Государственный совет Российской Федерации: проблемы становления

Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.

NEW МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО

Все свежие публикации

Меню для авторов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО: экспорт материалов
Скачать бесплатно! Научная работа на тему Государственный совет Российской Федерации: проблемы становления. Аудитория: ученые, педагоги, деятели науки, работники образования, студенты (18-50). Minsk, Belarus. Research paper. Agreement.

Полезные ссылки

BIBLIOTEKA.BY Крутые видео из Беларуси HIT.BY - сенсации KAHANNE.COM Футбольная биржа FUT.BY Инстаграм Беларуси
Система Orphus

108 за 24 часа
Публикатор:


АВТОРЫ: В. О. Лучин, И. С. Данилов

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001


Реформа системы государственной власти, предложенная федеральным центром, не получила единодушной поддержки губернаторского корпуса. Более того, вначале региональные лидеры и сформированный из них Совет Федерации выступили в роли коллективного оппонента Президенту с целью если не заблокировать, то видоизменить и затормозить реализацию программы по структурной перестройке существующих отношений между федеральным центром и регионами. В противостоянии Президента и Совета Федерации, затянувшемся почти на три месяца, главе государства удалось убедить противников федеративной реформы в необходимости и целесообразности ее проведения.

Подписанный Президентом России Владимиром Путиным Указ №1602 о создании Государственного совета Российской Федерации1 подвел итог первого этапа реформы системы органов федеральной власти. Одновременно было утверждено Положение о Госсовете. Госсовет нельзя назвать конституционным органом в законодательном смысле, поскольку его полномочия не закреплены в действующей Конституции, но он конституционен с той точки зрения, что Президент вправе по вопросам своего ведения создавать консультативные органы.

Согласно Положению, основными задачами Госсовета являются содействие в реализации полномочий Президента России по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений центра и субъектов федерации, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту. Реально одна из главных функций Госсовета может состоять в необходимости контролировать нарастающую силу представителей Президента в федеральных округах, а также непосредственно контролировать избранных глав регионов.

Определены состав и организация работы новой структуры. Возглавляет Государственный совет сам Президент. Членами совета по должности являются все руководители высших исполнительных органов государственной власти 89 субъектов федерации. Согласно п. 12 Положения члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам. Членами Госсовета смогут стать только лица, избранные населением на высшую должность в субъекте федерации, либо те, кто избирался на такую должность в прошлом. Для решения оперативных вопросов из состава членов Госсовета формируется Президиум из семи человек. Персональный состав Президиума определяется Президентом и подлежит ротации раз в полгода. Заседания Госсовета проводятся, как правило, не реже одного раза в три месяца, но по решению председателя могут созываться и чаще.

Достаточно острым представляется вопрос о правовом положении Государственного совета и его соотношении с органами государственной власти. Единственными легитимными источниками деятельности Госсовета являются подзаконные акты — указы Президента России. Возникает вопрос — является ли Госсовет органом государственной власти? На наш взгляд, Госсовет — общественно-политический орган со всеми вытекающими отсюда “полномочиями” и даже потенциально не может входить в систему государственных органов.

Сравним положение Госсовета с наиболее близкими по определению органами — предшественником Госсовета — Политическим консультативным советом и органом, обеспечивающим деятельность Президента России — Администрацией Президента РФ.

Статья 1 Положения о Государственном совете Российской Федерации ограничилась определением Госсовета как совещательного органа, и далее по тексту Положения вопрос о статусе не поднимается. Прототипом Госсовета являлся Политический консультативный совет, упраздненный Президентом России 8 августа 2000 г.2. Положение о Политическом консультативном совете (ПКС), одобренное Указом Президента России 25 июня 1996 г.3, определяло его статус как консультативного органа при Президенте России, деятельность которого была направлена на проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов. Итоги четырехлетней деятельности ПКС малоутешительны. Являясь совещательным консультативным органом, не входящим в систему государственной власти, он оказался лишен серьезных возможностей влияния на государственную политику (возможно, к лучшему).

Интересную параллель можно провести между Государственным советом России и Администрацией Президента РФ. Согласно п. 1 Положения об Администрации Президента Российской Федерации4 Администрация Президента РФ является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента России. Именно коллизия, связанная со статусом Администрации Президента РФ, послужила поводом для запроса Государственной Думы РФ в Конституционный Суд РФ в 1997 г. Заявитель, отождествив государственный орган и орган государственной власти, посчитал на основании того, что Конституция РФ не относит Администрацию Президента РФ к органам государственной власти, что она является не госорганом, а службой. В связи с тем, что к началу рассмотрения дела большинство оспариваемых норм утратило силу или было фактически отменено (норма о статусе Администрации Президента РФ осталась неизменной), производство по делу было прекращено5. Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ не дал юридическую оценку статусу Администрации Президента РФ, наша позиция соответствует мнению представителей Госдумы РФ, определившему Администрацию Президента РФ службой, вспомогательным органом Президента РФ.

Аналогии между Госсоветом и Администрацией Президента РФ можно провести не только на основании их вспомогательного характера, но и сравнивая задачи этих органов: Администрация Президента РФ обеспечивает содействие Президенту России в обеспечении согласованного взаимодействия органов государственной власти (п. 6 абз. 13 Положения об Администрации Президента РФ), Госсовет содействует реализации полномочий Президента России по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (п. 1 Положения о Госсовете).

Первоначально идея создания Госсовета рассматривалась в качестве одной из уступок верхней палате за одобрение президентских проектов в области федеративного строительства. Ни одна из сторон не имела собственного четкого видения этого органа, который уже изначально рассматривался в качестве компромисса. Победа Владимира Путина на президентских выборах и успех движения “Единство” на парламентских выборах укрепили позиции Президента. Наибольший потенциал к сопротивлению усиления федеральной власти сохранили региональные лидеры, сосредоточившие за последние годы в своих руках огромный объем административных и политических ресурсов. Некоторые главы регионов начали активно влиять на федеральную политику, воспользовавшись резко выросшим разочарованием избирателей по отношению к большинству уже известных политиков, а также появившимся общественным запросом на опытных, целеустремленных руководителей, способных вывести страну из кризиса. Начался обратный процесс миграции федеральных политиков на губернаторские посты. Пик политического “спроса на губернаторов” пришелся на середину 1999 г., когда они выступили главными участниками основных предвыборных политических блоков. Период между декабрем 1999 г. и маем 2000 г. характеризовался политической демобилизацией губернаторского корпуса, его отказом от консолидированного участия в общефедеральной политической борьбе.

Весной 2000 г. процесс “присягания” губернаторского корпуса новому Президенту затормозился в силу того, что федеральный Центр ясно дал понять, что намерен всерьез заняться региональной реформой и сменить часть глав регионов. И лишь невозможность организовать в регионах повторные выборы с гарантированно благоприятными результатами побудила федеральный центр обратиться к иным методам обеспечения контроля за ситуацией на местах. В мае были обнародованы инициативы Президента по изменению “правил игры” в отношениях центра и регионов, предусматривавшие введение нового контура государственного управления (в виде федеральных округов), формальное удаление губернаторов с федеральной политической сцены (путем преобразования Совета Федерации) и введение института “федерального вмешательства”, допускающего возможность для Президента в ряде случаев снимать с должности глав регионов. В конечном счете эти инициативы были направлены на восстановление единой управленческой вертикали и усиление подотчетности глав исполнительной власти регионов федеральному центру.

Таким образом, была существенно поколеблена система “сдержек и противовесов” на федеральном уровне. В Государственной Думе, несмотря на явное большинство “региональных” депутатов, сложилось ощутимое большинство, лояльно относящееся к инициативам Администрации Президента. Совет Федерации фактически оказался выведен из числа эффективных “игроков”, которые могли бы противодействовать федеральному центру. Губернаторский корпус находится перед лицом откровенного падения своего политического авторитета. Иными словами, единственный реальный противовес президентской власти, существовавший еще в начале этого года, исчез6.

В итоговом документе заседания Совета Федерации 9 августа 2000 г., в целом посвященного обсуждению идеи создания Госсовета, губернаторы в силу значительного ослабления своих политических и экономических позиций согласились на уступки федеральному центру. Они ограничились консультативным статусом Госсовета до начала работы Совета Федерации в его новом составе, то есть до 1 января 2002 г. Вместе с тем, несмотря на продемонстрированную готовность сотрудничать со сторонниками реформы системы государственной власти, региональные лидеры выдвинули ряд принципиальных для них положений, в том числе обеспечить представительство в Госсовете глав исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации, тогда как сначала предполагалось ограничить представительство 20-30 региональными руководителями. Участниками заседания были предложены две альтернативные концепции создания Госсовета. Первая концепция, поддерживаемая Председателем Совета Федерации Егором Строевым, позволяла Госсовету контролировать верхнюю палату в ее новом составе через механизм координации усилий этих политических институтов, а в перспективе объединить их в единый законодательный орган. Концепция, предложенная губернатором Санкт-Петербурга Владимиром Яковлевым, предполагала автономное функционирование Госсовета и верхней палаты.

В ходе августовских (2000 г.) дискуссий выдвигались и другие проекты Госсовета — начиная от “элитарного клуба” для особо лояльных региональных лидеров или даже для всех бывших губернаторов, т.е. нового органа власти с переходом к нему части полномочий Совета Федерации, и заканчивая едва ли не надпарламентской структурой, государственный секретарь которой получал бы достаточно широкие полномочия. Итоговое решение можно расценить как в целом устраивающее всех и в полной мере не устраивающее ни одну из сторон.

Решение о создании Госсовета было бы преждевременно расценивать как перерыв в федеративной реформе. Во-первых, ослабление региональных руководителей снизит эффективность губернаторского корпуса, что невыгодно федеральному центру. Во-вторых, создание Госсовета носит компромиссный характер. В-третьих, Указ Президента о создании Госсовета не является стабильным источником легитимности указанного органа, так как его можно таким же указом отменить.

Интересен ход дискуссии, развернувшейся в прессе сразу после обнародования Указа Президента России Владимира Путина. Противники создания Госсовета считают, что Президент, его Администрация, губернаторы настойчиво пытаются убедить российское общество в том, что Госсовет — та структура, которая окажется полезной и нужной и к тому же “склеит” систему государственной власти в России. Однако, замечают они, целесообразность существования нового органа власти далеко не очевидна. Госсовет является не более чем “уступкой”, предоставленной Президентом губернаторам в обмен на их “покорность”. Из этого следует, что целью Администрации Президента России является намерение вывести губернаторов за рамки федеральной политики и заставить их заниматься хозяйственной деятельностью в регионах, по возможности сократив им финансовые потоки до минимума. Но не все протекает гладко, есть ряд объективных обстоятельств, которые не позволили сразу достичь этой цели; в их числе угроза сепаратизма и выхода из федерации сразу нескольких регионов. Пришлось на время “откупиться Госсоветом”7. Роль сегодняшнего Государственного совета сравнивают с Госсоветом, учрежденным императрицей Екатериной II. Царица прибегала к консультациям с политической элитой исключительно по своей прихоти: хотела — созывала Госсовет, не хотела — не созывала. Такая участь может ожидать и созданный российским Президентом Госсовет. Многие члены Совета Федерации отдают себе в этом отчет. Егор Строев констатировал, что Президент “унизил губернаторов”, а теперь пытается подсластить пилюлю, как бы воссоздавая верхнюю палату в новых формах: неконституционный орган, призванный выполнять совещательную, то есть декоративную функцию8. Бывший сопредседатель Государственной палаты Конституционного совещания Борис Золотухин считает, что Госсовет не более, чем политическая игра с “региональными баронами”, в результате которой Госсовет превратится в структуру, похожую на президентский или политический консультативный совет. Орган будет использован якобы для того, чтобы выпускать политический пар9. Аналитик Агентства прикладной и региональной политики Валерий Хомяков полагает, что от решений Госсовета мало что изменится. Госсовет создается с четко определенной целью, а именно: не допустить создания региональными лидерами оппозиции. В Госсовете будут высказываться мнения, интересующие только Президента10.

Сторонники Государственного совета полагают, что его создание работает на укрепление структуры власти, в том числе и ее вертикали, направлено на дальнейшее усиление ответственности глав регионов за принимаемые решения на федеральном уровне. Глава Законодательного собрания Москвы Владимир Платонов уверен, что Госсовет будет играть важную роль в жизни России, не подменяя собой Совет Федерации. По его мнению, оптимальной была бы система совещаний заинтересованных 8-15 человек, причем не обязательно членов Совета Федерации. Однако материалы совещаний готовила бы большая группа экспертов, задействованных в подготовке заседаний Госсовета. В этой связи следует отметить, что уже больше года работает совещательный орган — Союз законодателей России, схожий с Государственным советом. Роль Союза, в который сейчас входят главы законодательных собраний 69 субъектов федерации, сегодня становится как никогда важной, считает Платонов. За время существования Союза главам региональных парламентов неоднократно удавалось показать, что объединение усилий представителей органов законодательной власти может способствовать скорейшему совершенствованию законодательства: представители законодательных собраний нескольких регионов объединялись и выходили с законодательными инициативами в Государственную Думу11. На одной из встреч Председателя Госдумы России Геннадия Селезнева с руководителями законодательной власти регионов в середине декабря прошлого года обсуждался вопрос создания Совета глав законодательных органов власти субъектов федерации. При уже существующем органе появление аналогичной структуры представляется весьма сомнительным.

Депутат Государственной Думы РФ Михаил Лапшин полагает, что создание Госсовета позволит улучшить управление экономикой страны и более четко выделить среди приоритетов ее развития агропромышленный комплекс. Богатый потенциал губернаторов и президентов республик, большинство из которых люди, как говорится, “от земли”, поможет “улучшить управление основными отраслями экономики”12. Есть целый ряд вопросов, которые Госсовет помог бы Президенту решить: взаимодействие центра и регионов, приведение местных законов в соответствие с федеральными, вопросы местного самоуправления.

17 ноября 2000 г. Президент России Владимир Путин при встрече с главами сибирских регионов заявил, что государству необходим новый политический центр. И таким центром был назван именно Госсовет, в Президиум которого вошли губернаторы, имеющие высокий авторитет как на региональном, так и на федеральном уровнях. На первом заседании Государственного Совета России Владимир Путин отметил, что “Госсовет может задать вектор движения страны, но не должен подменять собой парламент и правительство”13.

В полном составе Госсовет предполагается созывать лишь один раз в три месяца, вследствие чего возможна ситуация, при которой “рядовые” члены могут быть оттеснены на периферию, в то время как члены Президиума займутся либо лоббированием интересов своих регионов, либо используют положение как “стартовую площадку” для обеспечения собственного доминирования в сопредельных регионах. Для федерального центра немаловажно и то, что, согласившись войти в состав Госсовета и приезжать на его заседания в Москву, губернаторы тем самым продемонстрировали готовность занимать подчиненное по отношению к нему положение. Не частая периодичность созыва Государственного совета тоже вызывает вопросы. Губернаторы понимают, что при подготовке положения о Госсовете в Администрации Президента вполне сознательно сократили до предела количество заседаний Госсовета, но решили не настаивать на большем. Напротив, некоторые главы регионов даже высказались в поддержку столь редкого созыва нового органа. Например, прессой отмечалось мнение Президента Башкортостана Муртазы Рахимова, заявившего о том, что созыв заседаний Госсовета раз в три месяца позволит ему больше времени находиться в республике и вплотную заняться решением тех насущных проблем и вопросов, которые он обещал выполнить своим избирателям.

Представители Администрации Президента России посоветовали губернаторам покинуть Совет Федерации для того, чтобы уделять больше внимания проблемам региона и более тщательно готовиться к заседаниям Государственного совета. Причина заключается в том, что заседания Президиума планируется проводить в то же время, что и заседания верхней палаты. Тем самым Администрация Президента дала понять членам Президиума Совета Федерации, что пора определиться. Губернаторы во главе с главой Санкт-Петербурга Владимиром Яковлевым заявили, что торопиться не стоит, причем Яковлев предложил приравнять членов Госсовета к депутатам Государственной Думы, со всеми вытекающими последствиями, в числе которых и неприкосновенность. Характеризуя события в целом, некоторые наблюдатели отмечали, что цель федерального центра была достигнута: противоречия между членами Совета Федерации обострились14.

Важной проблемой для регионов представляется монополизация регионами-донорами права говорить от имени российской провинции. Но эти сложности имеют свою оборотную сторону. В ситуации абсолютного политического доминирования федеральной исполнительной власти самостоятельность парламента ослаблена, и основные решения принимаются в президентском окружении. Поэтому идея консультативного Госсовета как нельзя лучше встраивается в новую систему принятия решений. Политическое же усиление регионов-доноров представляет собой естественный процесс, игнорировать который не могут и главы территорий-реципиентов (большинство из которых уже сейчас неофициально патронируются тем или иным из “сильных губернаторов” регионов-доноров). К тому же соприкосновение в Госсовете глав регионов-доноров и дотационных территорий дает возможность Президенту использовать традиционный прием их взаимного противопоставления. Все это резко снизит совокупное влияние губернаторского корпуса, отводя Госсовету роль механизма для “выпуска пара”.

Нельзя отрицать факт, что Госсовет в том виде, в котором он создается в качестве консультативного органа при Президенте РФ, способен стать прообразом будущего конституционного института с важными полномочиями. Думается, в настоящее время расплывчатые полномочия и режим работы вряд ли позволят говорить о Госсовете как подлинно влиятельном органе. Практика государственного строительства последних лет показала, что структура, не имеющая определенной цели, не способна на долгую и плодотворную деятельность. Судьба же Госсовета зависит от того, насколько в нем заинтересован Президент и в какой мере он будет опираться на поддержку региональных лидеров. Глава Татарстана Минтимер Шаймиев убежден, что, несмотря на свой совещательный статус, Госсовет станет “очень серьезным и влиятельным органом”. Губернатор Санкт-Петербурга Владимир Яковлев придерживается того мнения, что “кроме консультаций и советов результатом наших разговоров могут стать конкретные указы и распоряжения главы государства или его поручения правительству”. Владимир Яковлев заявил, что в дальнейшем “в Конституции России отдельной строкой обязательно должна быть зафиксирована легитимность нового органа”. Мэр Москвы Юрий Лужков уверен, что “решения Госсовета станут обязательными для исполнения, Госсовет будет выполнять более серьезные функции, чем Совет Федерации”15. Глава Госсовета Дагестана Магомедали Магомедов убежден в том, что “у руководителей субъектов будет возможность напрямую донести до Президента свою точку зрения, что имеет большое значение для согласованных действий федеральных и региональных властей”16.

Президент полагает, что и “скромный статус” консультационного собрания не помешает Госсовету стать влиятельным органом, а “какими функциями общество сочтет нужным наделить его в дальнейшем — покажет время”17. “Скромный” Госсовет должен стать и хорошим “профессиональным подспорьем” другим ветвям власти, и примером “коллективного творчества”, и помощником Президента в рассмотрении важнейших вопросов, и создателем “позитивной практики в госстроительстве”. Но при этом не должен подменять ни Государственную Думу, ни Совет Федерации, ни Правительство и выполнять эти ответственные задачи на общественных началах18.

Думается, что если новое учреждение рассчитано только на то, чтобы оказать помощь губернаторам, потерявшим членство в Совете Федерации, в социальной адаптации, то Госсовет никогда не сможет стать влиятельным государственным органом. Если же создание Госсовета — один из первых шагов по перестройке старой и весьма неэффективной системы управления страной, то не исключено, что в будущем влияние нового органа на процессы, происходящие в стране и обществе, будет трудно переоценить. Ни один из основополагающих вопросов жизнедеятельности государства и общества не останется вне поля внимания губернаторов и руководителей республик. И это оправдано со всех точек зрения, поскольку после реформирования Совета Федерации главы Администраций регионов как бы отодвигались на второй план политической жизни страны. Они становились бы преимущественно хозяйственными руководителями на подведомственных им территориях, тогда как реальная власть переходила в руки полномочных представителей Президента в федеральных округах, по сути, “государева ока” в регионах. Весьма вероятно, что в будущем за Госсоветом конституционно будет закреплено место в институциональной системе РФ.

Судя по результатам первого заседания Государственного совета РФ 22 ноября 2000 г. и сотого заседания Совета Федерации 24 ноября 2000 г., региональные руководители согласились сосредоточить свою лоббистскую активность в рамках Госсовета. Характер последнего заседания Совета Федерации и оптимистичные высказывания губернаторов относительно перспектив развития Госсовета в качестве авторитетного органа государственной власти показал, что региональные руководители смирились с возможностью “утраты” Совета Федерации. Более того, они склонны уступить федеральной власти решение значительной части вопросов, связанных с текущей работой Госсовета.

В работе первого заседания Государственного совета РФ, кроме его членов и Президента РФ Владимира Путина как его Председателя, приняли участие представители российского правительства. Открывая заседание, Владимир Путин заявил: “Государственному совету РФ предстоит выработать позицию по ключевым вопросам развития государства, он должен работать как политический орган стратегического назначения”. Губернатор Хабаровского края Виктор Ишаев, представивший доклад о стратегическом развитии России до 2010 г., указал, что цель развития России состоит в “создании сильного и эффективного государства”. Виктор Кресс (Томская область) подчеркнул: “Госсовет — это та площадка, с которой можно попытаться заглянуть в завтрашний день”. Аман Тулеев сказал, что “главное, что этот орган, несмотря на совещательный статус при главе государства, состоялся”. Даже оппозиционно настроенный Николай Федоров (Чувашия) по окончании заседания согласился с тем, что работа Госсовета обозначила “больше плюсов, чем минусов с точки зрения сближения позиций и лучшего взаимопонимания между Центром и регионами”19.

Для федеральной власти начало работы Госсовета содержит ряд “подводных камней”. Во-первых, речь идет об акценте в представленной Виктором Ишаевым программе по организации социально ориентированной экономики. В случае провала экономической политики Правительства России такая ситуация способна реально ослабить социальную поддержку федеративной реформы и, соответственно, укрепить электоральный потенциал региональных властей. Пока что губернаторы предпочли не протестовать против по сути декоративного обсуждения экономической стратегии Правительства. Владимир Путин со своей стороны не стал пользоваться возможностью противопоставить предложения группы Виктора Ишаева концепции Германа Грефа и сам отказался комментировать инициативы губернаторов.

Во-вторых, возможен выход ряда губернаторов из состава Совета Федерации для более деятельной работы в регионе и Госсовете. Так, глава Саратовской области Дмитрий Аяцков заявил о скором выходе из Совета Федерации, причем, по его словам, пойти навстречу Президенту он готов совершенно бескорыстно. С подачи Аяцкого Саратовская областная дума направила в Государственную Думу предложение внести поправки в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ”, которые позволяли бы сохранить губернаторам неприкосновенность не как членам верхней палаты, а как руководителям исполнительной власти регионов. Саратовский глава подчеркивает, что поскольку Председателем Госсовета является Президент, значит, и работа его будет более эффективной, чем Совета Федерации.

Несмотря на громкие заявления Дмитрия Аяцкова о готовности некоторых губернаторов покинуть Совет Федерации, многие из них все же склонны совмещать работу в парламенте и Госсовете.

В мае 2001 г. Госсоветом будет рассматриваться земельный вопрос, при этом нельзя не учитывать того, что в некоторых региональных законодательствах положение о продаже земли уже содержится.

Вынесение на рассмотрение Госсовета проблемы изменения государственного устройства, требующей длительной процедуры пересмотра Конституции РФ, отдаляется как минимум на год. К этому моменту наиболее острые проблемы, вероятно, уже будут решены: Совет Федерации будет сформирован в новом составе, институт полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах обретет большую определенность. Фактически членам Госсовета останется только закрепить в Конституции РФ собственный статус.

Итогом заседания стало поручение Правительству совместно с рабочей группой Госсовета доработать и представить программу развития страны до 2010 г., которую Президент пообещал оформить своим указом. “Вряд ли что-то из того, о чем сегодня говорили, попадет в указ”, — сказал один из чиновников президентской Администрации20.

Исходя из результатов прошедшего заседания Госсовета, можно констатировать, что для частичного восстановления своих позиций в обновляемой системе федеративных отношений губернаторам предстоит решить, в первую очередь, две важнейших задачи. С одной стороны, главам регионов необходимо усилить роль и значение Государственного совета в принятии высшим руководством страны стратегического курса. Опыт подготовки губернатором Челябинской области Петром Суминым по сути альтернативной экономической программы не дал особых результатов. Кроме того, губернаторам нужно как можно дольше сохранять за собой членство в Совете Федерации. Глава правительства Хакасии Алексей Лебедь 23 ноября 2000 г. заявил, что он никоим образом не намерен покидать верхнюю палату и останется членом Совета Федерации до истечения срока ее полномочий в нынешнем составе в соответствии с Законом о реформе Совета Федерации до января 2002 г. С ним солидарен губернатор Липецкой области Олег Королев, подчеркнувший, что к государственным обязанностям “не стоит относиться с легкостью”. Однако это не может устроить представителей федеральной власти. Таким образом, в самое ближайшее время следует ожидать постепенного вытеснения из состава Совета Федерации прежних его членов, вначале пропагандистскими методами (упрекая их в “препятствовании развитию государственной системы”), затем институциональными.

Несомненно, что при существующей процедуре внесения поправок в действующую Конституцию процесс превращения Государственного совета из совещательного в более весомый — конституционный орган может существенно затянуться. Использование обычной парламентской процедуры требует много времени и сил: поправки должны набрать не менее 2/3 голосов в нижней палате и 3/4 в верхней, а также получить одобрение не менее 2/3 законодательных органов в субъектах федерации. Опираясь на сложившуюся политическую обстановку в стране, можно с уверенностью отметить, что депутаты Государственной Думы, нередко конфликтующие с губернаторами, вряд ли согласятся возрождать новый Совет Федерации под вывеской Госсовета, а значит, попытка расширить полномочия последнего может быть заблокирована уже на первом этапе. Второй вариант изменения Конституции России требует созыва Конституционного Собрания, но законопроект, регламентирующий порядок его формирования, еще не принят. Во время летней дискуссии о создании Госсовета Президент не исключил того, что новому органу могут быть переданы некоторые полномочия, которые закреплены Конституцией за Советом Федерации, в частности, вопросы о войне и мире, согласие на назначение отдельных федеральных должностных лиц. Такая перспектива вполне укладывается в логику дальнейшего реформирования Совета Федерации с его последующим роспуском. Здесь возникает проблема следующего плана — функции Государственного совета как конституционного органа должны быть не только закреплены в Основном законе страны, проблема в том, что это, по своей сути, полномочия палаты парламента. Закрепление в Конституции статуса и полномочий Госсовета невозможно осуществить без отнесения его к какой-либо ветви власти. Те предложения, которые высказываются по вопросу о его будущей компетенции, позволяют с уверенностью предположить, что в итоге мы получим de facto новую палату парламента21. Отсутствие в составе Государственного совета председателей региональных законодательных органов ставит под сомнение возможность Президента найти поддержку в парламентах субъектов федерации в случае, если в дальнейшем Президент решит не инициировать принятие новой Конституции, а ограничиться внесением поправок в действующую. Возможен вариант, при котором губернаторы в обмен на дополнительные полномочия Госсовета могут помочь федеральному центру провести необходимые поправки в Конституцию России через региональные парламенты.

Многие из важнейших вопросов, касающихся статуса Госсовета, остались без ответа; тщательно прописанное положение об этом органе перекрывает ему любые пути для несанкционированной федеральным центром самодеятельности глав регионов.

Во-первых, четко не очерчены полномочия этого органа. Неясно, будет ли его работа регулироваться только указом Президента, либо же будет создана законодательная база — вплоть до внесения поправок в Конституцию. Каких-то эксклюзивных прав у него не может быть в принципе: все органы государственной власти перечислены в действующей Конституции. Государственному совету предписано “оказывать содействие Президенту РФ”, а также обсуждать вопросы, касающиеся исполнения федеральных законов на местах и в центре, то есть опять же содействовать Президенту во всех его начинаниях. В целом, федеральные власти пока что воздерживаются от каких-либо четких обещаний на этот счет, ставя дальнейшие решения в зависимость от политической конъюнктуры.

Во-вторых, неясно, какова будет повестка дня заседаний Госсовета до завершения реформы Совета Федерации. Как показывает опыт подобных институтов, в прошлом нередко на их рассмотрение выносились важные, но малозначимые, с точки зрения текущей политики, решения. Процедура принятия решений на заседаниях Госсовета — отдельный вопрос. Понятно, что его решения носят сугубо рекомендательный характер, но и в целях исключения рекомендаций неподходящего содержания порядок их принятия целиком передан в руки Председателя Совета — Президента. Он может поставить на голосование любой вопрос повестки дня, а может и не поставить или же предложить губернаторам “принять решение путем достижения консенсуса”. Такой возможностью Владимир Путин воспользовался на первом заседании Госсовета, утвердив в качестве темы для обсуждения на следующем заседании, которое состоится в конце мая 2001 г., земельный вопрос. При этом он не затронул более актуальную для губернаторов реформу государственного устройства, то есть оформление статуса Госсовета.

В-третьих, нет ответа на вопрос о том, может ли Госсовет стать “надпарламентским” органом — то есть не только преемником части полномочий Совета Федерации, но и важнейшим государственным институтом. Наконец, Президент пока не прояснил, готов ли он на дальнейшие шаги в сфере реформирования законодательных органов власти. В конце весенней сессии Государственной Думы получили широкое распространение прогнозы о намерении Путина заняться осенью дальнейшим приведением в подчинение нижней палаты через изменение порядка ее формирования. В этом отношении интересно, но отнюдь не бесспорно, мнение Дмитрия Аяцкова, считающего, что идеальной вертикалью для России может стать государственная система, состоящая из однопалатного парламента, избираемого по мажоритарной системе, Президента и Госсовета, к которому постепенно перейдут некоторые функции Совета Федерации. Между тем, представители Администрации Президента заявляли, что считают невозможной и абсурдной замену Совета Федерации Госсоветом и передачу ему функций верхней палаты: такого произойти не может ни в коем случае.

Некоторые исследователи допускают преобразование Госсовета в орган, по статусу и функциям аналогичный немецкой палате земель — бундесрату; таким образом Совет Федерации будет заменен Госсоветом. На наш взгляд, Госсовет мог бы остаться политическим совещательным органом, по сути делящим с Президентом ответственность за происходящие в стране преобразования, и, напротив, Совету Федерации было бы полезно позаимствовать определенные особенности организации деятельности у бундесрата. Конституция ФРГ закрепляет право участия земель в управлении государством посредством представительства в бундесрате, а сам бундесрат палатой парламента не является. Членами палаты являются министры земельных правительств, назначенные в него региональными правительствами, причем каждая земля обладает в бундесрате количеством голосов, которое пропорционально численности населения конкретной германской земли (от трех до семи). В таком случае конституционные полномочия Совета Федерации, как органа представительства субъектов, не могут оставаться прежними22. Подчеркнем, указы Президента о Госсовете нужно рассматривать в целом как действия, субъективно направленные на совершенствование политической системы российского общества, укрепление политической опоры верховной власти.

Работа по реформированию органов власти продолжается. Президент России Владимир Путин подписал распоряжение об образовании рабочей группы для подготовки предложений по совершенствованию законодательства о выборах. Группе поручено проанализировать эффективность применения правовых норм, направленных на пресечение возможности проникновения в органы государственной власти и органы местного самоуправления лиц, причастных к преступной деятельности; изучить вопрос о совершенствовании избирательной системы при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Особенно заметно активизировалась работа на завершающем этапе подготовки законопроекта о политических партиях, что не может не отразиться на формировании Государственной Думы России. Однако, не исключено, что нижняя палата парламента попробует оказать этим нововведениям более серьезное сопротивление. На это указывают контринициативы целого ряда депутатов, в том числе Председателя Госдумы Геннадия Селезнева, предложившего перейти к формированию нижней палаты исключительно по партийным спискам. Федеральный центр считает, что переход к выборам Государственной Думы только по одномандатным избирательным округам, без “партийных списков”, является наиболее приемлемым для российской политической системы. В случае, если это предложение окажется более жизнеспособным, можно будет отметить, что состав нижней палаты парламента станет еще более политически раздробленным, что в ситуации снижения авторитета Совета Федерации сделает российский парламент в целом не более, чем инструментом в руках исполнительной власти.

В непосредственной связи с созданием Государственного совета России следует рассматривать и реформу системы государственной власти в целом. Изменение порядка формирования верхней палаты российского парламента, изменение существующих взаимоотношений между федеральной властью, с одной стороны, и региональными и муниципальными органами власти — с другой, направлены на усиление влияния президентской Администрации на местах. Парламент, поддержавший законопроекты Владимира Путина, показал себя лояльным по отношению к инициативам центра. Однако, главы исполнительной и законодательной власти ряда регионов крайне негативно отреагировали на процесс перестройки федеративных отношений. С марта 2001 г. законы о федеративной реформе вступили в силу, и федеральный центр получил важный инструмент влияния на губернаторский корпус.

Своеобразие в процесс федеративных преобразований вносит активность представителей регионов в рамках работы Государственного совета. С одной стороны, Президент России заинтересован в том, чтобы на Госсовет, пока обладающий исключительно консультативным статусом, губернаторы реально переориентировали все свои лоббистские возможности. Именно поэтому членам Президиума Госсовета была поручена проработка наиболее актуальных для губернаторов вопросов. С другой стороны, судя по энергичности губернаторов в разработке этих проблем, они способны существенно изменить базовые положения реформы.

Федеральная власть сознательно решила оставить вопрос о будущем Госсовета в “подвешенном состоянии”, как минимум, на ближайшую перспективу, как максимум, до завершения реформы Совета Федерации в 2002 г. За это время губернаторам предлагается показать, способны ли они убедить центр внести коррективы в ход федеративной реформы. Правда, если Президент сохранит за собой политическую инициативу, у него остается возможность в любой момент снять вопрос о расширении полномочий Госсовета.

В целом, пока нет полной уверенности, что изменение порядка формирования Совета Федерации сможет эффективно способствовать созданию единого правового пространства в России. Обновленный Закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” создал новые правовые коллизии, среди которых и снижение политической роли и влияния Совета Федерации на государственную политику, и предпосылки для формирования весьма неоднородной по составу верхней палаты парламента, и увеличение “дистанции” между регионами и Центром23.

Первым направлением “контрнаступления” губернаторов стала попытка опротестовать президентские законы о федеративной реформе. В частности, как сообщалось в печати, вице-спикер Совета Федерации Владимир Платонов заявил, что не исключает возможности возвращения Совета Федерации к вопросу об обращении в Конституционный Суд с запросом о конституционности законов, направленных на усиление вертикали власти. Причем, в первую очередь, речь идет о законе, согласно которому глава государства получает право отстранять от должностей руководителей субъектов федерации и распускать местные законодательные собрания.

Глава Чувашии Николай Федоров объяснил в средствах массовой информации суть обращений в Конституционный Суд о проверке законов, направленных на укрепление вертикали власти. В Конституционном Суде глава Чувашии оспаривает два закона: “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления”. По мнению Федорова, отдельные статьи этих законов наделяют Президента страны чрезвычайными полномочиями, не предусмотренными Конституцией. Николай Федоров выступил с критикой действий Центра, выразив недовольство попытками “купить” сенаторов предоставлением им права баллотироваться на третий срок (Федоров полагает, что эта норма не может быть “дарована” Центром, а должна обсуждаться на референдуме в каждом из субъектов федерации).

В целом можно отметить, что укрепление вертикали государственной власти не означает отказа от принципов федерализма и чрезмерного усиления централизма за счет подавления самостоятельности субъектов федерации. Очевидно, что Центр будет стремиться не допустить превращения Госсовета в институт консолидации региональной власти, способный на равных с Администрацией Президента участвовать в политике на федеральном уровне. Успех центрального руководства на первом этапе реформирования федеративной системы, — утверждение своей концепции реформы, сохранение раздробленности губернаторского корпуса и поддержки своих инициатив со стороны населения, а также увеличение институциональной и финансовой зависимости губернаторов накануне серии региональных выборов, — создает благоприятные условия реализации данной концепции на следующем этапе. По сути это ставит Президента и его Администрацию, федеральные органы власти в целом в доминирующее положение в диалоге с региональными властями. После вынужденного принятия пакета президентских законопроектов возможности институционального влияния губернаторов на позицию Президента заметно ослабли.


--------------------------------------------------------------------------------

1 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. №36. Ст. 3633. (назад)

2 Указ Президента РФ №1461 “О Политическом консультативном совете” от 8 августа 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. №33. Ст. 3351. (назад)

3 Указ Президента РФ №989 “О Политическом консультативном совете” от 25 июня 1996 г. // Собрание законодательства РФ, 1996. №27. Ст. 3232. (назад)

4 См.: Указ Президента РФ №1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации” от 2 октября 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. №41. Ст. 4689 в ред. Указа Президента РФ №1521 от 17 августа 2000 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. №34. Ст. 3438. (назад)

5 Определение Конституционного Суда РФ “О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ №1412 от 2 октября 1996 г. “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации” // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №5. С. 2-6. (назад)

6 Разуваев В. Время для промежуточных итогов. Региональная реформа стала необратимой // Независимая газета. Регионы. 2000. 14 ноября. C. 9. (назад)

7 Терещенко М. Абсурдный Госсовет // Версия. 2000. №38. 3-9 октября. С. 5. (назад)

8 Эксперт. 2000. 4 сентября. C. 45. (назад)

9 Колесников А. Госсовет неопределенного назначения // Известия. 2000. 2 сентября. C. 3. (назад)

10 Никифорова М. Что получится из Госсовета // Время новостей. 2000. 1 сентября. C. 2. (назад)

11 Никольский Ф. Московский фактор вертикали власти // Экономика и жизнь. 2000. №16. С. 1-2. (назад)

12 Известия. 2000. 2 сентября. C. 3. (назад)

13 Ведомости. 2000. 23 ноября. C. 3. (назад)

14 Нагорных И. Президиуму Госсовета не по пути с Советом Федерации // Коммерсантъ. 2000. 27 сентября. C. 2. (назад)

15 Германович А. Полномочная говорильня // Ведомости. 2000. 2 октября. C. 3. (назад)

16 Время новостей. 2000. 4 сентября. C. 2. (назад)

17 Юрьев Е. Губернаторы начали новую жизнь. Президент провел первое заседание Президиума Госсовета // Сегодня. 2000. 30 сентября. C. 1. (назад)

18 Там же. С. 1. (назад)

19 Аналитический доклад Центра политической конъюнктуры России. 2000. №45. С. 4. (назад)

20 Ведомости. 2000. 23 ноября. C. 3. (назад)

21 Иванов В. Страна советов — больших и малых // Ведомости. 2000. 13 сентября. C. 2. (назад)

22 Независимая газета. 2000. 8 сентября. C. 3. (назад)

23 См.: Лучин В.О., Филиппов И.В. Реформа Совета Федерации: конституционно-правовые аспекты // Право и политика. 2000. №10. С. 24-33. (назад)


Опубликовано 23 сентября 2004 года
Читать на library.by далее:


Нашли ошибку? Выделите её и нажмите CTRL+ENTER!

Публикатор (): maskaev

Искать похожие?

LIBRARY.BY+ЛибмонстрЯндексGoogle

Скачать мультимедию?

подняться наверх ↑

ДАЛЕЕ выбор читателей

Загрузка...
подняться наверх ↑

ОБРАТНО В РУБРИКУ

МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО НА LIBRARY.BY


Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY на Ютубе, в вКонтакте, Одноклассниках и Инстаграме чтобы быстро узнавать о лучших публикациях и важнейших событиях дня.