МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
О реформе Федерального Собрания Российской Федерации
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: А. Н. Чертков
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001
Формирование парламента — один из серьезнейших вопросов государственного устройства. Парламент одновременно является высшим законодательным и представительным органом, и его роль в осуществлении государственной власти трудно переоценить.
Согласно принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, который воспринят правом подавляющего большинства современных государств, парламент осуществляет законодательную власть. Парламент является высшим законодательным органом государства и фактически сосредоточивает всю законодательную власть, в отличие от разветвленной и многоуровневой системы исполнительной власти. Конечно, существует непосредственное законотворчество, осуществляемое гражданами на референдуме или делегированное законотворчество, осуществляемое другими государственными органами (например, главой государства). Однако в большинстве современных государств, как правило, основная масса законов принимается парламентом (а в федеративных государствах и законодательными органами субъектов федерации).
В то же время, парламент является высшим представительным органом и рассматривается в науке конституционного права, как выразитель интересов и воли граждан соответствующего государства. Выдающийся французский ученый Леон Дюги отмечал, что “парламент есть представительный мандат нации”1.
Однако на практике ситуация намного сложнее и многообразнее. Идея народного представительства, безусловно, применима к однопалатным парламентам или к нижним палатам двухпалатных парламентов. Верхняя палата во многих, прежде всего федеративных государствах, рассматривается в основных законах как орган территориального представительства, и мировая практика порядка ее формирования обнаруживает большое разнообразие. Верхние палаты формируются путем назначения, делегирования, прямых и косвенных выборов и даже наследования.
Наиболее экзотический порядок формирования верхней палаты существует в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Палате лордов британского Парламента заседают наследственные и пожизненные пэры и пэрессы. Последние назначаются Королевой по представлению Кабинета в силу заслуг или занимаемой должности2. Однако такой порядок формирования — редчайшее исключение в современной мировой практике парламентаризма.
К числу верхних палат законодательных органов, формируемых путем назначения (всего состава палаты или большей части) относятся Парламенты Барбадоса, Белиза, Гренады, Иордании, Малайзии, Таиланда и Ямайки3.
Германский Бундесрат формально не считается верхней палатой парламента, но фактически выполняет функции таковой. Его формирование происходит путем делегирования членов правительств германских земель. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представителей земли в Бундесрате4.
Однако приведенные выше способы формирования верхних палат парламентов представляют собой исключения. Правилом же является выборность всего состава верхней палаты или его подавляющего большинства.
Верхние палаты многих государств, в том числе и федеративных, полностью формируются путем прямых выборов. Так, прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата)5, сенаторы в Польше (по два-три от воеводства)6, члены Палаты сенаторов в Мексике (по два от штата и два от Федерального округа), федеральные сенаторы Бразилии (по три от штата и три от Федерального округа)7.
В целом ряде государств на прямых выборах избирают большинство членов верхних палат. Например, в Италии 315 сенаторов избираются прямыми выборами (как правило, не менее 7 на область), но Президент может назначить пожизненными сенаторами 5 граждан, прославивших Италию выдающимися достижениями. Кроме того каждый бывший Президент становится пожизненным сенатором, если не откажется от этого права8.
Нередко верхние палаты парламентов зарубежных государств формируются путем косвенных выборов. Обычно в территориальных единицах государства население формирует избирательные коллегии (коллегии выборщиков), которые избирают сенатора (сенаторов) от соответствующей территории. Однако, выборы могут быть и многоступенчатыми. Так, сенаторы во Франции избираются по департаментам, т.е. территориальным единицам среднего звена (до 1982 г. это были единицы высшего звена). В департаменте образуется избирательная коллегия, в которую входят все генеральные советники (члены представительного органа самоуправления департамента), далее решение примнимают избранные в департаменте депутаты Национального собрания и региональные советники а затем делегаты или их заместители, избранные муниципальными советами9. Таким образом, выборы в верхнюю палату французского парламента двухступенчатые и трехступенчатые.
Бывает, что коллегией выборщиков выступает нижняя палата парламента. Так, граждане Норвегии путем прямых выборов избирают депутатов парламента (Стортинга), а на первом заседании 165 депутатов избирают из своего состава одну четверть в верхнюю палату (Лагтинг). Оставшиеся образуют нижнюю палату (Одельстинг)10.
В ряде федераций верхние палаты федеральных парламентов избираются законодательными органами субъектов федерации. Например, в Австрии члены Федерального совета и их заместители избираются парламентами земель (ландтагами)11; в Намибии члены Национального совета избираются областными советами. При этом в Австрии члены верхней палаты не должны состоять в избравшем их законодательном органе субъекта федерации, а в Намибии — должны.
Существуют и смешанные системы выборов верхней палаты парламента, когда часть ее членов избираются путем прямых выборов, а часть — косвенных. Например, большинство испанских сенаторов напрямую избирает население провинций, но, кроме этого, законодательное собрание каждого автономного сообщества (территориальная единица высшего уровня) назначает одного сенатора и еще одного на каждый миллион населения12. В Бельгии часть сенаторов напрямую избирается населением провинций, другая часть — провинциальными советами, третья назначается избранными сенаторами13.
В статье 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание названо представительным и законодательным органом, как и в конституционном законодательстве многих других государств. Согласно ч. 1. ст. 95 Конституции России Федеральное Собрание состоит из двух палат— Совета Федерации и Государственной Думы. Хотя официально Совет Федерации не назван верхней палатой, а Государственная Дума — нижней, фактически дело обстоит именно так. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти (ч. 2. ст. 95 Конституции).
Ранее, согласно Федеральному закону №92-ФЗ от 5 декабря 1995 г. “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, этими представителями являлись главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по должности. Причем если законодательный орган субъекта Федерации состоит из двух палат, то обе палаты совместно определяли представителя.
В основе такого подхода лежали два положения в целом не соответсвующие представительной природе парламента и принципу разделения властей. Во-первых, вхождение глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в состав Совета Федерации по должности, не вполне соответствует представительной природе парламента. Несмотря на то, что в ряде стран имеет место невыборный порядок формирования верхней палаты, это все же исключение. Общим правилом в мировой практике является выборность всего состава верхней палаты парламента или подавляющего ее большинства. Хотя выборы могут быть как прямыми, так и косвенными, проходят они, как правило, не по всей стране, а по ее территориям, и избирательные цензы часто выше, чем при формировании нижней палаты.
Во-вторых, то обстоятельство, что главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, составляют половину одной из палат федерального Парламента не соответствует принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Однако начатая Президентом России парламентская реформа направлена прежде всего на решение другой проблемы, а именно: устранение сочетания должностей главы законодательного или исполнительньного органа и члена Совета Федерации в одном лице. С одной стороны. Совет Федерации является очень важным участником законодательного процесса. Конституцией и законодательством на него возложей также ряд других полномочий. Таким образом, очевидно, что реализация полномочий Совета Федерации требует постоянной и профессиональной работы этой палаты парламента. С другой стороны, исполнение обязанностей главы субъекта (исполнительного органа государственной власти субъекта) Российской Федерации или главы законодательного органа субъекта Федерации, так же требует постоянной деятельности соответствующего должностного лица. Отстранение глав исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от исполнения обязанностей членов Совета Федерации, вероятно, даст им возможность сосредоточиться на реализации своих непосредственных функций.
Однако ситуация с деятельностью самого Совета Федерации складывается непростая. Реформа лишь частично устраняет несоответствия, касающиеся принципа разделения властей. Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” членами Совета Федерации становятся не главы, а представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В новом Федеральном законе установлено, что депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации избирают из своего состава члена Совета Федерации Федерального Собрания на срок полномочий данного органа государственной власти субъекта Федерации. Такой механизм формирования половины состава Совета Федерации фактически представляет собой косвенные выборы. Население субъекта Российской Федерации избирает депутатов, а депутаты — члена Совета Федерации. Таким образом, новый порядок формирования Совета Федерации в гораздо большей степени отвечает представительной природе парламента, чем тот, который был установлен Федеральным законом №192-ФЗ от 5 декабря 1995 г.
Вместе с тем, назначение главой исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации члена Совета Федерации не соответствует ни представительной природе парламента, ни принципу разделения властей. И хотя ч. 3 ст. 5 Федерального закона наделила законодательный орган субъекта Российской Федерации правом проголосовать против назначения главой субъекта Российской Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, и тем самым возможностью отклонить данную кандидатуру члена Совета Федерации, это едва ли принципиально меняет дело. В российском обществе возникают обоснованные опасения относительно того, чем будет руководствоваться глава субъекта (исполнительного органа государственной власти субъекта) Российской Федерации при назначении члена Совета Федерации, а, следовательно, каков будет авторитет Совета Федерации.
Представляется, что принятие нового Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации знаменует собой лишь начало парламентской реформы в России.
Абстрагируясь от содержания старого и нового Федеральных законов “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” следует констатировать, что в основу формирования Совета Федерации могут быть положены два подхода: формирование Совета Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и формирование Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации.
При первом подходе, только законодательный орган субъекта Российской Федерации должен направлять своего представителя (представителей) в Совет Федерации. Такой порядок не противоречит представительной природе парламента и обеспечит лучшую связь законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Главы исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации высказывали опасения, что любой представитель (кроме них самих) переехав в Москву перестанет считаться с интересами соответствующего субъекта Федерации. Возможно, в этой связи следует наделить законодательный орган субъекта Федерации правом отзыва своего представителя. Назначение представителя от исполнительного органа субъекта Федерации членом Совета Федерации, осуществляемое главой этого исполнительного органа, не устраняет имевшее место несоответствие принципу разделения властей, когда должностное лицо исполнительного органа субъекта Российской Федерации является членом одной из палат федерального Парламента. В крайнем случае, возможно предусмотрение процедуры согласования кандидатуры (кандидатур) членов Совета Федерации с главой субъекта (главой исполнительного органа государственной власти субъекта) Российской Федерации.
При втором подходе, проводятся прямые выборы в Совет Федерации на территории каждого из субъектов Российской Федерации. При этом выборы могут проходить либо на паритетных началах, когда от каждого субъекта Российской Федерации избирается равное количество членов Совета Федерации (как, например, в Бразилии, Намибии, США, Швейцарии, Югославии), либо число избираемых парламентариев пропорционально численности населения субъекта Федерации (как, например, в Австрии, Индии).
Учитывая сложность и исключительную важность вопроса формирования Совета Федерации, а так же неоднозначное его восприятие в российском обществе, оптимальным было бы компромиссное решение, сочетающее оба подхода. Например, законодательный орган субъекта Российской Федерации направляет в Совет Федерации по одному представителю. В то же время в субъектах Российской Федерации проходят выборы членов Совета Федерации по мажоритарной системе относительным большинством, возможно, с установлением минимального процента голосов избирателей, поданных за соответствующего кандидата. В подобной ситуации неизбежно возникает вопрос о числе избираемых членов Совета Федерации от субъектов с разной численностью населения. Следует отметить, что вопрос о паритетном и пропорциональном представительстве, это, в значительной степени, вопрос о приоритете прав субъектов Федерации и прав личности. Если приоритет отдан органам государственной власти субъектов Федерации, то, формально, исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, следует выбирать по одному представителю от каждого субъекта Федерации. Если же приоритет отдан правам человека и гражданина, как сказано в ст. 2 Конституции России, то количество избираемых членов Совета Федерации должно быть пропорционально численности населения соответствующего субъекта Российской Федерации.
Если представительство осуществляется от законодательных органов субъекта Федерации, то исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, каждый субъект должен направлять в Совет Федерации равное количество представителей. Между тем выборы являются институтом непосредственной демократии и в случае прямых выборов члена Совета Федерации представительство происходит непосредственно от населения субъектов Федерации. Значит голоса жителей разных субъектов Федерации должны быть равны насколько это возможно. Для этого выборы можно проводить, например, по схеме избирательных округов, установленных Федеральным законом от 17 августа 1995 г. №146-ФЗ “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва”. Это даст каждому субъекту Российской Федерации возможность иметь как минимум одного члена Совета Федерации, избранного населением, в дополнение к представителю законодательного органа.
Если по одномандатным округам будут избираться члены Совета Федерации, то едва ли имеет смысл избирать так же и депутатов Государственной Думы. Представляется оптимальным избирать депутатов Государственной Думы только по избирательным спискам, как в большинстве стран мира. Ведь нижняя палата парламента (или однопалатный парламент) представляет в целом весь народ данной страны, в отличие от верхней палаты парламента федеративного государства, часто рассматриваемого как орган территориального представительства. Даже в ряде унитарных государств, имеющих двухпалатный парламент, нижняя палата обычно формируется путем всеобщих и прямых выборов по пропорциональной системе в масштабе всей страны, а верхняя — по административным территориальным единицам.
Таким образом, предлагаемый в настоящей работе порядок формирования Совета Федерации существенно затрагивает и Государственную Думу. В этой связи необходимо остановиться на вопросе системы выборов в Государственную Думу Федерального Собрания. Наилучшей системой избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания представляется пропорциональная система, с ограничительным пятипроцентным барьером. Она позволяет наиболее полно представить интересы общества в парламенте. Наибольшая пропорциональность достигается наибольшим размером многомандатного округа, оптимально — в масштабе всей страны, что имеет место в Российской Федерации.
Мажоритарная система одномандатных округов для выборов даже половины состава Государственной Думы не совсем оправдала себя. Тем более вызывает сомнения полезность такого порядка выборов всего депутатского корпуса Государственной Думы, что нередко предлагается в печати. В настоящее время депутаты-одномандатники вливаются во фракции и депутатские группы, создаваемые партиями или под протекторатом партий. Именно этим депутатам сложнее остаться независимыми от местных властей. Они же нередко в решении важнейших вопросов общества и государства руководствуются более местными интересами, нежели общероссийскими. Для органа территориального представительства — Совета Федерации, такой подход еще может быть оправдан, но для органа общероссийского представительства, каковым является Государственная Дума, это недопустимо. К тому же основное достоинство мажоритарной системы выборов по одномандатным округам, состоящее в том, что жители соответствующего округа голосуют за конкретного кандидата, которого знают и которому доверяют, не вполне имеет место в современной России. Часто большинство избирателей не знают ни одного из кандидатов в депутаты Государственной Думы от соответствующего одномандатного избирательного округа.
Главный недостаток пропорциональной системы — представительство в парламенте политических сил, пользующихся поддержкой относительно малого числа избирателей, корректируется пятипроцентным барьером, который-ограничивает прохождение в Государственную Думу политических сил, не пользующихся поддержкой широких слоев населения. К тому же само по себе широкое представительство политических сил в парламенте является скорее достоинством. Недостатком оно становится лишь в связи с нестабильностью в формировании и дальнейшей деятельности правительства в странах с парламентарной формой правления. В России данная проблема не достигнет остроты политического кризиса, так как Правительство Российской Федерации формирует Президент, а не Государственная Дума. Для России гораздо серьезнее представляется другая опасность, связанная с введением пропорциональной системы для избрания всего состава Государственной Думы — внутреннее партийное устройство может оказаться недостаточно демократическим. Такая ситуация может способствовать всесилию партийного руководства при бесправии рядовых членов, отчуждению от политики партии широких слоев рядовых партийцев и поддерживающих их избирателей. Данный недостаток может быть минимизирован положениями закона “О политических партиях”, принятие которого видимо состоится в 2001 году, а так же введением системы преференций, которые позволят избирателям голосовать не только за избирательное объединение (блок), но и за конкретных кандидатов из списков этих объединений (блоков).
При проведении парламентской реформы, существенное значение имеет вопрос соотношения палат парламента. В мире различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы — система слабой и система сильной верхней палаты. Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, прежде всего закона, с которым она не согласна, в то время как нижняя палата может квалифицированным большинством преодолеть вето верхней палаты. Сильная верхняя палата может заблокировать принятие парламентом решения, если она не согласна с позицией нижней палаты.
Формально Государственная Дума может квалифицированным большинством голосов отклонить возражения Совета Федерации, как и нижние палаты большинства современных государств. Однако отсутствие в Государственной Думе правящей фракции (и даже коалиции) и высокий авторитет глав субъектов Российской Федерации (особенно существенно их влияние на депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, нередко зависимым от так называемого “административного ресурса”), делало эту возможность почти неосуществимой. Однако, с изменением порядка формирования Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. да такая возможность становится реальной и российский парламент будет иметь довольно сильную нижнюю палату и слабую верхнюю. При этом следует учитывать то обстоятельство, что, помимо предусмотренных Федеральным законом от 8 мая 1994 г.№3-ФЗ “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (ред. от 5 июля 1999 г.) помощников, в распоряжении члена Совета Федерации был весь аппарат исполнительного или законодательного органа субъекта Российской Федерации, что не могло не сказываться на соотношении его возможностей с возможностями депутата Государственной Думы. Установленный в новом Федеральном законе порядок формирования Совета Федерации уравнивает политическое влияние и административные возможности депутатов и членов Совета Федерации. Более того, порядок формирования Совета Федерации, установленный в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. делает легитимность представителей субъектов Федерации от исполнительных органов, единолично назначенных главой субъекта Федерации, гораздо ниже, чем избранных населением депутатов Государственной Думы. Хотя порядок формирования Совета Федерации, предлагаемый в настоящей работе, не имеет такого недостатка, он, тем не менее, сохраняет тенденцию к ослаблению Совета Федерации и усилению Государственной Думы. Следовательно, необходимо выравнивание Совета Федерации и Государственной Думы хотя бы по числу мест. Это имеет существенное политико-правовое значение, так как ранее соотношение 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы было приемлемым в силу политического влияния глав законодательных и особенно исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. У избираемых населением и делегируемых законодательными органами членов Совета Федерации не будет ни политического влияния, ни административных возможностей, какие есть у глав исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Значит, обе палаты должны быть примерно равны по численности парламентариев.
Предлагаемая в настоящей работе схема формирования палат Федерального Собрания связана с изменением состава Совета Федерации, что должно быть сбалансировано изменением состава и численности депутатов Государственной Думы. Совет Федерации будет насчитывать 89 членов, избранных законодательными органами субъектов Российской Федерации и 225 членов, избранных непосредственно населением субъектов Федерации. Общая численность членов этой палаты парламента возрастет до 314. В настоящее время из 450 депутатов Государственной Думы 225 избираются по спискам избирательных объединений и блоков в масштабах всей страны и 225 — по избирательным округам. Если по округам избирать членов Совета Федерации, а в Государственной Думе останутся только избранные по спискам депутаты, то число депутатских мест сократиться до 225. В случае проведения изложенных выше преобразований, их число должно быть увеличено до тех же 314 мест, что и в Совете Федерации.
Рост числа членов Совета Федерации, очевидно, повлечет дополнительные расходы федерального бюджета. Однако они будут компенсированы уменьшением расходов на Государственную Думу за счет сокращения ее численности. Общее количество парламентариев, имеющее место в настоящее время, фактически не изменится. Существующее Федеральное Собрание насчитывает 628 человек (178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы), а сформированное в порядке, приведенном выше, также будет насчитывать 628 (314 членов Совета Федерации и 314 депутатов Государственной Думы).
Вероятно, время подобных реформ еще не пришло. Однако автор надеется, что в ходе дальнейшего развития института демократических выборов, повышения избирательной культуры в российском обществе, осознания гражданами России ответственности за свой выбор при формировании высших органов государственной власти, а так же становления устойчивой многопартийной системы с несколькими крупными авторитетными партиями, обладающими устоявшийся структурой и идеологией (чему, вероятно, будет способствовать принятие федерального закона “О политических партиях”), Россия придет к более демократическому порядку формирования Федерального Собрания, хотя и не обязательно к такому, какой был предложен выше. Осуществляемые в настоящее время преобразования основ формирования Совета Федерации — только очередной шаг на пути становления российского парламентаризма.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Цит. по: Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416. (назад)
2 См.: Акт о пожизненных пэрах 1958 года и Акт о пэрах 1963 года — В кн.: Конституции зарубежных стран / Под ред. В.В. Макпакова. М., 1996. С. 80-81. (назад)
3 См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996. Т. 1. С. 443. (назад)
4 См.: Раздел IV Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 года. — В кн.: Конституции зарубежных стран. С. 174. (назад)
5 См.: Разд. 3.1 ст. I Конституции США от 17 сентября 1787 года — В кн.: Конститунии зарубежных государств. Американский континент. Ереван, 1998. С. 301-302. (назад)
6 См.: ч. 2 ст. 3 Конституционного закона от 17 октября 1992 года. — В кн.: Новые конституции стран Восточной Европы и Азии / Под ред. Д.Л. Златопольского. М., 1996. C. 119. (назад)
7 См.: ст. 56 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917 года. — В кн.: Конституции зарубежных государств. Американский континент. С. 225. (назад)
8 См.: ст. 46 Конституции Федеральной Республики Бразилия. — В кн.: Конституции зарубежных государств. Американский континент. С. 82. (назад)
9 См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты / Под ред. В.А. Туманова. (назад)
10 См.: ИТАР-ТАСС. Страны мира сегодня. Т. 1. М., 1998. (назад)
11 См.: ст. 34, 35 Федерального конституционного закона от 10 ноября 1920 года (в ред. от 7 декабря 1929 года). — В кн.: Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 35. (назад)
12 См.: ст. 69 Конституции Испании от 29 декабря 1978 года. Указ. соч. C. 386. (назад)
13 См.: ст. 67, 68 Конституции Бельгии от 7 февраля 1831 года. Указ. соч. С. 117–119. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №6,2001
Формирование парламента — один из серьезнейших вопросов государственного устройства. Парламент одновременно является высшим законодательным и представительным органом, и его роль в осуществлении государственной власти трудно переоценить.
Согласно принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, который воспринят правом подавляющего большинства современных государств, парламент осуществляет законодательную власть. Парламент является высшим законодательным органом государства и фактически сосредоточивает всю законодательную власть, в отличие от разветвленной и многоуровневой системы исполнительной власти. Конечно, существует непосредственное законотворчество, осуществляемое гражданами на референдуме или делегированное законотворчество, осуществляемое другими государственными органами (например, главой государства). Однако в большинстве современных государств, как правило, основная масса законов принимается парламентом (а в федеративных государствах и законодательными органами субъектов федерации).
В то же время, парламент является высшим представительным органом и рассматривается в науке конституционного права, как выразитель интересов и воли граждан соответствующего государства. Выдающийся французский ученый Леон Дюги отмечал, что “парламент есть представительный мандат нации”1.
Однако на практике ситуация намного сложнее и многообразнее. Идея народного представительства, безусловно, применима к однопалатным парламентам или к нижним палатам двухпалатных парламентов. Верхняя палата во многих, прежде всего федеративных государствах, рассматривается в основных законах как орган территориального представительства, и мировая практика порядка ее формирования обнаруживает большое разнообразие. Верхние палаты формируются путем назначения, делегирования, прямых и косвенных выборов и даже наследования.
Наиболее экзотический порядок формирования верхней палаты существует в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Палате лордов британского Парламента заседают наследственные и пожизненные пэры и пэрессы. Последние назначаются Королевой по представлению Кабинета в силу заслуг или занимаемой должности2. Однако такой порядок формирования — редчайшее исключение в современной мировой практике парламентаризма.
К числу верхних палат законодательных органов, формируемых путем назначения (всего состава палаты или большей части) относятся Парламенты Барбадоса, Белиза, Гренады, Иордании, Малайзии, Таиланда и Ямайки3.
Германский Бундесрат формально не считается верхней палатой парламента, но фактически выполняет функции таковой. Его формирование происходит путем делегирования членов правительств германских земель. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представителей земли в Бундесрате4.
Однако приведенные выше способы формирования верхних палат парламентов представляют собой исключения. Правилом же является выборность всего состава верхней палаты или его подавляющего большинства.
Верхние палаты многих государств, в том числе и федеративных, полностью формируются путем прямых выборов. Так, прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата)5, сенаторы в Польше (по два-три от воеводства)6, члены Палаты сенаторов в Мексике (по два от штата и два от Федерального округа), федеральные сенаторы Бразилии (по три от штата и три от Федерального округа)7.
В целом ряде государств на прямых выборах избирают большинство членов верхних палат. Например, в Италии 315 сенаторов избираются прямыми выборами (как правило, не менее 7 на область), но Президент может назначить пожизненными сенаторами 5 граждан, прославивших Италию выдающимися достижениями. Кроме того каждый бывший Президент становится пожизненным сенатором, если не откажется от этого права8.
Нередко верхние палаты парламентов зарубежных государств формируются путем косвенных выборов. Обычно в территориальных единицах государства население формирует избирательные коллегии (коллегии выборщиков), которые избирают сенатора (сенаторов) от соответствующей территории. Однако, выборы могут быть и многоступенчатыми. Так, сенаторы во Франции избираются по департаментам, т.е. территориальным единицам среднего звена (до 1982 г. это были единицы высшего звена). В департаменте образуется избирательная коллегия, в которую входят все генеральные советники (члены представительного органа самоуправления департамента), далее решение примнимают избранные в департаменте депутаты Национального собрания и региональные советники а затем делегаты или их заместители, избранные муниципальными советами9. Таким образом, выборы в верхнюю палату французского парламента двухступенчатые и трехступенчатые.
Бывает, что коллегией выборщиков выступает нижняя палата парламента. Так, граждане Норвегии путем прямых выборов избирают депутатов парламента (Стортинга), а на первом заседании 165 депутатов избирают из своего состава одну четверть в верхнюю палату (Лагтинг). Оставшиеся образуют нижнюю палату (Одельстинг)10.
В ряде федераций верхние палаты федеральных парламентов избираются законодательными органами субъектов федерации. Например, в Австрии члены Федерального совета и их заместители избираются парламентами земель (ландтагами)11; в Намибии члены Национального совета избираются областными советами. При этом в Австрии члены верхней палаты не должны состоять в избравшем их законодательном органе субъекта федерации, а в Намибии — должны.
Существуют и смешанные системы выборов верхней палаты парламента, когда часть ее членов избираются путем прямых выборов, а часть — косвенных. Например, большинство испанских сенаторов напрямую избирает население провинций, но, кроме этого, законодательное собрание каждого автономного сообщества (территориальная единица высшего уровня) назначает одного сенатора и еще одного на каждый миллион населения12. В Бельгии часть сенаторов напрямую избирается населением провинций, другая часть — провинциальными советами, третья назначается избранными сенаторами13.
В статье 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание названо представительным и законодательным органом, как и в конституционном законодательстве многих других государств. Согласно ч. 1. ст. 95 Конституции России Федеральное Собрание состоит из двух палат— Совета Федерации и Государственной Думы. Хотя официально Совет Федерации не назван верхней палатой, а Государственная Дума — нижней, фактически дело обстоит именно так. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти (ч. 2. ст. 95 Конституции).
Ранее, согласно Федеральному закону №92-ФЗ от 5 декабря 1995 г. “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, этими представителями являлись главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по должности. Причем если законодательный орган субъекта Федерации состоит из двух палат, то обе палаты совместно определяли представителя.
В основе такого подхода лежали два положения в целом не соответсвующие представительной природе парламента и принципу разделения властей. Во-первых, вхождение глав законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в состав Совета Федерации по должности, не вполне соответствует представительной природе парламента. Несмотря на то, что в ряде стран имеет место невыборный порядок формирования верхней палаты, это все же исключение. Общим правилом в мировой практике является выборность всего состава верхней палаты парламента или подавляющего ее большинства. Хотя выборы могут быть как прямыми, так и косвенными, проходят они, как правило, не по всей стране, а по ее территориям, и избирательные цензы часто выше, чем при формировании нижней палаты.
Во-вторых, то обстоятельство, что главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, составляют половину одной из палат федерального Парламента не соответствует принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Однако начатая Президентом России парламентская реформа направлена прежде всего на решение другой проблемы, а именно: устранение сочетания должностей главы законодательного или исполнительньного органа и члена Совета Федерации в одном лице. С одной стороны. Совет Федерации является очень важным участником законодательного процесса. Конституцией и законодательством на него возложей также ряд других полномочий. Таким образом, очевидно, что реализация полномочий Совета Федерации требует постоянной и профессиональной работы этой палаты парламента. С другой стороны, исполнение обязанностей главы субъекта (исполнительного органа государственной власти субъекта) Российской Федерации или главы законодательного органа субъекта Федерации, так же требует постоянной деятельности соответствующего должностного лица. Отстранение глав исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации от исполнения обязанностей членов Совета Федерации, вероятно, даст им возможность сосредоточиться на реализации своих непосредственных функций.
Однако ситуация с деятельностью самого Совета Федерации складывается непростая. Реформа лишь частично устраняет несоответствия, касающиеся принципа разделения властей. Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” членами Совета Федерации становятся не главы, а представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В новом Федеральном законе установлено, что депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации избирают из своего состава члена Совета Федерации Федерального Собрания на срок полномочий данного органа государственной власти субъекта Федерации. Такой механизм формирования половины состава Совета Федерации фактически представляет собой косвенные выборы. Население субъекта Российской Федерации избирает депутатов, а депутаты — члена Совета Федерации. Таким образом, новый порядок формирования Совета Федерации в гораздо большей степени отвечает представительной природе парламента, чем тот, который был установлен Федеральным законом №192-ФЗ от 5 декабря 1995 г.
Вместе с тем, назначение главой исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации члена Совета Федерации не соответствует ни представительной природе парламента, ни принципу разделения властей. И хотя ч. 3 ст. 5 Федерального закона наделила законодательный орган субъекта Российской Федерации правом проголосовать против назначения главой субъекта Российской Федерации представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, и тем самым возможностью отклонить данную кандидатуру члена Совета Федерации, это едва ли принципиально меняет дело. В российском обществе возникают обоснованные опасения относительно того, чем будет руководствоваться глава субъекта (исполнительного органа государственной власти субъекта) Российской Федерации при назначении члена Совета Федерации, а, следовательно, каков будет авторитет Совета Федерации.
Представляется, что принятие нового Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации знаменует собой лишь начало парламентской реформы в России.
Абстрагируясь от содержания старого и нового Федеральных законов “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” следует констатировать, что в основу формирования Совета Федерации могут быть положены два подхода: формирование Совета Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и формирование Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации.
При первом подходе, только законодательный орган субъекта Российской Федерации должен направлять своего представителя (представителей) в Совет Федерации. Такой порядок не противоречит представительной природе парламента и обеспечит лучшую связь законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Главы исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации высказывали опасения, что любой представитель (кроме них самих) переехав в Москву перестанет считаться с интересами соответствующего субъекта Федерации. Возможно, в этой связи следует наделить законодательный орган субъекта Федерации правом отзыва своего представителя. Назначение представителя от исполнительного органа субъекта Федерации членом Совета Федерации, осуществляемое главой этого исполнительного органа, не устраняет имевшее место несоответствие принципу разделения властей, когда должностное лицо исполнительного органа субъекта Российской Федерации является членом одной из палат федерального Парламента. В крайнем случае, возможно предусмотрение процедуры согласования кандидатуры (кандидатур) членов Совета Федерации с главой субъекта (главой исполнительного органа государственной власти субъекта) Российской Федерации.
При втором подходе, проводятся прямые выборы в Совет Федерации на территории каждого из субъектов Российской Федерации. При этом выборы могут проходить либо на паритетных началах, когда от каждого субъекта Российской Федерации избирается равное количество членов Совета Федерации (как, например, в Бразилии, Намибии, США, Швейцарии, Югославии), либо число избираемых парламентариев пропорционально численности населения субъекта Федерации (как, например, в Австрии, Индии).
Учитывая сложность и исключительную важность вопроса формирования Совета Федерации, а так же неоднозначное его восприятие в российском обществе, оптимальным было бы компромиссное решение, сочетающее оба подхода. Например, законодательный орган субъекта Российской Федерации направляет в Совет Федерации по одному представителю. В то же время в субъектах Российской Федерации проходят выборы членов Совета Федерации по мажоритарной системе относительным большинством, возможно, с установлением минимального процента голосов избирателей, поданных за соответствующего кандидата. В подобной ситуации неизбежно возникает вопрос о числе избираемых членов Совета Федерации от субъектов с разной численностью населения. Следует отметить, что вопрос о паритетном и пропорциональном представительстве, это, в значительной степени, вопрос о приоритете прав субъектов Федерации и прав личности. Если приоритет отдан органам государственной власти субъектов Федерации, то, формально, исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, следует выбирать по одному представителю от каждого субъекта Федерации. Если же приоритет отдан правам человека и гражданина, как сказано в ст. 2 Конституции России, то количество избираемых членов Совета Федерации должно быть пропорционально численности населения соответствующего субъекта Российской Федерации.
Если представительство осуществляется от законодательных органов субъекта Федерации, то исходя из принципа равноправия субъектов Российской Федерации, каждый субъект должен направлять в Совет Федерации равное количество представителей. Между тем выборы являются институтом непосредственной демократии и в случае прямых выборов члена Совета Федерации представительство происходит непосредственно от населения субъектов Федерации. Значит голоса жителей разных субъектов Федерации должны быть равны насколько это возможно. Для этого выборы можно проводить, например, по схеме избирательных округов, установленных Федеральным законом от 17 августа 1995 г. №146-ФЗ “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва”. Это даст каждому субъекту Российской Федерации возможность иметь как минимум одного члена Совета Федерации, избранного населением, в дополнение к представителю законодательного органа.
Если по одномандатным округам будут избираться члены Совета Федерации, то едва ли имеет смысл избирать так же и депутатов Государственной Думы. Представляется оптимальным избирать депутатов Государственной Думы только по избирательным спискам, как в большинстве стран мира. Ведь нижняя палата парламента (или однопалатный парламент) представляет в целом весь народ данной страны, в отличие от верхней палаты парламента федеративного государства, часто рассматриваемого как орган территориального представительства. Даже в ряде унитарных государств, имеющих двухпалатный парламент, нижняя палата обычно формируется путем всеобщих и прямых выборов по пропорциональной системе в масштабе всей страны, а верхняя — по административным территориальным единицам.
Таким образом, предлагаемый в настоящей работе порядок формирования Совета Федерации существенно затрагивает и Государственную Думу. В этой связи необходимо остановиться на вопросе системы выборов в Государственную Думу Федерального Собрания. Наилучшей системой избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания представляется пропорциональная система, с ограничительным пятипроцентным барьером. Она позволяет наиболее полно представить интересы общества в парламенте. Наибольшая пропорциональность достигается наибольшим размером многомандатного округа, оптимально — в масштабе всей страны, что имеет место в Российской Федерации.
Мажоритарная система одномандатных округов для выборов даже половины состава Государственной Думы не совсем оправдала себя. Тем более вызывает сомнения полезность такого порядка выборов всего депутатского корпуса Государственной Думы, что нередко предлагается в печати. В настоящее время депутаты-одномандатники вливаются во фракции и депутатские группы, создаваемые партиями или под протекторатом партий. Именно этим депутатам сложнее остаться независимыми от местных властей. Они же нередко в решении важнейших вопросов общества и государства руководствуются более местными интересами, нежели общероссийскими. Для органа территориального представительства — Совета Федерации, такой подход еще может быть оправдан, но для органа общероссийского представительства, каковым является Государственная Дума, это недопустимо. К тому же основное достоинство мажоритарной системы выборов по одномандатным округам, состоящее в том, что жители соответствующего округа голосуют за конкретного кандидата, которого знают и которому доверяют, не вполне имеет место в современной России. Часто большинство избирателей не знают ни одного из кандидатов в депутаты Государственной Думы от соответствующего одномандатного избирательного округа.
Главный недостаток пропорциональной системы — представительство в парламенте политических сил, пользующихся поддержкой относительно малого числа избирателей, корректируется пятипроцентным барьером, который-ограничивает прохождение в Государственную Думу политических сил, не пользующихся поддержкой широких слоев населения. К тому же само по себе широкое представительство политических сил в парламенте является скорее достоинством. Недостатком оно становится лишь в связи с нестабильностью в формировании и дальнейшей деятельности правительства в странах с парламентарной формой правления. В России данная проблема не достигнет остроты политического кризиса, так как Правительство Российской Федерации формирует Президент, а не Государственная Дума. Для России гораздо серьезнее представляется другая опасность, связанная с введением пропорциональной системы для избрания всего состава Государственной Думы — внутреннее партийное устройство может оказаться недостаточно демократическим. Такая ситуация может способствовать всесилию партийного руководства при бесправии рядовых членов, отчуждению от политики партии широких слоев рядовых партийцев и поддерживающих их избирателей. Данный недостаток может быть минимизирован положениями закона “О политических партиях”, принятие которого видимо состоится в 2001 году, а так же введением системы преференций, которые позволят избирателям голосовать не только за избирательное объединение (блок), но и за конкретных кандидатов из списков этих объединений (блоков).
При проведении парламентской реформы, существенное значение имеет вопрос соотношения палат парламента. В мире различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы — система слабой и система сильной верхней палаты. Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, прежде всего закона, с которым она не согласна, в то время как нижняя палата может квалифицированным большинством преодолеть вето верхней палаты. Сильная верхняя палата может заблокировать принятие парламентом решения, если она не согласна с позицией нижней палаты.
Формально Государственная Дума может квалифицированным большинством голосов отклонить возражения Совета Федерации, как и нижние палаты большинства современных государств. Однако отсутствие в Государственной Думе правящей фракции (и даже коалиции) и высокий авторитет глав субъектов Российской Федерации (особенно существенно их влияние на депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам, нередко зависимым от так называемого “административного ресурса”), делало эту возможность почти неосуществимой. Однако, с изменением порядка формирования Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. да такая возможность становится реальной и российский парламент будет иметь довольно сильную нижнюю палату и слабую верхнюю. При этом следует учитывать то обстоятельство, что, помимо предусмотренных Федеральным законом от 8 мая 1994 г.№3-ФЗ “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (ред. от 5 июля 1999 г.) помощников, в распоряжении члена Совета Федерации был весь аппарат исполнительного или законодательного органа субъекта Российской Федерации, что не могло не сказываться на соотношении его возможностей с возможностями депутата Государственной Думы. Установленный в новом Федеральном законе порядок формирования Совета Федерации уравнивает политическое влияние и административные возможности депутатов и членов Совета Федерации. Более того, порядок формирования Совета Федерации, установленный в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. делает легитимность представителей субъектов Федерации от исполнительных органов, единолично назначенных главой субъекта Федерации, гораздо ниже, чем избранных населением депутатов Государственной Думы. Хотя порядок формирования Совета Федерации, предлагаемый в настоящей работе, не имеет такого недостатка, он, тем не менее, сохраняет тенденцию к ослаблению Совета Федерации и усилению Государственной Думы. Следовательно, необходимо выравнивание Совета Федерации и Государственной Думы хотя бы по числу мест. Это имеет существенное политико-правовое значение, так как ранее соотношение 178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы было приемлемым в силу политического влияния глав законодательных и особенно исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. У избираемых населением и делегируемых законодательными органами членов Совета Федерации не будет ни политического влияния, ни административных возможностей, какие есть у глав исполнительных и законодательных органов субъектов Российской Федерации. Значит, обе палаты должны быть примерно равны по численности парламентариев.
Предлагаемая в настоящей работе схема формирования палат Федерального Собрания связана с изменением состава Совета Федерации, что должно быть сбалансировано изменением состава и численности депутатов Государственной Думы. Совет Федерации будет насчитывать 89 членов, избранных законодательными органами субъектов Российской Федерации и 225 членов, избранных непосредственно населением субъектов Федерации. Общая численность членов этой палаты парламента возрастет до 314. В настоящее время из 450 депутатов Государственной Думы 225 избираются по спискам избирательных объединений и блоков в масштабах всей страны и 225 — по избирательным округам. Если по округам избирать членов Совета Федерации, а в Государственной Думе останутся только избранные по спискам депутаты, то число депутатских мест сократиться до 225. В случае проведения изложенных выше преобразований, их число должно быть увеличено до тех же 314 мест, что и в Совете Федерации.
Рост числа членов Совета Федерации, очевидно, повлечет дополнительные расходы федерального бюджета. Однако они будут компенсированы уменьшением расходов на Государственную Думу за счет сокращения ее численности. Общее количество парламентариев, имеющее место в настоящее время, фактически не изменится. Существующее Федеральное Собрание насчитывает 628 человек (178 членов Совета Федерации и 450 депутатов Государственной Думы), а сформированное в порядке, приведенном выше, также будет насчитывать 628 (314 членов Совета Федерации и 314 депутатов Государственной Думы).
Вероятно, время подобных реформ еще не пришло. Однако автор надеется, что в ходе дальнейшего развития института демократических выборов, повышения избирательной культуры в российском обществе, осознания гражданами России ответственности за свой выбор при формировании высших органов государственной власти, а так же становления устойчивой многопартийной системы с несколькими крупными авторитетными партиями, обладающими устоявшийся структурой и идеологией (чему, вероятно, будет способствовать принятие федерального закона “О политических партиях”), Россия придет к более демократическому порядку формирования Федерального Собрания, хотя и не обязательно к такому, какой был предложен выше. Осуществляемые в настоящее время преобразования основ формирования Совета Федерации — только очередной шаг на пути становления российского парламентаризма.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Цит. по: Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 416. (назад)
2 См.: Акт о пожизненных пэрах 1958 года и Акт о пэрах 1963 года — В кн.: Конституции зарубежных стран / Под ред. В.В. Макпакова. М., 1996. С. 80-81. (назад)
3 См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996. Т. 1. С. 443. (назад)
4 См.: Раздел IV Основного закона ФРГ от 23 мая 1949 года. — В кн.: Конституции зарубежных стран. С. 174. (назад)
5 См.: Разд. 3.1 ст. I Конституции США от 17 сентября 1787 года — В кн.: Конститунии зарубежных государств. Американский континент. Ереван, 1998. С. 301-302. (назад)
6 См.: ч. 2 ст. 3 Конституционного закона от 17 октября 1992 года. — В кн.: Новые конституции стран Восточной Европы и Азии / Под ред. Д.Л. Златопольского. М., 1996. C. 119. (назад)
7 См.: ст. 56 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917 года. — В кн.: Конституции зарубежных государств. Американский континент. С. 225. (назад)
8 См.: ст. 46 Конституции Федеральной Республики Бразилия. — В кн.: Конституции зарубежных государств. Американский континент. С. 82. (назад)
9 См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты / Под ред. В.А. Туманова. (назад)
10 См.: ИТАР-ТАСС. Страны мира сегодня. Т. 1. М., 1998. (назад)
11 См.: ст. 34, 35 Федерального конституционного закона от 10 ноября 1920 года (в ред. от 7 декабря 1929 года). — В кн.: Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 35. (назад)
12 См.: ст. 69 Конституции Испании от 29 декабря 1978 года. Указ. соч. C. 386. (назад)
13 См.: ст. 67, 68 Конституции Бельгии от 7 февраля 1831 года. Указ. соч. С. 117–119. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: О реформе Федерального Собрания Российской Федерации
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095955732 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций