МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Указы Президента Российской Федерации в сфере политики
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОРЫ: В. О. Лучин, А. В. Мазуров
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2000
С введением должности Президента РСФСР важную роль в регулировании отношений в сфере политики стали играть его указы. В зависимости от социальной, экономической и политической обстановки такие указы издавались с различной степенью интенсивности. Наиболее активной указная практика была до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации.
На формирование государственного строя Российской Федерации непосредственное влияние оказали указы, вносящие изменения в политическую систему тогда еще советского общества. С момента своего избрания Президентом РСФСР Б. Н. Ельцин предпринял активные действия, в том числе и в виде издания указов, направленные на фактическую отмену конституционных норм и коренной пересмотр законодательства. Это отвечало стратегии тех политических сил, которые привели Президента к власти, — полный отказ от социализма, кардинальное изменение всего уклада общественной и государственной жизни. Не имея возможности осуществить эти цели легитимным путем и желая придать своим политическим акциям видимость правомерности, он параллельно с существовавшей системой законов начал создавать систему конкурирующих с ними своих указов.
Во многом вследствие указов Президента РСФСР прекратил существование СССР. По словам Г. Э. Бурбулиса, занимавшего должность Государственного секретаря Российской Федерации, “для руководящего эшелона российских лидеров ... искусственность и временность союза с Горбачевым была очевидна с самого начала. Рано или поздно к этой мысли должен был прийти и сам Ельцин: не только не уступать власть союзному президенту, но и не делить ее с ним”1.
Основным указом Президента РСФСР, способствовавшим прекращению существования СССР, стал Указ от 20 августа 1991 г. № 66 “Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР”2 , в соответствии с которым значительная часть организаций союзного подчинения подлежала передаче в ведение органов государственного управления РСФСР. В его исполнение в течение августа — сентября 1991 г. было принято около двадцати актов Совета Министров РСФСР. К моменту подписания Президентом РСФСР 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств министерства и целые отрасли указами Б. Н. Ельцина уже были переведены под российскую юрисдикцию.
По мнению депутата Государственной Думы Российской Федерации Н. Г. Биндюкова, “Ельцин приступил к ликвидации Советского Союза еще до беловежских соглашений. Верховный Совет России, им возглавляемый, первым среди других республик принял в 1990 г. Декларацию о независимости. А в ноябре 1991 г. серией своих декретов Ельцин установил контроль над золотовалютными резервами СССР, драгметаллами, нефтью и другими ресурсами. Еще до этого он прекратил платежи России в госбюджет СССР. Таким образом, Ельцин начал убивать СССР экономически еще до того, как он прекратил существовать юридически”3 . Как сильно запоздавшее можно оценить Постановление Государственной Думы Российской Федерации “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР”, которым отмечается, что лица, подписавшие решение о прекращении существования СССР, грубо нарушили волеизъявление народов России о его сохранении4 .
Следует отметить, что в начале своего президентства Б. Н. Ельцин отчасти повторял М. С. Горбачева. Он избрал тот же стиль управления с помощью многочисленных указов, исполнение которых контролировалось довольно слабо. Между тем, согласно ст. 121-8 действовавшей ранее Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России, Президент указы не только издавал, но и должен был проверять их исполнение.
Для ликвидации СССР была использована и неудачная попытка ряда высших должностных лиц органов власти СССР предотвратить начавшийся распад СССР путем образования ГКЧП. Поскольку ГКЧП действовал в основном на территории РСФСР, постольку основное сопротивление ему оказали органы власти РСФСР, прежде всего Президент РСФСР, которые стремились сохранить провозглашенный государственный суверенитет РСФСР, точнее — утвердить свою власть.
В ответ на создание ГКЧП Президент РСФСР издал ряд указов. Указом Президента РСФСР от 19 августа 1991 г. № 595 ГКЧП объявлялся антиконституционным. Все решения от имени ГКЧП на территории РСФСР признавались не имеющими силы. Изданным в тот же день Указом № 616 органы исполнительной власти СССР переподчинялись непосредственно Президенту РСФСР до созыва Съезда народных депутатов СССР. Президент РСФСР принимал на себя командование Вооруженными Силами СССР (Указ от 20 августа 1991 г. № 64 “Об управлении Вооруженными Силами Союза ССР в условиях чрезвычайной ситуации”7 ).
В связи с созданием и деятельностью ГКЧП были изданы и другие указы Президента РСФСР. Поскольку деятельность ГКЧП была быстро пресечена, постольку необходимость действия некоторых из них также быстро отпала. Так, Указ № 61 и отдельные пункты Указа № 64 вскоре утратили силу8 .
Ликвидация ГКЧП была использована Президентом РСФСР для дальнейшего изменения политической системы. С этой целью было издано несколько указов, направленных на воспрепятствование деятельности коммунистических партий.
Первый такой Указ — от 20 июля 1991 г. № 14 “О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР”9 — был издан незадолго до создания ГКЧП, обусловив в какой-то степени создание последнего. За ним последовали указы от 22 августа 1991 г. № 77 “О прекращении деятельности военно-политических органов и организационных структур политических партий в Вооруженных Силах СССР на территории РСФСР”10 , от 23 августа 1991 г. № 79 “О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР”, от 25 августа 1991 г. № 90 “Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР” и от 6 ноября 1991 г. № 169 “О деятельности КПСС и КП РСФСР”.
Указы № 79, 90 и 169 стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Их заголовки достаточно четко предопределяют содержание и последовательное применение основных мер в отношении названных партий: их деятельность была сначала приостановлена, затем прекращена, а их имущество объявлялось государственной собственностью.
По нашему мнению, пункты всех трех названных указов, кроме пункта 2 Указа № 169, который предписывал государственным органам исключить преследование граждан за принадлежность к названным партиям, были признаны Конституционным Судом конституционными по главным вопросам и неконституционными — по второстепенным. Однако в Постановлении Конституционного Суда по “делу КПСС” не нашел должного разрешения вопрос, который и ставился перед ним: вправе ли Президент в пределах своих полномочий издавать указы о прекращении деятельности политических партий?
Мы разделяем мнение о том, что Б. Н. Ельцин, прекратив своими указами деятельность КП РСФСР и КПСС, не только вышел за пределы своих полномочий, но даже за пределы полномочий всей Российской Федерации и вторгся в компетенцию Союза ССР11.
Приостановить деятельность партии Президент имел право только во время чрезвычайного положения. Во время издания Указа № 79 в стране имела место сложная ситуация, но чрезвычайное положение объявлено не было. Это важно подчеркнуть, так как “сложная ситуация” и объявленное в установленном порядке “чрезвычайное положение” — отнюдь не одно и то же. Поэтому Президент не мог действовать применительно к сложившейся ситуации так же, как он действовал бы в условиях чрезвычайного положения.
Ни союзному, ни российскому законодательству не был известен институт “объявления” имущества государственной собственностью. Фактическое введение его Президентом означает вторжение в сферу деятельности законодательной власти. Устанавливать же собственника имущества мог только суд, а не Президент своим Указом (№ 90).
Прекращение Указом № 169 деятельности КПСС и КП РСФСР означало окончательный отказ Президента от использования легитимного способа решения вопроса — передачи его компетентным судебным органам. Взяв на себя ответственность решить своим указом судьбу партии, Президент присвоил себе власть, основанную на преобладании целесообразности над законностью, и для достижения поставленной цели использовал не предусмотренные законом санкции в отношении партии.
Следует согласиться и с судьей Конституционного Суда Б. С. Эбзеевым, изложившим свое Особое мнение по “делу КПСС”: “Что касается Президента Российской Федерации, конституирование которого (наряду с Конституционным Судом) и явилось, по существу, закреплением разделения властей в Основном Законе, то он не обладал в период издания рассматриваемых указов и не обладает теперь правом действовать вопреки закону, вносить в него изменения и дополнения или устанавливать своими указами необходимые, на его взгляд, изъятия”12 .
Отметим, что позже Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин изменил свою точку зрения относительно роспуска политических партий: “Российское законодательство строго и ясно регламентирует порядок запрета и роспуска политических партий. Если лидеры Коммунистической партии будут призывать к насилию, антиконституционным действиям и разжигать социальную и национальную рознь, то в дело вступит закон”13 . Вот именно — закон, а не указ.
В результате издания в 1991 г. указов № 14, 77, 79, 90, 169 коммунистические партии утратили доминирующее положение в политической системе РСФСР. Тем самым была ликвидирована организованная оппозиция тем, кто разрушил СССР и его социальную основу14.
Таким образом, к концу 1991 г. основные препятствия на пути к установлению в Российской Федерации нового государственного строя — ГКЧП, КПСС, СССР — во многом вследствие указов Президента РСФСР были устранены.
Народные депутаты РСФСР, собравшиеся на V Съезд, под впечатлением решительных указов Президента РСФСР, направленных на ликвидацию ГКЧП, своими постановлениями сосредоточили в руках Президента огромную власть. В соответствии с Постановлением Съезда от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы”15 Президент мог самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти, а также назначать глав администраций будущих субъектов Российской Федерации. Порядок назначения глав администраций был установлен Указом Президента от 25 ноября 1991 г. № 239 “О порядке назначения глав администраций”16 .
Изданным 1 ноября 1991 г. Постановлением Съезда № 1831-1 устанавливалось, что Президент в обеспечение экономической реформы мог издавать указы, противоречащие законам, подлежащие приоритетному исполнению. Приоритетному исполнению подлежали также иные акты в обеспечение реформы. Таким образом, устанавливался приоритет актов исполнительной власти перед законами. Иерархия нормативных правовых актов была фактически нивелирована. Тем самым был сделан первый шаг на пути к возвышению роли указов Президента.
Верховный Совет РСФСР должен был рассматривать проекты законов о деятельности органов государственного управления (и многим другим вопросам) только при наличии заключений на эти акты, представленные Президентом. Так законотворческий процесс ставился в зависимость от мнения Президента. Это был второй шаг к возвышению роли указов.
Наконец, проекты указов Президента по вопросам порядка формирования и деятельности исполнительных органов (и многим другим вопросам), издаваемые с целью оперативного регулирования хода реформы, находящиеся в противоречии с законами, должны были представляться в Верховный Совет или его Президиум. Если в течение семи дней проект указа ими не отклонялся, то указ вступал в силу. Таким образом, Президент получал возможность единолично издавать указы по широчайшему кругу вопросов. Состоялся третий шаг, юридическая сила указа стала еще более высокой. Оба постановления Съезда вступали в силу со дня принятия и прекращали действие 1 декабря 1992 г.
Следует отметить, что этими постановлениями была возвышена юридическая сила указа Президента только в качестве одного из правовых актов, но, будучи потенциально высокой, она еще не могла непосредственно повлиять на регулирование общественных отношений. Все зависело от содержания норм конкретных указов.
Издавая указы о реформировании органов исполнительной власти, Президент Российской Федерации превышал свои полномочия, которые позволяли ему самостоятельно решать вопросы реорганизации структур высших органов исполнительной власти. Такие полномочия были предоставлены до 1 декабря 1992 г. Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР № 1830-1. Пункт 2 этого Постановления предоставлял Президенту право осуществлять реорганизацию (т. е. объединение, разделение и т. д.) государственных органов, но не право создавать новые и ликвидировать прежние структуры. Между тем именно упразднение и создание новых структур исполнительной власти было целью некоторых указов Президента, в частности Указа от 30 сентября 1992 г. № 1147 “О системе центральных органов федеральной исполнительной власти”17 .
С ноября 1991 г. сложилась практика издания указов Президента, противоречащих законам Российской Федерации. Несмотря на то, что Президент в соответствии с пунктом 2 упоминавшегося выше Постановления № 1831-1 получил возможность издавать указы по широкому, но определенному кругу вопросов, он издавал их фактически по всем предметам ведения Российской Федерации, вторгаясь в сферу законодательных полномочий Верховного Совета России. Были изданы указы не только по вопросам, связанным с оперативным регулированием хода экономической реформы, но и по вопросам стратегии политического, экономического и социального развития страны.
Вследствие фактического присвоения Президентом законодательных функций, принадлежащих Верховному Совету, страна имела две конкурирующие системы правовых норм: в законах, с одной стороны, и в указах Президента, с другой. Президент так увлекся нормотворчеством, что даже в указы, изданные после 1 декабря 1992 г., включал пункты о вступлении их в силу в порядке, установленном Постановлением Съезда № 1831-1. Внесение в Верховный Совет указов Президента предусматривал даже Указ, датированный 14 января 1993 г., т. е. изданный спустя полтора месяца после прекращения действия Постановления № 1831-118 .
Тем временем срок полномочий Президента, предоставленных ему постановлениями Съезда народных депутатов РСФСР, истекал. Предвидя их ограничение, Президент и его окружение в декабре 1992 г. распространили среди собравшихся депутатов VII Съезда проект Указа Президента “О порядке функционирования органов государственной власти Российской Федерации в переходный период”19 . Этим документом предусматривалось установление “переходного периода” до принятия Конституции Российской Федерации, во время которого прежняя “Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России сохраняет свое действие в части, не противоречащей настоящему Указу”. Деятельность Съезда народных депутатов Российской Федерации “исходя из острой необходимости укрепления российской государственности” предполагалось приостановить до утверждения этого Указа референдумом. Выдавая желаемое за действительное, Президент, назвав этот документ законом (пункт 3.5 документа), устанавливал, что “в случае утверждения Указа референдумом он приобретает силу Конституционного Закона”. Одновременно предусматривалось “право” Президента “принимать” указы, вносящие изменения в законодательство. Документ не обрел юридическую силу, но его распространение резко обострило отношения Президента и Съезда народных депутатов. Последующие действия Президента показали, что появление этого документа представляло одно из звеньев намеченной программы разгона представительных органов власти.
Интересно отметить, что попытка этой явной узурпации власти была предпринята Президентом, издавшим Указ от 22 августа 1991 г. № 75 “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР”20 , где предусматривалось, что Президент издает указы в соответствии с Конституцией (а не вопреки ей).
Временно подчинившись воле Съезда, Президент вскоре продолжил свое “указное” наступление, обратившись 20 марта 1993 г. по телевидению и радио “К гражданам России”. Он публично заявил, что “подписал указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти” и что “в соответствии с указом не имеют силы любые решения органов власти и должностных лиц, которые направлены на отмену или приостановление указов и распоряжений Президента”21 .
Это Обращение, по сути, от начала и до конца противоречило действовавшей тогда Конституции. Предполагалось прервать работу органов представительной власти, хотя формально они не распускались и не лишались полномочий, так как могли издавать акты, соответствующие указам. Предписывалось ввести “особый порядок управления страной”, который не был предусмотрен законодательством. Для привлечения симпатий граждан были обещаны популярные меры: борьба с инфляцией (которая после этого возросла в несколько раз); компенсации вкладчикам Сберегательного банка (которые потеряли 350 миллиардов рублей в масштабе цен 1990 г.). И наконец, был обещан “выход из кризиса без чрезвычайщины и произвола, без танков и баррикад, без митингов и забастовок”. Ничего этого выполнено не было.
В ответ на это Конституционный Суд Российской Федерации 23 марта 1993 г. в своем Заключении № 3-12-6/13 признал, что обращение Президента не соответствует частям первой и второй статьи 1, части первой статьи 3, части второй статьи 4, статье 5, части третьей статьи 81.5, части пятой статьи 104, статьям 132.2, 136.4 Конституции22 . Заключение возымело действие — указ об особом порядке управления опубликован не был.
Следует отметить, что в это же время назревал конфликт Президента Б. Н. Ельцина не только с законодательной (представительной) властью, но и с высшими должностными лицами исполнительной власти. Этим было обусловлено издание президентского Указа от 1 сентября 1993 г. № 1328 “О временном отстранении от исполнения обязанностей А. В. Руцкого и В. Ф. Шумейко”23 — Вице-президента и Первого заместителя Председателя Совета Министров — Правительства Российской Федерации соответственно. Указ противоречил действовавшим тогда конституционным нормам и содержал нелепую формулировку в преамбуле о том, что А. В. Руцкой отстраняется от должности “в связи с отсутствием поручений Вице-президенту Российской Федерации по выполнению отдельных полномочий Президента” (поручения Вице-президенту мог давать только Президент, издавший этот Указ).
Новый, трагический для России виток конфронтации Президента с представительной властью ознаменовался изданием Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”. В его преамбуле осуждалась открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете “обструкция политики всенародно избранного Президента Российской Федерации”. В качестве средства для устранения “паралича государственной власти” были названы выборы неконституированного Федерального Собрания.
Решение сознательно нарушить Конституцию мотивировалось тем, что “существует более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти”. Устанавливалось, что Конституция и законодательство Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей Указу (совсем как в проекте Указа, распространенном на Съезде народных депутатов РСФСР). Работа Съезда и Верховного Совета “прерывалась”, а Конституционному Суду было предложено не созывать своих заседаний до начала работы Федерального Собрания. Вместо законов предписывалось руководствоваться указами Президента. Одновременно вводились в действие положения “О выборах депутатов Государственной Думы” и “О федеральных органах власти на переходный период”, причем последнее было подготовлено на основе проекта Конституции — невиданное в правотворчестве явление. Генеральный прокурор определялся как назначаемый Президентом и ему подотчетный. Действуя явно вопреки Конституции, Президент предписывал органам прокуратуры руководствоваться этой Конституцией, но “с учетом изменений и дополнений, введенных настоящим Указом”. Указ № 1400 открыл серию указов, которые предписывалось внести на рассмотрение еще не существовавшего Федерального Собрания.
Все это сделал Президент, который, будучи Председателем Верховного Совета РСФСР, подписал Закон “О Президенте РСФСР” и присягнул, что на его основе он будет соблюдать Конституцию и законы. Президент, правомочный издавать только такие указы, которые не противоречат Конституции и законам, и не имевший в соответствии с ними права роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Напомним также, что именно этот Президент подписал 9 октября 1992 г. Закон Российской Федерации (№ 3618-1) “О защите конституционных органов власти в Российской Федерации”24 , которым устанавливалась уголовная ответственность за подобные действия. На наш взгляд, следует согласиться с первым Председателем Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькиным, по точному и образному выражению которого “указом от 21 сентября 1993 г. были заряжены танковые орудия, которые расстреляли полторы недели спустя 3 — 4 октября гораздо большее, чем “ослушный парламент”25 . Приказ о применении вооруженной силы для захвата власти, повлекший многочисленные человеческие жертвы, был отдан лично Президентом26.
Президент Б. Н. Ельцин вспоминает о своем Указе № 1400: “В этот раз, кажется, впервые в жизни в голове у меня сверлила одна и та же мысль. Правильно ли я поступил, был ли другой вариант, можно ли сделать что-то иначе. Россия утомилась от беззакония. А первый всенародно избранный Президент закон нарушает...”27. Желание властвовать пересилило и эти терзания.
Единственные верные, с нашей точки зрения, слова в Указе № 1400: “В Российской Федерации сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны”. Но и они нуждаются в разъяснении. Эта ситуация “сложилась” не сама собой. Она имела конкретных создателей. В их числе — прежде всего российский Президент, который своими указами насаждал новые общественные отношения и расширял свою власть, что приветствовалось далеко не всеми.
Что касается “Положения о выборах депутатов Государственной Думы”, то в соответствии с ним выборы считались состоявшимися, если в них приняло участие лишь 25% зарегистрированных избирателей. Победителем признавался кандидат, получивший “наибольшее число действительных голосов” (статья 39 Положения). По замечанию С. А. Авакьяна, при таких выборах “есть все шансы создать так называемый карманный Парламент”28. С этим трудно не согласиться, особенно учитывая то, что “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации позволяли депутатам Государственной Думы первого созыва быть членами Правительства (которых назначает Президент своими указами).
Совмещение в один день (12 декабря 1993 г.) выборов депутатов Государственной Думы, предусмотренной проектом (!) Конституции Российской Федерации, с голосованием по принятию этой Конституции свидетельствовало об уверенности Президента в том, что Конституция будет принята. Для этой уверенности были основания. Ведь Конституция Российской Федерации разрабатывалась “Конституционным совещанием”, которое было сформировано также на основании президентского Указа — от 20 мая 1993 г. № 718 “О созыве Конституционного Совещания и завершении проекта Конституции Российской Федерации”29 . Естественно, оно подготовило нужную Президенту редакцию Конституции. По словам бывшего руководителя Администрации Президента Российской Федерации С. А. Филатова, Президент 8 ноября 1993 г., “когда я сдавал ему готовый проект (Конституции. — Авт.), своей рукой внес несколько последних поправок, в том числе и о статусе президента: он внес дополнение, что указы Президента носят нормативный характер... ”30 . Известно также, что применительно к изданию указов (статья 90 Конституции Российской Федерации) Президент Б. Н. Ельцин исключил из окончательной редакции проекта Конституции слова “в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами”31 .
По верному замечанию самого Президента, “разработка Конституции происходила в условиях жесточайшего политического противостояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей”32 . Качество Конституции в целом таково, что она полностью устраивает Президента и ставит все ветви власти в большую или меньшую зависимость от него. И это несмотря на то, что над ней долго работало множество авторитетных ученых. Здесь еще раз подтвердилось то, что сформированные каким-либо субъектом (в данном случае Президентом) органы выражают прежде всего волю этого субъекта.
“Конституция, — отмечал Заместитель Председателя Государственной Думы Российской Федерации второго созыва С. Н. Бабурин, — скороспелый плод государственного переворота, совершенного Ельциным и его ближайшим окружением в сентябре—октябре 1993 г., на самом деле никогда не была нацелена на укрепление государственной целостности России. Наоборот, ее центральной задачей было юридическое закрепление единовластия Президента, создание режима личной власти конкретного человека — тогдашнего и сегодняшнего главы государства Бориса Николаевича Ельцина. Соответственно этому и вся структура Основного Закона была построена так, чтобы укрепить и максимально защитить от любых посягательств эту авторитарную власть”33 .
Следует отметить, что в соответствии со статьей 35 действовавшего тогда Закона РСФСР “О референдуме РСФСР”34 при проведении референдума по вопросам принятия Конституции решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесенных в списки для участия в референдуме. Однако в соответствии со статьей 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 163335 , Конституция признавалась принятой, если за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Следовательно, для того, чтобы Конституция была принята, Президент своим Указом существенно снизил необходимое для ее принятия число голосов избирателей.
После издания Указа № 1400 Конституционный Суд в своем Заключении признал наличие оснований для отрешения Президента от должности. При этом Конституционный Суд постановил, что Президент нарушил часть вторую статьи 1, часть вторую статьи 2, статью 3, часть вторую статьи 4, части первую и третью статьи 104, абзац первый пункта II статьи 121, статьи 165 и 177 действовавшей тогда Конституции36 . Однако Президент отрешен от должности не был, хотя согласно закону Заключение Конституционного Суда отменено не было.
Верховный Совет, находившийся в осаде, оцепленный колючей проволокой, без телефонной связи, электричества и водоснабжения, был поддержан Совещанием представителей 62 (из 89) субъектов Российской Федерации, которые в своем Решении от 30 сентября 1993 г. потребовали отменить Указ № 1400. Но и это требование не было выполнено.
Вскоре, в начале октября 1993 г., Верховный Совет и соответственно Съезд народных депутатов Российской Федерации прекратили свое существование. Сразу же после этого был издан президентский Указ от 7 октября 1993 г. № 1598 “О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации”. Им подтверждалось действие принятых до 21 сентября 1993 г. (т. е. до дня издания Указа № 1400) и вступивших в силу законов Российской Федерации, а также устанавливалось, что правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, осуществляется указами Президента. Круг этих вопросов был очень похож на тот, который закреплялся Постановлением № 1831-1. Фактически же на основании Указа № 1598 произошло замещение законов указами.
Согласно Указу № 1598, Верховному и Высшему Арбитражному судам Российской Федерации предоставлялось право внесения Президенту предложений об издании указов (“указодательная инициатива”). Конституционному Суду в этом было отказано. Более того, в Указе от 7 октября 1993 г. № 1612 “О Конституционном Суде Российской Федерации”37 говорилось, что он “ставил страну на грань гражданской войны”, и констатировалось, что Конституционный Суд “превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства”. На самом деле Конституционный Суд, уполномоченный рассматривать вопрос об отрешении Президента от должности, представлял опасность только для самого Президента.
Возложив без всяких оснований на Конституционный Суд ответственность за “пособническую роль в трагическом развитии событий 3—4 октября 1993 г.”, Президент предписывал не созывать его заседаний, что повлекло за собой фактическое блокирование деятельности Конституционного Суда, продолжавшееся более года.
Одновременно на основании президентских указов происходило создание новой власти на местах. Указом от 22 октября 1993 г. № 1723 “Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации”38 вместо Советов народных депутатов в субъектах федерации создавались новые представительные органы, которые должны были именоваться “думами” и “собраниями”. В соответствии с Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации”39 издаются указы от 27 октября 1993 г. № 1765 “Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа”40 и от 29 октября 1993 г. № 1797 “Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления”41 . Заметим, что всего за два дня было издано более тридцати указов. Президент явно спешил создать своими указами, которые он предписывал внести на рассмотрение Федерального Собрания, новые общественные отношения. Столь интенсивно Президент и его окружение штамповали указы и дальше. Всего за три месяца — с конца сентября до конца декабря 1993 г., — было издано более девятисот (!) указов по самым различным вопросам, многие из которых не соответствовали законодательству Российской Федерации. Воспрепятствовать этому указному потоку было некому: в России не было ни представительной власти, ни конституционного судопроизводства.
Ликвидировав федеральную представительную власть и дискредитировав судебную, Президент на основании своих указов решил закрепить свою власть принятием новой Конституции. Эта Конституция, формально сохранив принцип “разделения властей”, фактически свела его на “нет”, установив, что Президент “определяет основные направления внутренней и внешней политики государства”, хотя и в соответствии с Конституцией и законами (статья 80). Каким образом можно измерить соответствие Конституции и законам основных направлений политики, определяемых единолично Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если это допустимо, как следует из постановлений Конституционного Суда, то зачем наряду со статьей 80 вводить нормы, фиксирующие точно определенные полномочия Президента? Формулировка об определении “основных направлений внутренней и внешней политики” очень похожа на отмененную статью действовавшей ранее Конституции о “руководящей и направляющей” роли КПСС с той лишь разницей, что КПСС была коллегиальным субъектом, а Президент — субъект единоличный.
Слом прежней системы политической власти был завершен Указом от 24 декабря 1993 г. № 2288 “О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”42 . Этим Указом признавались недействующими законы о Советах народных депутатов различных уровней и многие другие законы (всего 46 актов законодательной власти) “как противоречащие Конституции Российской Федерации” (к этому времени еще не опубликованной). Одновременно признавались утратившими силу Указ № 1598 и частично Указ № 1400.
Указом № 2288 законодательство фактически было приведено в соответствие не с Конституцией, а с интересами Президента. Пункт 3 предписывал Министерству юстиции Российской Федерации представить Президенту для внесения в Государственную Думу предложения об отмене законов, противоречащих Конституции. По всей видимости, Президентом допускалась возможность действия других законов, противоречащих Конституции, но не включенных в Указ № 2288, что свидетельствует о крайней спешке при его подготовке и низком уровне правового сознания авторов проекта Указа. А выраженное в Указе № 2288 намерение Президента отменить законы в соответствии с конституционным правом законодательной инициативы, на наш взгляд, может свидетельствовать о неуверенности в вопросе о том, как скоро будут (и будут ли вообще) отменены не соответствующие его интересам законы.
Таким образом, на день вступления в силу Конституции Российской Федерации отношения в политической сфере были коренным образом перестроены указами Президента. После этого указы в названной сфере издавались менее интенсивно. В этом не было необходимости, так как именно на основе конституционных норм Президент осуществляет политическую власть. Однако это не значит, что указы в этой сфере перестали издаваться совсем. Так, 3 октября 1994 г. был издан Указ № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации”43 . Этим Указом Президент наделял себя правом не только назначать глав администраций в субъектах Российской Федерации, но и правом разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая Указ № 1969, пришел к выводу, что, поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, постольку он уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Таким образом, можно сказать, что названные указы фактически являются временными законами.
Наша позиция по этому вопросу заключается в следующем.
Во-первых, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения власти, и каждый ее орган имеет свою компетенцию. Следовательно, закрепление Конституцией полномочия Президента по изданию указов не означает, что они могут издаваться по любым вопросам, в том числе требующим законодательного решения.
Во-вторых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке.
В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. Было бы упрощением полагать, что Президент, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы. Это по существу устранило бы различия между указом и федеральным законом, что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. Временный характер действия указа не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения, да и то в соответствии с федеральным конституционным законом (статьи 87 и 88 Конституции). Попытка выйти на общеправовой принцип “разрешено все, что не запрещено законом” некорректна в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти. Это означало бы наделение Президента правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом. По верному (хотя и запоздалому), на наш взгляд, выражению бывшего Руководителя Администрации Президента России С. А. Филатова, “это значит, что завтра может появиться указ с более крутыми словами: “Впредь до изменения Конституции... ”44 .
По нашему мнению, утвержденное Указом № 1969 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Россия — демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции). И если Президент назначает глав администраций субъектов федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации), то он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию государственной власти, осуществление ее в рамках, ограниченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (частью 3 статьи 5, частью 2 статьи 11, статьей 73 Конституции Российской Федерации).
Ссылка Президента в названных указах на статью 77 Конституции также не состоятельна. Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Из этого следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена закона указом недопустима.
Не соответствует Конституции, на наш взгляд, и Указ от 2 марта 1996 г. № 315 “О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации”45, а также фактически обусловленные им серии указов, разрешающих проведение выборов глав администраций различных областей (изданы летом 1996 г.) и освобождающих их от должностей “по итогам выборов” (изданы осенью 1996 г.). Указом № 315 устанавливалась возможность перенесения сроков выборов в органы власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых истекали в 1996 г., этими же органами.
Конституционным Судом России Указ № 315 был признан “не противоречащим” Конституции. В Особом мнении по данному делу судьи Конституционного Суда Н. В. Витрука46 отмечается, что “положения Указа от 2 марта 1996 года № 315, равно как и практика его реализации законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, противоречат требованиям частей 1, 2 и 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации”. Основой конституционного строя Российской Федерации является принцип народовластия, закрепленный статьей 3 Конституции. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. Продление срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации лишает избирателей данного субъекта Российской Федерации возможности принять участие в очередных выборах и тем самым реализовать их конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации), избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
Судья Конституционного Суда Б. С. Эбзеев утверждает в своем Особом мнении по этому делу, что отсутствие соответствующей законодательной базы субъектов Российской Федерации “предполагает и требует от федеральных органов государственной власти, в том числе Президента Российской Федерации, принятия мер по ускорению ее формирования, а не легализации антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации”47 .
Отдельные указы Президента в сфере политики, изданные после принятия Конституции, не согласуются и с федеральными законами. Так, Указом от 23 марта 1998 г. № 281 “О Правительстве Российской Федерации”48 Президент, объявив об отставке Правительства, возложил временное исполнение обязанностей Председателя Правительства на себя, в то время как в соответствии со статьей 8 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”49 Президент вправе поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства только одному из заместителей Председателя Правительства. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (статья 83 Конституции Российской Федерации). Однако, на наш взгляд, это не означает, что он вправе быть исполняющим обязанности Председателя Правительства, так как в соответствии со статьей 24 закона о Правительстве полномочия Председателя Правительства шире, чем председательствование на его заседаниях.
Закон о Правительстве, по нашему мнению, был нарушен также Указом от 7 декабря 1998 года № 1483 “О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года № 1142 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”50 , которым Министерство юстиции и Федеральная служба налоговой полиции переподчинялись непосредственно Президенту. Между тем органы, деятельностью которых руководит Президент, исчерпывающим образом определяются статьей 32 закона о Правительстве и среди них нет ни органов юстиции, ни органов налоговой полиции.
Желание властвовать проявилось и при издании следующих указов о структуре федеральных органов исполнительной власти — от 25 мая 1999 г. № 65151 и от 17 августа 1999 г. № 106252, последовавшими вскоре после отправки Президентом в отставку двух правительств. Согласно обоим указам, Министерство юстиции и Федеральная служба налоговой полиции также обозначались как руководимые Президентом. Им же назначается и все руководство этих органов. Например, Указом от 25 сентября 1999 г. № 1272 “Вопросы Федеральной службы налоговой полиции”53 установлено, что Директор ФСНП и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
Всего под президентским руководством находится пятнадцать федеральных органов исполнительной власти, в том числе все “силовые” ведомства (министерства обороны, внутренних дел и другие), что, несомненно, помогает ему осуществлять свою власть. Только Правительство от этого лучше работать не стало. По словам депутата Государственной Думы Российской Федерации В. А. Рыжкова, “кабинет Сергея Степашина — это уже четырнадцатый по составу кабинет министров, начиная с правительства Силаева. А Степашин шестой премьер. Разве можно при такой кадровой чехарде рассчитывать на какие-то результаты в экономике?”54 . Но “кадровая чехарда” в Правительстве не замыкается только на его председателях, седьмым из которых стал “преемник” Президента Б. Н. Ельцина В. В. Путин. Менее чем за десять лет в российских правительствах состоялось 96 назначений заместителей Председателя Правительства55 . Число назначений за это время президентскими указами федеральных министров давно стало трехзначным. Исходя из этого, следует согласиться с заместителем председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю. Болдыревым, который пишет: “Правительства меняются, а курс остается неизменным. И не мудрено: попробуй премьер проводить собственную политику — президент вправе его тут же выкинуть. И даже не обязан что-либо объяснять обществу. В этом смысле наши правительства — марионеточные, т. е. лишь прикрывающие фактическое правление президента”56 . Частая смена правительств свидетельствует о непродуманной кадровой политике Президента.
Стремление Президента руководить “силовыми” ведомствами можно отчасти объяснить тем, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (часть 1 статьи 87 Конституции). Имеется несколько федеральных законов, которые предоставляют Президенту обширные полномочия в области обороны. Следовательно, руководство Вооруженными Силами зависит от президентских указов в решающей степени. Но его результаты обескураживают. Так, еще в 1992 г. был издан Указ Президента России, предусматривающий на базе воздушно-десантных войск создание мобильных сил, по качеству и количеству соответствующих американским. Мобильные силы созданы не были. Зато многочисленные реорганизации ВДВ, передача их в военные округа и другие изменения, приведшие к их сокращению, сказались на их боеспособности. По оценкам военных экспертов, Россия сохранила боеспособность своей армии от одной шестой до одной десятой былой мощи Вооруженных Сил СССР. Из 1500 предприятий военно-промышленного комплекса 300 практически банкроты. Части и соединения лишены возможности поддерживать боеготовность на высоком уровне. Сказывается отсутствие топлива, боеприпасов, питания57 . О социальном самочувствии военнослужащих говорилось и писалось немало. Не случайно большинство депутатов Государственной Думы второго созыва обвиняло Президента в развале Вооруженных Сил. Так, по мнению одного из них — Героя Советского Союза, генерал-полковника Б. В. Громова, — “разрушение армии началось примерно с 1987 г., еще при Горбачеве, и продолжалось все ельцинское правление”58 .
Не отличаются эффективностью и указы Президента в области национальных отношений. Между тем определение основных направлений внутренней и внешней политики, к которым должна относиться и национальная политика, — прерогатива Президента. Сюда относятся преодоление националистических и сепаратистских тенденций в отдельных субъектах Российской Федерации, недопущение вооруженных конфликтов на этнической почве и т. д. Без решения этих проблем нельзя добиться государственного единства, экономического благополучия и социального прогресса. Этому пока слабо способствуют указы по Ингушетии, Северной Осетии, Дагестану. Трудно даже подсчитать число указов по Чечне (хотя бы ввиду секретности некоторых из них), но это количество пока не перешло в желаемое качество. По мнению Р. Г. Абдулатипова, последовательная национальная политика в России отсутствует59 .
Следует отметить, что значительное влияние на функционирование политической власти в Российской Федерации Президент оказывает через формирование своей Администрации (пункт “и” статьи 83 Конституции Российской Федерации). Указов, направленных на создание или реорганизацию подразделений Администрации Президента (управлений, советов, комитетов, полномочных представителей со своими аппаратами, служб, центров, комиссий, учреждений), издано не один десяток. Многие подразделения Администрации Президента уполномочены заниматься подготовкой проектов его указов. О том, насколько велика в настоящее время их роль, свидетельствует, например, Указ от 25 мая 1998 г. № 586 “О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти”60 . Согласно Положению о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти, утвержденной этим Указом, коллегия является совещательным органом при полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации. Вот какой комментарий к этому Указу, данный представителем Администрации Президента, был опубликован с ним: “Представитель назначается непосредственно Президентом, ориентирован на вопросы политической (в том числе разъяснительной) работы, административного контроля, кадровой политики, не связан с оперативным управлением. Представитель служит президенту и правительству каналом независимой информации, инструментом воздействия на ситуации, “приближает” их к избирателям... Короче говоря, точку в затянувшихся дискуссиях снова пришлось ставить Президенту”.
Позволим себе дать альтернативный комментарий к этому Указу. Нарушен Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, в соответствии со статьей 12 которого установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти относится к компетенции Правительства, а не Президента. Полномочия Президента отождествляются с полномочиями Правительства. Администрация Президента становится лишним посредником во взаимодействии Правительства и субъектов Российской Федерации.
Заслуживает внимания и самооценка роли президентской Администрации Пресс-секретарем Президента, который 7 декабря 1998 г. в телевизионной передаче “Герой дня” заявил, что координировать работу “силовых” министерств должна Администрация Президента.
Интересно отметить, что для подобных заявлений у представителей Администрации Президента есть “основание” — распоряжение Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. № 160-рп61 . Оно предусматривает прекращение предварительного согласования в Администрации Президента части проектов актов Правительства. Из этого распоряжения следует, что ранее в Администрации Президента согласовывались проекты всех (!) актов Правительства.
Таким образом, правотворчество Правительства ставилось в зависимость даже не от Президента непосредственно, а от его Администрации. Тем самым распоряжение № 160-рп фактически подтвердило, что президентская Администрация, которой ни одним законом не предоставлено никаких властных полномочий и назначение которой по конституционной логике — только обеспечение деятельности Президента, — тем не менее могла решать, какие акты может издавать Правительство — высший орган исполнительной власти Российской Федерации. “Несогласие” Администрации Президента с тем или иным проектом акта Правительства означало, видимо, невозможность его издания. Соответственно Администрация Президента могла оказывать давление на Правительство, вынуждая его издавать угодные ей акты. Вряд ли такое “взаимодействие” отвечало государственным интересам и осуществлялось без ведома Президента. Значит, оно санкционировалось Президентом, который посредством своей Администрации в части издания Правительством своих актов в нарушение статьи 110 Конституции Российской Федерации фактически осуществлял исполнительную власть.
Отметим также роль президентской Администрации в издании указов, касающихся назначения (избрания) на различные государственные должности и освобождения от них. Судя по количеству этих указов, Президент, обладая огромной властью и осуществляя множество функций, просто не в состоянии вникать в содержание каждого из них. Поэтому и появляются указы, с помощью которых представители Администрации Президента “назначают” и “освобождают” “нужных” и “ненужных” им людей.
Укреплению президентской власти призвана служить и норма Конституции о назначении и освобождении Президентом своих полномочных представителей. Никакого разъяснения об их правовом положении в Конституции и законах не содержится, что дает Президенту основание определять их численность, компетенцию и т. д. своими указами. Эти полпреды условно могут быть поделены на две группы: в субъектах Российской Федерации и в некоторых государственных органах.
Для каждого полномочного представителя указами Президента утверждены соответствующие “Положения”, которые не всегда и не во всем согласуются с нормами Конституции и иных правовых актов. Например, Указом от 4 июня 1997 г. № 550 “О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приморском крае”62 полпред наделялся правом организации распределения финансовых средств, выделяемых краю, согласования выдачи квот на промысел рыбы и т. д., что не могло не ограничивать права данного субъекта Российской Федерации и неизбежно вело к двоевластию.
Представители Президента назначены далеко не во все государственные органы. Они имеются только в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. На первый взгляд, такое распределение трудно объяснимо: ведь полпред не назначен даже в Правительство. По нашему мнению, “президентское око” назначается в те государственные органы, которые относятся к другим ветвям власти — законодательной (представительной) и судебной, относительно самостоятельны от президентской власти и могут поэтому повлиять на ее осуществление (исполнительная власть и так достаточно зависима от Президента). Так, большинство депутатов Государственной Думы составляет политическую оппозицию Президенту, а Совет Федерации уполномочен Конституцией отрешать Президента от должности. Что касается Конституционного Суда Российской Федерации, то он, во-первых, участвует в процедуре отрешения Президента от должности; во-вторых, только он может давать толкование Конституции Российской Федерации, в результатах которого Президент может быть заинтересован; в-третьих, только он рассматривает указы на предмет их соответствия Конституции. Такие функции Конституционного Суда — вполне достаточное основание для того, чтобы Президент назначил туда “своего представителя”. Высший Арбитражный Суд, а также Верховный Суд Российской Федерации обходятся без президентских представителей.
Создание мощного управленческого аппарата, подчиненного непосредственно Президенту, и выведение этого механизма из-под парламентского контроля, предоставление многочисленных льгот его функционерам формируют условия авторитарной власти, ее бесконтрольность и безответственность. Например, на 1997 г. Администрации Президента законом о бюджете было “выделено 643 млрд. рублей. Прошел год. В итоге израсходовано — 949 млрд. Перерасход составил 306 млрд. рублей”63.
Посредством президентских указов определяется (и проводится) внутренняя политика государства. Для полной характеристики президентских актов необходимо отметить, что в определении Президентом внешней политики их эффект, к сожалению, невелик. Вялое сближение со странами СНГ сопровождается притеснениями в них русскоязычного населения и фактической беззащитностью русских; будучи богатейшей страной мира, Россия становится все больше зависимой от кредитов МВФ. А действия НАТО в Югославии Президент Российской Федерации считает лишь “трагической ошибкой американского руководства в косовском вопросе”64 . Между тем, по верному замечанию бывшего Председателя Правительства Российской Федерации С. В. Степашина, “это удар не только, а может быть, и не столько по Югославии, а удар по России”65 .
Резюмируя исследование указов Президента России в сфере осуществления политики, отметим следующее. Реформирование общественных отношений в названной сфере осуществлялось преимущественно не в соответствии с Конституцией и законами, а в соответствии с указами Президента, легитимность которых была чрезвычайно низкой. Указы были направлены прежде всего на укрепление президентской власти, а непосредственно не связанные с президентской властью исполнялись менее эффективно. Реализация отдельных указов сопровождалась антиконституционными насильственными действиями.
Все это свидетельствует об отрицательном влиянии многих указов Президента на отношения в сфере политики. Поэтому будущему Президенту Российской Федерации необходимо скорректировать указную практику таким образом, чтобы указы в полной мере соответствовали Конституции России и федеральным законам, отвечали воле народа Российской Федерации.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Исаков В. Б. Расчлененка // Москва, “Закон и право”, 1998. С. 54.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 22 августа. № 34. Ст. 1140.
3 См.: От катастрофы к возрождению / Под общей редакцией И. П. Осадчего. —М.: Былина, 1999. С. 79.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 25 марта. № 13. Ст. 1275.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 22 августа. № 34. Ст. 1132.
6 См. там же, ст. 1134.
7 См. там же, ст. 1138.
8 См.: Указ Президента РСФСР от 9 сентября 1991 г. № 102 “О признании утратившими силу указов, некоторых пунктов указов и распоряжения Президента РСФСР, принятых в период государственного переворота в СССР 19—21 августа 1991 г.” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 12 сентября. № 37. Ст. 1189.
9 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 1 августа. № 31. Ст. 1035.
10 Официально опубликован не был.
11 См.: Рудинский Ф. М. “Дело КПСС” в Конституционном Суде. —М.: Былина, 1999. С. 186.
12 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 6.
13 См.: Российская газета. 1999. 23 июня. № 117 (2226).
14 См.: Рудинский Ф. М. “Дело КПСС” в Конституционном Суде. —М.: Былина. 1999. С. 185.
15 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 31 октября. № 44. Ст. 1455.
16 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.
17 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. 5 октября. № 14. Ст. 1090.
18 См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 января 1993 г. № 48 “О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ” // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 18 января. № 3. Ст. 170.
19 См.: Рабочая трибуна. 1993. 24 апреля.
20 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1146.
21 См.: Лучин В. О. “Указное право” в России. —М.: Велес, 1996. С. 8.
22 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 1.
23 См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. 6 сентября. № 36. Ст. 3400.
24 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. 5 ноября. № 44. Ст. 2470.
25 См.: Конституционный вестник. 1994. С. 7.
26 См.: Стенограмма заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Бюл. 1999. 13 мая. № 259 (401). С. 9, 22.
27 См.: Ельцин Б. Н. Записки Президента. —М.: Огонёк. 1994. С. 347.
28 Подробнее см.: Независимая газета. 1993. 15 октября.
29 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 24 мая. № 21. Ст. 1903.
30 См.: Независимая газета. 1998. 28 августа.
31 См.: Окуньков Л. А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 56 - 57.
32 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1994 года. —М., 1994. С. 11.
33 См.: Бабурин С. Н. Конституция России: 5 лет по пути к федерализму и местному самоуправлению (по материалам “круглого стола” “5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению”. —М., 1999. С. 8.
34 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. 21 октября. № 21. Ст. 230.
35 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 18 октября. № 42. Ст. 3995.
36 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6.
37 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 11 октября. № 41. Ст. 3921.
38 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 25 октября. № 43. Ст. 4089.
39 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 11 октября. № 41. Ст. 3924.
40 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 1 ноября. № 44. Ст. 4189.
41 См.: там же. Ст. 4197.
42 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 27 декабря. № 52. Ст. 5086.
43 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. 10 октября. № 24. Ст. 2598.
44 См.: Независимая газета. 1998. 28 августа.
45 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 11 марта. № 11. Ст. 1024.
46 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 4.
47 См. там же.
48 См.: Российская газета. 1998. 24 марта. № 56 (1916).
49 См.: Российская газета. 1997. 23 декабря. № 245 (1855).
50 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 22 декабря. № 51. Ст. 5712.
51 См.: Российская газета. 1999. 29 мая. № 102 (2211).
52 См.: Российская газета. 1999. 18 августа. № 161 (2270).
53 См.: Российская газета. 1999. 30 сентября. № 193 ( 2302).
54 См.: Дом и отечество. 1999. 7 июня 1999. № 87.
55 См.: Российская газета. 1999. 21 сентября.
56 См.: Новая газета. 1999. 13—19 сентября. № 34 (557).
57 См.: Российская газета. 1999. 16 июня. № 112 (2221).
58 См.: Труд. 1999. 3 сентября.
59 См.: Российская газета. 1999. 25 июня 1999. № 118 (2227).
60 См.: Российская газета. 1998. 28 мая. № 101 (1961).
61 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 11 мая. № 19. Ст. 2117.
62 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 9 июня. № 23. Ст. 2669.
63 См.: Советская Россия. 1998. 26 мая.
64 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1999 года.
65 См.: Российская газета. 1999. 20 мая. № 96 (2205).
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2000
С введением должности Президента РСФСР важную роль в регулировании отношений в сфере политики стали играть его указы. В зависимости от социальной, экономической и политической обстановки такие указы издавались с различной степенью интенсивности. Наиболее активной указная практика была до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации.
На формирование государственного строя Российской Федерации непосредственное влияние оказали указы, вносящие изменения в политическую систему тогда еще советского общества. С момента своего избрания Президентом РСФСР Б. Н. Ельцин предпринял активные действия, в том числе и в виде издания указов, направленные на фактическую отмену конституционных норм и коренной пересмотр законодательства. Это отвечало стратегии тех политических сил, которые привели Президента к власти, — полный отказ от социализма, кардинальное изменение всего уклада общественной и государственной жизни. Не имея возможности осуществить эти цели легитимным путем и желая придать своим политическим акциям видимость правомерности, он параллельно с существовавшей системой законов начал создавать систему конкурирующих с ними своих указов.
Во многом вследствие указов Президента РСФСР прекратил существование СССР. По словам Г. Э. Бурбулиса, занимавшего должность Государственного секретаря Российской Федерации, “для руководящего эшелона российских лидеров ... искусственность и временность союза с Горбачевым была очевидна с самого начала. Рано или поздно к этой мысли должен был прийти и сам Ельцин: не только не уступать власть союзному президенту, но и не делить ее с ним”1.
Основным указом Президента РСФСР, способствовавшим прекращению существования СССР, стал Указ от 20 августа 1991 г. № 66 “Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР”2 , в соответствии с которым значительная часть организаций союзного подчинения подлежала передаче в ведение органов государственного управления РСФСР. В его исполнение в течение августа — сентября 1991 г. было принято около двадцати актов Совета Министров РСФСР. К моменту подписания Президентом РСФСР 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств министерства и целые отрасли указами Б. Н. Ельцина уже были переведены под российскую юрисдикцию.
По мнению депутата Государственной Думы Российской Федерации Н. Г. Биндюкова, “Ельцин приступил к ликвидации Советского Союза еще до беловежских соглашений. Верховный Совет России, им возглавляемый, первым среди других республик принял в 1990 г. Декларацию о независимости. А в ноябре 1991 г. серией своих декретов Ельцин установил контроль над золотовалютными резервами СССР, драгметаллами, нефтью и другими ресурсами. Еще до этого он прекратил платежи России в госбюджет СССР. Таким образом, Ельцин начал убивать СССР экономически еще до того, как он прекратил существовать юридически”3 . Как сильно запоздавшее можно оценить Постановление Государственной Думы Российской Федерации “О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР”, которым отмечается, что лица, подписавшие решение о прекращении существования СССР, грубо нарушили волеизъявление народов России о его сохранении4 .
Следует отметить, что в начале своего президентства Б. Н. Ельцин отчасти повторял М. С. Горбачева. Он избрал тот же стиль управления с помощью многочисленных указов, исполнение которых контролировалось довольно слабо. Между тем, согласно ст. 121-8 действовавшей ранее Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России, Президент указы не только издавал, но и должен был проверять их исполнение.
Для ликвидации СССР была использована и неудачная попытка ряда высших должностных лиц органов власти СССР предотвратить начавшийся распад СССР путем образования ГКЧП. Поскольку ГКЧП действовал в основном на территории РСФСР, постольку основное сопротивление ему оказали органы власти РСФСР, прежде всего Президент РСФСР, которые стремились сохранить провозглашенный государственный суверенитет РСФСР, точнее — утвердить свою власть.
В ответ на создание ГКЧП Президент РСФСР издал ряд указов. Указом Президента РСФСР от 19 августа 1991 г. № 595 ГКЧП объявлялся антиконституционным. Все решения от имени ГКЧП на территории РСФСР признавались не имеющими силы. Изданным в тот же день Указом № 616 органы исполнительной власти СССР переподчинялись непосредственно Президенту РСФСР до созыва Съезда народных депутатов СССР. Президент РСФСР принимал на себя командование Вооруженными Силами СССР (Указ от 20 августа 1991 г. № 64 “Об управлении Вооруженными Силами Союза ССР в условиях чрезвычайной ситуации”7 ).
В связи с созданием и деятельностью ГКЧП были изданы и другие указы Президента РСФСР. Поскольку деятельность ГКЧП была быстро пресечена, постольку необходимость действия некоторых из них также быстро отпала. Так, Указ № 61 и отдельные пункты Указа № 64 вскоре утратили силу8 .
Ликвидация ГКЧП была использована Президентом РСФСР для дальнейшего изменения политической системы. С этой целью было издано несколько указов, направленных на воспрепятствование деятельности коммунистических партий.
Первый такой Указ — от 20 июля 1991 г. № 14 “О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР”9 — был издан незадолго до создания ГКЧП, обусловив в какой-то степени создание последнего. За ним последовали указы от 22 августа 1991 г. № 77 “О прекращении деятельности военно-политических органов и организационных структур политических партий в Вооруженных Силах СССР на территории РСФСР”10 , от 23 августа 1991 г. № 79 “О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР”, от 25 августа 1991 г. № 90 “Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР” и от 6 ноября 1991 г. № 169 “О деятельности КПСС и КП РСФСР”.
Указы № 79, 90 и 169 стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Их заголовки достаточно четко предопределяют содержание и последовательное применение основных мер в отношении названных партий: их деятельность была сначала приостановлена, затем прекращена, а их имущество объявлялось государственной собственностью.
По нашему мнению, пункты всех трех названных указов, кроме пункта 2 Указа № 169, который предписывал государственным органам исключить преследование граждан за принадлежность к названным партиям, были признаны Конституционным Судом конституционными по главным вопросам и неконституционными — по второстепенным. Однако в Постановлении Конституционного Суда по “делу КПСС” не нашел должного разрешения вопрос, который и ставился перед ним: вправе ли Президент в пределах своих полномочий издавать указы о прекращении деятельности политических партий?
Мы разделяем мнение о том, что Б. Н. Ельцин, прекратив своими указами деятельность КП РСФСР и КПСС, не только вышел за пределы своих полномочий, но даже за пределы полномочий всей Российской Федерации и вторгся в компетенцию Союза ССР11.
Приостановить деятельность партии Президент имел право только во время чрезвычайного положения. Во время издания Указа № 79 в стране имела место сложная ситуация, но чрезвычайное положение объявлено не было. Это важно подчеркнуть, так как “сложная ситуация” и объявленное в установленном порядке “чрезвычайное положение” — отнюдь не одно и то же. Поэтому Президент не мог действовать применительно к сложившейся ситуации так же, как он действовал бы в условиях чрезвычайного положения.
Ни союзному, ни российскому законодательству не был известен институт “объявления” имущества государственной собственностью. Фактическое введение его Президентом означает вторжение в сферу деятельности законодательной власти. Устанавливать же собственника имущества мог только суд, а не Президент своим Указом (№ 90).
Прекращение Указом № 169 деятельности КПСС и КП РСФСР означало окончательный отказ Президента от использования легитимного способа решения вопроса — передачи его компетентным судебным органам. Взяв на себя ответственность решить своим указом судьбу партии, Президент присвоил себе власть, основанную на преобладании целесообразности над законностью, и для достижения поставленной цели использовал не предусмотренные законом санкции в отношении партии.
Следует согласиться и с судьей Конституционного Суда Б. С. Эбзеевым, изложившим свое Особое мнение по “делу КПСС”: “Что касается Президента Российской Федерации, конституирование которого (наряду с Конституционным Судом) и явилось, по существу, закреплением разделения властей в Основном Законе, то он не обладал в период издания рассматриваемых указов и не обладает теперь правом действовать вопреки закону, вносить в него изменения и дополнения или устанавливать своими указами необходимые, на его взгляд, изъятия”12 .
Отметим, что позже Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин изменил свою точку зрения относительно роспуска политических партий: “Российское законодательство строго и ясно регламентирует порядок запрета и роспуска политических партий. Если лидеры Коммунистической партии будут призывать к насилию, антиконституционным действиям и разжигать социальную и национальную рознь, то в дело вступит закон”13 . Вот именно — закон, а не указ.
В результате издания в 1991 г. указов № 14, 77, 79, 90, 169 коммунистические партии утратили доминирующее положение в политической системе РСФСР. Тем самым была ликвидирована организованная оппозиция тем, кто разрушил СССР и его социальную основу14.
Таким образом, к концу 1991 г. основные препятствия на пути к установлению в Российской Федерации нового государственного строя — ГКЧП, КПСС, СССР — во многом вследствие указов Президента РСФСР были устранены.
Народные депутаты РСФСР, собравшиеся на V Съезд, под впечатлением решительных указов Президента РСФСР, направленных на ликвидацию ГКЧП, своими постановлениями сосредоточили в руках Президента огромную власть. В соответствии с Постановлением Съезда от 1 ноября 1991 г. № 1830-1 “Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы”15 Президент мог самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти, а также назначать глав администраций будущих субъектов Российской Федерации. Порядок назначения глав администраций был установлен Указом Президента от 25 ноября 1991 г. № 239 “О порядке назначения глав администраций”16 .
Изданным 1 ноября 1991 г. Постановлением Съезда № 1831-1 устанавливалось, что Президент в обеспечение экономической реформы мог издавать указы, противоречащие законам, подлежащие приоритетному исполнению. Приоритетному исполнению подлежали также иные акты в обеспечение реформы. Таким образом, устанавливался приоритет актов исполнительной власти перед законами. Иерархия нормативных правовых актов была фактически нивелирована. Тем самым был сделан первый шаг на пути к возвышению роли указов Президента.
Верховный Совет РСФСР должен был рассматривать проекты законов о деятельности органов государственного управления (и многим другим вопросам) только при наличии заключений на эти акты, представленные Президентом. Так законотворческий процесс ставился в зависимость от мнения Президента. Это был второй шаг к возвышению роли указов.
Наконец, проекты указов Президента по вопросам порядка формирования и деятельности исполнительных органов (и многим другим вопросам), издаваемые с целью оперативного регулирования хода реформы, находящиеся в противоречии с законами, должны были представляться в Верховный Совет или его Президиум. Если в течение семи дней проект указа ими не отклонялся, то указ вступал в силу. Таким образом, Президент получал возможность единолично издавать указы по широчайшему кругу вопросов. Состоялся третий шаг, юридическая сила указа стала еще более высокой. Оба постановления Съезда вступали в силу со дня принятия и прекращали действие 1 декабря 1992 г.
Следует отметить, что этими постановлениями была возвышена юридическая сила указа Президента только в качестве одного из правовых актов, но, будучи потенциально высокой, она еще не могла непосредственно повлиять на регулирование общественных отношений. Все зависело от содержания норм конкретных указов.
Издавая указы о реформировании органов исполнительной власти, Президент Российской Федерации превышал свои полномочия, которые позволяли ему самостоятельно решать вопросы реорганизации структур высших органов исполнительной власти. Такие полномочия были предоставлены до 1 декабря 1992 г. Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР № 1830-1. Пункт 2 этого Постановления предоставлял Президенту право осуществлять реорганизацию (т. е. объединение, разделение и т. д.) государственных органов, но не право создавать новые и ликвидировать прежние структуры. Между тем именно упразднение и создание новых структур исполнительной власти было целью некоторых указов Президента, в частности Указа от 30 сентября 1992 г. № 1147 “О системе центральных органов федеральной исполнительной власти”17 .
С ноября 1991 г. сложилась практика издания указов Президента, противоречащих законам Российской Федерации. Несмотря на то, что Президент в соответствии с пунктом 2 упоминавшегося выше Постановления № 1831-1 получил возможность издавать указы по широкому, но определенному кругу вопросов, он издавал их фактически по всем предметам ведения Российской Федерации, вторгаясь в сферу законодательных полномочий Верховного Совета России. Были изданы указы не только по вопросам, связанным с оперативным регулированием хода экономической реформы, но и по вопросам стратегии политического, экономического и социального развития страны.
Вследствие фактического присвоения Президентом законодательных функций, принадлежащих Верховному Совету, страна имела две конкурирующие системы правовых норм: в законах, с одной стороны, и в указах Президента, с другой. Президент так увлекся нормотворчеством, что даже в указы, изданные после 1 декабря 1992 г., включал пункты о вступлении их в силу в порядке, установленном Постановлением Съезда № 1831-1. Внесение в Верховный Совет указов Президента предусматривал даже Указ, датированный 14 января 1993 г., т. е. изданный спустя полтора месяца после прекращения действия Постановления № 1831-118 .
Тем временем срок полномочий Президента, предоставленных ему постановлениями Съезда народных депутатов РСФСР, истекал. Предвидя их ограничение, Президент и его окружение в декабре 1992 г. распространили среди собравшихся депутатов VII Съезда проект Указа Президента “О порядке функционирования органов государственной власти Российской Федерации в переходный период”19 . Этим документом предусматривалось установление “переходного периода” до принятия Конституции Российской Федерации, во время которого прежняя “Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России сохраняет свое действие в части, не противоречащей настоящему Указу”. Деятельность Съезда народных депутатов Российской Федерации “исходя из острой необходимости укрепления российской государственности” предполагалось приостановить до утверждения этого Указа референдумом. Выдавая желаемое за действительное, Президент, назвав этот документ законом (пункт 3.5 документа), устанавливал, что “в случае утверждения Указа референдумом он приобретает силу Конституционного Закона”. Одновременно предусматривалось “право” Президента “принимать” указы, вносящие изменения в законодательство. Документ не обрел юридическую силу, но его распространение резко обострило отношения Президента и Съезда народных депутатов. Последующие действия Президента показали, что появление этого документа представляло одно из звеньев намеченной программы разгона представительных органов власти.
Интересно отметить, что попытка этой явной узурпации власти была предпринята Президентом, издавшим Указ от 22 августа 1991 г. № 75 “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР”20 , где предусматривалось, что Президент издает указы в соответствии с Конституцией (а не вопреки ей).
Временно подчинившись воле Съезда, Президент вскоре продолжил свое “указное” наступление, обратившись 20 марта 1993 г. по телевидению и радио “К гражданам России”. Он публично заявил, что “подписал указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти” и что “в соответствии с указом не имеют силы любые решения органов власти и должностных лиц, которые направлены на отмену или приостановление указов и распоряжений Президента”21 .
Это Обращение, по сути, от начала и до конца противоречило действовавшей тогда Конституции. Предполагалось прервать работу органов представительной власти, хотя формально они не распускались и не лишались полномочий, так как могли издавать акты, соответствующие указам. Предписывалось ввести “особый порядок управления страной”, который не был предусмотрен законодательством. Для привлечения симпатий граждан были обещаны популярные меры: борьба с инфляцией (которая после этого возросла в несколько раз); компенсации вкладчикам Сберегательного банка (которые потеряли 350 миллиардов рублей в масштабе цен 1990 г.). И наконец, был обещан “выход из кризиса без чрезвычайщины и произвола, без танков и баррикад, без митингов и забастовок”. Ничего этого выполнено не было.
В ответ на это Конституционный Суд Российской Федерации 23 марта 1993 г. в своем Заключении № 3-12-6/13 признал, что обращение Президента не соответствует частям первой и второй статьи 1, части первой статьи 3, части второй статьи 4, статье 5, части третьей статьи 81.5, части пятой статьи 104, статьям 132.2, 136.4 Конституции22 . Заключение возымело действие — указ об особом порядке управления опубликован не был.
Следует отметить, что в это же время назревал конфликт Президента Б. Н. Ельцина не только с законодательной (представительной) властью, но и с высшими должностными лицами исполнительной власти. Этим было обусловлено издание президентского Указа от 1 сентября 1993 г. № 1328 “О временном отстранении от исполнения обязанностей А. В. Руцкого и В. Ф. Шумейко”23 — Вице-президента и Первого заместителя Председателя Совета Министров — Правительства Российской Федерации соответственно. Указ противоречил действовавшим тогда конституционным нормам и содержал нелепую формулировку в преамбуле о том, что А. В. Руцкой отстраняется от должности “в связи с отсутствием поручений Вице-президенту Российской Федерации по выполнению отдельных полномочий Президента” (поручения Вице-президенту мог давать только Президент, издавший этот Указ).
Новый, трагический для России виток конфронтации Президента с представительной властью ознаменовался изданием Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”. В его преамбуле осуждалась открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете “обструкция политики всенародно избранного Президента Российской Федерации”. В качестве средства для устранения “паралича государственной власти” были названы выборы неконституированного Федерального Собрания.
Решение сознательно нарушить Конституцию мотивировалось тем, что “существует более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти”. Устанавливалось, что Конституция и законодательство Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей Указу (совсем как в проекте Указа, распространенном на Съезде народных депутатов РСФСР). Работа Съезда и Верховного Совета “прерывалась”, а Конституционному Суду было предложено не созывать своих заседаний до начала работы Федерального Собрания. Вместо законов предписывалось руководствоваться указами Президента. Одновременно вводились в действие положения “О выборах депутатов Государственной Думы” и “О федеральных органах власти на переходный период”, причем последнее было подготовлено на основе проекта Конституции — невиданное в правотворчестве явление. Генеральный прокурор определялся как назначаемый Президентом и ему подотчетный. Действуя явно вопреки Конституции, Президент предписывал органам прокуратуры руководствоваться этой Конституцией, но “с учетом изменений и дополнений, введенных настоящим Указом”. Указ № 1400 открыл серию указов, которые предписывалось внести на рассмотрение еще не существовавшего Федерального Собрания.
Все это сделал Президент, который, будучи Председателем Верховного Совета РСФСР, подписал Закон “О Президенте РСФСР” и присягнул, что на его основе он будет соблюдать Конституцию и законы. Президент, правомочный издавать только такие указы, которые не противоречат Конституции и законам, и не имевший в соответствии с ними права роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Напомним также, что именно этот Президент подписал 9 октября 1992 г. Закон Российской Федерации (№ 3618-1) “О защите конституционных органов власти в Российской Федерации”24 , которым устанавливалась уголовная ответственность за подобные действия. На наш взгляд, следует согласиться с первым Председателем Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькиным, по точному и образному выражению которого “указом от 21 сентября 1993 г. были заряжены танковые орудия, которые расстреляли полторы недели спустя 3 — 4 октября гораздо большее, чем “ослушный парламент”25 . Приказ о применении вооруженной силы для захвата власти, повлекший многочисленные человеческие жертвы, был отдан лично Президентом26.
Президент Б. Н. Ельцин вспоминает о своем Указе № 1400: “В этот раз, кажется, впервые в жизни в голове у меня сверлила одна и та же мысль. Правильно ли я поступил, был ли другой вариант, можно ли сделать что-то иначе. Россия утомилась от беззакония. А первый всенародно избранный Президент закон нарушает...”27. Желание властвовать пересилило и эти терзания.
Единственные верные, с нашей точки зрения, слова в Указе № 1400: “В Российской Федерации сложилась политическая ситуация, угрожающая государственной и общественной безопасности страны”. Но и они нуждаются в разъяснении. Эта ситуация “сложилась” не сама собой. Она имела конкретных создателей. В их числе — прежде всего российский Президент, который своими указами насаждал новые общественные отношения и расширял свою власть, что приветствовалось далеко не всеми.
Что касается “Положения о выборах депутатов Государственной Думы”, то в соответствии с ним выборы считались состоявшимися, если в них приняло участие лишь 25% зарегистрированных избирателей. Победителем признавался кандидат, получивший “наибольшее число действительных голосов” (статья 39 Положения). По замечанию С. А. Авакьяна, при таких выборах “есть все шансы создать так называемый карманный Парламент”28. С этим трудно не согласиться, особенно учитывая то, что “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации позволяли депутатам Государственной Думы первого созыва быть членами Правительства (которых назначает Президент своими указами).
Совмещение в один день (12 декабря 1993 г.) выборов депутатов Государственной Думы, предусмотренной проектом (!) Конституции Российской Федерации, с голосованием по принятию этой Конституции свидетельствовало об уверенности Президента в том, что Конституция будет принята. Для этой уверенности были основания. Ведь Конституция Российской Федерации разрабатывалась “Конституционным совещанием”, которое было сформировано также на основании президентского Указа — от 20 мая 1993 г. № 718 “О созыве Конституционного Совещания и завершении проекта Конституции Российской Федерации”29 . Естественно, оно подготовило нужную Президенту редакцию Конституции. По словам бывшего руководителя Администрации Президента Российской Федерации С. А. Филатова, Президент 8 ноября 1993 г., “когда я сдавал ему готовый проект (Конституции. — Авт.), своей рукой внес несколько последних поправок, в том числе и о статусе президента: он внес дополнение, что указы Президента носят нормативный характер... ”30 . Известно также, что применительно к изданию указов (статья 90 Конституции Российской Федерации) Президент Б. Н. Ельцин исключил из окончательной редакции проекта Конституции слова “в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами”31 .
По верному замечанию самого Президента, “разработка Конституции происходила в условиях жесточайшего политического противостояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей”32 . Качество Конституции в целом таково, что она полностью устраивает Президента и ставит все ветви власти в большую или меньшую зависимость от него. И это несмотря на то, что над ней долго работало множество авторитетных ученых. Здесь еще раз подтвердилось то, что сформированные каким-либо субъектом (в данном случае Президентом) органы выражают прежде всего волю этого субъекта.
“Конституция, — отмечал Заместитель Председателя Государственной Думы Российской Федерации второго созыва С. Н. Бабурин, — скороспелый плод государственного переворота, совершенного Ельциным и его ближайшим окружением в сентябре—октябре 1993 г., на самом деле никогда не была нацелена на укрепление государственной целостности России. Наоборот, ее центральной задачей было юридическое закрепление единовластия Президента, создание режима личной власти конкретного человека — тогдашнего и сегодняшнего главы государства Бориса Николаевича Ельцина. Соответственно этому и вся структура Основного Закона была построена так, чтобы укрепить и максимально защитить от любых посягательств эту авторитарную власть”33 .
Следует отметить, что в соответствии со статьей 35 действовавшего тогда Закона РСФСР “О референдуме РСФСР”34 при проведении референдума по вопросам принятия Конституции решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесенных в списки для участия в референдуме. Однако в соответствии со статьей 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 163335 , Конституция признавалась принятой, если за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Следовательно, для того, чтобы Конституция была принята, Президент своим Указом существенно снизил необходимое для ее принятия число голосов избирателей.
После издания Указа № 1400 Конституционный Суд в своем Заключении признал наличие оснований для отрешения Президента от должности. При этом Конституционный Суд постановил, что Президент нарушил часть вторую статьи 1, часть вторую статьи 2, статью 3, часть вторую статьи 4, части первую и третью статьи 104, абзац первый пункта II статьи 121, статьи 165 и 177 действовавшей тогда Конституции36 . Однако Президент отрешен от должности не был, хотя согласно закону Заключение Конституционного Суда отменено не было.
Верховный Совет, находившийся в осаде, оцепленный колючей проволокой, без телефонной связи, электричества и водоснабжения, был поддержан Совещанием представителей 62 (из 89) субъектов Российской Федерации, которые в своем Решении от 30 сентября 1993 г. потребовали отменить Указ № 1400. Но и это требование не было выполнено.
Вскоре, в начале октября 1993 г., Верховный Совет и соответственно Съезд народных депутатов Российской Федерации прекратили свое существование. Сразу же после этого был издан президентский Указ от 7 октября 1993 г. № 1598 “О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации”. Им подтверждалось действие принятых до 21 сентября 1993 г. (т. е. до дня издания Указа № 1400) и вступивших в силу законов Российской Федерации, а также устанавливалось, что правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, осуществляется указами Президента. Круг этих вопросов был очень похож на тот, который закреплялся Постановлением № 1831-1. Фактически же на основании Указа № 1598 произошло замещение законов указами.
Согласно Указу № 1598, Верховному и Высшему Арбитражному судам Российской Федерации предоставлялось право внесения Президенту предложений об издании указов (“указодательная инициатива”). Конституционному Суду в этом было отказано. Более того, в Указе от 7 октября 1993 г. № 1612 “О Конституционном Суде Российской Федерации”37 говорилось, что он “ставил страну на грань гражданской войны”, и констатировалось, что Конституционный Суд “превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства”. На самом деле Конституционный Суд, уполномоченный рассматривать вопрос об отрешении Президента от должности, представлял опасность только для самого Президента.
Возложив без всяких оснований на Конституционный Суд ответственность за “пособническую роль в трагическом развитии событий 3—4 октября 1993 г.”, Президент предписывал не созывать его заседаний, что повлекло за собой фактическое блокирование деятельности Конституционного Суда, продолжавшееся более года.
Одновременно на основании президентских указов происходило создание новой власти на местах. Указом от 22 октября 1993 г. № 1723 “Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации”38 вместо Советов народных депутатов в субъектах федерации создавались новые представительные органы, которые должны были именоваться “думами” и “собраниями”. В соответствии с Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации”39 издаются указы от 27 октября 1993 г. № 1765 “Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа”40 и от 29 октября 1993 г. № 1797 “Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления”41 . Заметим, что всего за два дня было издано более тридцати указов. Президент явно спешил создать своими указами, которые он предписывал внести на рассмотрение Федерального Собрания, новые общественные отношения. Столь интенсивно Президент и его окружение штамповали указы и дальше. Всего за три месяца — с конца сентября до конца декабря 1993 г., — было издано более девятисот (!) указов по самым различным вопросам, многие из которых не соответствовали законодательству Российской Федерации. Воспрепятствовать этому указному потоку было некому: в России не было ни представительной власти, ни конституционного судопроизводства.
Ликвидировав федеральную представительную власть и дискредитировав судебную, Президент на основании своих указов решил закрепить свою власть принятием новой Конституции. Эта Конституция, формально сохранив принцип “разделения властей”, фактически свела его на “нет”, установив, что Президент “определяет основные направления внутренней и внешней политики государства”, хотя и в соответствии с Конституцией и законами (статья 80). Каким образом можно измерить соответствие Конституции и законам основных направлений политики, определяемых единолично Президентом? Допустимо ли Президенту действовать вне рамок его конкретных полномочий, установленных другими статьями Конституции? Если это допустимо, как следует из постановлений Конституционного Суда, то зачем наряду со статьей 80 вводить нормы, фиксирующие точно определенные полномочия Президента? Формулировка об определении “основных направлений внутренней и внешней политики” очень похожа на отмененную статью действовавшей ранее Конституции о “руководящей и направляющей” роли КПСС с той лишь разницей, что КПСС была коллегиальным субъектом, а Президент — субъект единоличный.
Слом прежней системы политической власти был завершен Указом от 24 декабря 1993 г. № 2288 “О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”42 . Этим Указом признавались недействующими законы о Советах народных депутатов различных уровней и многие другие законы (всего 46 актов законодательной власти) “как противоречащие Конституции Российской Федерации” (к этому времени еще не опубликованной). Одновременно признавались утратившими силу Указ № 1598 и частично Указ № 1400.
Указом № 2288 законодательство фактически было приведено в соответствие не с Конституцией, а с интересами Президента. Пункт 3 предписывал Министерству юстиции Российской Федерации представить Президенту для внесения в Государственную Думу предложения об отмене законов, противоречащих Конституции. По всей видимости, Президентом допускалась возможность действия других законов, противоречащих Конституции, но не включенных в Указ № 2288, что свидетельствует о крайней спешке при его подготовке и низком уровне правового сознания авторов проекта Указа. А выраженное в Указе № 2288 намерение Президента отменить законы в соответствии с конституционным правом законодательной инициативы, на наш взгляд, может свидетельствовать о неуверенности в вопросе о том, как скоро будут (и будут ли вообще) отменены не соответствующие его интересам законы.
Таким образом, на день вступления в силу Конституции Российской Федерации отношения в политической сфере были коренным образом перестроены указами Президента. После этого указы в названной сфере издавались менее интенсивно. В этом не было необходимости, так как именно на основе конституционных норм Президент осуществляет политическую власть. Однако это не значит, что указы в этой сфере перестали издаваться совсем. Так, 3 октября 1994 г. был издан Указ № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации”43 . Этим Указом Президент наделял себя правом не только назначать глав администраций в субъектах Российской Федерации, но и правом разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая Указ № 1969, пришел к выводу, что, поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, постольку он уполномочен издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Таким образом, можно сказать, что названные указы фактически являются временными законами.
Наша позиция по этому вопросу заключается в следующем.
Во-первых, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения власти, и каждый ее орган имеет свою компетенцию. Следовательно, закрепление Конституцией полномочия Президента по изданию указов не означает, что они могут издаваться по любым вопросам, в том числе требующим законодательного решения.
Во-вторых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке.
В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. Было бы упрощением полагать, что Президент, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы. Это по существу устранило бы различия между указом и федеральным законом, что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. Временный характер действия указа не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения, да и то в соответствии с федеральным конституционным законом (статьи 87 и 88 Конституции). Попытка выйти на общеправовой принцип “разрешено все, что не запрещено законом” некорректна в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти. Это означало бы наделение Президента правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом. По верному (хотя и запоздалому), на наш взгляд, выражению бывшего Руководителя Администрации Президента России С. А. Филатова, “это значит, что завтра может появиться указ с более крутыми словами: “Впредь до изменения Конституции... ”44 .
По нашему мнению, утвержденное Указом № 1969 Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Россия — демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции). И если Президент назначает глав администраций субъектов федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации), то он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию государственной власти, осуществление ее в рамках, ограниченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (частью 3 статьи 5, частью 2 статьи 11, статьей 73 Конституции Российской Федерации).
Ссылка Президента в названных указах на статью 77 Конституции также не состоятельна. Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Из этого следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена закона указом недопустима.
Не соответствует Конституции, на наш взгляд, и Указ от 2 марта 1996 г. № 315 “О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации”45, а также фактически обусловленные им серии указов, разрешающих проведение выборов глав администраций различных областей (изданы летом 1996 г.) и освобождающих их от должностей “по итогам выборов” (изданы осенью 1996 г.). Указом № 315 устанавливалась возможность перенесения сроков выборов в органы власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых истекали в 1996 г., этими же органами.
Конституционным Судом России Указ № 315 был признан “не противоречащим” Конституции. В Особом мнении по данному делу судьи Конституционного Суда Н. В. Витрука46 отмечается, что “положения Указа от 2 марта 1996 года № 315, равно как и практика его реализации законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, противоречат требованиям частей 1, 2 и 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации”. Основой конституционного строя Российской Федерации является принцип народовластия, закрепленный статьей 3 Конституции. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. Продление срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации лишает избирателей данного субъекта Российской Федерации возможности принять участие в очередных выборах и тем самым реализовать их конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации), избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
Судья Конституционного Суда Б. С. Эбзеев утверждает в своем Особом мнении по этому делу, что отсутствие соответствующей законодательной базы субъектов Российской Федерации “предполагает и требует от федеральных органов государственной власти, в том числе Президента Российской Федерации, принятия мер по ускорению ее формирования, а не легализации антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации”47 .
Отдельные указы Президента в сфере политики, изданные после принятия Конституции, не согласуются и с федеральными законами. Так, Указом от 23 марта 1998 г. № 281 “О Правительстве Российской Федерации”48 Президент, объявив об отставке Правительства, возложил временное исполнение обязанностей Председателя Правительства на себя, в то время как в соответствии со статьей 8 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”49 Президент вправе поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства только одному из заместителей Председателя Правительства. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (статья 83 Конституции Российской Федерации). Однако, на наш взгляд, это не означает, что он вправе быть исполняющим обязанности Председателя Правительства, так как в соответствии со статьей 24 закона о Правительстве полномочия Председателя Правительства шире, чем председательствование на его заседаниях.
Закон о Правительстве, по нашему мнению, был нарушен также Указом от 7 декабря 1998 года № 1483 “О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года № 1142 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”50 , которым Министерство юстиции и Федеральная служба налоговой полиции переподчинялись непосредственно Президенту. Между тем органы, деятельностью которых руководит Президент, исчерпывающим образом определяются статьей 32 закона о Правительстве и среди них нет ни органов юстиции, ни органов налоговой полиции.
Желание властвовать проявилось и при издании следующих указов о структуре федеральных органов исполнительной власти — от 25 мая 1999 г. № 65151 и от 17 августа 1999 г. № 106252, последовавшими вскоре после отправки Президентом в отставку двух правительств. Согласно обоим указам, Министерство юстиции и Федеральная служба налоговой полиции также обозначались как руководимые Президентом. Им же назначается и все руководство этих органов. Например, Указом от 25 сентября 1999 г. № 1272 “Вопросы Федеральной службы налоговой полиции”53 установлено, что Директор ФСНП и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
Всего под президентским руководством находится пятнадцать федеральных органов исполнительной власти, в том числе все “силовые” ведомства (министерства обороны, внутренних дел и другие), что, несомненно, помогает ему осуществлять свою власть. Только Правительство от этого лучше работать не стало. По словам депутата Государственной Думы Российской Федерации В. А. Рыжкова, “кабинет Сергея Степашина — это уже четырнадцатый по составу кабинет министров, начиная с правительства Силаева. А Степашин шестой премьер. Разве можно при такой кадровой чехарде рассчитывать на какие-то результаты в экономике?”54 . Но “кадровая чехарда” в Правительстве не замыкается только на его председателях, седьмым из которых стал “преемник” Президента Б. Н. Ельцина В. В. Путин. Менее чем за десять лет в российских правительствах состоялось 96 назначений заместителей Председателя Правительства55 . Число назначений за это время президентскими указами федеральных министров давно стало трехзначным. Исходя из этого, следует согласиться с заместителем председателя Счетной палаты Российской Федерации Ю. Болдыревым, который пишет: “Правительства меняются, а курс остается неизменным. И не мудрено: попробуй премьер проводить собственную политику — президент вправе его тут же выкинуть. И даже не обязан что-либо объяснять обществу. В этом смысле наши правительства — марионеточные, т. е. лишь прикрывающие фактическое правление президента”56 . Частая смена правительств свидетельствует о непродуманной кадровой политике Президента.
Стремление Президента руководить “силовыми” ведомствами можно отчасти объяснить тем, что он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (часть 1 статьи 87 Конституции). Имеется несколько федеральных законов, которые предоставляют Президенту обширные полномочия в области обороны. Следовательно, руководство Вооруженными Силами зависит от президентских указов в решающей степени. Но его результаты обескураживают. Так, еще в 1992 г. был издан Указ Президента России, предусматривающий на базе воздушно-десантных войск создание мобильных сил, по качеству и количеству соответствующих американским. Мобильные силы созданы не были. Зато многочисленные реорганизации ВДВ, передача их в военные округа и другие изменения, приведшие к их сокращению, сказались на их боеспособности. По оценкам военных экспертов, Россия сохранила боеспособность своей армии от одной шестой до одной десятой былой мощи Вооруженных Сил СССР. Из 1500 предприятий военно-промышленного комплекса 300 практически банкроты. Части и соединения лишены возможности поддерживать боеготовность на высоком уровне. Сказывается отсутствие топлива, боеприпасов, питания57 . О социальном самочувствии военнослужащих говорилось и писалось немало. Не случайно большинство депутатов Государственной Думы второго созыва обвиняло Президента в развале Вооруженных Сил. Так, по мнению одного из них — Героя Советского Союза, генерал-полковника Б. В. Громова, — “разрушение армии началось примерно с 1987 г., еще при Горбачеве, и продолжалось все ельцинское правление”58 .
Не отличаются эффективностью и указы Президента в области национальных отношений. Между тем определение основных направлений внутренней и внешней политики, к которым должна относиться и национальная политика, — прерогатива Президента. Сюда относятся преодоление националистических и сепаратистских тенденций в отдельных субъектах Российской Федерации, недопущение вооруженных конфликтов на этнической почве и т. д. Без решения этих проблем нельзя добиться государственного единства, экономического благополучия и социального прогресса. Этому пока слабо способствуют указы по Ингушетии, Северной Осетии, Дагестану. Трудно даже подсчитать число указов по Чечне (хотя бы ввиду секретности некоторых из них), но это количество пока не перешло в желаемое качество. По мнению Р. Г. Абдулатипова, последовательная национальная политика в России отсутствует59 .
Следует отметить, что значительное влияние на функционирование политической власти в Российской Федерации Президент оказывает через формирование своей Администрации (пункт “и” статьи 83 Конституции Российской Федерации). Указов, направленных на создание или реорганизацию подразделений Администрации Президента (управлений, советов, комитетов, полномочных представителей со своими аппаратами, служб, центров, комиссий, учреждений), издано не один десяток. Многие подразделения Администрации Президента уполномочены заниматься подготовкой проектов его указов. О том, насколько велика в настоящее время их роль, свидетельствует, например, Указ от 25 мая 1998 г. № 586 “О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти”60 . Согласно Положению о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти, утвержденной этим Указом, коллегия является совещательным органом при полномочном представителе Президента в регионе Российской Федерации. Вот какой комментарий к этому Указу, данный представителем Администрации Президента, был опубликован с ним: “Представитель назначается непосредственно Президентом, ориентирован на вопросы политической (в том числе разъяснительной) работы, административного контроля, кадровой политики, не связан с оперативным управлением. Представитель служит президенту и правительству каналом независимой информации, инструментом воздействия на ситуации, “приближает” их к избирателям... Короче говоря, точку в затянувшихся дискуссиях снова пришлось ставить Президенту”.
Позволим себе дать альтернативный комментарий к этому Указу. Нарушен Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”, в соответствии со статьей 12 которого установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти относится к компетенции Правительства, а не Президента. Полномочия Президента отождествляются с полномочиями Правительства. Администрация Президента становится лишним посредником во взаимодействии Правительства и субъектов Российской Федерации.
Заслуживает внимания и самооценка роли президентской Администрации Пресс-секретарем Президента, который 7 декабря 1998 г. в телевизионной передаче “Герой дня” заявил, что координировать работу “силовых” министерств должна Администрация Президента.
Интересно отметить, что для подобных заявлений у представителей Администрации Президента есть “основание” — распоряжение Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. № 160-рп61 . Оно предусматривает прекращение предварительного согласования в Администрации Президента части проектов актов Правительства. Из этого распоряжения следует, что ранее в Администрации Президента согласовывались проекты всех (!) актов Правительства.
Таким образом, правотворчество Правительства ставилось в зависимость даже не от Президента непосредственно, а от его Администрации. Тем самым распоряжение № 160-рп фактически подтвердило, что президентская Администрация, которой ни одним законом не предоставлено никаких властных полномочий и назначение которой по конституционной логике — только обеспечение деятельности Президента, — тем не менее могла решать, какие акты может издавать Правительство — высший орган исполнительной власти Российской Федерации. “Несогласие” Администрации Президента с тем или иным проектом акта Правительства означало, видимо, невозможность его издания. Соответственно Администрация Президента могла оказывать давление на Правительство, вынуждая его издавать угодные ей акты. Вряд ли такое “взаимодействие” отвечало государственным интересам и осуществлялось без ведома Президента. Значит, оно санкционировалось Президентом, который посредством своей Администрации в части издания Правительством своих актов в нарушение статьи 110 Конституции Российской Федерации фактически осуществлял исполнительную власть.
Отметим также роль президентской Администрации в издании указов, касающихся назначения (избрания) на различные государственные должности и освобождения от них. Судя по количеству этих указов, Президент, обладая огромной властью и осуществляя множество функций, просто не в состоянии вникать в содержание каждого из них. Поэтому и появляются указы, с помощью которых представители Администрации Президента “назначают” и “освобождают” “нужных” и “ненужных” им людей.
Укреплению президентской власти призвана служить и норма Конституции о назначении и освобождении Президентом своих полномочных представителей. Никакого разъяснения об их правовом положении в Конституции и законах не содержится, что дает Президенту основание определять их численность, компетенцию и т. д. своими указами. Эти полпреды условно могут быть поделены на две группы: в субъектах Российской Федерации и в некоторых государственных органах.
Для каждого полномочного представителя указами Президента утверждены соответствующие “Положения”, которые не всегда и не во всем согласуются с нормами Конституции и иных правовых актов. Например, Указом от 4 июня 1997 г. № 550 “О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приморском крае”62 полпред наделялся правом организации распределения финансовых средств, выделяемых краю, согласования выдачи квот на промысел рыбы и т. д., что не могло не ограничивать права данного субъекта Российской Федерации и неизбежно вело к двоевластию.
Представители Президента назначены далеко не во все государственные органы. Они имеются только в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации. На первый взгляд, такое распределение трудно объяснимо: ведь полпред не назначен даже в Правительство. По нашему мнению, “президентское око” назначается в те государственные органы, которые относятся к другим ветвям власти — законодательной (представительной) и судебной, относительно самостоятельны от президентской власти и могут поэтому повлиять на ее осуществление (исполнительная власть и так достаточно зависима от Президента). Так, большинство депутатов Государственной Думы составляет политическую оппозицию Президенту, а Совет Федерации уполномочен Конституцией отрешать Президента от должности. Что касается Конституционного Суда Российской Федерации, то он, во-первых, участвует в процедуре отрешения Президента от должности; во-вторых, только он может давать толкование Конституции Российской Федерации, в результатах которого Президент может быть заинтересован; в-третьих, только он рассматривает указы на предмет их соответствия Конституции. Такие функции Конституционного Суда — вполне достаточное основание для того, чтобы Президент назначил туда “своего представителя”. Высший Арбитражный Суд, а также Верховный Суд Российской Федерации обходятся без президентских представителей.
Создание мощного управленческого аппарата, подчиненного непосредственно Президенту, и выведение этого механизма из-под парламентского контроля, предоставление многочисленных льгот его функционерам формируют условия авторитарной власти, ее бесконтрольность и безответственность. Например, на 1997 г. Администрации Президента законом о бюджете было “выделено 643 млрд. рублей. Прошел год. В итоге израсходовано — 949 млрд. Перерасход составил 306 млрд. рублей”63.
Посредством президентских указов определяется (и проводится) внутренняя политика государства. Для полной характеристики президентских актов необходимо отметить, что в определении Президентом внешней политики их эффект, к сожалению, невелик. Вялое сближение со странами СНГ сопровождается притеснениями в них русскоязычного населения и фактической беззащитностью русских; будучи богатейшей страной мира, Россия становится все больше зависимой от кредитов МВФ. А действия НАТО в Югославии Президент Российской Федерации считает лишь “трагической ошибкой американского руководства в косовском вопросе”64 . Между тем, по верному замечанию бывшего Председателя Правительства Российской Федерации С. В. Степашина, “это удар не только, а может быть, и не столько по Югославии, а удар по России”65 .
Резюмируя исследование указов Президента России в сфере осуществления политики, отметим следующее. Реформирование общественных отношений в названной сфере осуществлялось преимущественно не в соответствии с Конституцией и законами, а в соответствии с указами Президента, легитимность которых была чрезвычайно низкой. Указы были направлены прежде всего на укрепление президентской власти, а непосредственно не связанные с президентской властью исполнялись менее эффективно. Реализация отдельных указов сопровождалась антиконституционными насильственными действиями.
Все это свидетельствует об отрицательном влиянии многих указов Президента на отношения в сфере политики. Поэтому будущему Президенту Российской Федерации необходимо скорректировать указную практику таким образом, чтобы указы в полной мере соответствовали Конституции России и федеральным законам, отвечали воле народа Российской Федерации.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Исаков В. Б. Расчлененка // Москва, “Закон и право”, 1998. С. 54.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 22 августа. № 34. Ст. 1140.
3 См.: От катастрофы к возрождению / Под общей редакцией И. П. Осадчего. —М.: Былина, 1999. С. 79.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 25 марта. № 13. Ст. 1275.
5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 22 августа. № 34. Ст. 1132.
6 См. там же, ст. 1134.
7 См. там же, ст. 1138.
8 См.: Указ Президента РСФСР от 9 сентября 1991 г. № 102 “О признании утратившими силу указов, некоторых пунктов указов и распоряжения Президента РСФСР, принятых в период государственного переворота в СССР 19—21 августа 1991 г.” // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 12 сентября. № 37. Ст. 1189.
9 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 1 августа. № 31. Ст. 1035.
10 Официально опубликован не был.
11 См.: Рудинский Ф. М. “Дело КПСС” в Конституционном Суде. —М.: Былина, 1999. С. 186.
12 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 6.
13 См.: Российская газета. 1999. 23 июня. № 117 (2226).
14 См.: Рудинский Ф. М. “Дело КПСС” в Конституционном Суде. —М.: Былина. 1999. С. 185.
15 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. 31 октября. № 44. Ст. 1455.
16 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1677.
17 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. 5 октября. № 14. Ст. 1090.
18 См.: Указ Президента Российской Федерации от 14 января 1993 г. № 48 “О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ” // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 18 января. № 3. Ст. 170.
19 См.: Рабочая трибуна. 1993. 24 апреля.
20 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1146.
21 См.: Лучин В. О. “Указное право” в России. —М.: Велес, 1996. С. 8.
22 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 1.
23 См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. 6 сентября. № 36. Ст. 3400.
24 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. 5 ноября. № 44. Ст. 2470.
25 См.: Конституционный вестник. 1994. С. 7.
26 См.: Стенограмма заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Бюл. 1999. 13 мая. № 259 (401). С. 9, 22.
27 См.: Ельцин Б. Н. Записки Президента. —М.: Огонёк. 1994. С. 347.
28 Подробнее см.: Независимая газета. 1993. 15 октября.
29 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 24 мая. № 21. Ст. 1903.
30 См.: Независимая газета. 1998. 28 августа.
31 См.: Окуньков Л. А. Некоторые проблемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 56 - 57.
32 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1994 года. —М., 1994. С. 11.
33 См.: Бабурин С. Н. Конституция России: 5 лет по пути к федерализму и местному самоуправлению (по материалам “круглого стола” “5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению”. —М., 1999. С. 8.
34 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. 21 октября. № 21. Ст. 230.
35 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 18 октября. № 42. Ст. 3995.
36 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6.
37 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 11 октября. № 41. Ст. 3921.
38 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 25 октября. № 43. Ст. 4089.
39 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 11 октября. № 41. Ст. 3924.
40 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 1 ноября. № 44. Ст. 4189.
41 См.: там же. Ст. 4197.
42 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. 27 декабря. № 52. Ст. 5086.
43 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. 10 октября. № 24. Ст. 2598.
44 См.: Независимая газета. 1998. 28 августа.
45 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 11 марта. № 11. Ст. 1024.
46 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 4.
47 См. там же.
48 См.: Российская газета. 1998. 24 марта. № 56 (1916).
49 См.: Российская газета. 1997. 23 декабря. № 245 (1855).
50 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 22 декабря. № 51. Ст. 5712.
51 См.: Российская газета. 1999. 29 мая. № 102 (2211).
52 См.: Российская газета. 1999. 18 августа. № 161 (2270).
53 См.: Российская газета. 1999. 30 сентября. № 193 ( 2302).
54 См.: Дом и отечество. 1999. 7 июня 1999. № 87.
55 См.: Российская газета. 1999. 21 сентября.
56 См.: Новая газета. 1999. 13—19 сентября. № 34 (557).
57 См.: Российская газета. 1999. 16 июня. № 112 (2221).
58 См.: Труд. 1999. 3 сентября.
59 См.: Российская газета. 1999. 25 июня 1999. № 118 (2227).
60 См.: Российская газета. 1998. 28 мая. № 101 (1961).
61 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 11 мая. № 19. Ст. 2117.
62 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 9 июня. № 23. Ст. 2669.
63 См.: Советская Россия. 1998. 26 мая.
64 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1999 года.
65 См.: Российская газета. 1999. 20 мая. № 96 (2205).
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Указы Президента Российской Федерации в сфере политики
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095956215 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций