он не считал нужным перед кем бы то ни было отчитываться или что-то объяснять” // Костиков В. В. Роман с Президентом // Москва, “Вагриус”, 1997, с. 304.
39 См.: “Собеседник” от 14 апреля 1995 года.
40 См.: “Известия” от 23 января 1998 года.
41 Из интервью В. С. Черномырдина телепередаче “Итоги” 24 октября 1999 года.
42 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // “Российская газета” от 31 марта 1999 года, № 60 (2169).
43 См.: “Российская газета” от 5 января 2000 года. № 1 – 3 (2365 – 2367).
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2000
Президент России в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации является её гарантом. Понятие “гарант Конституции” ранее действовавшие союзные и российские конституции не использовали, как не используют его конституции большинства европейских государств и США.
Почему Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента? Исходя из анализа статьи 125 Конституции полномочиями по её гарантированию обладает, помимо Президента, Конституционный Суд Российской Федерации. Суд может контролировать конституционность нормативных актов и самого гаранта Конституции. По верному замечанию О. Г. Румянцева, “именно суд, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным гарантом конституционного строя… Иначе охрана Основного Закона становится фиктивной”.1 Л. А. Окуньков подчёркивает: “Роль гаранта Конституции не является всеобъемлющей или отличительной чертой только института Президента. Это направление деятельности ближе судебным органом, и прежде всего Конституционному Суду”2 . Г. Н. Селезнёв считает, что Конституционный Суд должен быть гарантом Конституции наряду с Президентом. Необходимо также более чётко провести конституционную идею о том, что гарантом целостности государственной системы является не только Президент, но прежде всего сам народ.3
Как известно, Конституция 1993 года разрабатывалась “Конституционным Совещанием”, которое было сформировано на основании не Конституции, а Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 1993 года № 718.4 Естественно, оно подготовило нужную Президенту редакцию Конституции. По словам бывшего Руководителя Администрации Президента Российской Федерации С. А. Филатова, Президент 8 ноября 1993 года, “когда я сдавал ему готовый проект (Конституции – авт.), своей рукой внёс несколько последних поправок, в том числе и о статусе президента”.5
Необходимо также отметить, что в соответствии со статьёй 35 действовавшего тогда Закона РСФСР “О референдуме РСФСР”6 при проведении референдума по вопросам принятия Конституции решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесённых в списки для участия в референдуме. Однако в соответствии со статьёй 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утверждённого Указом Президента от 15 октября 1993 года № 16337 , Конституция признавалась принятой, если за её принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Следовательно, для того, чтобы Конституция была принята, Президент своим Указом № 1633 существенно снизил необходимое для её принятия число голосов избирателей.
Как видно, Президент Российской Федерации принял непосредственное участие не только в наделении себя широкими полномочиями, не только в редактировании конституционных норм, но и в обеспечении положительного результата голосования по принятию Конституции. Неудивительно, что такая Конституция закрепляет своим гарантом именно Президента.
Непосредственно с Президентом связано около 30 статей Конституции. В результате произошло наполнение института Президента новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. “Устройство президентской власти в России специфично, отражает российские условия политической жизни и не даёт оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны”8 . Ведь в Конституцию Российской Федерации её создатели включили почти всё, что имелось в практике президентства, добавив “для крепости” право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции и другие функции, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти.9
Определяя своим гарантом Президента, Конституция характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю систему государства. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции – всего лишь политический символ без юридического содержания10 . Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Выяснить юридическое содержание понятия “гарант Конституции” невозможно вне связи со статусом Президента, который в общем виде сформулирован в статье 80 Конституции. Согласно этой норме, Президент Российской Федерации является главой государства. Статус Президента России раскрывается в его функциях и реализуется посредством полномочий Президента, которые определены другими конституционными нормами.
Функция гаранта Конституции подчёркивает особое место Президента как главы государства и является многоаспектной. Прежде всего это положение статьи 80 обращено к самому Президенту, который должен строго соблюдать Конституцию. Гарантируя Конституцию, Президент может (и должен) требовать соблюдения её норм всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. В принципе, обеспечивать исполнение Конституции должны все органы государственной власти и должностные лица. Но они могут это делать в какой-либо области или частично, в то время как Президент – единственное лицо, которое гарантирует Конституцию в целом. Президенту принадлежит в гарантировании Конституции доминирующая роль. Как гарант Конституции, Президент должен быть эталоном её соблюдения и может с этой позиции оценивать деятельность руководимых им органов, а также должностных лиц, относительно которых глава государства вносит предложения о назначении на должность.
Назначение Президента как гаранта Конституции – это также принятие всех необходимых мер по обеспечению защиты прав граждан, охране суверенитета России, её независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, созданию иных условия для упрочения конституционного строя. Руководствуясь Конституцией, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Гарантируя Конституцию, глава государства может действовать как непосредственно, так и через органы государственной власти. В качестве гаранта Конституции Президент несёт персональную ответственность за эффективность действия механизмы защиты Конституции в целом. “На Президенте Российской Федерации, которому российский народ вручил мандат доверия, лежит конституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны”11 .
Чтобы раскрыть функцию Президента как гаранта Конституции, необходимо уяснить его место в системе разделения государственной власти В юридической литературе неоднократно отмечалось, что Президент Российской Федерации, по сути, не входит ни в одну из трёх ветвей власти.12 По мнению М. В. Баглая, “даже в тех странах, где он (Президент – авт.) не входит ни в одну из трёх властей (Франция и др.) или о его статусе в Конституции вообще не говорится (ФРГ), юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти – ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающим принцип разделения трёх властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство”.13 О том, что Президент Российской Федерации является неформальным главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства (пункт “б” статьи 83 Конституции) – высшего органа исполнительной власти. В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (статья 92 Конституции). Именно с Правительством Президент обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (часть 4 статьи 78 Конституции). Сама функция гаранта Конституции может быть осуществлена Президентом главным образом через Правительство, а также через те органы исполнительной власти, деятельностью которых глава государства руководит непосредственно.
Процесс разработки и принятия Конституции Российской Федерации предопределил не только выбор её гаранта, но также степень и формы гарантирования конституционных норм. Наиболее “гарантированными” стали нормы, связанные с полномочиями Президента, например, представление кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка (пункт “г” статьи 83); формирование Совета Безопасности и руководство им (пункт “ж” статьи 83) и многие другие. Конституцией не установлены ограничения по срокам и кратности представления Президентом кандидатур (одних и тех же или разных) судей Конституционного Суда для назначения их на должность Советом Федерации. Ничто не препятствует Президенту не только отправлять Правительство в отставку неограниченное число раз, но и представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства. Видимо, именно вследствие подобного распределения полномочий Государственная Дума 1-го и 2-го созывов, несмотря на её преобладающую оппозиционность к проводимому Правительством курсу, ни разу не выразила недоверие Правительству. К тому же повторное выражение недоверия Правительству может обернуться роспуском Государственной Думы (статья 117 Конституции). Среди наименее гарантированных конституционных норм – положение статьи 7 о социальном государстве, касающееся подавляющего большинства населения России. Вопреки данной норме, политика Российской Федерации (определяемая Президентом) пока не обеспечивает достойную жизнь человека.
Некоторые указы Президента непосредственно направлены на то, чтобы гарантировать Конституцию или создать для этого условия. Среди них – указы “Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях”14 ; “О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации”15 ; “О Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации”16 .
Большое значение для характеристики функции Президента как гаранта Конституции имеет деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в своём Постановлении от 30 апреля 1996 года № 11-П17 Конституционный Суд пришёл к выводу, что поскольку Президент является гарантом Конституции, постольку он уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
Наша позиция по этому вопросу заключается в следующем.
Во-первых, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения власти, каждый орган которой имеет свою компетенцию. Во-вторых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке. В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. Было бы упрощением полагать, что Президент, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы. Временный характер действия указа не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не даёт ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. По верному (хотя и запоздалому), на наш взгляд, выражению С. А. Филатова, “это значит, что завтра может появиться указ с более крутыми словами: “Впредь до изменения Конституции...”18 .
По нашему мнению, утверждённое Указом № 1969 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, в отношении которого принято рассматриваемое Постановление Конституционного Суда, противоречило основам конституционного строя Российской Федерации. Россия — демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции). И если Президент своим Указом № 1969 назначает глав администраций субъектов Российской Федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции), то он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию государственной власти, осуществление её в рамках, ограниченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (частью 3 статьи 5, частью 2 статьи 11, статьёй 73 Конституции).
Ссылка Президента в названном Указе на статью 77 Конституции также не состоятельна. Императивный характер положений статьи 77 Конституции исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Из этого следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона указом недопустима19 .
В Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П20 Конституционный Суд, причислив к статьям, определяющим полномочия Президента, статью 80, решил, что “само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона”.
По нашему мнению, названные постановления Конституционного Суда толкуют статью 80 Конституции неадекватно, безосновательно расширяя полномочия Президента — гаранта Конституции. Такое толкование осуществляется по принципу “разрешено всё, что не запрещено”. Однако этот принцип нельзя распространять на сферу деятельности государственной власти, в противном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать всё, что сочтёт нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторжение в сферу деятельности законодательной власти, на издание указов по вопросам, требующим законодательного решения. Ведь не вторгается же Государственная Дума в полномочия Президента, мотивируя это отсутствием соответствующих указов гаранта Конституции. Тем не менее из постановлений Конституционного Суда следует сомнительный вывод о том, что Президент может издавать федеральные законы, назвав их своими указами.
Наделение Президента Российской Федерации полномочиями издавать “законодательные” указы по существу не связывает его отсутствием законов. Как полагает В. Н. Суворов, “фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании”21 . Если следовать этому, то указы могут издаваться и тогда, когда, по мнению Президента, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Поэтому нельзя не согласиться с Е. И. Колюшиным, который утверждает, что “методология подобной трактовки Конституции РФ позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента”22 , открывая всё новые и новые “скрытые”, “предполагаемые”, “дремлющие”, “остаточные”, “резервные”, “подразумеваемые” полномочия и оправдывая их как некие прерогативы гаранта Конституции.
Назначение статьи 80 Конституции состоит в закреплении не полномочий, а статуса и функций Президента, в том числе одной из них как гаранта Конституции. Статья 80 Конституции, открывающая Главу 4 “Президент Российской Федерации” – это своеобразная общая часть конституционных норм о Президенте; она играет примерно ту же роль, что глава 1 “Основы конституционного строя” по отношению к другим главам Конституции. С этой целью статья 80 использует самые общие формулировки в характеристике Президента. Одновременно Конституция в развитие положений статьи 80 закрепляет обширные полномочия главы государства, надлежащее осуществление которых позволит ему быть действенным гарантом Конституции. Именно собственные полномочия, указанные в других статьях Конституции, раскрывают юридическое содержание функции Президента-гаранта. Если это не так, если все полномочия Президента можно вывести из его статуса и функций, то зачем загромождать Конституцию нормами, фиксирующими точно определённые полномочия Президента? Президента как гаранта Конституции не следует абсолютизировать, так как эту функцию, как и все другие, он должен осуществлять в соответствии с ней, а не произвольно.
Однако статья 80 неадекватно интерпретировалась самим гарантом Конституции. Ещё до принятия названных постановлений Конституционного Суда Президент, “руководствуясь статьёй 80 Конституции Российской Федерации”, издал Указ от 2 марта 1996 года № 31523 , которым устанавливалась возможность перенесения срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых истекали в 1996 году, этими же органами. Предложение Государственной Думы отменить Указ № 315 “как противоречащий Конституции”24 было проигнорировано, а Конституционный Суд признал его “не противоречащим” Конституции25 .
Известный указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 “О мерах по пресечению деятельности незаконных вооружённых формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта”, изданный также на основании статьи 80, и другие “чеченские” указы не только не восстановили в Чечне законность и правопорядок, но и стали одной из причин трагических событий в ней. Фактически уже шесть лет на территории Российской Федерации идёт необъявленная война. По существу, лишены надлежащих гарантий некоторые положения статей 87 и 88 Конституции Российской Федерации.
Анализ Конституции Российской Федерации показывает, что Президенту принадлежат обширные полномочия по её гарантированию. Осуществляя в установленном порядке любое из них, Президент тем самым гарантирует Конституцию. Так, глава государства обладает правом законодательной инициативы (пункт “г” статьи 84, часть 1 статьи 104 Конституции). Используя это право, Президент как гарант Конституции может способствовать принятию федеральных законов по всем предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, что обеспечит реализацию практически всех положений Конституции. Глава государства вправе внести предложения о поправках и пересмотре Конституции (статья 134).
Следует отметить такое полномочие “гарантирующее” Президента, как обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (пункт “е” статьи 84). В посланиях глава государства может изложить свой взгляд на гарантирование Конституции, сориентировать Государственную Думу на разработку и принятие необходимых для этого законов. Президент в своих посланиях неоднократно обращал внимание депутатов на затягивание принятия федеральных конституционных и федеральных законов.
Осуществлению функции гаранта Конституции служат полномочия, определённые статьёй 85 Конституции. Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения возникших разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 85). В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти Президент издал ряд указов26 .
В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительств, губернаторов, глав администраций, президентов) в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 января 1995 года № 52 “Об Указе Президента Чувашской Республики “О защите военнослужащих”27 глава государства, руководствуясь статьями 15 и 80 Конституции Российской Федерации, обоснованно констатировав противоречие Указа Президента Чувашской Республики статьям 59, 71 и 76 Конституции Российской Федерации, постановил считать его не подлежащим применению. Всего первый Президент России издал более десяти указов, приостанавливающих действие актов субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, эта мера достаточно эффективна: субъекты Российской Федерации отменяют противоречащие Конституции Российской Федерации акты, не доводя дело до суда. Поэтому Президенту Российской Федерации следует активнее использовать это право: ведь число противоречащих Конституции Российской Федерации актов субъектов велико.
Однако, на наш взгляд, Президент Российской Федерации может приостанавливать действие указов Президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Например, поскольку Президент Республики Саха (Якутия) является главой исполнительной власти своей республики (статья 65 Конституции Республики Саха (Якутия)), постольку Президент Российской Федерации вправе приостановить действие его указов. Президент Татарстана является главой государства Республики Татарстан (статья 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президента как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отнесения президента к органам исполнительной власти. Следовательно, часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации формально не позволяет Президенту Российской Федерации приостанавливать действие указов Президента Татарстана, пожалуй, даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти.
По нашему мнению, возможность Президента Российской Федерации приостанавливать действие указов президентов не всех, а только некоторых республик, ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации. Исходя из этой статьи, логично было бы предоставить Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие указов президентов всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вообще.
В период действия указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия актов в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации не могут быть изданы другие акты, имеющие те же предметы регулирования, за исключением актов, отменяющих акты, действие которых приостановлено Президентом Российской Федерации, либо вносящих в них необходимые изменения. Органы и лица, действие актов которых приостановлено Президентом Российской Федерации, вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданных ими актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации (статья 29 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”28 ).
Следует отметить, что до вступления в силу названного Федерального закона был издан Указ Президента “О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации”29 . Этим Указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке и принятии ими правовых актов предлагалось неукоснительно исходить из положений Конституции Российской Федерации и впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздерживаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Нельзя не обратить внимание на запоздалость его издания. Ведь к этому моменту большинство конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в которых это устанавливается, уже были приняты.
Отдельные указы Президента Российской Федерации прямо предлагают субъектам Российской Федерации привести своё законодательство в соответствие с Конституцией в какой-либо сфере, например, Указ от 20 марта 1996 года № 401 “О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации”30 .
Будучи гарантом Конституции, Президент на основании статьи 107 Конституции неоднократно налагал вето на принимаемые Государственной Думой федеральные законы, направленные на регулирование разнообразных общественных отношений, содержание которых, по его мнению, не соответствовало Конституции31 . Некоторые аргументы, выдвигаемые при этом Президентом, не были бесспорны, но и они заостряли внимание на актуальных проблемах правового регулирования и способствовали повышению качества законотворчества, гарантированию Конституции.
В соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции Президент может отменить противоречащие ей постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. Этим правом Президент пользуется редко, так как значительная часть проектов актов Правительства согласовывается с Президентом.
На основании статьи 125 Конституции Президент может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданным по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Гаранту Конституции следует чаще инициировать рассмотрение в Конституционном Суде соответствующих дел, так как Конституции Российской Федерации противоречат не только законы, но и Конституции отдельных субъектов Российской Федерации. В 1995 – 1999 годов в Конституционный Суд поступило всего девять запросов Президента (в 1996 – 3, в 1997 – 5, в 1999 – 1). Кроме того, по запросам Президента Конституционный Суд должен давать толкование Конституции.
Наконец, как гарант Конституции Президент обеспечивает включение в её текст поправок посредством официального опубликования актов, принятых в соответствии со статьями 136 и 137 Конституции Российской Федерации.
Эти и другие конституционные положения, предопределённые многофункциональным статусом главы государства, в сочетании с их расширительным толкованием обусловили закрепление огромного объёма полномочий Президента в нескольких десятках федеральных законов. В результате гарант Конституции получил полномочия и возможность определять государственную политику даже в таких, казалось бы, далёких от его назначения областях, как разведка месторождений драгоценных металлов32 , мелиорация земель33 , охрана и использование животного мира34 и т. д. Наряду с законодательной и судебной ветвями власти в расширении полномочий Президента участвует и исполнительная власть. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1998 года № 152935 предусмотрено издание около десяти указов Президента по предметам ведения, которые к нему не относятся.
В настоящее время объём полномочий Президента стал настолько велик, что применительно к функции гаранта Конституции превратился, по сути, в тяжкий груз, лежащий на главе государства. Президент физически не в состоянии надлежащим образом осуществлять эти полномочия, что неизбежно приводит к “раздуванию” штата его помощников, постепенному отстранению Президента от решения отдельных вопросов и смещению реальной власти от Президента к его Администрации. В случае же, когда исполняющим обязанности Президента становится Председатель Правительства, ситуация приобретает просто гротескный характер. Ведь это лицо сосредоточивает у себя функции и полномочия не только Президента, но и полномочия Председателя Правительства. Можно будет, например, в качестве исполняющего обязанности Президента издавать указы, отдавая ими поручения Правительству, а в качестве Председателя Правительства “во исполнение указов” подписывать соответствующие постановления Правительства. А если выявится противоречие таких постановлений федеральным законам, можно будет отменить их новыми указами. И все эти действия, как ни странно, будут соответствовать Конституции, а значит, гарантировать её.
Конституция, допуская издание нормативных указов (статьи 115, 125), прямо не определяет круг вопросов, для решения которых они могут быть изданы. Далеко не всегда возможность издания таких указов предусмотрена и федеральными законами. Как следствие, появляются указы Президента, которые обосновывается целесообразностью либо статьёй 80 Конституции. Гарантировать исполнение таких указов, несмотря на имеющиеся обширные конституционные полномочия, Президент порой не в состоянии, так как они противоречат другим конституционным нормам, в соответствии с которыми для регулирования общественных отношений требуется принятие законодательных или правительственных актов. Если же какие-либо из этих указов всё же исполняются, то это означает, что Президент не гарантирует исполнение норм Конституции, устанавливающих иной порядок правового регулирования. Многие из них уже были предметом нашего рассмотрения36 .
Таким образом, первый Президент России в силу ряда объективных и субъективных причин не стал действенным гарантом Конституции Российской Федерации, не сумел обеспечить надлежащее исполнение её норм. Одна из причин - обременённое правовым нигилизмом правосознание главы государства, обладавшего огромной властью. Президент явно не справлялся с её осуществлением, не различал собственную волю и свои должностные полномочия37 , предпочитал взаимодействию свой диктат38 , спонтанно принимал решения, вольно или невольно действовал в интересах меньшей части общества, других государств и их граждан в ущерб своему государству.
Определённый интерес в связи с этим представляют оценки и выводы бывшего Генерального прокурора Российской Федерации А. Казанника: “Мне неоднократно Борис Николаевич говорил: “Алексей Иванович, вот это надо срочно сделать”. Я путём ссылки на конкретную статью в Конституции или законе говорил: “Борис Николаевич, этого делать нельзя, это запрещено Конституцией!” Он удивлённо так на меня смотрел и говорил: “При чём здесь Конституция? Я же Вам сказал!”39 . В этом “при чём здесь Конституция” — вся идеология, философия и правосознание первого Президента Российской Федерации. Не случайно на вопрос: “Что в большей мере влияет на Президента Б. Н. Ельцина, когда он принимает те или иные государственные решения?” 48 % опрошенных ответили – “желание сохранить свою личную власть”, 34 % — “мнение влиятельных кругов Запада”, 33 % — мнение приближённых сотрудников, окружения, “свиты”. И только 4 % опрошенных назвали Конституцию и законы Российской Федерации40 .
Не оправдались в полной мере и ожидания, что Президент – гарант Конституции – не допустит, чтобы она нарушалась41 . Напротив, её нарушения получили широкое распространение. Однако никакой ответственности, в том числе за трагические последствия таких нарушений, Президент не понёс; тем самым надёжно сработали “гарантирующие” нормы Конституции о его неприкосновенности.
Президент утверждал, что он “не может оставить в “наследство” своему преемнику такую Конституцию, где его полномочия настолько изменены, что не позволяют исполнять роль гаранта Конституции”42 . Между тем осуществление функции гаранта Конституции оказалось тяжкой ношей не только для ушедшего в отставку первого Президента России Б. Н. Ельцина, но и его “преемника” — исполняющего обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путина. Так, одним из первых указов, своеобразной визитной карточкой В. В. Путина, стал Указ от 31 декабря 1999 года № 1763 “О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи”43 . Подобных гарантий не имел даже отрёкшийся от престола царь Николай II. И это – на фоне, по сути, бедственного существования миллионов российских граждан, многочисленных нарушений их прав и свобод.
Любые гарантии бывшему Президенту (необходимость некоторых довольно спорна), чтобы не стать гарантиями самому себе, должны устанавливаться федеральным законом, что, кстати, зафиксировано в преамбуле Указа № 1763. Однако пока предоставляемые Президенту гарантии остаются по-прежнему значительно выше и намного реальнее, чем гарантии Конституции России.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: “Независимая газета” от 4 марта 1994 года.
2 См.: Конституционное законодательство России (под редакцией Ю. А. Тихомирова) // Москва. “Городец – Формула права”, 1999, с. 142.
3 См.: Селезнёв Г. Н. Вся власть – закону! // Москва. 1997, с. 35, 45
4 См.: “Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации” от 24 мая 1993 года, № 21, ст. 1903.
5 См.: “Российские вести” от 9 декабря 1998 года, № 85 (1495).
6 См.: “Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР” от 21 октября 1990 года, № 21, ст. 230.
7 См.: “Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации” от 18 октября 1993 года, № 42, ст. 3995.
8 См.: Конституционное право (ответственный редактор А. В. Козлов) // Москва, “БЕК”, 1996, с. 283.
9 См.: Окуньков Л. А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // “Вестник Конституционного суда Российской Федерации”, 1997, № 2, с. 59.
10 Такую точку зрения имеет Л. А. Окуньков – см. Конституционное законодательство России (под редакцией Ю. А. Тихомирова) // Москва, “Городец – Формула права”, 1999, с. 129.
11 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Москва, 1997, с. 64.
12 См., например, Тихомиров Ю. А., Постников А. Е., Васильев А. М., Пяткина С. А., Лапаева В. В., Никитина Е. Е. Пешин Н. Л. Концепция развития конституционного законодательства (в сборнике “Концепция развития российского законодательства”) // Москва, ИЗиСП, 1998, с. 32.
13 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации // Москва, НОРМА – ИНФРА-М, 1999, с. 395.
14 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, 1994, № 32, ст. 3312
15 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, 1995, № 13, ст. 1127.
16 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, № 10, ст. 862.
17 См.: “Вестник Конституционного Суда Российской Федерации”, 1996, № 3.
18 См.: Независимая газета” от 28 августа 1998 года.
19 См.: Особое мнение по данному делу судьи Лучина В. О.
20 См.: “Российская газета” от 10 февраля 1999 года, № 25 (2134).
21 См.: Суворов В. Н. Конституционные пределы полномочий Президента Российской Федерации (по материалам Конституционного Суда Российской Федерации) // Труды МГЮА, 1998, № 3.
22 См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России // Москва, МГУ, 1999, с. 230.
23 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации” от 11 марта 1996 года, № 11, ст. 1024.
24 См.: Собрание законодательства Российской Федерации” от 16 октября 1996 года, № 42, ст. 3960.
25 См.: “Вестник Конституционного Суда Российской Федерации”, 1997, № 4..
26 См.: указы от 10 июня 1994 года № 1185 “Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации”26, от 15 января 1998 года “Об Объединённой комиссии по законодательной деятельности”26. Указ от 28 декабря 1994 года № 2224 “О Временной наблюдательной комиссии по соблюдению конституционных прав и свобод граждан”26 издан, как явствует из его преамбулы, “в соответствии с договорённостью между Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой”. Реализуя Постановление Конституционного Суда российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”, глава государства издал Указ от 10 марта 1997 года № 19326.
27 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации”, 1995, № 4, ст. 281.
28 См.: “Российская газета” от 19 октября 1999 года, № 206 (2315).
29 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации” от 9 октября 1995 года, № 41, ст. 3875.
30 См.: “Собрание законодательства Российской Федерации” от 25 марта 1996 года, № 13, ст. 1306.
31 См.: Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента // Москва, “Городец – Формула права”, 1999.
32 См.: Федеральный закон “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” // “Собрание законодательства Российской Федерации” от 30 марта 1998 года, № 13, ст. 1463.
33 См.: Федеральный закон “О мелиорации земель” // “Собрание законодательства Российской Федерации” от 15 января 1996 года, № 3, ст. 142.
34 См.: Федеральный закон “О животном мире” // “Собрание законодательства Российской Федерации” от 24 апреля 1995 года, № 17, ст. 1462.
35 См.: “Российская газета” от 5 января 1999 года, № 1 (2110).
36 См.: Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ // Москва, “ЮНИТИ”, 2000.
37 Подробнее см.: Хасбулатов Р. И. Великая российская трагедия // Москва, “СИМС”, 1994, т. 2, с. 422.
38 По словам бывшего Пресс-секретаря Президента Российской Федерации В. В. Костикова, “одно из заблуждений Ельцина ... состоит в том, что он не считал нужным перед кем бы то ни было отчитываться или что-то объяснять” // Костиков В. В. Роман с Президентом // Москва, “Вагриус”, 1997, с. 304.
39 См.: “Собеседник” от 14 апреля 1995 года.
40 См.: “Известия” от 23 января 1998 года.
41 Из интервью В. С. Черномырдина телепередаче “Итоги” 24 октября 1999 года.
42 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // “Российская газета” от 31 марта 1999 года, № 60 (2169).
43 См.: “Российская газета” от 5 января 2000 года. № 1 – 3 (2365 – 2367).
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Президент - гарант Конституции
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095956301 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций