АВТОР: В. В. Лузин

ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №1,2000

Уникальность полупрезидентской модели формы правления Французской Республики по Конституции 1958 г. заключается в наличии не трёх (как в президентской и парламентарной), а четырёх ветвей власти. Наряду с классической триадой существует ещё и президентская власть1 .

Законодательные полномочия принадлежат двухпалатному Парламенту, состоящему из Национального собрания и Сената (ст. 24 Конституции 1958 г., далее — К. 1958). Сенаторы избираются косвенными выборами на 9 лет и представляют территории, входящие в состав Французской Республики, а также французов, проживающих за пределами Франции. Каждые три года Сенат обновляется на треть. Текст Конституции V Республики подробно не регулирует порядок формирования верхней палаты, детальные положения содержатся в Избирательном кодексе. В соответствии со статьёй L.280 указанного Кодекса (далее — ИК) сенаторы избираются избирательной коллегией в каждом департаменте, в состав которого входят депутаты Национального собрания, региональные советники, генеральные советники и делегаты муниципальных советов или их заместители2 .

Национальное собрание избирается на 5-летний срок на основе всеобщих, равных, прямых выборов по мажоритарной двухтуровой системе абсолютного большинства (во втором туре — относительного большинства). В отношении обеих палат французского Парламента в законодательстве установлен жёсткий принцип несовместимости нахождения на невыборной государственной службе с обладанием депутатским мандатом или званием сенатора (ИК, ст L.O.142). Кроме того, предусмотрены специальные ограничения для судей, офицеров вооружённых сил и должностных лиц исполнительных органов власти.

Формирование исполнительной власти Советом Министров имеет в полупрезидентской модели определённую специфику, отличающуюся от традиций и норм парламентского режима. Премьер-министр назначается Президентом Республики (К. 1958, ст. 8). Может сложиться впечатление, что процесс формирования Правительства V Республики на этом заканчивается, но фактически он включает в себя ещё один этап — выступление Премьер-министра в Национальном собрании с программой Правительства или декларацией об общей политике. После этого глава Совета Министров ставит вопрос перед нижней палатой о доверии (К. 1958, ст. 49, абзац 1).

Напомним, что важнейшим условием формирования и деятельности правительства в странах с парламентарной моделью разделения властей является наличие доверия к нему со стороны представительного органа. Как правило, процедура инвеституры — необходимое и обязательное условие для вступления правительства в должность.

Например, в ФРГ кандидат на пост федерального канцлера должен получить абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты для выражения ему доверия. Ещё более жёсткая процедура инвеституры закреплена в Конституции Италии 1947 г. (ст. 94), согласно которой Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента в 10-дневный срок после формирования.

Юридическая тонкость ст. 49 Конституции V Республики состоит в том, что речь в ней идёт лишь о возможности постановки вопроса о доверии. Таким образом, инвеститура не становится обязательным условием начала работы Правительства во Франции. В связи с этим возможны несколько вариантов поведения Премьер-министра в данных условиях, поскольку абзац 1 ст. 49 — это диспозитивная, а не императивная норма. Первый вариант, когда руководитель правительства (например, Р. Барр в августе 1976 г.) вообще не выступает с программой или декларацией, второй, — когда Премьер-министр, предложив декларацию об общих направлениях политики, не ставит вопрос о доверии.

Казалось бы, отсутствие инвеституры может быть слабым утешением Правительству перед угрозой вынесения резолюции порицания (К. 1958, ст. 4, абзац 2). Но действительное положение дел не так просто, как представляется на первый взгляд. Как известно, для одобрения кандидатуры Премьер-министра в парламентарных странах необходимо, как правило, абсолютное большинство голосов от списочного состава палаты.

Учитывая отсутствие доминирующей партии в политической системе современной Франции, следует отметить, что некоалиционному Правительству трудно рассчитывать на голоса абсолютного большинства депутатов Национального собрания. Предполагается, что Правительство имеет необходимое большинство в палате, но от риска не набрать его оно избавлено.

В случае вынесения резолюции порицания картина полностью меняется, позитив становится негативом, поскольку необходимость собрать абсолютное большинство голосов стоит уже перед оппозицией. Используя терминологию уголовного процесса, надо сказать, что бремя доказывания своей правоты переходит с плеч его политических оппонентов. Оставаясь в рамках процессуальной терминологии, можно сделать ещё один вывод. Во французском конституционном праве презюмируется доверие со стороны Парламента к Правительству, назначенному Президентом Республики.

При этом следует добавить, что процедура принятия резолюции порицания по Конституции 1958 г. является весьма сложной. Итак, есть достаточные основания предположить, что во Франции допускается существование правительства меньшинства. Из этого положения вытекает ещё одна характерная особенность полупрезидентской модели разделения властей — усиление роли Президента при назначении Премьер-министра.

В парламентарном режиме роль главы государства при выборе кандидата на пост председателя правительства сведена в большинстве случаев до минимума. Например, в IV Республике Президент Франции после консультаций с лидерами крупнейших партийных фракций предлагал кандидатуру Премьер-министра Парламенту (К. 1946, ст. 45, абзац 1). Фактически глава государства всецело связан результатами парламентских выборов и свободы выбора у него нет. Если кандидатура на пост Федерального канцлера, предложенная Президентом Германии, не будет поддержана Бундестагом, то последний сам выдвигает своего номинанта (О.З. 1949, ст. 63.3). Естественно, лидер парламентского большинства “обречён” стать руководителем правительства.

Принимая во внимание право Президента Франции по Конституции 1958 г. распустить Национальное собрание в случае вынесения резолюции порицания Совету Министров, право, которое не требует контрассигнации руководителя Правительства, можно утверждать, что роль главы государства в V Республике становится доминирующей в вопросе выбора кандидата на пост Премьера. Однако мы не можем согласиться с теми авторами, кто утверждает, что данное право Президента Французской Республики является дискреционным. Глава государства не может игнорировать волю избирателей и должен считаться с расстановкой политических сил в Национальном собрании. Так, например, Президент Ф. Миттеран фактически смирился в 1986 и 1993 г. г. с результатами парламентских выборов, на которых его политические оппоненты одержали победу, назначив соответственно Ж. Ширака в 1986 г. и Э. Баладюра в 1993 г. во главе Правительства. Аналогичную позицию занял в 1997 г. и нынешний Президент V Республики.

Что касается выбора членов правительства в других странах, то общим правилом для парламентарных режимов является невмешательство президента (монарха) в этот процесс. Кандидатуры министров и госсекретарей подбираются премьер-министром и предлагаются для утверждения (назначения) главе государства.

Иначе обстоит дело во Франции. Смешанная модель разделения властей создаёт предпосылки для ведущей роли Президента не только в процессе выбора кандидатуры Премьер-министра, но и остальных членов Правительства. В истории V Республики, когда Президент был лидером парламентарного большинства, он фактически диктовал свои условия главе Правительства, определяя список важнейших министров.

Но, пожалуй, самым принципиальным отличием французской и классической парламентарной модели разделения властей стала недопустимость в первой из них совмещения министерского портфеля и депутатского мандата (К. 1958, ст. 23). Ст. 1 Ордонанса № 58—1099 от 17 ноября 1958 г. создала окончательный водораздел между Парламентом и Правительством с точки зрения состава этих институтов власти. Идея разделения властей получила своё последовательное закрепление в указанной норме. Депутат Национального собрания в случае занятия должности в правительстве должен сложить с себя по истечении месячного срока полномочия народного представителя (ИК, ст. L.O.153)3 .

Логическим развитием принципа несовместимости министерского поста с депутатским мандатом стало назначение в 1962 г. Премьер-министром Ж. Помпиду, не являвшегося даже членом Парламента. Президент В.Ж. д’Эстен пошёл ещё дальше, предоставив в 1976 г. профессору политической экономии Р. Барру возможность сформировать правительство технократов. На наш взгляд, подобный тип правительства наиболее соответствует полупрезидентской модели разделения властей.

Президент Республики по Конституции 1958 г. первоначально избирался косвенным путём через коллегию нотаблей сроком на 7 лет. Состав коллегии напоминал в общих чертах избирательную коллегию, избиравшую сенаторов. В тексте Конституции сделан только первый шаг к тому, чтобы власть главы государства не стала производной от власти Парламента. На референдуме 28 октября 1962 г. принята поправка к Конституции, вводившая систему прямых, всеобщих выборов Президента Республики. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное число поданных голосов. В тексте Конституции не содержится ограничений по количеству сроков переизбрания на пост Президента Республики.

В отношении судебной власти Конституция 1958 г. предельно лаконична. Судьи системы общих судов назначаются на должности декретом Президента Республики. Акт главы государства требует обязательной контрассигнации министра юстиции. Конституция закрепляет принцип несменяемости судей (К. 1958, ст. 64). Вследствие этого судья во Франции не может быть перемещён без его согласия по службе даже если речь идёт о повышении (ст. 4 Ордонанса № 58-1270 от 22 декабря 1958 г., содержащий органический закон о статусе магистратуры). Судьи уходят в отставку по достижении установленного законом пенсионного возраста (например, судьи Кассационного суда в возрасте 66 лет). Судья может быть отстранён от должности только Высшим советом магистратуры в связи с совершением серьёзного проступка или тяжёлым заболеванием.

Следует признать, что принцип разделения властей нарушается в определённой степени при формировании судебных органов. Исторически сложилась зависимость судебной власти во Франции со времён Великой Французской революции от правительства, а в настоящее время и от Президента. Это связано со страхом “правления судей” (gouvernement des juges). Зависимость судебной власти находит своё выражение в том, что Высший совет магистратуры возглавляется Президентом Республики, функции вице-председателя Совета возложены на министра юстиции (К. 1958, ст. 65).

Наряду с системой общих судов во Франции существует самостоятельная система органов административной юстиции, которую возглавляет Государственный Совет. В соответствии со ст. 13 Конституции 1958 г. и ст. 7 Ордонанса № 45—1708 от 31 июля 1945 г. государственные советники назначаются Советом Министров декретом Президента по предложению министра юстиции при наличии скрепы Премьер-министра. Объём статьи не позволяет нам подробно остановиться на порядке формирования квази-судебных органов: Конституционного Совета, Высокой палаты правосудия и Суда Республики4 .

Функции и предметная компетенция ветвей власти

Конституция V Республики — это конституция политического и правового прагматизма, поэтому одна из основных её идей — идея рационализации власти Парламента. На наш взгляд, данная идея заключается в первую очередь в ограничении власти Парламента через жёсткое разделение предметной компетенции между законодательной и исполнительной властью.

Практика большинства парламентарных государств связана с делегированным законодательством. В странах, где действует доктрина верховенства Парламента, полномочия высшего органа законодательной власти являются абсолютно неопределёнными (например, в Великобритании или Италии). Это порождает ряд сложностей в функционировании государственного механизма. Во-первых, Парламент может принять к своему рассмотрению любые вопросы, включая те, которые уже были урегулированы актами правительства. Это приводит к коллизии норм, к некоторой нестабильности, правовой источник подчас не в состоянии детально урегулировать все стороны экономических, социальных, политических отношений. Во-вторых, акты исполнительной власти с точки зрения принятия и изменения более динамичный источник права, чем закон. В ряде случаев ситуация требует незамедлительного правового вмешательства, что, естественно, легче сделать нормативными актами правительства. Все перечисленные и многие другие причины привели к развитию института делегированного законодательства. Подобная практика издания декретов-законов была весьма распространённой во времена III Республики во Франции. Ст. 13 Конституции IV Республики признала недопустимой практику делегированного законодательства.

Корни этого вопроса уходят в теорию Ж.-Ж. Руссо и сторонников школы естественного права (droit naturel), которые видели в Конституции в целом и в законе в частности выражение всеобщей воли. Поскольку Парламент — это представитель суверенной нации, то, следовательно, только он наделён правом выражения всеобщей воли. Последний элемент логической цепочки очевиден. Власть представительного органа издавать законы (le pouvoir legislatif) возвышается над нормотворческой властью правительства (le pouvoir reglementaire), которые не вправе присваивать себе законодательные полномочия Парламента5.

Необходимо разграничивать делегирование законодательной власти, например, в виде разрешения издавать декреты-законы и делегирование законодательных полномочий, т.е. права издания правительством регламентарных актов, попадающих в сферу парламентской компетенции. Первое из этих двух делегирований мы считаем грубым нарушением принципа разделения властей в любой из известных систем правления. Делегирование полномочий является следствием перечисленных ранее причин, и хотя с точки зрения “чистоты эксперимента” нежелательно, но неизбежно и контролируемо (самим Парламентом, судебной властью, органами административной юстиции и т.д.). Поэтому, по нашему глубокому убеждению, подобное делегирование не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей.

К аналогичному выводу пришёл и Государственный Совет Франции в своём решении 1953 г., признав такую практику законной. Правда, Государственный Совет отметил, что в соответствии с республиканской традицией некоторые вопросы, такие, как фундаментальные свободы, могут регулироваться только законами Парламента. “Легислатура не может поэтому распространить компетенцию регламентарной власти на эти сферы, но она может самоограничиться установлением важнейших положений (принципов, рамок), оставляя Правительству возможность для доработки их”6.

Идея разделения властей нашла в Конституции V Республики уникальное решение в разграничении предметных полномочий между Парламентом и Правительством. Ст. 34 Конституции содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования Парламента в законодательной сфере (le domaine de la loi). В круг компетенции представительного органа вошли важнейшие вопросы экономического, политического, социального характера. Всё, что не было перечислено в ст. 34, составило область нормативного регулирования правительства (domaine reglementaire). В соответствии со ст. 34 Парламент может принимать как обычные законы, так и “рамочные”, фиксирующие основные принципы, например, в сфере образования, организации национальной обороны и т.д. В этом случае Правительство детализирует и развивает их положения своими декретами.

Какова же юридическая сила актов Правительства, регулирующих области за пределами перечня ст. 34? На наш взгляд, речь может идти о двух группах нормативных актов Совета Министров (reglements): 1) акты, носящие подзаконный характер, попадающие в сферу компетенции Парламента (reglements d’application); 2) акты, фактически приравненные по своей юридической силе к законам, если область их регулирования не совпадает с компетенцией законодательной власти (reglements autonomes).

В последнем случае Правительство принимает подобные акты по собственной инициативе независимо от Парламента. Однако в рассмотренном Государственным Советом деле Syndicat General des Ingenieurs Conseils в 1959 г. было указано, что автономные нормативные акты исполнительной власти приравнены к административным актам с вытекающими из этого последствиями.

Наряду с законодательными правами, включая вотирование бюджета и ратификацию текстов международных договоров, Парламент обладает и другими полномочиями, свойственными высшему законодательному и представительному органу (контрольные функции, заслушивание посланий главы государства, рассмотрение вопроса о недоверии правительству и т.д.).

Правительство Франции — Совет Министров, “определяет и ведёт политику Нации” (К. 1958, ст. 20, абзац 1). Текст Конституции предельно сжато говорит о компетенции Правительства. Совет Министров, как было показано выше, наделён регламентарной властью. Учитывая элементы парламентарного режима, Правительство активно участвует в законодательном процессе.

В качестве наиболее яркого примера рационализированного парламентаризма следует привести абзац 3, ст. 49. Правительство может поставить Парламент в такие условия, когда он принимает закон без голосования. Это достигается следующим образом. Совет Министров связывает вопрос о доверии Правительству с голосованием по конкретному законопроекту. Закон считается автоматически принятым без обсуждения и голосования, если в течение последующих 24 часов оппозиция не сумеет внести и через 48 часов принять резолюцию порицания. Уникальность приведённой процедуры заключается в том, что вопрос о доверии Правительству плавно переходит в вопрос о принятии резолюции порицания. Вся суть проблемы сводится к тому, что не Совет Министров должен набрать абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты в случае голосования о доверии, а оппозиция. В ситуации жёсткого выбора между оппозицией и правительственным лагерем “большинство парламентариев, — обоснованно отметил А.Д. Керимов, — предпочтёт стать на сторону правительства”7.

Полупрезидентскую модель разделения властей можно сравнить с камерным оркестром. Каждая из ветвей власти подобна музыканту, исполняющему свою самостоятельную партию. Звучание оркестра полифонично, несколько различных мелодий одновременно гармонично сочетаются. Контрапункт достигается за счёт совершенной работы дирижёра, который к тому же исполняет партию первой скрипки. Как Вы понимаете, Президент V Республики и является таким дирижёром. На его партитуре надпись — Конституция.

В самом тексте Конституции функции Президента определены как арбитражные. Для их выполнения глава государства наделён обширными полномочиями. Сравнение Президента с первой скрипкой и одновременно с дирижёром кажется нам весьма удачным, поскольку кроме собственно арбитражных функций он выполняет и другие полномочия. Эти полномочия образуют вместе каркас президентской ветви власти в государстве. Таким образом, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью в указанной модели существует ещё и президентская. Её составляющие компоненты в традиционном понимании принципа разделения властей производны в определённой степени от классических ветвей. Однако следует особо подчеркнуть, что президентская власть по Конституции V Республики во Франции не является лоскутным набором отдельных полномочий, присущих исполнительным, законодательным и судебным органам в президентских и парламентарных странах. Данная ветвь власти динамична, продумана и эффективна, чтобы обеспечить нормальное функционирование государственных институтов Республики, а также преемственность самого государства (К. 1958, ст. 5, абзац 1).

Как глава государства Президент наделён традиционными полномочиями (право помилования, церемониальные и протокольные функции, право ведения и ратификации некоторых международных договоров, право назначения ряда высших должностных лиц, включая судей, право отлагательного постатейного вето, право роспуска Национального собрания и т.д.). Кроме них Президент обладает регламентарной властью (К. 1958, ст. 13, абзац 1), точнее осуществляет её в ряде случаев совместно с Советом Министров, на заседаниях которого он председательствует (К. 1958, ст. 9).

Стержнем регламентарной власти Президента является право издания ордонансов. “Ордонансы — это административные акты, принятые Советом Министров и подписанные Президентом, которые попадают в сферу парламентской компетенции”8. Из текста Конституции и конституционной практики представляется возможным сделать вывод о четырёх типах ордонансов.

1. В соответствии со ст. 38 Конституции Правительство может для осуществления своей программы просить Парламент предоставить ему право (на ограниченный период времени) регулирования сферы, традиционно принадлежащей законодательной власти (le domaine de la loi — ст. 34), путём издания ордонансов. Издание подобных ордонансов становится возможным на основе специального закона, получившего название во французском конституционном праве — la loi d’habilitetion. Таким образом, этот вид ордонансов характеризуется тем, что они издаются: а) по предложению Правительства; б) только для осуществления правительственной программы; в) ограниченный период времени (обычно месяц или год); г) на основе специального закона Парламента; д) при условии последующей ратификации Парламента.

На период действия соответствующего полномочия Парламент теряет право издавать законы в сфере, делегированной Правительству. Любая попытка вмешательства Парламента в эту область блокируется исполнительной властью на основе ст. 41 Конституции.

2. В соответствии со ст. 47, если палаты не смогли принять решение по проекту бюджета в течение 70 дней с момента его внесения в Национальное собрание, он вводится в действие ордонансом.

3. В случае введения в стране, в отдельной её части прямого президентского правления в соответствии со ст. 16 Конституции Президент сохраняет за собой право регулировать сферу, принадлежащую Парламенту, ордонансами.

4. Президент может получить право издания ордонансов на основании решения референдума.

Доминирующую роль играет Президент в области внешних сношений и обороны. Со времён де Голля исторически сложилось положение, при котором министры иностранных дел и обороны играют партии второго плана в политическом оркестре Франции. Все важнейшие внешнеполитические и военные вопросы решает лично Президент подчас без согласования с Правительством. Прерогативы Президента в военной области опираются на его конституционный статус главы вооружённых сил и председателя национального комитета обороны (К. 1958, ст. 15). После того как Франция создала ядерное оружие (“force de frappe”), никто не оспаривал право Президента взять его использование под свой контроль.

Ст. 11 закрепляет одно из важнейших прав Президента — право назначения референдума. Идея развития форм прямой демократии — одна из основных в Конституции 1958 г. О ней говорил де Голль в своей знаменитой речи в Байё 16 июня 1946 г. В научной литературе справедливо отмечался тот факт, что референдумы в истории V Республики скорее походили на плебисциты. Позволим себе остановиться подробно на анализе обстоятельств наиболее спорного референдума во время правления де Голля.

Г. Моннервилль против Ш. Де Голля9.

Конституция Франции 1958 г. предусматривала непрямые выборы главы государства. В конце сентября 1962 г. Президент Ш. де Голль, выступая по национальному телевидению, предложил народу Франции решить на референдуме вопрос о прямых выборах главы государства. Предложение де Голля вызвало бурю протестов политиков, журналистов, учёных, считавших, что Президент нарушил ст. 89 Конституции 1958 г., предусматривающую особый прядок пересмотра конституции. Государственный Совет и Конституционный Совет настаивали в своих консультативных решениях на использовании процедуры ст. 89.

Де Голль 6 октября 1962 г. вынужден был объявить о роспуске Национального собрания в ответ на резолюцию порицания правительству Ж. Помпиду. На референдуме, состоявшемся 28 октября 1962 г., 62% голоса против 38% предложение генерала де Голля было принято. Председатель Сената Г. Моннервилль до промульгации закона обратился в Конституционный Совет с требованием признать назначение референдума и принятое решение неконституционным.

6 октября 1962 г. Конституционный Совет голосами шесть против четырех заявил, что юрисдикция этого органа не распространяется на законы, принятые на референдуме и являющиеся тем самым прямым выражением национального суверенитета.

8 ноября 1962 г. референдарный закон о прямых выборах главы государства был промульгирован. По мнению председателя Сената, подобным решением Конституционный Совет совершил акт самоубийства. Г. Моннервилль также отметил, что фактически исполнительная власть и Президент V Республики становятся бесконтрольными при изменении Конституции по ст. 11.

На наш взгляд, при анализе данного дела возникают как минимум три конституционные проблемы. 1. может ли Конституционный Совет принимать до промульгации к своему рассмотрению референдарный закон? 2. являлось ли решение о назначении референдума для пересмотра Конституции конституционным? 3. считается ли референдарный закон конституционным, если нарушена процедура назначения референдума?

Как Вы понимаете, чтобы избежать решения дела по существу, Конституционный Совет сконцентрировал своё внимание только на юрисдикционной стороне. В соответствии со ст. 61 Конституции только органические и обычные парламентские законы могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Совете. Референдарные и конституционные законы в тексте ст. 61 не упоминаются. Два контраргумента в этой связи. Во-первых, текст Ордонанса № 58-1067 от 9 ноября 1958 г., содержащий органический закон о Конституционном Совете, упоминает законы и органические законы в качестве объектов конституционного контроля. Термин “закон” не детализирован в указанном Ордонансе и может при желании быть распространён на референдарные и конституционные акты. Во-вторых, ст. 60 Конституции предусматривает, что Конституционный Совет следит за правильностью проведения референдума. Даже без применения расширительного толкования можно предположить, что правильность проведения референдума включает в себя и правильность его назначения. Таким образом, мы полагаем, что Конституционный Совет был вправе принять к своему рассмотрению референдарный закон на предмет его конституционности.

Для решения второй конституционной проблемы обратимся к рассмотрению норм статей 11 и 89 Конституции 1958 г. с точки зрения их соотношения. Ст. 11 — это общая норма, закрепляющая право Президента назначить референдум. Ст. 89 — специальная норма, касающаяся назначения референдума как способа ратификации поправки к тексту Конституции. Мы убеждены также, что сфера регулирования референдарного закона в рамках организации публичных властей может совпадать и с предметами регулирования конституционных и обычных парламентских законов. Поэтому из соотношения общей и специальной нормы следует вывод о преимуществе ст. 89.

Референдум возможен только при соблюдении предварительной процедуры принятия палатами Парламента идентичной редакции соответствующего конституционного закона.

Но самой сложной, бесспорно, является третья конституционная проблема. Может ли Конституционный Совет, установив факт нарушения Конституции при назначении референдума, объявить его результаты ничтожными, не имеющими юридической силы?

По нашему мнению, да. Абзац 2, ст. 50 Ордонанса № 58-1067 предусматривает положение о том, что “констатировав нарушения порядка проведения референдума, Конституционный Совет может в зависимости от степени нарушений либо утвердить результаты голосования, либо полностью или частично аннулировать их”10.

Президент Республики не только попрал процедуру пересмотра Конституции, но и нарушил ряд других её положений.

Во-первых, ст. 3. Конституции предусматривает осуществление национального суверенитета в двух формах: через представителей или посредством референдума. Вряд ли правомерно противопоставление этих форм друг другу. Пересмотр Конституции в любом случае происходит при обязательном участии Парламента.

Во-вторых, нарушен принцип равенства граждан перед законом независимо от их политических взглядов (К. 1958, ст. 2, абзац 1).

По замыслу творцов Конституции V Республики фундаментальные изменения в государственном устройстве, затрагивающие положения Конституции, возможны только при участии и выражении своего мнения политическим меньшинством. Использование референдума без выражения позиции Парламента практически уничтожает такую возможность.

В-третьих, Президент превысил свои арбитражные полномочия и перестал быть гарантом Конституции (К. 1958, ст. 5). На основании перечисленных фактов мы считаем, что в указанном деле Конституционный Совет Франции занял ошибочную позицию.

Право вынесения законопроектов на референдум — важнейшее средство сдерживания представительного органа и правительства, выражающего взгляды парламентского большинства. Вместе с тем следует признать обоюдоострый характер этого оружия в руках главы государства (как, впрочем, и досрочные парламентские выборы). Плебисцитарный характер делает референдум голосованием по доверию Президенту.

Наиболее важная прерогатива, принадлежащая Президенту Франции, предусмотрена ст. 16 Конституции. Данная норма наделяет главу государства правом введения прямого президентского правления в случае возникновения непосредственной и серьёзной угрозы для Республики, целостности её территории, независимости Нации или выполнения Францией международных обязательств при условии прекращения нормального функционирования конституционных государственных властей. При наступлении указанных обстоятельств Конституция возлагает на Президента право и обязанность принять все необходимые меры.

Фактически Президент получает карт-бланш для восстановления нормальной деятельности государственных властей. По мнению ряда авторов, Президент превращается в квази-диктатора11, поскольку полномочия Парламента и Правительства временно приостанавливаются в областях, которые регулирует непосредственно глава государства своими актами.

Полномочия судебной ветви власти в целом традиционны.

Система сдержек и противовесов

В полупрезидентской модели разделения властей этот вопрос требует рассмотрения на двух уровнях.

Во-первых, данная система, так же как в президентском и парламентарном вариантах разделения властей, может анализироваться с точки зрения взаимного контроля государственных институтов. Следует признать, что в условиях поддержки большинством Национального собрания Президента страны вопрос о сдерживании Парламентом главы государства и Правительства теряет свой смысл. Исполнительная ветвь власти может быть спокойна по поводу результатов голосования по всем принципиальным законопроектам в Национальном собрании. В отсутствии жёсткой партийной дисциплины может возникнуть ситуация, когда депутат от правящей партии не поддержит Правительство по одному из вопросов, но она маловероятна. В свою очередь, поскольку Премьер-министр является ставленником и сторонником Президента, последний может быть уверен в лояльности руководителя Совета Министров.

По замыслу творцов Конституции 1958 г., Президенту Республики отводилась роль арбитра, гаранта стабильного функционирования всех государственных институтов. С этой целью Президент был наделён полномочиями сдерживания Правительства и Парламента. Но кто контролирует деятельность рефери? Вопрос становится особенно острым в условиях победы на президентских и парламентских выборах представителей одной партии (движения).

Второй ракурс, под которым может рассматриваться система сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей, заключается в исследовании механизмов защиты прав политического меньшинства и возможностей сдерживания правящего президентского и парламентского большинства, а фактически власти Президента.

Верхняя палата Парламента не подлежит роспуску, и её состав может не совпадать с расстановкой политических сил в Национальном собрании. Реальных механизмов воздействия на законодательный процесс при жёсткой позиции Правительства у Сената практически нет. Принимая во внимание принципы формирования, Государственному Совету затруднительно противодействовать Президенту и Правительству в случае их незаконных действий. Вместе с тем мы считаем административный контроль за актами и действиями главы государства и Совета Министров очень важным элементом сдерживания указанных органов. Государственный Совет несколько раз в истории V Республики признавал решения Президента и Правительства несоответствующими закону12 .

Решающая роль в поддержании баланса между оппозицией и правящим большинством, мы считаем, принадлежит в настоящее время во Франции Конституционному Совету. В развитии института конституционного контроля во Франции можно выделить три этапа: 1958—1971, 1971—1981, с 1981 г. — до наших дней.

С точки зрения сохранения баланса между Парламентом и Правительством, на первом этапе своей эволюции с 1958 по 1971 г. Конституционный Совет выступал элементом сдерживания законодательной власти. В чистом виде конституционный контроль отсутствовал, по сути он был заменён “политическим контролем”, направленным на устранение эксцессов парламентаризма. Среди семи дел, рассмотренных в этот период, самое известное — “Г. Моннервилль против Ш. де Голля” в 1962 г. Антипарламентская направленность в решениях Конституционного Совета была очевидна. Деятельность Конституционного Совета предопределялась во многом его составом и парализовалась харизмой генерала де Голля.

Рубежом в истории Конституционного Совета стало решение 16 июля 1971 г. по делу “О свободе образования ассоциаций” — французский эквивалент американского Marburu v. Madison. Значение данного решения заключалось в следующем: 1) впервые отдельные положения правительственного законопроекта были признаны неконституционными; 2) Конституционный Совет заявил о своей независимости от исполнительной власти; 3) объём текста Конституции был увеличен практически в 2 раза за счёт включения в неё текстов Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулы Конституции 1946 г.

Но главное значение, на наш взгляд, содержится в факте судебной интерпретации конституционных источников. Конституционный Совет перестал быть только “третьей палатой французского Парламента” или, используя термин Кельзена, “негативным законодателем”, он показал себя судебным учреждением, способным осуществлять судебный конституционный контроль. В течение последующего десятилетия Конституционный Совет признал полностью или частично несоответствующими Конституции 16 законопроектов, особое внимание уделив при этом защите прав человека.

Второй этап (1971—1981) эволюции конституционного контроля во Франции ознаменовался ещё одним событием. До реформы 1974 г. правом обращения в Конституционный Совет обладали Президент, Премьер-министр, председатели обеих палат Парламента. В подавляющем числе случаев это право использовали с 1959 по 1974 г. только Премьер-министры. В 1974 г. по предложению Президента В. Ж. д’Эстена был расширен круг лиц, имеющих право обращения в Конституционный Совет. Правом обращения были наделены 60 депутатов или 60 сенаторов.

Во время следующего этапа (1981—1995) эволюции конституционного контроля во Франции, когда главой государства стал социалист Ф. Миттеран, деятельность Совета несла на себе печать острой политической конфронтации правых и левых. На этом этапе выкристаллизировалась новая роль Конституционного Совета в государственном механизме V Республики. Данный институт оказался центральным элементом системы сдержек и противовесов, гарантирующим, во-первых, защиту прав политической оппозиции, а, во-вторых, контролирующим правящее президентское и парламентское большинство. Причина указанной эволюции кроется в слабости системы сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей. Система попыталась внутри себя обнаружить институт, способный сбалансировать исключительно опасную концентрацию власти в руках Президента и исполнительной власти.

С достаточной долей уверенности можно считать, что на институциональном уровне серьёзных элементов контроля и противовесов власти Президента не существует в условиях, когда президентское большинство совпадает с парламентским. В этой связи особое значение приобретают неинституциональные механизмы ограничения президентской власти. К числу подобных механизмов возможно отнести регулярные свободные парламентские и президентские выборы. Результаты референдумов, носящих плебисцитарный характер, наконец, особый порядок пересмотра Конституции. Указанная проблема является предметом самостоятельного исследования и выходит за рамки данной статьи.

В любом случае мы убеждены, что система сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей требует совершенствования. Одним из таких проектов реформы стал 70-страничный доклад Консультативного комитета по пересмотру Конституции, учреждённого в декабре 1992 г. Президентом Ф. Миттераном. Комитет возглавил Ж. Ведель, бывший член Конституционного Совета, экс-декан юридического факультета Университета Сорбонны. Крупнейший авторитет в области административного права. В состав комитета вошли ещё 14 членов: судьи, политики, профессора права, бывшие министры. В течение 10 недель Консультативный комитет подготовил проект необходимых преобразований.

Согласно проекту Конституционный Совет должен получать право решать вопрос о необходимости продолжения действия прямого президентского правления согласно ст. 16 Конституции. Правом обращения в Конституционный Совет наделялись граждане в случае нарушения индивидуальных свобод. После сформирования новое правительство обязано было получить инвеституру в течение 15 дней в Национальном собрании. Референдум должен назначаться по требованию 1/5 членов Парламента и 1/10 числа избирателей. Все законы, касающиеся фундаментальных прав человека, выносятся на референдум для окончательного одобрения.

Предложенная реформа осталась только на бумаге, за исключением одного пункта — создание нового суда для рассмотрения уголовных дел по обвинению членов правительства.

--------------------------------------------------------------------------------

1 См. подробнее: Чиркин В.Е. Президентская власть//Государство и право, 1997, № 5.

2 См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты./Под ред. В.А. Туманова. М., 1989.

3 Данный вопрос стал одним из самых острых при обсуждении проекта Конституции в Консультативном комитете. Большинство членов комитета полагали, что указанный принцип несовместим с традициями парламентарного правительства, когда министры одновременно были сенаторами или депутатами нижней палаты. Однако де Голлю удалось настоять на разделении законодательной и исполнительной власти в двух смыслах: ветви власти должны иметь различные источники формирования и различный состав.

4 См. подробнее: Крутоголов М.А. Конституционный Совет Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1993.

5 West A., Desdevises Y., Fenet A., Gaurier D., Heassaff M.-C. The French legal System. An Introduction, 1922. P. 160.

6 Opinion of the Conseil d’Etat, Fpril 1953, RDR 1953, 170.

7 Керимов А.Д. Французские политические деятели, юристы — за расширение полномочий Парламента//Государство и право. 1995. № 6. С. 114.

8 West A. Ibid. P. 170.

9 Это условное название данного дела. Мы позволили себе прибегнуть к юридическому инструментарию системы общего права для удобства.

10 Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 253.

11 West A.Ob. cit. P. 154.

12 См., например: Дело Canal, Robinet, Godot (1962).