МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Взаимоотношения высших органов государственной власти в Финляндии
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: Е. В. Зайпт
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №11,2000
В 1999 г., 12 февраля, финляндский Парламент (Эдускунта) почти единодушно одобрил новый Основной закон страны1, который получил окончательное утверждение вновь избранного в марте 1999 г. законодательного органа. С 1 марта 2000 г. в Финляндии действует новый конституционный закон2. В течение первых 50 лет финляндской независимости не существовало серьезной необходимости в изменении конституции страны. С 70-х годов возникли дискуссии о конституционной реформе, но, согласно предварительному отчету созданной для изучения проблемы Конституционной комиссии, стало ясно, что на тот период всесторонняя реформа была нереальна3. В связи с этим внимание законодателей переключилось на процесс постепенных реформ, большое количество которых начиная с 80-х годов было проведено в жизнь4. В 1990 г. Парламент потребовал, чтобы Правительство продолжило разработку проекта конституционной реформы, результатом которой должен был бы стать баланс власти между Эдускунтой, Президентом и Государственным советом. Соблюдение этого баланса нужно было обеспечить за счет сокращения полномочий главы государства и Правительства и усиления власти Парламента. В первую очередь это касалось полномочий Президента, поскольку необходимо было исключить конкуренцию и столкновения между главой государства и законодательным органом5. Работа над проектом “Конституция 2000” была начата весной 1995 г. рабочей группой экспертов для исследования вопросов реформирования конституционного права Финляндии. Рабочая группа предложила соединить все конституционные законы в единый акт, который бы включил в себя наиболее важные вопросы конституционного права, обсуждаемые в процессе реформы и упрощающие конституционное регулирование, прояснил полномочия и ответственность властей в международных делах и определил в конституционном порядке принадлежность Финляндии к ЕС. Новый акт должен был бы утвердить процедуру надзора за соответствием текущего законодательства Конституции, определить порядок использования “ускоренной процедуры” и систему обеспечения юридической ответственности Правительства и отдельных министров. На рабочую группу возлагалась также задача определения структуры конституционного документа, который содержал бы не более 130 статей вместо существовавших на тот период 235. После того как рабочая группа представила свой отчет, Правительство в январе 1996 г. назначило комитет, состоявший главным образом из депутатов Парламента (Конституционный комитет 2000), который и должен был подготовить окончательный проект новой Конституции. Работа продолжалась 17 месяцев. Комитет завершил ее к 17 июня 1997 г. и представил, в форме предложения Правительства, проект единого конституционного акта, состоявшего из 12 глав и заключительных положений (названия глав и их характеристика будут даны далее)6. В течение весны и осени 1998 г. Конституционный комитет Эдускунты после подробного изучения предложения дал 21 января 1999 г. свое положительное заключение. Президент Республики подписал этот акт 11 июня 1999 г, а 1 марта 2000 г. новый конституционный закон Финляндии вступил в силу.
Представленное Эдускунте предложение Правительства отвечало главным целям реформы: 1) кодифицировать конституционные законы; 2) скоординировать и модернизировать структуру норм права; 3) пересмотреть существовавший порядок распределения власти. Новый закон дополнил и уточнил конституционные принципы: укрепил место Конституции в правовой системе; усилил механизмы парламентского контроля над конституционностью законодательства, тем самым обеспечив правовую охрану конституции; подтвердил примат национального законодательства перед международными соглашениями; определены полномочия государственных органов во взаимоотношениях с ЕС. Были частично увеличены прямые властные полномочия Эдускунты и отменены некоторые ограничения ее компетенции; парламентарии получили почти неограниченный доступ к информации. Форме государства были приданы парламентарные черты.
Структура новой Конституции отражает организацию и сферы ответственности правительства. После глав о фундаментальных принципах и конституционных правах в Основном законе содержатся главы, регулирующие организацию деятельности важных государственных органов — Парламента, Президента Республики и Государственного совета. Отдельными главами закреплены основные функции государства: законодательство, государственные финансы, международные отношения, отправление правосудия, контроль над соблюдением законности, государственное управление и оборона. Структура нового закона отражает также важные социально-политические изменения, произошедшие в стране. В частности, увеличение роли международного сотрудничества в связи с процессами европейской интеграции и общей интернационализации, что нашло продолжение в форме самого закона, сформулированного в настоящее время в едином акте (вместо четырех), как это принято в большинстве стран-членов ЕС, а также в стремлении соблюдать тенденции общеевропейского правового стандарта, что привело к глобальному реформированию положений о правах и свободах человека и гражданина.
Как и прежде, Конституция является высшим источником внутригосударственного права и обеспечивает основу правовой системы в целом. Она выступает и как главный национальный символ, учредительный устав Финляндской Республики. По этой причине подход к написанию Конституции отличается от принятого языка обычного законодательства. Текст основного закона более торжествен, нежели в других законах, поскольку в отличие от прочего законодательства Конституция должна существовать в течение длительного времени. Способ записи Конституции требует, чтобы она была написана в достаточно общей форме, без деталей или положений технического характера, которые наиболее восприимчивы к влиянию времени. И хотя язык и терминология новой Конституции были до некоторой степени модернизированы, в ней сохранились соответствующие конституционной традиции Финляндии выражения и формулировки. При выборе названия документа перед Парламентом стояла довольно важная альтернатива. Дело в том, что в предложении Правительства предполагалось сохранить старое название главного конституционного закона “Форма правления” (hallitusmuoto) с целью продолжения конституционной традиции. Конституционный комитет Эдускунты отошел от предложенного названия, посчитав, что не менее важно отразить в заглавии всесторонний характер нового акта, его верховный статус. Название “Основной закон Финляндии” (Suomen perustuslaki), по мнению Парламента, выполняет эту задачу. В соответствии с общими принципами, описанными выше, новая Конституция Финляндии разделена на 13 глав: 1. Основы государственного строя; 2. Основные свободы и права; 3. Парламент и члены Парламента; 4. Функции Парламента; 5. Президент Республики и Государственный совет; 6. Законодательство; 7. Государственные финансы; 8. Международные отношения; 9. Правосудие; 10. Контроль за законностью; 11. Администрация и автономия; 12. Оборона; 13. Заключительные положения.
Первая глава об основах государственного строя подтверждает суверенный статус Финляндской Республики; неприкосновенность человеческого достоинства и прав индивидуума; принцип представительной демократии и роль Парламента как высшего органа власти; разделение законодательной, исполнительной и судебной властей; независимость судов; принцип подотчетности Государственного совета Парламенту; верховенство Конституции и закона в целом.
Глава 2 подробно и всесторонне раскрывает смысл, вкладываемый государством, с учетом требований международного сообщества, в понятие прав, свобод граждан, их влияние на общественную жизнь страны, защиту всех провозглашенных прав и личную безопасность. Особо подчеркивается равенство всех перед законом. Глава 2 практически полностью перешла в новый Основной закон из прежней Формы правления (Основные свободы и права). Незадолго до этого, в 1995 г., эта глава была подвергнута всестороннему преобразованию, что стало толчком к глобальной реформе конституционного законодательства. По сравнению с действовавшей до 1995 г. главой “Основные права и правовая защита граждан в Финляндии” были внесены положения о возможности применения основных прав и свобод в рамках действия финляндской системы права всеми людьми независимо от их гражданства7 , а также осуществлено конституционное закрепление экономических, социальных и культурных прав граждан.
Одна из главных целей процесса конституционного реформирования в Финляндии — формирование Государственного совета в соответствии с соотношением сил в Парламенте, а также ответственность первого перед последним. Финляндский однопалатный Парламент — это многопартийный форум по принятию фундаментальных национальных решений и по надзору за реализацией этих решений. Статусу Эдускунты отведены две главы Конституции: 3 (Парламент и члены Парламента) и 4 (Функции Парламента). Конституция учреждает позицию законодательного органа как верховного органа государственной власти, очерчивает его важнейшие функции, порядок формирования, процедуру принятия решений, статус депутатов, то есть все, что имеет более широкое значение, чем просто внутренняя работа законодательного органа. Детализация конституционных норм, содержавшаяся в Акте об Эдускунте и Регламенте Парламента 1927 г., отнесена теперь в новый Регламент Парламента. Процедура выборов определена в специальном Законе о выборах.
Для подкрепления принципа представительной демократии принципом прямой демократии положением § 53 устанавливается возможность созыва совещательного референдума. Этот параграф входит теперь в главу 4 и относит его созыв к праву Парламента, так как решение о проведении очередного совещательного референдума принимается на основании закона. Ранее глава о референдуме стояла особняком в ряде прочих глав Формы правления, после главы о законодательстве. Компетенция органов государственной власти по вынесению вопросов на народное обсуждение была неясной, так как в законе была дана общая формулировка “государства”, которое должно сообщить населению о выносимых на референдум вопросах, а также содействовать распространению информации о нем.
Новая Конституция делает рамки работы Эдускунты более гибкими, не ограничивает круг вопросов, по которым могут вестись дебаты. Законодательный орган в своем регламенте может самостоятельно определять новые методы инициирования дебатов. Теперь Основной закон содержит только общие постановления о праве депутатов на подачу запросов и организацию по ним дебатов. Детали этой процедуры также отнесены к Регламенту Эдускунты. Конституция упрощает процедуру подачи интерпелляций (особый вид запросов Парламента, обращенных к органам исполнительной власти) и предусматривает назначение временных комитетов по исследованию или проверке вопросов и проблем важного социального значения.
Члены финляндского Парламента получили исключительно широкую и неограниченную свободу высказывания на заседаниях законодательного органа. Это принципиальное право депутатов было подчеркнуто в докладе Конституционного комитета, который обратил внимание, что и в Регламенте Эдускунты недопустимо записывать положения, препятствующие практической реализации права абсолютной свободы высказывания ни на временной основе, ни на основе нарушения принципа равенства всех депутатов Парламента. Новый Основной закон, несмотря на формальность положений о том, что отдельные депутаты могут предлагать вопросы повестки дня и лично участвовать в их рассмотрении на заседаниях Парламента, предоставляет народным представителям как неограниченное право голоса на пленарных заседаниях с возможностью внесения поправок и новых инициатив, так и право выбора работы в одном или нескольких комитетах. В соответствии с Актом об Эдускунте Парламент традиционно имел право получения от Правительства и соответствующих министерств любой, необходимой для выполнения функций Эдускунты информации. Идентичным правом обладали и парламентские комитеты, но в пределах их компетенции. Новая Конституция расширяет возможности Парламента по получению информации. Она предоставила отдельным членам Парламента право запрашивать данные из любых учреждений и органов, необходимые для выполнения депутатских служебных обязанностей, принимая во внимание, что интересуемая информация не является тайной и не связана с подготовкой предложения Правительства по бюджету. В отношении секретов в области международных отношений, или отношений с ЕС, действуют правила, предусмотренные повесткой дня при обсуждении этих вопросов (§ 50).
Новая Конституция упростила законодательную процедуру, сведя количество чтений закона, следующих за их подготовкой в парламентских комитетах, от трех к двум. В остальном процесс принятия решений в Эдускунте базируется на традиционных формах работы — основные дебаты происходят в комитетах.
Смещение акцента финляндской политической системы в сторону парламентаризма влечет за собой укрепление связи Парламент — Государственный совет — Президент Республики. Одно из наиболее важных изменений, способствовавших перестройке политической системы страны, связано с переходом полномочий по формированию Государственного совета от Президента к Парламенту. Влияние, которое Президент Финляндии имел при выборе Премьер-министра и Правительства, менялось в зависимости от политических условий, но Президент всегда имел возможность, весьма законно, вмешиваться в формирование Правительства – одно из наиболее важных полномочий главы государства. Современный, основанный на политических партиях парламентаризм подразумевает, что Правительство и парламентское большинство совместно работают над реализацией политического курса, согласованного партийной коалицией, но при этом установленными формами надзора пользуется не только оппозиция, но и группы, поддерживающие Правительство. Первичные методы установлены в § 43—47 Конституции. Рассмотрение отчетов, заявлений и различных докладов Правительства и обширная работа по запросам — важная часть процедурной деятельности Эдускунты8 .
Стремление “задушить” формальные конституционные полномочия главы государства даже в странах с традиционной практикой парламентаризма — явление вполне нормальное: глава государства часто обладает фактически атрофированными полномочиями и не исполняет возложенные на него обязанности. Форма правления 1919 г. закрепляла подробный перечень прав и обязанностей Президента в главе 4. В настоящее время круг полномочий и обязанностей главы государства лаконично очерчен § 57 новой Конституции: “Президент Республики выполняет обязанности, установленные в Основном законе или каком-либо специальном законе”. Видимо, при подготовке реформы законодатель четко не представлял, какой должна быть роль Президента, но считал, что его полномочия было необходимо ограничить, что и было сделано в общей формулировке.
Порядок выбора Президента и срок его (ее) полномочий остались неизменными. С введением системы прямых президентских выборов в 1994 г.9 , с одной стороны, усилилась легитимность поста главы государства, но, с другой стороны, возросла ответственность перед избирателями. Ликвидация института “партийных” посредников (выборщиков), поскольку на практике невозможно было проконтролировать, насколько корректно они выполняют волю народа, дала возможность осуществления принципа прямой демократии.
Несмотря на тенденцию ограничения власти главы государства, общие формулировки все же позволяют главе государства в сферах, не оговоренных специально в законе, проявлять свою власть и использовать в полной мере свой статус. Основным изменениям в новой Конституции подверглись положения, регулирующие принятие решений Президентом, а также процесс формирования Госсовета.
Президент, как и другие высшие органы власти, имеет право принимать нормативные акты и иные решения. Значительная роль в этом процессе отведена ответственному и зависящему от доверия Эдускунты Госсовету. Обычно Президент, согласно новому Основному закону, принимает свои решения на заседаниях Правительства на основе предложения последнего. Наиболее заметным изменением в функциях главы государства стала передача права принятия окончательного решения по представлению или отзыву постановления Правительства от главы Республики к Государственному совету, включая акты в области иностранных дел. Тем самым была ограничена абсолютная компетенция Президента в области международных отношений. Кроме того, Парламент наблюдает за тем, чтобы военные или связанные с обороной страны указы Президента строго соответствовали договоренностям, достигнутым в ходе его консультаций с главой Министерства обороны либо главой любого другого заинтересованного министерства.
Передав Эдускунте полномочия по формированию Государственного совета, Президент тем самым лишился этого права. С целью усиления гарантий соблюдения принципа представительной демократии Конституцией созданы предпосылки для формирования Госсовета, состав которого в максимальной степени отражает результаты парламентских выборов, а также разнообразие и политическую разнополярность мнений Эдускунты. В соответствии с § 61 Парламент избирает Премьер-министра, которого затем Президент Республики назначает для выполнения его обязанностей, прочие министры утверждаются главой государства по предложению Премьера. Роль Президента в этом процессе стала формальной, ослабла связь между Президентом и Госсоветом, уменьшилась зависимость последнего от первого. Впрочем, Президент может исполнить роль арбитра в том случае, если парламентские группы не могут достигнуть согласия по правительственной программе или выбрать подходящую кандидатуру на должность Премьер-министра.
Президент, Правительство, и министры могут принимать нормативные акты (§ 80). При обычном течении обстоятельств, а также в том случае, если законом не установлено, кем может быть принят акт, он принимается Государственным советом. “Президент Республики принимает решения в Государственном совете на основе выдвинутого Государственным советом предложения решений” (ч. 1 § 58). Такая формулировка – пересмотр существовавшего принципа, в соответствии с которым Президент мог принимать решения на пленарном заседании Правительства, в окружении министров, свободно высказывавших свое мнение. В связи с этим наблюдаются два пути укрепления парламентаризма: а) решения Президента основываются исключительно на предложениях Правительства; б) для этого созданы условия. В данной ситуации во избежание открытых конфликтов, скорее всего, будет использоваться старый метод разрешения противоречий на переговорах “за сценой”. Новая Конституция сохранила эту доктрину, отличающую Финляндию от стран с истинной парламентской системой в виде “рассеянной” формулировки о том, что если Президент не принимает решения по предложению Госсовета, дело возвращается на повторное рассмотрение (ч. 2 § 58).
Президент сохраняет статус главнокомандующего вооруженных сил, но процедура принятия им решений будет также изменена. Теперь вопросы военного характера Президент решает при участии соответствующего министра, хотя дела о военных назначениях и дела, касающиеся канцелярии Президента, могут решаться им (ей) самостоятельно (ч. 5 § 58).
Государственный совет имеет, согласно § 60, простую структуру: Премьер-министр и необходимое количество министров (как правило, 17). Традиционно Премьер-министр многопартийного коалиционного правительства стремился сохранять довольно сдержанную позицию. Достижения последнего времени, как-то: увеличение сроков работы Правительства, режим работы на основе консенсуса и взаимоотношения с Европейским советом, — значительно усилили статус Премьер-министра, впервые закрепленный в Конституции (§ 66). Этот орган осуществляет общее управление широким спектром государственных дел; другими словами, к его компетенции относятся дела, не закрепленные специально за Президентом или другим органом государственной власти. Согласно установленному порядку, Правительство осуществляет свои полномочия в соответствии с его собственной процедурой принятия решений. Заседания Правительства могут проходить и без присутствия Президента Республики; это, однако, не означает, что заседания в отсутствие Президента не могут использоваться для подготовки вопросов, которые позже будут представлены на рассмотрение главы государства.
Решения коалиционного правительства — венец урегулирования политических споров. В этом процессе очень существенную роль играют четыре постоянных комитета: Комитет по иностранной политике и политике безопасности; Комитет экономической стратегии; Комитет финансов и Комитет по делам ЕС. В них представлены ключевые министры от различных партийных групп. Кроме того, министры начиная с 30-х годов собираются на еженедельные вечерние заседания — “правительственные вечерние классы”, где они обсуждают темы политического значения. На официальных заседаниях Правительства некоторые проблемы упоминаются лишь формально. До сих пор конституционно предусмотрена возможность выражения Парламентом недоверия по любому вопросу отдельному министру или Правительству в целом; однако последний раз вотум недоверия был вынесен Правительству в 50-е годы, а с начала 80-х годов состав Правительства менялся только в связи с всеобщими выборами. Эдускунта уполномочена также на принятие решений о возбуждении дел о привлечении к судебной ответственности министров, незаконно использующих служебное положение. Решение может быть вынесено простым большинством голосов и принимается Эдускунтой после получения от Конституционного комитета заключения о незаконности деятельности министра (§ 114). Новая Конституция сохраняет статус специального суда по рассмотрению таких дел, т. е. Государственного суда10 .
В сфере международных отношений (гл. 8) новая Конституция формально не изменяет положения, связанного с уже существовавшим разделением властей между Президентом, Госсоветом и Парламентом (§ 93). Однако главе государства более не принадлежит та заметная роль во внешней политике, которую он играл в период сразу после Второй мировой войны и вплоть до начала 80-х годов. В вопросе регулирования международных отношений Финляндии появился совершенно новый акцент. Внешняя политика, как и прежде, проводится Президентом совместно с Госсоветом, но теперь ратификации Парламента подлежат все договоры с другими государствами, а не только соглашения, затрагивающие сферу законодательства либо по иной причине требующие ратификации (§ 94). Решение вопросов войны и мира, как и прежде, осуществляется Президентом с согласия Эдускунты11 .
Ответственность за национальную подготовку вопросов, рассматриваемых в рамках Европейского совета и возможных в связи с этим обязательств Финляндии, кроме решений, требующих одобрения Парламента, несет Государственный совет. С целью обеспечения согласованности и последовательности внешней политики Финляндии и общей международной политики и политики безопасности ЕС Конституция, отдавая центральную роль в руководстве внешней политикой Президенту, требует тесного взаимодействия между главой государства и Госсоветом, т.е. взаимной надлежащей информированности по вопросам, имеющим важное значение для управления иностранными делами.
Усилена и роль Эдускунты в формировании международных отношений Финляндии с другими странами, прежде всего с Европейским советом. Парламентский Большой Комитет, который изначально являлся законодательным форумом, стал теперь органом главным образом по рассмотрению дел ЕС (ч. 3 § 96). Он собирается еженедельно и заслушивает министров о ходе дел в ЕС, а затем передает свое мнение Государственному совету. Согласно Конституции, комитетам и Парламенту в целом гарантирован доступ к информации по вопросам повестки дня органов ЕС и результатам встреч на высшем уровне в рамках этого союза.
Во избежание правовых конфликтов Конституция Финляндии, что подчеркивает ее гибкость, сохранила традиционную “ускоренную” возможность принятия поправок к ней (§ 73). Как и раньше, процедура вступления в силу конституционных законов состоит из двух альтернативных процедур12. “Ускоренная” процедура была сохранена как часть финляндской системы права. Сохранив ее, законодатель стремился избежать возникновения неконституционных ситуаций в процессе принятия законов13.
В сфере контроля за законностью (§ 106) можно заметить новеллу о примате конституционного законодательства над прочими нормами права при их применении в жизни. Это важное положение меняет принцип поведения судов, которые раньше просто воздерживались от применения закона, входящего в конфликт с Конституцией, а теперь, в случае коллизии, обязаны применять нормы Основного закона. Финляндский подход к вопросу о соблюдении конституционности законодательства можно описать как упреждающий и парламентский. Акцент в этом процессе приходится на Парламент, а точнее — на его Конституционный комитет, который обязан высказывать свое мнение по вопросу о конституционности законопроектов и других передаваемых ему дел, издавая билли, а также контролировать соответствие принимаемых законов международным соглашениям о правах человека (§ 74). Однако одни упреждающие меры по соблюдению за конституционностью законодательства не могут полностью гарантировать конституционность каждого отдельного закона в огромной законодательной системе. Учреждение специального Конституционного суда, который мог бы постфактум, т.е. после вступления в силу того или иного закона, рассматривать вопрос о его конституционности, хоть и привело бы к отступлению от финляндской конституционной традиции, но значительно усовершенствовало бы существующую систему права. К сожалению, новый Основной закон не предусматривает института Конституционного суда.
Единодушное принятие новой Конституции как гражданами страны, так и постоянно конкурирующими между собой элитами свидетельствует о том, что Основной закон стал своеобразным общественным договором. Конституция нейтральна, строго законна и пригодна для применения. Вступление в силу нового Основного закона не изменило сущности финляндской политической системы и стало подтверждением реализации государственных функций на испытанных и истинных принципах. Однако не исключено, что по прошествии определенного периода времени произойдет более тонкая переориентация политической системы.
Реформа была основана на значительном “парламентском пафосе” и особенно на желании увеличить реальную власть Парламента. Конституция будет действовать как буфер, предотвращающий рецидив президентской активности 50-х и 70-х годов, а политический климат в стране будет, скорее всего, формироваться в рамках парламентского режима14. С принятием нового Конституционного закона Финляндия перестала значительно отличаться от других парламентарных республик Европы, а концепция полупрезидентской формы правления ушла в анналы истории. Теперь напряженность между Президентом и Парламентом ослаблена, для этого созданы вполне подходящие условия; в будущем статус Президента станет в меньшей степени опираться на конституционность власти, а больше зависеть от личностных качеств главы государства. Естественно ожидать укрепления оси Правительство — Парламент и сужения президентских полномочий при дистанцировании главы государства от каждодневных корректировок политической стратегии. Глава государства будет своего рода опорой для Правительства и арбитром в случае возникновения конфликтов. В будущем определяющими факторами функционирования политической системы станут не политический капитал или действия Президента, а скорее соотношения парламентских сил, партийных взаимосвязей и угасания или подъема правящих коалиций.
--------------------------------------------------------------------------------
1 175 голосов – “за”, 2 – “против”.
2 Ранее Конституция Финляндии состояла из четырех основных законов: Форма правления (1919 г.); Парламентский устав (Акт об Эдускунте, 1928 г.); Акт о праве Эдускунты контролировать законность деятельности Государственного совета, Канцлера юстиции и юридического уполномоченного Эдускунты при исполнении ими служебных обязанностей (1922 г.) и Акт о Государственном суде (1922 г.).
3Дело в том, что с момента принятия в 1919 г. Формы правления, закрепившей полупрезидентскую форму правления, во главе государства, как правило, находились сильные личности (Ю.-К. Паасикиви, У.-К. Кекконен); их авторитет и личные качества позволяли грамотно руководить государством, вывести страну на достойный уровень развития в послевоенный период и удерживать стабильность в периоды кризисов, в том числе экономических. Поэтому, несмотря на коллизии в осуществлении полномочий высшими органами государственной власти, а также желание возродить былую славу парламента, который, будучи в свое время Сеймом, в смутные времена выступал в роли единственного “спасителя” страны, законодатель не решался проводить ограничения власти главы государства, нарушив, как тогда казалось, обычное течение жизни.
4 Подробнее о конституционной реформе в Финляндии: Могунова М.А. Государственный строй Финляндии. М., 1971. См. также: Могунова М.А. Вводная статья к конституции Финляндии. Конституции государств Европейского совета. М., 1997. С. 603—612; Юсиила О., Хентиля С., Невакиви Ю. Политическая история Финляндии 1809—1995. М., 1998; Pohjolainen K. Constitutionalism in Finland — reality and perspectives. Hakapaino Oy. Helsinki, 1995.
5 Президент Мартти Ахтисаари (1994—2000) нашел свое место в парламентской системе. Он направил усилия на углубление сотрудничества между Эдускунтой, Госсоветом и самим Президентом в принятии внешнеполитических решений, которые по праву в соответствии с Конституцией полностью принадлежали главе государства. Плюралистическая модель сотрудничества очень быстро закрепилась в политической системе. Она предупредила, хоть и не ликвидировала, конкуренцию между высшими правящими институтами, типичную для государственных систем с несколькими сильными и довольно независимыми органами власти. Дело доходило до открытого конфликта Парламента и Президента в вопросе утверждения процедуры принятия решения новым членом ЕС по европейской повестке дня. В этом споре Ахтисаари удалось отстоять лишь один бастион, или временную победу, — присутствовать наряду с Премьер-министром на сессиях Европейского совета. В то же время битва против глобальной конституционной реформы была проиграна.
6 Проект Конституции содержал 12 глав и заключительные положения, в утвержденном же тексте Основного закона заключительные положения стали самостоятельной главой, и таким образом Конституция Финляндии состоит из 13 глав.
7 Иностранные граждане ограничены в политических правах: не могут участвовать на выборах в Эдускунту, а также занимать высшие государственные посты, в частности пост Президента Республики.
8 Tiihonen P. Committee Counsellor, Committee for the Future. The Need For Political Innovation.
9 Конституционный закон “Об изменении порядка выборов и полномочий Президента Финляндской Республики” от 22.07.1991 г. (вступил в силу 1.01.1992 г.).
10 После Второй мировой войны Государственный суд три раза заслушивал дела по обвинению министров, последний раз — в начале 90-х годов.
11 Направление, данное в преобразованном Основном законе, вероятно, затронет также свободу Президента в составлении речей на внешнеполитические темы: в будущем они должны будут основываться на тезисах, предложенных Парламентом.
12 Под нормальной процедурой понимается “двухэтапная” система принятия закона, при которой конституционное предложение должно сначала быть одобрено большинством голосов Парламента во втором чтении, а затем передано на первую сессию вновь избранного Парламента, где он, после соответствующего заключения комиссии по этому вопросу, в неизменном виде должен принять конституционный закон лишь в одном чтении путем решения квалифицированным большинством не менее 2/3 поданных голосов. Под альтернативной “ускоренной” или “короткой” процедурой принятия конституционных поправок понимается порядок, при котором предложение должно сначала быть объявлено срочным и одобренным как таковое 5/6 поданных голосов. После этого решение по конституционному предложению может быть принято в том же самом Парламенте большинством в 2/3 поданных голосов.
13 В целом ускоренная процедура широко не используется, более того, Парламент выражает желание применения этой процедуры только при исключительных обстоятельствах и по очень веским причинам.
14 В 1978 г. французский государствовед Морис Дюверже составил таблицу западноевропейских стран с относительно сильным президентством, упорядочив государства в соответствии со статусом главы государства. Страны классифицировались двумя категориями: а) статус главы государства является формально-конституционным; б) он обладает практической властью. В первом случае Финляндия заняла место на вершине таблицы, во втором — стала второй после Франции.
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №11,2000
В 1999 г., 12 февраля, финляндский Парламент (Эдускунта) почти единодушно одобрил новый Основной закон страны1, который получил окончательное утверждение вновь избранного в марте 1999 г. законодательного органа. С 1 марта 2000 г. в Финляндии действует новый конституционный закон2. В течение первых 50 лет финляндской независимости не существовало серьезной необходимости в изменении конституции страны. С 70-х годов возникли дискуссии о конституционной реформе, но, согласно предварительному отчету созданной для изучения проблемы Конституционной комиссии, стало ясно, что на тот период всесторонняя реформа была нереальна3. В связи с этим внимание законодателей переключилось на процесс постепенных реформ, большое количество которых начиная с 80-х годов было проведено в жизнь4. В 1990 г. Парламент потребовал, чтобы Правительство продолжило разработку проекта конституционной реформы, результатом которой должен был бы стать баланс власти между Эдускунтой, Президентом и Государственным советом. Соблюдение этого баланса нужно было обеспечить за счет сокращения полномочий главы государства и Правительства и усиления власти Парламента. В первую очередь это касалось полномочий Президента, поскольку необходимо было исключить конкуренцию и столкновения между главой государства и законодательным органом5. Работа над проектом “Конституция 2000” была начата весной 1995 г. рабочей группой экспертов для исследования вопросов реформирования конституционного права Финляндии. Рабочая группа предложила соединить все конституционные законы в единый акт, который бы включил в себя наиболее важные вопросы конституционного права, обсуждаемые в процессе реформы и упрощающие конституционное регулирование, прояснил полномочия и ответственность властей в международных делах и определил в конституционном порядке принадлежность Финляндии к ЕС. Новый акт должен был бы утвердить процедуру надзора за соответствием текущего законодательства Конституции, определить порядок использования “ускоренной процедуры” и систему обеспечения юридической ответственности Правительства и отдельных министров. На рабочую группу возлагалась также задача определения структуры конституционного документа, который содержал бы не более 130 статей вместо существовавших на тот период 235. После того как рабочая группа представила свой отчет, Правительство в январе 1996 г. назначило комитет, состоявший главным образом из депутатов Парламента (Конституционный комитет 2000), который и должен был подготовить окончательный проект новой Конституции. Работа продолжалась 17 месяцев. Комитет завершил ее к 17 июня 1997 г. и представил, в форме предложения Правительства, проект единого конституционного акта, состоявшего из 12 глав и заключительных положений (названия глав и их характеристика будут даны далее)6. В течение весны и осени 1998 г. Конституционный комитет Эдускунты после подробного изучения предложения дал 21 января 1999 г. свое положительное заключение. Президент Республики подписал этот акт 11 июня 1999 г, а 1 марта 2000 г. новый конституционный закон Финляндии вступил в силу.
Представленное Эдускунте предложение Правительства отвечало главным целям реформы: 1) кодифицировать конституционные законы; 2) скоординировать и модернизировать структуру норм права; 3) пересмотреть существовавший порядок распределения власти. Новый закон дополнил и уточнил конституционные принципы: укрепил место Конституции в правовой системе; усилил механизмы парламентского контроля над конституционностью законодательства, тем самым обеспечив правовую охрану конституции; подтвердил примат национального законодательства перед международными соглашениями; определены полномочия государственных органов во взаимоотношениях с ЕС. Были частично увеличены прямые властные полномочия Эдускунты и отменены некоторые ограничения ее компетенции; парламентарии получили почти неограниченный доступ к информации. Форме государства были приданы парламентарные черты.
Структура новой Конституции отражает организацию и сферы ответственности правительства. После глав о фундаментальных принципах и конституционных правах в Основном законе содержатся главы, регулирующие организацию деятельности важных государственных органов — Парламента, Президента Республики и Государственного совета. Отдельными главами закреплены основные функции государства: законодательство, государственные финансы, международные отношения, отправление правосудия, контроль над соблюдением законности, государственное управление и оборона. Структура нового закона отражает также важные социально-политические изменения, произошедшие в стране. В частности, увеличение роли международного сотрудничества в связи с процессами европейской интеграции и общей интернационализации, что нашло продолжение в форме самого закона, сформулированного в настоящее время в едином акте (вместо четырех), как это принято в большинстве стран-членов ЕС, а также в стремлении соблюдать тенденции общеевропейского правового стандарта, что привело к глобальному реформированию положений о правах и свободах человека и гражданина.
Как и прежде, Конституция является высшим источником внутригосударственного права и обеспечивает основу правовой системы в целом. Она выступает и как главный национальный символ, учредительный устав Финляндской Республики. По этой причине подход к написанию Конституции отличается от принятого языка обычного законодательства. Текст основного закона более торжествен, нежели в других законах, поскольку в отличие от прочего законодательства Конституция должна существовать в течение длительного времени. Способ записи Конституции требует, чтобы она была написана в достаточно общей форме, без деталей или положений технического характера, которые наиболее восприимчивы к влиянию времени. И хотя язык и терминология новой Конституции были до некоторой степени модернизированы, в ней сохранились соответствующие конституционной традиции Финляндии выражения и формулировки. При выборе названия документа перед Парламентом стояла довольно важная альтернатива. Дело в том, что в предложении Правительства предполагалось сохранить старое название главного конституционного закона “Форма правления” (hallitusmuoto) с целью продолжения конституционной традиции. Конституционный комитет Эдускунты отошел от предложенного названия, посчитав, что не менее важно отразить в заглавии всесторонний характер нового акта, его верховный статус. Название “Основной закон Финляндии” (Suomen perustuslaki), по мнению Парламента, выполняет эту задачу. В соответствии с общими принципами, описанными выше, новая Конституция Финляндии разделена на 13 глав: 1. Основы государственного строя; 2. Основные свободы и права; 3. Парламент и члены Парламента; 4. Функции Парламента; 5. Президент Республики и Государственный совет; 6. Законодательство; 7. Государственные финансы; 8. Международные отношения; 9. Правосудие; 10. Контроль за законностью; 11. Администрация и автономия; 12. Оборона; 13. Заключительные положения.
Первая глава об основах государственного строя подтверждает суверенный статус Финляндской Республики; неприкосновенность человеческого достоинства и прав индивидуума; принцип представительной демократии и роль Парламента как высшего органа власти; разделение законодательной, исполнительной и судебной властей; независимость судов; принцип подотчетности Государственного совета Парламенту; верховенство Конституции и закона в целом.
Глава 2 подробно и всесторонне раскрывает смысл, вкладываемый государством, с учетом требований международного сообщества, в понятие прав, свобод граждан, их влияние на общественную жизнь страны, защиту всех провозглашенных прав и личную безопасность. Особо подчеркивается равенство всех перед законом. Глава 2 практически полностью перешла в новый Основной закон из прежней Формы правления (Основные свободы и права). Незадолго до этого, в 1995 г., эта глава была подвергнута всестороннему преобразованию, что стало толчком к глобальной реформе конституционного законодательства. По сравнению с действовавшей до 1995 г. главой “Основные права и правовая защита граждан в Финляндии” были внесены положения о возможности применения основных прав и свобод в рамках действия финляндской системы права всеми людьми независимо от их гражданства7 , а также осуществлено конституционное закрепление экономических, социальных и культурных прав граждан.
Одна из главных целей процесса конституционного реформирования в Финляндии — формирование Государственного совета в соответствии с соотношением сил в Парламенте, а также ответственность первого перед последним. Финляндский однопалатный Парламент — это многопартийный форум по принятию фундаментальных национальных решений и по надзору за реализацией этих решений. Статусу Эдускунты отведены две главы Конституции: 3 (Парламент и члены Парламента) и 4 (Функции Парламента). Конституция учреждает позицию законодательного органа как верховного органа государственной власти, очерчивает его важнейшие функции, порядок формирования, процедуру принятия решений, статус депутатов, то есть все, что имеет более широкое значение, чем просто внутренняя работа законодательного органа. Детализация конституционных норм, содержавшаяся в Акте об Эдускунте и Регламенте Парламента 1927 г., отнесена теперь в новый Регламент Парламента. Процедура выборов определена в специальном Законе о выборах.
Для подкрепления принципа представительной демократии принципом прямой демократии положением § 53 устанавливается возможность созыва совещательного референдума. Этот параграф входит теперь в главу 4 и относит его созыв к праву Парламента, так как решение о проведении очередного совещательного референдума принимается на основании закона. Ранее глава о референдуме стояла особняком в ряде прочих глав Формы правления, после главы о законодательстве. Компетенция органов государственной власти по вынесению вопросов на народное обсуждение была неясной, так как в законе была дана общая формулировка “государства”, которое должно сообщить населению о выносимых на референдум вопросах, а также содействовать распространению информации о нем.
Новая Конституция делает рамки работы Эдускунты более гибкими, не ограничивает круг вопросов, по которым могут вестись дебаты. Законодательный орган в своем регламенте может самостоятельно определять новые методы инициирования дебатов. Теперь Основной закон содержит только общие постановления о праве депутатов на подачу запросов и организацию по ним дебатов. Детали этой процедуры также отнесены к Регламенту Эдускунты. Конституция упрощает процедуру подачи интерпелляций (особый вид запросов Парламента, обращенных к органам исполнительной власти) и предусматривает назначение временных комитетов по исследованию или проверке вопросов и проблем важного социального значения.
Члены финляндского Парламента получили исключительно широкую и неограниченную свободу высказывания на заседаниях законодательного органа. Это принципиальное право депутатов было подчеркнуто в докладе Конституционного комитета, который обратил внимание, что и в Регламенте Эдускунты недопустимо записывать положения, препятствующие практической реализации права абсолютной свободы высказывания ни на временной основе, ни на основе нарушения принципа равенства всех депутатов Парламента. Новый Основной закон, несмотря на формальность положений о том, что отдельные депутаты могут предлагать вопросы повестки дня и лично участвовать в их рассмотрении на заседаниях Парламента, предоставляет народным представителям как неограниченное право голоса на пленарных заседаниях с возможностью внесения поправок и новых инициатив, так и право выбора работы в одном или нескольких комитетах. В соответствии с Актом об Эдускунте Парламент традиционно имел право получения от Правительства и соответствующих министерств любой, необходимой для выполнения функций Эдускунты информации. Идентичным правом обладали и парламентские комитеты, но в пределах их компетенции. Новая Конституция расширяет возможности Парламента по получению информации. Она предоставила отдельным членам Парламента право запрашивать данные из любых учреждений и органов, необходимые для выполнения депутатских служебных обязанностей, принимая во внимание, что интересуемая информация не является тайной и не связана с подготовкой предложения Правительства по бюджету. В отношении секретов в области международных отношений, или отношений с ЕС, действуют правила, предусмотренные повесткой дня при обсуждении этих вопросов (§ 50).
Новая Конституция упростила законодательную процедуру, сведя количество чтений закона, следующих за их подготовкой в парламентских комитетах, от трех к двум. В остальном процесс принятия решений в Эдускунте базируется на традиционных формах работы — основные дебаты происходят в комитетах.
Смещение акцента финляндской политической системы в сторону парламентаризма влечет за собой укрепление связи Парламент — Государственный совет — Президент Республики. Одно из наиболее важных изменений, способствовавших перестройке политической системы страны, связано с переходом полномочий по формированию Государственного совета от Президента к Парламенту. Влияние, которое Президент Финляндии имел при выборе Премьер-министра и Правительства, менялось в зависимости от политических условий, но Президент всегда имел возможность, весьма законно, вмешиваться в формирование Правительства – одно из наиболее важных полномочий главы государства. Современный, основанный на политических партиях парламентаризм подразумевает, что Правительство и парламентское большинство совместно работают над реализацией политического курса, согласованного партийной коалицией, но при этом установленными формами надзора пользуется не только оппозиция, но и группы, поддерживающие Правительство. Первичные методы установлены в § 43—47 Конституции. Рассмотрение отчетов, заявлений и различных докладов Правительства и обширная работа по запросам — важная часть процедурной деятельности Эдускунты8 .
Стремление “задушить” формальные конституционные полномочия главы государства даже в странах с традиционной практикой парламентаризма — явление вполне нормальное: глава государства часто обладает фактически атрофированными полномочиями и не исполняет возложенные на него обязанности. Форма правления 1919 г. закрепляла подробный перечень прав и обязанностей Президента в главе 4. В настоящее время круг полномочий и обязанностей главы государства лаконично очерчен § 57 новой Конституции: “Президент Республики выполняет обязанности, установленные в Основном законе или каком-либо специальном законе”. Видимо, при подготовке реформы законодатель четко не представлял, какой должна быть роль Президента, но считал, что его полномочия было необходимо ограничить, что и было сделано в общей формулировке.
Порядок выбора Президента и срок его (ее) полномочий остались неизменными. С введением системы прямых президентских выборов в 1994 г.9 , с одной стороны, усилилась легитимность поста главы государства, но, с другой стороны, возросла ответственность перед избирателями. Ликвидация института “партийных” посредников (выборщиков), поскольку на практике невозможно было проконтролировать, насколько корректно они выполняют волю народа, дала возможность осуществления принципа прямой демократии.
Несмотря на тенденцию ограничения власти главы государства, общие формулировки все же позволяют главе государства в сферах, не оговоренных специально в законе, проявлять свою власть и использовать в полной мере свой статус. Основным изменениям в новой Конституции подверглись положения, регулирующие принятие решений Президентом, а также процесс формирования Госсовета.
Президент, как и другие высшие органы власти, имеет право принимать нормативные акты и иные решения. Значительная роль в этом процессе отведена ответственному и зависящему от доверия Эдускунты Госсовету. Обычно Президент, согласно новому Основному закону, принимает свои решения на заседаниях Правительства на основе предложения последнего. Наиболее заметным изменением в функциях главы государства стала передача права принятия окончательного решения по представлению или отзыву постановления Правительства от главы Республики к Государственному совету, включая акты в области иностранных дел. Тем самым была ограничена абсолютная компетенция Президента в области международных отношений. Кроме того, Парламент наблюдает за тем, чтобы военные или связанные с обороной страны указы Президента строго соответствовали договоренностям, достигнутым в ходе его консультаций с главой Министерства обороны либо главой любого другого заинтересованного министерства.
Передав Эдускунте полномочия по формированию Государственного совета, Президент тем самым лишился этого права. С целью усиления гарантий соблюдения принципа представительной демократии Конституцией созданы предпосылки для формирования Госсовета, состав которого в максимальной степени отражает результаты парламентских выборов, а также разнообразие и политическую разнополярность мнений Эдускунты. В соответствии с § 61 Парламент избирает Премьер-министра, которого затем Президент Республики назначает для выполнения его обязанностей, прочие министры утверждаются главой государства по предложению Премьера. Роль Президента в этом процессе стала формальной, ослабла связь между Президентом и Госсоветом, уменьшилась зависимость последнего от первого. Впрочем, Президент может исполнить роль арбитра в том случае, если парламентские группы не могут достигнуть согласия по правительственной программе или выбрать подходящую кандидатуру на должность Премьер-министра.
Президент, Правительство, и министры могут принимать нормативные акты (§ 80). При обычном течении обстоятельств, а также в том случае, если законом не установлено, кем может быть принят акт, он принимается Государственным советом. “Президент Республики принимает решения в Государственном совете на основе выдвинутого Государственным советом предложения решений” (ч. 1 § 58). Такая формулировка – пересмотр существовавшего принципа, в соответствии с которым Президент мог принимать решения на пленарном заседании Правительства, в окружении министров, свободно высказывавших свое мнение. В связи с этим наблюдаются два пути укрепления парламентаризма: а) решения Президента основываются исключительно на предложениях Правительства; б) для этого созданы условия. В данной ситуации во избежание открытых конфликтов, скорее всего, будет использоваться старый метод разрешения противоречий на переговорах “за сценой”. Новая Конституция сохранила эту доктрину, отличающую Финляндию от стран с истинной парламентской системой в виде “рассеянной” формулировки о том, что если Президент не принимает решения по предложению Госсовета, дело возвращается на повторное рассмотрение (ч. 2 § 58).
Президент сохраняет статус главнокомандующего вооруженных сил, но процедура принятия им решений будет также изменена. Теперь вопросы военного характера Президент решает при участии соответствующего министра, хотя дела о военных назначениях и дела, касающиеся канцелярии Президента, могут решаться им (ей) самостоятельно (ч. 5 § 58).
Государственный совет имеет, согласно § 60, простую структуру: Премьер-министр и необходимое количество министров (как правило, 17). Традиционно Премьер-министр многопартийного коалиционного правительства стремился сохранять довольно сдержанную позицию. Достижения последнего времени, как-то: увеличение сроков работы Правительства, режим работы на основе консенсуса и взаимоотношения с Европейским советом, — значительно усилили статус Премьер-министра, впервые закрепленный в Конституции (§ 66). Этот орган осуществляет общее управление широким спектром государственных дел; другими словами, к его компетенции относятся дела, не закрепленные специально за Президентом или другим органом государственной власти. Согласно установленному порядку, Правительство осуществляет свои полномочия в соответствии с его собственной процедурой принятия решений. Заседания Правительства могут проходить и без присутствия Президента Республики; это, однако, не означает, что заседания в отсутствие Президента не могут использоваться для подготовки вопросов, которые позже будут представлены на рассмотрение главы государства.
Решения коалиционного правительства — венец урегулирования политических споров. В этом процессе очень существенную роль играют четыре постоянных комитета: Комитет по иностранной политике и политике безопасности; Комитет экономической стратегии; Комитет финансов и Комитет по делам ЕС. В них представлены ключевые министры от различных партийных групп. Кроме того, министры начиная с 30-х годов собираются на еженедельные вечерние заседания — “правительственные вечерние классы”, где они обсуждают темы политического значения. На официальных заседаниях Правительства некоторые проблемы упоминаются лишь формально. До сих пор конституционно предусмотрена возможность выражения Парламентом недоверия по любому вопросу отдельному министру или Правительству в целом; однако последний раз вотум недоверия был вынесен Правительству в 50-е годы, а с начала 80-х годов состав Правительства менялся только в связи с всеобщими выборами. Эдускунта уполномочена также на принятие решений о возбуждении дел о привлечении к судебной ответственности министров, незаконно использующих служебное положение. Решение может быть вынесено простым большинством голосов и принимается Эдускунтой после получения от Конституционного комитета заключения о незаконности деятельности министра (§ 114). Новая Конституция сохраняет статус специального суда по рассмотрению таких дел, т. е. Государственного суда10 .
В сфере международных отношений (гл. 8) новая Конституция формально не изменяет положения, связанного с уже существовавшим разделением властей между Президентом, Госсоветом и Парламентом (§ 93). Однако главе государства более не принадлежит та заметная роль во внешней политике, которую он играл в период сразу после Второй мировой войны и вплоть до начала 80-х годов. В вопросе регулирования международных отношений Финляндии появился совершенно новый акцент. Внешняя политика, как и прежде, проводится Президентом совместно с Госсоветом, но теперь ратификации Парламента подлежат все договоры с другими государствами, а не только соглашения, затрагивающие сферу законодательства либо по иной причине требующие ратификации (§ 94). Решение вопросов войны и мира, как и прежде, осуществляется Президентом с согласия Эдускунты11 .
Ответственность за национальную подготовку вопросов, рассматриваемых в рамках Европейского совета и возможных в связи с этим обязательств Финляндии, кроме решений, требующих одобрения Парламента, несет Государственный совет. С целью обеспечения согласованности и последовательности внешней политики Финляндии и общей международной политики и политики безопасности ЕС Конституция, отдавая центральную роль в руководстве внешней политикой Президенту, требует тесного взаимодействия между главой государства и Госсоветом, т.е. взаимной надлежащей информированности по вопросам, имеющим важное значение для управления иностранными делами.
Усилена и роль Эдускунты в формировании международных отношений Финляндии с другими странами, прежде всего с Европейским советом. Парламентский Большой Комитет, который изначально являлся законодательным форумом, стал теперь органом главным образом по рассмотрению дел ЕС (ч. 3 § 96). Он собирается еженедельно и заслушивает министров о ходе дел в ЕС, а затем передает свое мнение Государственному совету. Согласно Конституции, комитетам и Парламенту в целом гарантирован доступ к информации по вопросам повестки дня органов ЕС и результатам встреч на высшем уровне в рамках этого союза.
Во избежание правовых конфликтов Конституция Финляндии, что подчеркивает ее гибкость, сохранила традиционную “ускоренную” возможность принятия поправок к ней (§ 73). Как и раньше, процедура вступления в силу конституционных законов состоит из двух альтернативных процедур12. “Ускоренная” процедура была сохранена как часть финляндской системы права. Сохранив ее, законодатель стремился избежать возникновения неконституционных ситуаций в процессе принятия законов13.
В сфере контроля за законностью (§ 106) можно заметить новеллу о примате конституционного законодательства над прочими нормами права при их применении в жизни. Это важное положение меняет принцип поведения судов, которые раньше просто воздерживались от применения закона, входящего в конфликт с Конституцией, а теперь, в случае коллизии, обязаны применять нормы Основного закона. Финляндский подход к вопросу о соблюдении конституционности законодательства можно описать как упреждающий и парламентский. Акцент в этом процессе приходится на Парламент, а точнее — на его Конституционный комитет, который обязан высказывать свое мнение по вопросу о конституционности законопроектов и других передаваемых ему дел, издавая билли, а также контролировать соответствие принимаемых законов международным соглашениям о правах человека (§ 74). Однако одни упреждающие меры по соблюдению за конституционностью законодательства не могут полностью гарантировать конституционность каждого отдельного закона в огромной законодательной системе. Учреждение специального Конституционного суда, который мог бы постфактум, т.е. после вступления в силу того или иного закона, рассматривать вопрос о его конституционности, хоть и привело бы к отступлению от финляндской конституционной традиции, но значительно усовершенствовало бы существующую систему права. К сожалению, новый Основной закон не предусматривает института Конституционного суда.
Единодушное принятие новой Конституции как гражданами страны, так и постоянно конкурирующими между собой элитами свидетельствует о том, что Основной закон стал своеобразным общественным договором. Конституция нейтральна, строго законна и пригодна для применения. Вступление в силу нового Основного закона не изменило сущности финляндской политической системы и стало подтверждением реализации государственных функций на испытанных и истинных принципах. Однако не исключено, что по прошествии определенного периода времени произойдет более тонкая переориентация политической системы.
Реформа была основана на значительном “парламентском пафосе” и особенно на желании увеличить реальную власть Парламента. Конституция будет действовать как буфер, предотвращающий рецидив президентской активности 50-х и 70-х годов, а политический климат в стране будет, скорее всего, формироваться в рамках парламентского режима14. С принятием нового Конституционного закона Финляндия перестала значительно отличаться от других парламентарных республик Европы, а концепция полупрезидентской формы правления ушла в анналы истории. Теперь напряженность между Президентом и Парламентом ослаблена, для этого созданы вполне подходящие условия; в будущем статус Президента станет в меньшей степени опираться на конституционность власти, а больше зависеть от личностных качеств главы государства. Естественно ожидать укрепления оси Правительство — Парламент и сужения президентских полномочий при дистанцировании главы государства от каждодневных корректировок политической стратегии. Глава государства будет своего рода опорой для Правительства и арбитром в случае возникновения конфликтов. В будущем определяющими факторами функционирования политической системы станут не политический капитал или действия Президента, а скорее соотношения парламентских сил, партийных взаимосвязей и угасания или подъема правящих коалиций.
--------------------------------------------------------------------------------
1 175 голосов – “за”, 2 – “против”.
2 Ранее Конституция Финляндии состояла из четырех основных законов: Форма правления (1919 г.); Парламентский устав (Акт об Эдускунте, 1928 г.); Акт о праве Эдускунты контролировать законность деятельности Государственного совета, Канцлера юстиции и юридического уполномоченного Эдускунты при исполнении ими служебных обязанностей (1922 г.) и Акт о Государственном суде (1922 г.).
3Дело в том, что с момента принятия в 1919 г. Формы правления, закрепившей полупрезидентскую форму правления, во главе государства, как правило, находились сильные личности (Ю.-К. Паасикиви, У.-К. Кекконен); их авторитет и личные качества позволяли грамотно руководить государством, вывести страну на достойный уровень развития в послевоенный период и удерживать стабильность в периоды кризисов, в том числе экономических. Поэтому, несмотря на коллизии в осуществлении полномочий высшими органами государственной власти, а также желание возродить былую славу парламента, который, будучи в свое время Сеймом, в смутные времена выступал в роли единственного “спасителя” страны, законодатель не решался проводить ограничения власти главы государства, нарушив, как тогда казалось, обычное течение жизни.
4 Подробнее о конституционной реформе в Финляндии: Могунова М.А. Государственный строй Финляндии. М., 1971. См. также: Могунова М.А. Вводная статья к конституции Финляндии. Конституции государств Европейского совета. М., 1997. С. 603—612; Юсиила О., Хентиля С., Невакиви Ю. Политическая история Финляндии 1809—1995. М., 1998; Pohjolainen K. Constitutionalism in Finland — reality and perspectives. Hakapaino Oy. Helsinki, 1995.
5 Президент Мартти Ахтисаари (1994—2000) нашел свое место в парламентской системе. Он направил усилия на углубление сотрудничества между Эдускунтой, Госсоветом и самим Президентом в принятии внешнеполитических решений, которые по праву в соответствии с Конституцией полностью принадлежали главе государства. Плюралистическая модель сотрудничества очень быстро закрепилась в политической системе. Она предупредила, хоть и не ликвидировала, конкуренцию между высшими правящими институтами, типичную для государственных систем с несколькими сильными и довольно независимыми органами власти. Дело доходило до открытого конфликта Парламента и Президента в вопросе утверждения процедуры принятия решения новым членом ЕС по европейской повестке дня. В этом споре Ахтисаари удалось отстоять лишь один бастион, или временную победу, — присутствовать наряду с Премьер-министром на сессиях Европейского совета. В то же время битва против глобальной конституционной реформы была проиграна.
6 Проект Конституции содержал 12 глав и заключительные положения, в утвержденном же тексте Основного закона заключительные положения стали самостоятельной главой, и таким образом Конституция Финляндии состоит из 13 глав.
7 Иностранные граждане ограничены в политических правах: не могут участвовать на выборах в Эдускунту, а также занимать высшие государственные посты, в частности пост Президента Республики.
8 Tiihonen P. Committee Counsellor, Committee for the Future. The Need For Political Innovation.
9 Конституционный закон “Об изменении порядка выборов и полномочий Президента Финляндской Республики” от 22.07.1991 г. (вступил в силу 1.01.1992 г.).
10 После Второй мировой войны Государственный суд три раза заслушивал дела по обвинению министров, последний раз — в начале 90-х годов.
11 Направление, данное в преобразованном Основном законе, вероятно, затронет также свободу Президента в составлении речей на внешнеполитические темы: в будущем они должны будут основываться на тезисах, предложенных Парламентом.
12 Под нормальной процедурой понимается “двухэтапная” система принятия закона, при которой конституционное предложение должно сначала быть одобрено большинством голосов Парламента во втором чтении, а затем передано на первую сессию вновь избранного Парламента, где он, после соответствующего заключения комиссии по этому вопросу, в неизменном виде должен принять конституционный закон лишь в одном чтении путем решения квалифицированным большинством не менее 2/3 поданных голосов. Под альтернативной “ускоренной” или “короткой” процедурой принятия конституционных поправок понимается порядок, при котором предложение должно сначала быть объявлено срочным и одобренным как таковое 5/6 поданных голосов. После этого решение по конституционному предложению может быть принято в том же самом Парламенте большинством в 2/3 поданных голосов.
13 В целом ускоренная процедура широко не используется, более того, Парламент выражает желание применения этой процедуры только при исключительных обстоятельствах и по очень веским причинам.
14 В 1978 г. французский государствовед Морис Дюверже составил таблицу западноевропейских стран с относительно сильным президентством, упорядочив государства в соответствии со статусом главы государства. Страны классифицировались двумя категориями: а) статус главы государства является формально-конституционным; б) он обладает практической властью. В первом случае Финляндия заняла место на вершине таблицы, во втором — стала второй после Франции.
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Взаимоотношения высших органов государственной власти в Финляндии
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095955603 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций