МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: Т. Э. Шуберт
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2000
24 декабря 1999 г. Администрацией Президента Российской Федерации и Фондом правовых проблем федерализма и местного самоуправления при поддержке Конституционного Суда Российской Федерации проведено Всероссийское совещание “Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации”. В совещании приняли участие руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судьи Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов, депутаты законодательных собраний ряда областей, а также научные работники и преподаватели вузов Москвы, Екатеринбурга, Казани, Нижнего Новгорода, Саратова, Ростова, Тюмени и других городов Российской Федерации.
На обсуждение были предложены такие вопросы, как современное состояние регионального конституционного правосудия и пути активизации расширения его “географии”; разработка проектов законов о судебных органах конституционного (уставного) контроля, в том числе модельного закона об уставном суде субъекта Российской Федерации; выбор оптимального состава конституционного (уставного) суда и порядка его формирования; компетенция конституционного (уставного) суда, расширение ее за счет введения предварительного конституционного контроля и участия суда в разрешении других публично-правовых вопросов; уставное правосудие в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации, проблемы распространения юрисдикции уставного суда края (области) на входящие в них автономные округа; проблемы повышения эффективности деятельности конституционных (уставных) судов; проблемы взаимоотношений конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции.
На совещании были заслушаны доклады Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, профессора М.А. Митюкова “О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации”; председателей конституционных и уставных судов Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Свердловской области и Комитета конституционного надзора Татарстана об опыте деятельности этих органов; статс-секретаря, заместителя министра по делам Федерации и национальностей России, заведующего сектором конституционного права Института государства и права РАН, доктора юридических наук, профессора Т.Я. Хабриевой “Конституционные (уставные) суды субъектов РФ: проблемы компетенции”; заведующего кафедрой административного и муниципального права Ростовского юридического института Северо-Кавказской Академии государственной службы, доктора юридических наук, профессора Ж.И. Овсепян “Соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия (законодательство и компетенция)” и Председателя Арбитражного Суда Тюменской области, члена-корреспондента РАН М.И. Клеандрова “О модели общего уставного суда для сложноустроенного субъекта РФ”.
Вниманию читателей предлагается обзор докладов и выступлений участников совещания. К сожалению, не представляется возможным сделать этот обзор более полным.
Открывая совещание, Руководитель Администрации Президента РФ А.С. Волошин отметил, что усиление власти, в том числе и судебной, должно происходить при единстве и непротиворечивости федерального и регионального законодательства. Конституционное судопроизводство играет важную роль в формировании демократического государства, однако здесь следует подчеркнуть две задачи: во-первых, соблюдение принципа верховенства Конституции Российской Федерации, во-вторых, формирование такой правовой системы на уровне региона, которая отражала бы его специфические особенности. Правовая система регионов не должна разрывать единое конституционное поле России. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, отметил А.С Волошин, – это те критические точки, через которые проходит “передовая линия” правового федерализма. Наличие этих органов в системе власти республики, краев и областей – свидетельство нового этапа развития федерализма и повышения общей правовой культуры в стране. В связи с этим нельзя допустить усиления центробежных тенденций, разрушения единого государства, к чему может привести наращивание массы регионального законодательства, не соответствующего Конституции Российской Федерации.
Во вступительном слове Председатель Конституционного Суда РФ, член-корреспондент РАН М.В. Баглай обозначил ряд проблемных теоретических и практических вопросов, касающихся формирования органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации, кратко проанализировал современное положение и законодательство в этой сфере. С правовой точки зрения отсутствие конституционных и уставных судов во многих регионах М.В. Баглай охарактеризовал как “скрытое допущение” того, что значительный массив законов субъектов Российской Федерации остается вне конституционного контроля. Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” не оказал существенного влияния на развитие конституционной юстиции в стране. Одна из причин этого — неопределенность ст. 27 названного закона, допускающей альтернативу решения по вопросу создания конституционного (уставного) суда. Необходимо исследовать, почему “скован” процесс образования новых судов и слаба интенсивность деятельности существующих региональных органов конституционного контроля. Председатель Конституционного Суда обратил внимание на актуальность вопросов, связанных с порядком формирования конституционных (уставных) судов и с совершенствованием их соотношения с Конституционным Судом РФ.
Председатель Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации, председатель Думы Ханты-Мансийского автономного округа, кандидат юридических наук С.С. Собянин посвятил свое выступление определению главных функций уставных судов. По его мнению, их две: приведение регионального законодательства в соответствие с собственным уставом и Конституцией РФ, причем вторая функция скрытая, но не менее важная. Замедленное формирование уставных судов обусловлено, в частности, отсутствием должной инфраструктурной организационной поддержки со стороны Министерства юстиции. С.С. Собянин подчеркивает, что завершение формирования судебной системы Российской Федерации — задача не только субъектов, но и федеральных органов власти.
В своем докладе Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде, профессор М. А. Митюков сообщает, что конституциями и уставами 35 субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность создания конституционных (уставных) судов. Объективно необходимость таких судов обусловлена демократизацией государства, принципом разделения государственной власти не только “по горизонтали”, но и “по вертикали”, поиском эффективной формы конституционного контроля по сравнению с традиционными, осуществляемыми органами государственной власти, а главное — переходом от фиктивного к реальному федерализму. Судебный конституционный контроль, как показывает международный опыт некоторых федеративных государств, а также уже имеющийся опыт ряда наших региональных конституционных и уставных судов, позволяет сочетать федеральный и региональный интересы в соблюдении конституционной законности. Существует целый комплекс причин, затормозивших расширение “географии” конституционного правосудия на территории России. К ним автор относит материально-финансовые проблемы, недостаточную методическую помощь со стороны федеральных властных и научных центров, отсутствие добротного модельного закона, наконец, наличие в регионах сильных предубеждений в целесообразности конституционных и уставных судов. Последние усиливают попытки создать “смешанную” систему конституционного контроля, приспособив для этого на региональном уровне федеральные суды общей юрисдикции. По мнению автора доклада, уже сейчас даже наш небогатый отечественный опыт доказывает, что конституционные (уставные) суды на региональном уровне позволяют самостоятельно решать вопросы укрепления конституционного строя, формирования правовых систем субъектов федерации в соответствии с федеральным законодательством и региональными конституциями (уставами).
М. А. Митюков среди главных вопросов дальнейшего развития регионального конституционного правосудия обозначил трудности создания модельного закона об уставном суде и проблемы порядка его принятия, выбора оптимального состава и формирования суда, определения его компетенции и взаимоотношений с судами общей юрисдикции.
Автор полагает, что принятие федерального закона “Об общих принципах организации деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации” противоречило бы Конституции РФ и принципам федерализма. В то же время действующее процессуальное законодательство, по его мнению, либо не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия, либо вносит элемент “конкуренции” в полномочия судов. Оно исключает участие конституционных (уставных) судов в разрешении публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства. Следует учитывать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” (ч.1 ст.27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. и 16 июня 1998 г. В связи с этим М. А. Митюков поддержал ту точку зрения, что в ГПК РФ должна быть норма: судам общей юрисдикции не подведомственны дела, находящиеся в компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации1 . Очевидно, что и с названным Федеральным конституционным законом должны корреспондироваться будущие конституционные законы о федеральных судах, в том числе и те, которые сейчас находятся в стадии одобрения.
Значительное место в докладе отведено направлениям расширения компетенции конституционных (уставных) судов. Автор считает необходимым наделить их правом предварительного конституционного контроля некоторых региональных актов и участия в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа власти, предусмотренного новым федеральным законом от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.
Председатель Конституционного Суда Республики Коми, кандидат юридических наук Ю.В. Гаврюсов полагает, что необходимость конституционных (уставных) судов обусловлена федеративным характером нашего государства и принципом разделения властей. Законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов должно быть в достаточной мере унифицировано. Поэтому необходим модельный закон. Целесообразно, полагает Ю. В. Гаврюсов, расширить и круг субъектов обращения в конституционные (уставные) суды, предоставив право Президенту Российской Федерации и Правительству оспаривать региональные акты в этих судах.
Председатель Конституционного Суда Республики Карелия О.Б. Переплесин поддержал тезис о необходимости установления соответствия конституций и уставов субъектов Конституции Российской Федерации. Он подчеркнул, что “мы работаем на единое правовое поле с Российской Федерацией”. И конституционным (уставным) судам удается устранять с этого поля правовые нормы, не только не соответствующие республиканской Конституции, но и федеральному законодательству. Выступающий привел ряд примеров из практики Конституционного Суда Карелии, когда в качестве аргумента использовался федеральный закон.
Председатель Уставного суда Свердловской области В.И. Задиора остановился в своем выступлении на истории создания Уставного суда и некоторых практических вопросах его деятельности. За полтора года деятельности Уставного суда рассмотрено около 30 дел. Основной задачей суда является обеспечение верховенства не только устава субъекта, но и Конституции РФ, защиты прав и свобод граждан. Устранение противоречий и коллизий нормативных актов конституционными судами бывает единственно возможным и наиболее эффективным средством. Осуществляя правосудие, конституционные (уставные) суды должны стать инструментом, с помощью которого не только укрепляется законность, но и повышается управляемость территории субъекта, восстанавливаются права и свободы граждан. В.И. Задиора заметил, что на основании правовой позиции, высказанной конституционным (уставным) судом по конкретному делу, дается оценка легитимности не только положения рассматриваемого нормативного акта, но и всех аналогичных нормативных положений, содержащихся в других актах. Поэтому для устранения тех или иных нарушений конституции или устава субъекта РФ, которые носят типовой характер, отпадает необходимость обращений в суды общей юрисдикции. В этом случае достаточно принятия одного решения конституционного (уставного) суда. По мнению В.И. Задиоры, конституционные (уставные) суды играют позитивную стабилизирующую роль в регионах, обладают существенным преимуществом по сравнению с другими видами судопроизводства и способами правовой защиты. Их актам свойственна высокая степень публичности. Он поддержал идею разработки федерального закона об основных принципах организации конституционных (уставных) судов в Российской Федерации.
Председатель Комитета конституционного надзора Республики Татарстан А.Г. Гатаулин отметил, что в субъектах Российской Федерации существуют две разновидности специализированных органов конституционного контроля: конституционные суды и в двух субъектах (в Татарстане и Северной Осетии - Алании) — комитеты конституционного надзора. И те и другие призваны защищать Конституцию РФ, конституции и уставы ее субъектов. Но их реальные возможности не одинаковы. Конституционные суды действуют на основе судебной процедуры, выносят окончательное решение, которое вступает в силу немедленно и не подлежит обжалованию. Это означает, что никто не может его отменить, подвергнуть сомнению с правовой точки зрения. Комитеты конституционного надзора не являются судебным органом и, следовательно, не применяют правил судебной процедуры. Решение комитета конституционного надзора может быть преодолено, если парламент его отвергнет квалифицированным большинством голосов. Комитет конституционного надзора Республики Татарстан был создан в конце 1990 г., что, безусловно, положило начало специализированной правовой охране Конституции Республики. Он принял более 50 мотивированных заключений, направленных на укрепление правовой системы и демократии в республике, защищающих законные интересы граждан и их конституционные права. Проверке подвергнуто 58 нормативных актов. Комитет является внепарламентским органом, призванным осуществлять надзор за соответствием Конституции Республики, нормативных актов, в том числе законов и указов Президента. Несмотря на общий консультативно-надзорный характер полномочий, Комитет использует и свои контрольные санкции, что приближает его к Конституционному Суду, к более специализированной форме охраны Конституции. Комитет конституционного надзора Татарстана — это орган уже вчерашнего дня и с принятием новой Конституции фактически исчерпал свои возможности. Эстафета, как установлено действующей Конституцией, передается Конституционному Суду, обладающему более широкими организационными и правовыми возможностями, а значит, способному принимать более эффективные решения, чем Комитет конституционного надзора. При подготовке Закона Республики Татарстан от 30 октября 1998 г. “О Конституционном Суде” разработчик законопроекта (Комитет конституционного надзора) столкнулся с теоретическими и практическими проблемами, требующими более углубленного исследования. Прежде всего это проблема обеспечения соответствия положений указанного закона не столько Конституции Российской Федерации, сколько ст. 140 Конституции Республики в части, касающейся полномочий Конституционного Суда по конкретному нормоконтролю по жалобам граждан и запросам судов, а также толкованию Конституции и т.д. Другая проблема — подведомственность споров о компетенции между высшими органами власти Республики. По мнению А.Г. Гатаулина, в соответствии с пунктом “в” части третьей ст. 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд России вправе решать споры между органами власти разных субъектов. Поэтому рассмотрение споров между высшими органами Республики Татарстан отнесено к компетенции ее Конституционного Суда. Иной подход был бы вторжением Конституционного Суда Российской Федерации в сферу исключительного ведения Республики Татарстан.
Статс-секретарь, заместитель министра по делам Федерации и национальностей России, заведующий сектором конституционного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева отметила, что становление конституционной юстиции в субъектах Федерации идет дискретно, процесс не всегда последователен. Причины, затрудняющие формирование конституционных судов, в том, что федеральный законодатель лишь определил контур конституционной (уставной) юстиции, оставив проблемы компетенции достаточно туманными. Федеральный и региональный уровни конституционной юстиции действуют автономно. Однако состояние конституционной законности в стране зависит не только от деятельности Федерального Конституционного Суда, но и конституционных (уставных) судов. В условиях единой конституционной правовой системы, основанной на иерархичности правовых актов, созданные в соответствии с ними органы не могут существовать абсолютно изолированно. Наличие конституций и уставов субъектов не отвергает верховенства Федеральной Конституции. В связи с этим суверенность органа региональной конституционной юстиции не может быть шире пределов самостоятельности вообще, допускаемых для субъектов Российской Федерации. Компетенция конституционных и уставных судов должна учитывать пропорции, которые существуют в распределении полномочий между Федерацией и ее субъектами. По мнению Т.Я. Хабриевой, Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” недостаточно. Необходимо принять еще один федеральный закон об основах конституционного правосудия Российской Федерации. В нем можно было бы урегулировать вопросы, связанные с взаимодействием всех органов конституционной юстиции, попытаться разрешить коллизии между актами, которые принимаются на каждом уровне конституционной юстиции. Для оптимизации компетенции конституционных (уставных) судов важно возвращение к единым правовым стандартам, унификации правовых понятий, подходов при решении аналогичных дел, обязательность соблюдения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Председатель Госсовета Республики Алтай Д.И. Табаев высказал мнение, что причина обращения в конституционные суды – это отсутствие ряда федеральных законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, невысокое качество федерального и регионального законодательства, а также действия государственных органов и должностных лиц, нарушающих законы.
Председатель Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаев знакомит с пятилетним опытом работы этого суда, отмечая, что в июне 1999 г. была принята новая редакция ст. 101 Конституции Республики, уточнившая компетенцию Конституционного Суда Бурятии. При этом были учтены федеральное законодательство и сложившаяся практика. По мнению К.А. Будаева. дальнейшее развитие региональной конституционной юстиции обусловлено неудачной редакцией ст. 27 ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации”. Выступающий считает, что в законодательстве Российской Федерации необходимо четко обозначить механизм формирования и деятельности конституционных (уставных) судов и определить их статус.
В выступлении заведующего кафедрой административного и муниципального права Ростовского юридического института Северо-Кавказской Академии государственной службы, доктора юридических наук, профессора Ж.И. Овсепян была выявлена главная практическая проблема — совпадение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов. Признание совпадающих полномочий влечет и необходимость признания инстанционности в данной сфере. Ж. И. Овсепян поддержала идею принятия модельного закона об уставном суде субъекта Российской Федерации.
Председатель Конституционного Суда Республики Дагестан С.Т. Гаджимагомедов считает необходимым наделить конституционные (уставные) суды правом предварительного конституционного контроля нормативных актов республики, полагая, что это сделает их работу более интенсивной и позволит многим судам быть востребованными.
Заместитель председателя Конституционного Суда Республики Саха Якутия В.А. Долгашева проинформировала о восьмилетнем опыте работы суда и заметила, что конституционные (уставные) суды обеспечивают в регионах политическую стабильность. Если бы в Приморском крае существовал уставной суд, возможно, он разрешил бы конфликтные ситуации между органами власти субъекта и местного самоуправления.
Судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор Б.С. Эбзеев затронул в своем выступлении проблему преодоления противоречия конституций и уставов субъектов Конституции Российской Федерации. Не решив ее, считает Б. С. Эбзеев, система противоречий будет тиражироваться уставными судами. Поэтому процесс становления конституционной юстиции должен обязательно сопрягаться с процессом гармонизации учредительных актов субъектов Российской Федерации.
Советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор В.А. Кряжков в своем выступлении отметил, что пока еще не пройден этап сомнений относительно необходимости не только региональной конституционной юстиции, но и конституционной юстиции в России вообще. Поэтому нельзя давать повод для того, чтобы возникали основания ставить вопросы, связанные с ликвидацией института конституционной юстиции. Он обратил внимание на то, что в региональной конституционной юстиции происходят неоднозначные процессы, например в 1998 г. была упразднена Иркутская уставная палата. В.А. Кряжков отметил, что авторитет федерального Конституционного Суда — это основа авторитета судов субъектов Федерации. Чем больше будет конституционных судов субъектов Федерации, тем прочнее будет конституционная юстиция в России. Выступающий напомнил, что массив законодательства в настоящее время в субъектах Федерации очень обширен. В 1997 г. насчитывалось 290 тысяч нормативных актов субъектов Российской Федерации. Предполагается, что в 2000 г. появится 580 тысяч актов. Доля субъектов Федерации в общем законодательстве государства составляет более 60%. Это законодательство должно быть унифицировано или хотя бы подчинено тем конституциям и уставам, которые действуют в этих субъектах Российской Федерации, и, безусловно, конституционные (уставные) суды должны эту функцию выполнить. Конституционные суды по общему правилу не применяют норм, которые противоречат российской Конституции, не используют их при обосновании своих выводов. И в этом смысле суды играют позитивную роль. Было предложено несколько вариантов решения проблемы взаимоотношений Конституционного Суда РФ и уставных судов: включение отдельных норм в ГПК, в Закон “О статусе судей”, в ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” или регламентация таких положений в федеральном законе об основах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Председатель Октябрьского районного суда Ростовской области Н.М. Чепурнова, поддержав идею создания конституционных (уставных) судов и модельного закона, проанализировала причины, тормозящие создание этого института в субъектах РФ. Она считает, что конституционные (уставные) суды помогли бы реализовывать права и свободы граждан в субъектах. Была высказана также мысль о принятии федерального закона об основах организации конституционных (уставных) судов.
Депутат Законодательного Собрания Нижегородской области Д.И. Бедняков отметил, что область находится лишь на пути к созданию уставного суда, а социально-политическая ситуация этому не способствует. “Единственной возможностью, которая могла бы помочь в решении этой проблемы в тех регионах, где уставные суды не созданы… это использование административного ресурса Президента или Правительства РФ”. Однако с этой позицией не согласился М.А. Митюков, справедливо заметив, что конституционная юстиция — материя законодательная, а не “указная”.
Член Комиссии по правам человека и гражданина Тюменской области, заслуженный юрист РФ А.М. Быков привел данные о росте количества протестов прокуратуры, принесенных на акты органов местного самоуправления, о “загруженности” судов общей юрисдикции в Тюменской области и назвал несколько причин “нефункционирования” уставного суда. Первая — отсутствие финансирования, вторая — разногласия при создании такого суда в сложнопостроенном субъекте.
В обсуждении проблем конституционного правосудия принимали участие также руководители законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ.
В целях активизации процесса образования конституционных и уставных судов субъектов РФ Всероссийское совещание приняло рекомендации: соответствующим комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации обсудить вопрос о законодательном урегулировании общих принципов организации и деятельности конституционных (уставных) судов; региональным ассоциациям субъектов РФ обсудить проект модельного закона о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации, разработанный в отделе по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации, имея в виду вариантность формирования таких судов и наделения полномочиями их судей; законодательным (представительным) органам субъектов РФ обсудить вопрос о внесении необходимых поправок в конституции и уставы, касающиеся учреждения конституционных и уставных судов, их компетенции, состава, порядка формирования и других положений, направленных на обеспечение гарантий независимости таких судов и стабильности их деятельности, учитывая, что работа субъектов РФ по формированию конституционной юстиции должна сопрягаться с процессами преодоления противоречий учредительных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции; высшим должностным лицам субъектов рассмотреть вопрос о внесении в законодательные (представительные) органы проектов законов о конституционных (уставных) судах; органам законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по принятию законов о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Кряжков В.А. Конституционное правосоудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С.91.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2000
24 декабря 1999 г. Администрацией Президента Российской Федерации и Фондом правовых проблем федерализма и местного самоуправления при поддержке Конституционного Суда Российской Федерации проведено Всероссийское совещание “Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации”. В совещании приняли участие руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судьи Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов, депутаты законодательных собраний ряда областей, а также научные работники и преподаватели вузов Москвы, Екатеринбурга, Казани, Нижнего Новгорода, Саратова, Ростова, Тюмени и других городов Российской Федерации.
На обсуждение были предложены такие вопросы, как современное состояние регионального конституционного правосудия и пути активизации расширения его “географии”; разработка проектов законов о судебных органах конституционного (уставного) контроля, в том числе модельного закона об уставном суде субъекта Российской Федерации; выбор оптимального состава конституционного (уставного) суда и порядка его формирования; компетенция конституционного (уставного) суда, расширение ее за счет введения предварительного конституционного контроля и участия суда в разрешении других публично-правовых вопросов; уставное правосудие в сложнопостроенных субъектах Российской Федерации, проблемы распространения юрисдикции уставного суда края (области) на входящие в них автономные округа; проблемы повышения эффективности деятельности конституционных (уставных) судов; проблемы взаимоотношений конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции.
На совещании были заслушаны доклады Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, профессора М.А. Митюкова “О проблемах создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации”; председателей конституционных и уставных судов Бурятии, Дагестана, Карелии, Коми, Свердловской области и Комитета конституционного надзора Татарстана об опыте деятельности этих органов; статс-секретаря, заместителя министра по делам Федерации и национальностей России, заведующего сектором конституционного права Института государства и права РАН, доктора юридических наук, профессора Т.Я. Хабриевой “Конституционные (уставные) суды субъектов РФ: проблемы компетенции”; заведующего кафедрой административного и муниципального права Ростовского юридического института Северо-Кавказской Академии государственной службы, доктора юридических наук, профессора Ж.И. Овсепян “Соотношение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия (законодательство и компетенция)” и Председателя Арбитражного Суда Тюменской области, члена-корреспондента РАН М.И. Клеандрова “О модели общего уставного суда для сложноустроенного субъекта РФ”.
Вниманию читателей предлагается обзор докладов и выступлений участников совещания. К сожалению, не представляется возможным сделать этот обзор более полным.
Открывая совещание, Руководитель Администрации Президента РФ А.С. Волошин отметил, что усиление власти, в том числе и судебной, должно происходить при единстве и непротиворечивости федерального и регионального законодательства. Конституционное судопроизводство играет важную роль в формировании демократического государства, однако здесь следует подчеркнуть две задачи: во-первых, соблюдение принципа верховенства Конституции Российской Федерации, во-вторых, формирование такой правовой системы на уровне региона, которая отражала бы его специфические особенности. Правовая система регионов не должна разрывать единое конституционное поле России. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, отметил А.С Волошин, – это те критические точки, через которые проходит “передовая линия” правового федерализма. Наличие этих органов в системе власти республики, краев и областей – свидетельство нового этапа развития федерализма и повышения общей правовой культуры в стране. В связи с этим нельзя допустить усиления центробежных тенденций, разрушения единого государства, к чему может привести наращивание массы регионального законодательства, не соответствующего Конституции Российской Федерации.
Во вступительном слове Председатель Конституционного Суда РФ, член-корреспондент РАН М.В. Баглай обозначил ряд проблемных теоретических и практических вопросов, касающихся формирования органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации, кратко проанализировал современное положение и законодательство в этой сфере. С правовой точки зрения отсутствие конституционных и уставных судов во многих регионах М.В. Баглай охарактеризовал как “скрытое допущение” того, что значительный массив законов субъектов Российской Федерации остается вне конституционного контроля. Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” не оказал существенного влияния на развитие конституционной юстиции в стране. Одна из причин этого — неопределенность ст. 27 названного закона, допускающей альтернативу решения по вопросу создания конституционного (уставного) суда. Необходимо исследовать, почему “скован” процесс образования новых судов и слаба интенсивность деятельности существующих региональных органов конституционного контроля. Председатель Конституционного Суда обратил внимание на актуальность вопросов, связанных с порядком формирования конституционных (уставных) судов и с совершенствованием их соотношения с Конституционным Судом РФ.
Председатель Комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации, председатель Думы Ханты-Мансийского автономного округа, кандидат юридических наук С.С. Собянин посвятил свое выступление определению главных функций уставных судов. По его мнению, их две: приведение регионального законодательства в соответствие с собственным уставом и Конституцией РФ, причем вторая функция скрытая, но не менее важная. Замедленное формирование уставных судов обусловлено, в частности, отсутствием должной инфраструктурной организационной поддержки со стороны Министерства юстиции. С.С. Собянин подчеркивает, что завершение формирования судебной системы Российской Федерации — задача не только субъектов, но и федеральных органов власти.
В своем докладе Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде, профессор М. А. Митюков сообщает, что конституциями и уставами 35 субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность создания конституционных (уставных) судов. Объективно необходимость таких судов обусловлена демократизацией государства, принципом разделения государственной власти не только “по горизонтали”, но и “по вертикали”, поиском эффективной формы конституционного контроля по сравнению с традиционными, осуществляемыми органами государственной власти, а главное — переходом от фиктивного к реальному федерализму. Судебный конституционный контроль, как показывает международный опыт некоторых федеративных государств, а также уже имеющийся опыт ряда наших региональных конституционных и уставных судов, позволяет сочетать федеральный и региональный интересы в соблюдении конституционной законности. Существует целый комплекс причин, затормозивших расширение “географии” конституционного правосудия на территории России. К ним автор относит материально-финансовые проблемы, недостаточную методическую помощь со стороны федеральных властных и научных центров, отсутствие добротного модельного закона, наконец, наличие в регионах сильных предубеждений в целесообразности конституционных и уставных судов. Последние усиливают попытки создать “смешанную” систему конституционного контроля, приспособив для этого на региональном уровне федеральные суды общей юрисдикции. По мнению автора доклада, уже сейчас даже наш небогатый отечественный опыт доказывает, что конституционные (уставные) суды на региональном уровне позволяют самостоятельно решать вопросы укрепления конституционного строя, формирования правовых систем субъектов федерации в соответствии с федеральным законодательством и региональными конституциями (уставами).
М. А. Митюков среди главных вопросов дальнейшего развития регионального конституционного правосудия обозначил трудности создания модельного закона об уставном суде и проблемы порядка его принятия, выбора оптимального состава и формирования суда, определения его компетенции и взаимоотношений с судами общей юрисдикции.
Автор полагает, что принятие федерального закона “Об общих принципах организации деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации” противоречило бы Конституции РФ и принципам федерализма. В то же время действующее процессуальное законодательство, по его мнению, либо не позволяет решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия, либо вносит элемент “конкуренции” в полномочия судов. Оно исключает участие конституционных (уставных) судов в разрешении публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства. Следует учитывать, что взаимоотношения конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” (ч.1 ст.27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. и 16 июня 1998 г. В связи с этим М. А. Митюков поддержал ту точку зрения, что в ГПК РФ должна быть норма: судам общей юрисдикции не подведомственны дела, находящиеся в компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации1 . Очевидно, что и с названным Федеральным конституционным законом должны корреспондироваться будущие конституционные законы о федеральных судах, в том числе и те, которые сейчас находятся в стадии одобрения.
Значительное место в докладе отведено направлениям расширения компетенции конституционных (уставных) судов. Автор считает необходимым наделить их правом предварительного конституционного контроля некоторых региональных актов и участия в процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица или законодательного (представительного) органа власти, предусмотренного новым федеральным законом от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.
Председатель Конституционного Суда Республики Коми, кандидат юридических наук Ю.В. Гаврюсов полагает, что необходимость конституционных (уставных) судов обусловлена федеративным характером нашего государства и принципом разделения властей. Законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов должно быть в достаточной мере унифицировано. Поэтому необходим модельный закон. Целесообразно, полагает Ю. В. Гаврюсов, расширить и круг субъектов обращения в конституционные (уставные) суды, предоставив право Президенту Российской Федерации и Правительству оспаривать региональные акты в этих судах.
Председатель Конституционного Суда Республики Карелия О.Б. Переплесин поддержал тезис о необходимости установления соответствия конституций и уставов субъектов Конституции Российской Федерации. Он подчеркнул, что “мы работаем на единое правовое поле с Российской Федерацией”. И конституционным (уставным) судам удается устранять с этого поля правовые нормы, не только не соответствующие республиканской Конституции, но и федеральному законодательству. Выступающий привел ряд примеров из практики Конституционного Суда Карелии, когда в качестве аргумента использовался федеральный закон.
Председатель Уставного суда Свердловской области В.И. Задиора остановился в своем выступлении на истории создания Уставного суда и некоторых практических вопросах его деятельности. За полтора года деятельности Уставного суда рассмотрено около 30 дел. Основной задачей суда является обеспечение верховенства не только устава субъекта, но и Конституции РФ, защиты прав и свобод граждан. Устранение противоречий и коллизий нормативных актов конституционными судами бывает единственно возможным и наиболее эффективным средством. Осуществляя правосудие, конституционные (уставные) суды должны стать инструментом, с помощью которого не только укрепляется законность, но и повышается управляемость территории субъекта, восстанавливаются права и свободы граждан. В.И. Задиора заметил, что на основании правовой позиции, высказанной конституционным (уставным) судом по конкретному делу, дается оценка легитимности не только положения рассматриваемого нормативного акта, но и всех аналогичных нормативных положений, содержащихся в других актах. Поэтому для устранения тех или иных нарушений конституции или устава субъекта РФ, которые носят типовой характер, отпадает необходимость обращений в суды общей юрисдикции. В этом случае достаточно принятия одного решения конституционного (уставного) суда. По мнению В.И. Задиоры, конституционные (уставные) суды играют позитивную стабилизирующую роль в регионах, обладают существенным преимуществом по сравнению с другими видами судопроизводства и способами правовой защиты. Их актам свойственна высокая степень публичности. Он поддержал идею разработки федерального закона об основных принципах организации конституционных (уставных) судов в Российской Федерации.
Председатель Комитета конституционного надзора Республики Татарстан А.Г. Гатаулин отметил, что в субъектах Российской Федерации существуют две разновидности специализированных органов конституционного контроля: конституционные суды и в двух субъектах (в Татарстане и Северной Осетии - Алании) — комитеты конституционного надзора. И те и другие призваны защищать Конституцию РФ, конституции и уставы ее субъектов. Но их реальные возможности не одинаковы. Конституционные суды действуют на основе судебной процедуры, выносят окончательное решение, которое вступает в силу немедленно и не подлежит обжалованию. Это означает, что никто не может его отменить, подвергнуть сомнению с правовой точки зрения. Комитеты конституционного надзора не являются судебным органом и, следовательно, не применяют правил судебной процедуры. Решение комитета конституционного надзора может быть преодолено, если парламент его отвергнет квалифицированным большинством голосов. Комитет конституционного надзора Республики Татарстан был создан в конце 1990 г., что, безусловно, положило начало специализированной правовой охране Конституции Республики. Он принял более 50 мотивированных заключений, направленных на укрепление правовой системы и демократии в республике, защищающих законные интересы граждан и их конституционные права. Проверке подвергнуто 58 нормативных актов. Комитет является внепарламентским органом, призванным осуществлять надзор за соответствием Конституции Республики, нормативных актов, в том числе законов и указов Президента. Несмотря на общий консультативно-надзорный характер полномочий, Комитет использует и свои контрольные санкции, что приближает его к Конституционному Суду, к более специализированной форме охраны Конституции. Комитет конституционного надзора Татарстана — это орган уже вчерашнего дня и с принятием новой Конституции фактически исчерпал свои возможности. Эстафета, как установлено действующей Конституцией, передается Конституционному Суду, обладающему более широкими организационными и правовыми возможностями, а значит, способному принимать более эффективные решения, чем Комитет конституционного надзора. При подготовке Закона Республики Татарстан от 30 октября 1998 г. “О Конституционном Суде” разработчик законопроекта (Комитет конституционного надзора) столкнулся с теоретическими и практическими проблемами, требующими более углубленного исследования. Прежде всего это проблема обеспечения соответствия положений указанного закона не столько Конституции Российской Федерации, сколько ст. 140 Конституции Республики в части, касающейся полномочий Конституционного Суда по конкретному нормоконтролю по жалобам граждан и запросам судов, а также толкованию Конституции и т.д. Другая проблема — подведомственность споров о компетенции между высшими органами власти Республики. По мнению А.Г. Гатаулина, в соответствии с пунктом “в” части третьей ст. 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд России вправе решать споры между органами власти разных субъектов. Поэтому рассмотрение споров между высшими органами Республики Татарстан отнесено к компетенции ее Конституционного Суда. Иной подход был бы вторжением Конституционного Суда Российской Федерации в сферу исключительного ведения Республики Татарстан.
Статс-секретарь, заместитель министра по делам Федерации и национальностей России, заведующий сектором конституционного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева отметила, что становление конституционной юстиции в субъектах Федерации идет дискретно, процесс не всегда последователен. Причины, затрудняющие формирование конституционных судов, в том, что федеральный законодатель лишь определил контур конституционной (уставной) юстиции, оставив проблемы компетенции достаточно туманными. Федеральный и региональный уровни конституционной юстиции действуют автономно. Однако состояние конституционной законности в стране зависит не только от деятельности Федерального Конституционного Суда, но и конституционных (уставных) судов. В условиях единой конституционной правовой системы, основанной на иерархичности правовых актов, созданные в соответствии с ними органы не могут существовать абсолютно изолированно. Наличие конституций и уставов субъектов не отвергает верховенства Федеральной Конституции. В связи с этим суверенность органа региональной конституционной юстиции не может быть шире пределов самостоятельности вообще, допускаемых для субъектов Российской Федерации. Компетенция конституционных и уставных судов должна учитывать пропорции, которые существуют в распределении полномочий между Федерацией и ее субъектами. По мнению Т.Я. Хабриевой, Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” недостаточно. Необходимо принять еще один федеральный закон об основах конституционного правосудия Российской Федерации. В нем можно было бы урегулировать вопросы, связанные с взаимодействием всех органов конституционной юстиции, попытаться разрешить коллизии между актами, которые принимаются на каждом уровне конституционной юстиции. Для оптимизации компетенции конституционных (уставных) судов важно возвращение к единым правовым стандартам, унификации правовых понятий, подходов при решении аналогичных дел, обязательность соблюдения правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Председатель Госсовета Республики Алтай Д.И. Табаев высказал мнение, что причина обращения в конституционные суды – это отсутствие ряда федеральных законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, невысокое качество федерального и регионального законодательства, а также действия государственных органов и должностных лиц, нарушающих законы.
Председатель Конституционного Суда Республики Бурятия К.А. Будаев знакомит с пятилетним опытом работы этого суда, отмечая, что в июне 1999 г. была принята новая редакция ст. 101 Конституции Республики, уточнившая компетенцию Конституционного Суда Бурятии. При этом были учтены федеральное законодательство и сложившаяся практика. По мнению К.А. Будаева. дальнейшее развитие региональной конституционной юстиции обусловлено неудачной редакцией ст. 27 ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации”. Выступающий считает, что в законодательстве Российской Федерации необходимо четко обозначить механизм формирования и деятельности конституционных (уставных) судов и определить их статус.
В выступлении заведующего кафедрой административного и муниципального права Ростовского юридического института Северо-Кавказской Академии государственной службы, доктора юридических наук, профессора Ж.И. Овсепян была выявлена главная практическая проблема — совпадение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов. Признание совпадающих полномочий влечет и необходимость признания инстанционности в данной сфере. Ж. И. Овсепян поддержала идею принятия модельного закона об уставном суде субъекта Российской Федерации.
Председатель Конституционного Суда Республики Дагестан С.Т. Гаджимагомедов считает необходимым наделить конституционные (уставные) суды правом предварительного конституционного контроля нормативных актов республики, полагая, что это сделает их работу более интенсивной и позволит многим судам быть востребованными.
Заместитель председателя Конституционного Суда Республики Саха Якутия В.А. Долгашева проинформировала о восьмилетнем опыте работы суда и заметила, что конституционные (уставные) суды обеспечивают в регионах политическую стабильность. Если бы в Приморском крае существовал уставной суд, возможно, он разрешил бы конфликтные ситуации между органами власти субъекта и местного самоуправления.
Судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор Б.С. Эбзеев затронул в своем выступлении проблему преодоления противоречия конституций и уставов субъектов Конституции Российской Федерации. Не решив ее, считает Б. С. Эбзеев, система противоречий будет тиражироваться уставными судами. Поэтому процесс становления конституционной юстиции должен обязательно сопрягаться с процессом гармонизации учредительных актов субъектов Российской Федерации.
Советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор В.А. Кряжков в своем выступлении отметил, что пока еще не пройден этап сомнений относительно необходимости не только региональной конституционной юстиции, но и конституционной юстиции в России вообще. Поэтому нельзя давать повод для того, чтобы возникали основания ставить вопросы, связанные с ликвидацией института конституционной юстиции. Он обратил внимание на то, что в региональной конституционной юстиции происходят неоднозначные процессы, например в 1998 г. была упразднена Иркутская уставная палата. В.А. Кряжков отметил, что авторитет федерального Конституционного Суда — это основа авторитета судов субъектов Федерации. Чем больше будет конституционных судов субъектов Федерации, тем прочнее будет конституционная юстиция в России. Выступающий напомнил, что массив законодательства в настоящее время в субъектах Федерации очень обширен. В 1997 г. насчитывалось 290 тысяч нормативных актов субъектов Российской Федерации. Предполагается, что в 2000 г. появится 580 тысяч актов. Доля субъектов Федерации в общем законодательстве государства составляет более 60%. Это законодательство должно быть унифицировано или хотя бы подчинено тем конституциям и уставам, которые действуют в этих субъектах Российской Федерации, и, безусловно, конституционные (уставные) суды должны эту функцию выполнить. Конституционные суды по общему правилу не применяют норм, которые противоречат российской Конституции, не используют их при обосновании своих выводов. И в этом смысле суды играют позитивную роль. Было предложено несколько вариантов решения проблемы взаимоотношений Конституционного Суда РФ и уставных судов: включение отдельных норм в ГПК, в Закон “О статусе судей”, в ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” или регламентация таких положений в федеральном законе об основах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Председатель Октябрьского районного суда Ростовской области Н.М. Чепурнова, поддержав идею создания конституционных (уставных) судов и модельного закона, проанализировала причины, тормозящие создание этого института в субъектах РФ. Она считает, что конституционные (уставные) суды помогли бы реализовывать права и свободы граждан в субъектах. Была высказана также мысль о принятии федерального закона об основах организации конституционных (уставных) судов.
Депутат Законодательного Собрания Нижегородской области Д.И. Бедняков отметил, что область находится лишь на пути к созданию уставного суда, а социально-политическая ситуация этому не способствует. “Единственной возможностью, которая могла бы помочь в решении этой проблемы в тех регионах, где уставные суды не созданы… это использование административного ресурса Президента или Правительства РФ”. Однако с этой позицией не согласился М.А. Митюков, справедливо заметив, что конституционная юстиция — материя законодательная, а не “указная”.
Член Комиссии по правам человека и гражданина Тюменской области, заслуженный юрист РФ А.М. Быков привел данные о росте количества протестов прокуратуры, принесенных на акты органов местного самоуправления, о “загруженности” судов общей юрисдикции в Тюменской области и назвал несколько причин “нефункционирования” уставного суда. Первая — отсутствие финансирования, вторая — разногласия при создании такого суда в сложнопостроенном субъекте.
В обсуждении проблем конституционного правосудия принимали участие также руководители законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ.
В целях активизации процесса образования конституционных и уставных судов субъектов РФ Всероссийское совещание приняло рекомендации: соответствующим комитетам палат Федерального Собрания Российской Федерации обсудить вопрос о законодательном урегулировании общих принципов организации и деятельности конституционных (уставных) судов; региональным ассоциациям субъектов РФ обсудить проект модельного закона о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации, разработанный в отделе по обеспечению деятельности Полномочного представителя Президента Российской Федерации, имея в виду вариантность формирования таких судов и наделения полномочиями их судей; законодательным (представительным) органам субъектов РФ обсудить вопрос о внесении необходимых поправок в конституции и уставы, касающиеся учреждения конституционных и уставных судов, их компетенции, состава, порядка формирования и других положений, направленных на обеспечение гарантий независимости таких судов и стабильности их деятельности, учитывая, что работа субъектов РФ по формированию конституционной юстиции должна сопрягаться с процессами преодоления противоречий учредительных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции; высшим должностным лицам субъектов рассмотреть вопрос о внесении в законодательные (представительные) органы проектов законов о конституционных (уставных) судах; органам законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по принятию законов о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Кряжков В.А. Конституционное правосоудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999. С.91.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095956251 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций