МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Динамика становления и развития российской прокуратуры
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: В. Г. Бессарабов
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2001
В последнее время в обществе, в средствах массовой информации идет широкая дискуссия о месте и роли прокуратуры России в системе органов государства.
Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме. Функционирующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы. Более того, даже среди прокурорских работников практикуются разные подходы к однотипным делам. Это вполне объяснимо, ибо нынешняя политическая жизнь России — противоречивая и крайне сложная сфера, где наблюдаются глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых образов, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов.
По нашему глубокому убеждению, эта тема заслуживает освещения не только с позиции огульной критики, как это пытаются сделать некоторые правоведы и заинтересованные ведомства. Односторонний подход чаще всего порождает заблуждения. Убедительность сторонников демонтажа прокуратуры (утверждающих, в частности, что в России прокуратура — рудимент советской авторитарной системы, который должен быть разрушен в ходе происходящих исторических преобразований, что на всех этапах российской истории, — кроме краткого периода с 1864 по 1917 год, — она была “орудием произвола властей”, органом авторитарного правления, которому “нет места” в демократическом правовом государстве, что разделение властей якобы не оставляет места для универсального прокурорского надзора, что административный или “общий” надзор прокуратуры — инструмент внеэкономического принуждения, к сожалению) отнюдь не доказана практикой и не так уж часто проверялась в открытой дискуссии сторон. Носители подобных точек зрения, как правило, мало утруждают себя поиском существенных доказательств, а ссылаются на непреложность неких “истин”, не подлежащих обсуждению. Однако, как известно, одним из завоеваний демократии явилась возможность каждому гласно отстаивать свое мнение. Сама практика и дальнейшее развитие теории покажут кто прав.
Российская прокуратура: опыт и перспективы
Представляется, что для понимания проблемы необходимо хотя бы кратко изложить основные вехи истории возникновения и развития российской прокуратуры.
В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России. Цель, поставленная перед прокуратурой — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и, в первую очередь, за Сенатом. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Принесение прокурором протеста приостанавливало исполнение того действия или постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное “доношение” генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.
Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел “попечение” о колоднических, то есть арестантских, делах.
В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами. Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным “собиранием” казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др.
После смерти Петра I прокуратура как государственный орган переживала не лучшие свои времена. После восшествия на престол Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии. Это не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру I для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх оказался во власти вельмож, его должность была излишней. Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. Однако после непродолжительного периода упадка происходит рост значения прокуратуры.
Роль прокурора возрастает при Екатерине II. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как “Учреждения для управления губерний” было сказано: “Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, что запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки”1.
Во время царствования Александра I прокурорский надзор получил свое дальнейшее развитие, причем, начиная с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Но это отнюдь не означало, что прокуроры в какой-то мере были подконтрольны судам. Закон гласил, что “ни судебные места, ни председательствующие в оных не входят в обсуждения действий лиц прокурорского надзора …”.
С момента образования и до судебных реформ Александра II собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из дополнений к функции надзора. В ходе судебной реформы (1861-1864 гг.) прокуратура лишилась полномочий по надзору за исполнением законов. Однако сделано это было не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он “связывал руки” всесильной администрации. Не случайно, в дальнейшем правительство было вынуждено возродить, хотя и в чрезвычайно урезанном виде, элементы этого административного надзора.
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу XX в. Поэтому в 60-90-е годы XIX в. в прокурорском надзоре существуют две ветви, две подсистемы: губернская и “судебная” прокуратура. Причем, как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.
В это время выдвигались предложения о необходимости расширения функций так называемого “общего надзора” прокуратуры. Так, в 1896 г. выдающийся русский правовед, государственный и общественный деятель Анатолий Федорович Кони писал: “Упразднение … обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкою составителей судебных уставов”. И далее он нашел образное сравнение реорганизации прокуратуры 1864 г.: “В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса”2.
Ошибкою “отцов” судебной реформы считал реорганизацию прокурорского надзора Д. Аверкиев. “Существуй доселе старая прокуратура, — писал он, — иначе шли бы дела в губернских присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы света божьего! Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, присутствуя в думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собрании, и усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заявлял бы свой протест. И то, что нынче громко именуется борьбою с властью, называлось бы попросту отступлением от закона”3. Как видим, эта проблема, столь актуальная ныне, имеет глубокие корни.
Тем не менее, “новая прокуратура”, хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Данные факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это было возможно в условиях абсолютной монархии.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу генерал-прокурора Российской империи.
К установленному порядку формирования органов прокуратуры того периода следует добавить и такое весьма существенное обстоятельство, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что “нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд, и что мы не за вознаграждение работаем, но на него живем”. Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя и в то время имели распространение факты негативного характера. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверен в своем будущем.
Следует принять во внимание и такой факт, как сословное представительство при формировании прокурорского корпуса. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. Уже в силу одного этого обстоятельства они являлись ревностными защитниками царского престола.
В дореволюционной России закон и служители закона, каковыми являлись представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти.
Как видим, строгое соблюдение тенденциозных законов противоречило интересам большинства населения России. Вот почему в дореволюционной прокуратуре трудящиеся массы, особенно крестьяне, видели своего непримиримого врага. П.И. Стучка по этому поводу писал следующее: “Недаром в деревне поговаривали: не бойся закона, бойся законника”4.
Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и “реакционности этого органа” новая власть после победы Октября ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопроса о ее возрождении даже на основе новых требований. В Декрете о суде №1 от 24 ноября 1917 г. отмечалось: “Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры”. В роли обвинителей теперь могли выступить все “неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами”. Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его Президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.
Созданные в первые месяцы советской власти различные неправовые конструкции типа ревтрибуналов, чрезвычайных комиссий и т.д. на всей территории страны осуществляли внесудебные преследования, расстрелы на месте без суда и следствия. В результате уже в конце 1918 г. прекращается использование старого законодательства, ибо Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. запретило судам ссылаться на законы свергнутых правительств. Тем более, что и сам В.И. Ленин, решительно возражая против малейших попыток обойти советские законы, в то же время, строго следуя логике классовой борьбы, считал и публично объявлял, что нельзя мириться с законом, противоречащим революционному правосознанию. “… Плох тот революционер, — писал он, — который в момент острой борьбы останавливается перед незыблемостью закона. Законы в переходное время имеют временное значение. И если закон препятствует развитию революции, он отменяется или исправляется”5.
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 г. со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры. Можно даже сказать, что в это время сложились в целом сходные с петровским периодом реформ социально-политические условия с точки зрения общих закономерностей функционирования и тенденции развития государственной машины. В этот период рост бюрократического аппарата в России достиг гигантских масштабов.
Требовалось создать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законности во всех областях Советского государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями в новых условиях. Осуществление такой функции решили возложить на прокуратуру.
Как известно, обсуждение проекта положения о прокуратуре проходило в острой борьбе с местничеством. Уже в процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами. Большинство противников данного проекта, высказываясь за введение нового института, выступали против организации централизованной, независимой от губернских исполкомов прокуратуры.
Возражая сторонникам включения органов прокуратуры в систему двойного подчинения, М.И. Калинин подчеркивал, что связывать прокуратуру с губисполкомами было бы грубейшей ошибкой, поскольку при таком положении прокуратура не может быть способной к выполнению своих основных задач, поскольку трудно себе представить, как именно орган, подчиненный губисполкому, будет наблюдать за законностью действий этого исполкома6.
26 мая 1922 г. на III сессии ВЦИК приняли Положение о прокурорском надзоре. Законодательно закрепили независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, был отвергнут принцип “двойного” подчинения. Вместе с тем оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия ее принципиальной “победы” еще предстоит преодолеть.
Именно этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Прокуратура создавалась в сложное время, когда в стране совершался переход к новой экономической политике, когда начали формироваться рыночные отношения. Возникла потребность более четкого правового регулирования общественных отношений, создания более совершенного законодательства, а отсюда и потребность в органе, осуществляющем надзор за соблюдением законности, в единообразном ее понимании. Тот период развития нашего государства в некотором отношении обнаруживает удивительное сходство с нашим временем.
Между тем, тогдашняя прокуратура была элементом пролетарского государства, идеологизированной системы и выполняла ту роль и те функции, которые определялись этой системой. Разумеется, немалое значение имел и субъективный фактор. Немало зависело от людей, возглавлявших прокуратуру, работавших в ней. И здесь оценки могут быть неоднозначными. Достаточно указать на такие сложные личности, как Н. Крыленко, В. Антонов-Овсеенко и др. Были и такие зловещие фигуры в истории прокуратуры, как А. Вышинский.
Многим памятны инспирированные политические процессы 30-х годов. Именно тогда приобрел известность “непримиримого государственного обвинителя” Генеральный прокурор СССР Андрей Вышинский. Его имя также тесно связано с кровавыми репрессиями, как и имена Ягоды, Ежова, Берии. Но ведь приговоры выносил не он, а главный судья страны, в частности, небезызвестный Ульрих. Это его подпись стоит под смертными приговорами практически по всем “делам” того трагического времени.
В середине 30-х годов в стране был создан или официально легализован целый ряд внесудебных органов для расправы с противниками режима (Особое совещание и так называемые “тройки”). Политические процессы проводились судами с грубейшими нарушениями процессуальных правил.
В репрессивной системе не могло быть судей, прокуроров и следователей, которые бы обладали “чувством законности”, т.е. моральным чувством, что позволяло бы отличать добро от зла, правду от неправды, — чувством, основанным не на знании законов и инструкций, а на “доброй совести и милосердии”. “Знамя революционной законности” несли новые люди, добросовестные (или не очень добросовестные) исполнители высшей воли, которые не задумывались о безнравственности содержания исполняемых ими приказов. Однако от них именно это и требовалось.
Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да, видимо, в тех условиях и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как впрочем все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства.
Действительно, только люди, лишенные памяти, могут не понимать, что упрек в авторитарности в равной мере относится к любому другому институту власти, функционировавшему в условиях командно-административной системы, поскольку их деятельность также определялась рамками политической системы. Совершенно очевидно, что сама по себе прокуратура не может быть более авторитарной, чем авторитарен закон. Рассуждая о прокуратуре, почему-то нередко упускают из вида то обстоятельство, что она сугубо правовой институт. А ведь этот существенный признак исключает все обвинения в ее принадлежности к командной системе. Отличаясь, скажем, от судебной власти своей активной позицией, она тем не менее все свои властные полномочия реализует не непосредственно, а только через суд.
Необходимо понимать, что органом внесудебной расправы прокуратура не была даже в самые мрачные годы “диктатуры пролетариата”, и, решая вопрос о перспективах развития прокуратуры, надо иметь в виду, что основная ее функция — “отслеживать” нарушения закона и принимать меры по их устранению — не носит антидемократического “заряда” и вполне отвечает высоким стандартам правового государства.
В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре активно развивалось и особенно активно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Весьма примечательно и то, что Конституция возложила на прокуратуру осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов на всей территории страны. Высший надзор прокуратуры означал то, что он осуществлялся прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний. Конституция закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу.
Как видим, в сфере внимания законодателя неизменно находились проблемы прокурорского надзора. Однако реальности государственной и общественной жизни в рассматриваемый период были таковы, что большая или меньшая степень детализации правового регулирования прокурорского надзора, степень качества законодательства не находили реального воплощения в надзорной практике. Возник и до сих пор существует достаточно определенный разрыв между провозглашенными законом правами прокуроров и их реальными возможностями.
С 1991 г., после распада СССР, резко изменились условия работы российской прокуратуры. Наша страна вновь пережила сложное время. Резко осложнилось исполнение государственного бюджета. Не повысили эффективность работы и не нашли своего места в рыночной экономике многие приватизированные предприятия и акционерные общества.
На фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма государство в ходе перехода от одних законов к другим столкнулось с существенными трудностями и издержками и в правовой сфере. Стало ясно: экономические реформы в России проводились в течение ряда лет без надежного правового обеспечения, более того, и экономическая, и правовая реформы шли в автономном режиме. Примером может служить то, что ни по одному законопроекту, регулирующему вхождение экономики в рынок, их разработчиками и законодателями даже не было проведено надлежащей криминологической экспертизы.
Думается, что все отмеченное в значительной степени является результатом ошибок, допущенных при разработке и проведении в жизнь Концепции судебной реформы, в которой, в частности, наряду с верными шагами по реформированию прокуратуры была “теоретически обоснована” и необходимость превращения ее из многофункционального органа лишь в инструмент уголовного преследования.
Сторонники концепции ограничения функций прокуратуры брали за образец западные модели. Причем эти попытки в определенной мере увенчались успехом. В законодательстве прокурорский надзор стал называться не “высшим”, а просто “надзором”, что терминологически уровняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст. 129 действующей Конституции, посвященная прокуратуре, находится в гл. 7 “Судебная власть”, хотя прокуратура не входит в судебную систему. Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
Если бы такая тенденция ограничения функций прокуратуры возобладала при принятии в дальнейшем изменений и дополнений в Закон РФ о прокуратуре, то роль прокурорского надзора была бы сведена до минимума. Но внесенные изменения оказались настолько объемными и содержательными, что позволили сохранить сильную прокуратуру в России. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако “ядром” прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, сохранена и такая важнейшая функция, как защита средствами прокурорского надзора охраняемых законом интересов общества и государства.
Органы прокуратуры, кроме прочих функций, в настоящее время осуществляют надзор за исполнением не только действующих на территории Российской Федерации законов, но и за соблюдением федеральной Конституции. Полагаю, что нет необходимости убеждать читателя как это злободневно, но одновременно и сложно.
По сравнению с прокуратурой советского периода прокуратура России не осуществляет надзор за исполнением законов гражданами, действия и акты прокуроров могут быть обжалованы в судебном порядке; прокурор уже не осуществляет надзор во всех видах судопроизводства, а только участвует в рассмотрении судами дел в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Повысилось функциональное содержание деятельности прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, охраняемых законом прав и свобод граждан. В этих целях на прокуратуру возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Прокуратура стала осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Нельзя не отдавать себе отчет и в том, что российская прокуратура имеет по сравнению с органами прокуратуры (и органами, выполняющими с ней сходные функции) некоторых других стран ряд преимуществ, которые заключаются в организации и характере ее деятельности, активной роли по защите граждан и утверждении законности во всех сферах государственной и общественной жизни как реальной гарантии обеспечения их конституционных прав и свобод. К их числу можно отнести доступность ее для населения, оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды, в защиту прав граждан.
Компетенция прокуратуры зарубежных стран
Факт принятия России в Совет Европы, присоединение Российской Федерации к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, активное участие России в международных научно-практических конференциях, посвященных месту и роли прокуратуры в правовом государстве, очень остро обозначили проблему изучения и использования в национальной практике мирового опыта, касающегося конституционно-правового статуса прокуратуры, или органов, выполняющих функции, аналогичные с ней, основных направлений и форм их деятельности в разных странах, взаимодействия другими органами государственной власти. При этом особо важное значение, конечно же, играет информация о странах, имеющих богатые правовые традиции и поддерживающих с Россией тесные контакты в различных сферах.
В одних государствах прокуратура связана с судебной властью, другие отдали предпочтение связи ее с исполнительной властью, а в некоторых странах мы наблюдаем связи прокуратуры с законодательной властью.
Вообще, в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к ХVI-ХIХ вв.). Считается, что первая прокуратура появилась во Франции в ХIV в. Король Филипп V Ордонансом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха. В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования. Тем не менее, ее основное предназначение оставалось неизменным: обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства и взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.
Важно подчеркнуть, что распространявшаяся ранее и распространяемая порой теперь информация о деятельности прокуратуры за рубежом нередко носит односторонний характер, приспосабливаясь к отдельным ведомственным оценкам и суждениям. Например, сторонники резкого ограничения сферы деятельности прокуратуры в России часто ссылаются на опыт зарубежных стран, где функции прокурора резко ограничиваются якобы лишь его участием в суде в качестве обвинителя. Однако законодательство высокоразвитых стран, реальная практика показывают, что это далеко не так. Достаточно сослаться на США, где функции у прокуроров по крайней мере не меньше, чем у коллег в России, что подтвердили совместные исследования, проведенные американскими и российскими учеными7.
Из анализа деятельности прокуратур в Германии и Японии можно сделать вывод, что там, как и практически во всех высокоразвитых странах с богатыми правовыми традициями, делается все для того, чтобы максимально полно и всесторонне использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка вообще и в уголовном процессе в частности. Это подтверждают и совместные исследования, проведенные с учеными этих стран.
Полномочия прокуратуры в упомянутых странах, как впрочем и в ряде других, постоянно расширяются. Об этом свидетельствует опыт деятельности прокуратур Великобритании, Финляндии и иных государств.
Практика подтверждает вывод о том, что объем полномочий прокуратуры в разных странах существенно различается. В то же время есть так называемые ключевые и неделимые функции, которые прокурор осуществляет практически повсеместно либо единолично, либо во взаимодействии с другими органами, например следственным судьей. Прежде всего имеются в виду принятие решения об уголовном преследовании, поддержание обвинения в суде, подача протестов на судебные решения.
Прокуратура в большинстве государств — это орган, обеспечивающий частный паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Общепризнанно, что одна из главных задач прокурора — это достижение справедливости и защита свободы.
Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти и управления.
Прокуратура играет важную роль в оказании помощи жертвам преступлений, определяя направления политики государства по отношению к ним. Практически повсеместно прокуратура защищает интересы граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве.
В законодательстве почти всех европейских государств и многих других стран закреплены и реализуются на практике принципы ее объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима (или же стремится быть таковой) от любой внешней власти, в том числе политической. В настоящее время едва ли не повсеместно законодательство о прокуратуре развивается в том направлении, чтобы обеспечить гарантии невмешательства законодательной и исполнительной ветвей власти в содержательную деятельность прокуратуры. Полномочия как законодательной, так и исполнительной власти определяются таким образом, чтобы они не имели правовых оснований вмешиваться в прокурорскую деятельность. Во всяком случае для такого вмешательства определяются конкретные границы.
Общим для всех прокуратур является также принцип действенности. Основная задача прокуратур — защита общества от преступности. Решая эту задачу, прокуратура сама определяет конкретные, не противоречащие закону и ее правовому статусу меры противодействия преступности.
Особое значение в зарубежных странах отводится вопросу взаимодействия органов прокуратуры с полицией. При всем многообразии форм необходимо отметить, что общим в этом вопросе для большинства зарубежных стран является понимание и законодательное закрепление того, что прокуратура есть и будет практически единственным органом контроля за полицией, соблюдения ею Закона, за реализацией основных нормативных актов по защите прав и свобод человека.
В целом, в мире нет единой схемы, определяющей полномочия и задачи прокуратуры. Так, например, Португалия, является членом Совета Европы и Европейского Союза. В государственном устройстве данной страны прокуратура занимает совершенно уникальное место, не относясь ни к одной из ветвей власти, обладая функциями, максимально схожими с полномочиями органов российской прокуратуры, и в чем-то их даже превосходящими. Эта уникальность закреплена в Конституции Португалии, гл. 4 которой посвящена исключительно прокуратуре. В частности, в ст. 221 закреплены следующие функции и статус прокуратуры: в компетенцию прокуратуры входит представительство государства, осуществление уголовного преследования, защита демократической законности и интересов, определяемых законом. Прокуратура обладает собственным статусом и автономией в рамках закона. Представителями прокуратуры являются подчиняющиеся друг другу в порядке субординации ответственные магистраты, и они не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены на пенсию или в отставку, за исключением случаев, предусмотренных в законе. Наказание, введение в должность, перевод и передвижение по службе представителей прокуратуры и применение дисциплинарных мер входит в компетенцию ведомства Генерального прокурора.
Основные обязанности органов прокуратуры включают в себя: представительство государства, юридически недееспособных и пропавших лиц; представительство рабочих и членов их семей в делах по защите их социальных прав. Наиболее существенная сфера вмешательства Генерального прокурора — защита прав несовершеннолетних в суде по делам об усыновлении, ответственности родителей, выплаты алиментов, а также по вопросам защиты, помощи и образовательных мер. Ведомство Генерального прокурора вмешивается в данные дела путем применения мер правовой защиты, в том числе, возбуждая уголовные дела. Оно оказывает содействие и осуществляет координацию действий по предотвращению преступности, защите демократической законности, обеспечению полного соответствия закону деятельности государственных органов и граждан вообще. Вместе с тем оно предоставляет юридические заключения по проектам законов и соответствию международных конвенций и соглашений внутреннему законодательству; осуществляет внесение протестов по любым незаконным решениям судов; практикует обращение в Конституционный суд, в случае, если обычные суды отказались вынести решение на основании тех или иных положений внутреннего или международного права; осуществляет надзор за законностью деятельности судебной полиции; участвует в выработке генеральной линии по вопросам уголовной политики и предотвращения преступлений.
Не существует и стандартов ООН в области организации, структуры и функций прокуратуры. В документах восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями указывалось, что они рекомендованы “для принятия решений и их осуществления на национальном, региональном и межрегиональном уровнях, с учетом политических, экономических, социальных и культурных особенностей и традиций каждой страны”.
Следует также отметить, что в Бразилии в 1988 г. специально были внесены изменения в Конституцию, чтобы закрепить специфическое место прокуратуры в государственной структуре. Данное учреждение называется Публичным (общественным) министерством, в функции которого входит не только поддержание государственного обвинения по уголовным делам, но административный контроль по вопросам, касающимся гражданских свобод, защиты общественных интересов, общественных доходов и коллективных прав. О независимости органов прокуратуры свидетельствует тот факт, что прокурорские работники назначаются пожизненно. В ст. 127 Конституции Бразилии роль данного государственного института определена, как “исключительная для правовой деятельности государства, поскольку он отвечает за защиту правопорядка, демократического режима, социальных и неотъемлемых личных интересов”.
Таким образом, место прокуратуры в современном обществе определяется с учетом ее длительной эволюции. Прокуратура (или органы выполняющие сходные с ней функции независимо от их названия) повсюду представляет собой институт, порожденный объективными потребностями, характером и уровнем развития определенного государственного механизма. Нельзя не учитывать при этом экономические условия, характер общества, его культуру, исторические традиции, менталитет граждан.
Процесс перераспределения функций по контролю за законностью в деятельности государственных органов в наиболее развитых странах произошел значительно раньше, чем у нас. Многие из тех вопросов, которые в настоящее время отнесены к предмету общенадзорной деятельности российской прокуратуры, там переданы в ведение разветвленной системы органов, осуществляющих юрисдикционный контроль за администрацией на всех уровнях — омбудсменов и их аналогов, конституционных судов, судов общей и специальной юрисдикции, квазисудебных органов и т.д. Таким образом, отсутствие у зарубежной прокуратуры общенадзорной (в принятом у нас понимании) функции вовсе не говорит о том, что в этих государствах она не существует вообще.
Пути обновления прокуратуры
В качестве “универсального” решения от всех недостатков в деятельности прокуратуры оппоненты современной российской прокуратуры предлагают, кроме всего прочего, ее включение в судебную систему или передачу органов прокуратуры в подчинение министру юстиции. Следует отметить, что такой подход не отличается ни новизной, ни оригинальностью. Как члену Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1-го созыва) мне хорошо известны и памятны дискуссии, разгоревшиеся вокруг этих предложений еще в 1993-1995 гг. в ходе обсуждения и принятия Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”. Кстати говоря, тогда эти предложения не нашли поддержки ни в Думе, ни в Совете Федерации.
Тем не менее, еще до принятия действующей Конституции некоторые ученые предлагали в ходе правовой реформы вернуть прокуратуру в судебную систему. Активным сторонником подчинения прокуратуры судебному ведомству выступил В.Н. Точиловский, который утверждал, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения — это все, чем должна заниматься прокуратура8. Такую же позицию занимал В.М. Савицкий, считавший, что в современных условиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба с преступностью. Именно по такой модели, по его мнению, как правило, действует прокуратура в зарубежных странах9. Естественно, что подобная позиция вызвала неоднозначную оценку ученых и практиков.
Отдавая должное упомянутым авторам и не имея возможности вступать с ними в продолжительную дискуссию, сообщим, что в ходе проведенного нами в прошлом году изучения проблем правового статуса и роли прокуратуры в системе других государственных органов в 17 субъектах Российской Федерации было опрошено 2456 респондентов, в том числе 295 судей. Так вот, на вопрос анкеты: “Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура входит в судебную систему?” ответили: “полностью поддерживаю” — только 15,5%, “частично поддерживаю” — 16,2%, “полностью не поддерживаю” — 65,9%.
Думается, что каждая точка зрения по обсуждаемой теме имеет право на жизнь, но совсем не лишне при этом знать мнение и самих представителей судейского сообщества.
Совершенно очевидно, что полное и последовательное применение концепции разделения властей предполагает: судебная власть не должна уступать в своем авторитете ни законодательной, ни исполнительной власти. Опыт подтверждает, что состояние судебной власти, ее роль в жизни государства и всего общества — это лакмусовая бумажка демократии и законности. Конституция 1993 г., с одной стороны, отразила результаты начатой ко времени ее принятия судебной реформы, а с другой стороны — явилась основой ее дальнейшего развертывания.
Провозглашенное Конституцией осуществление правосудия только судом означает, что в России нет и не должно быть никаких иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и иные дела. Это несомненное достижение в процессе переустройства жизни российского общества. Но обольщаться достигнутым было бы по меньшей мере несерьезно. Предстоит предпринять еще очень многое, чтобы восстановить и утвердить престиж суда, добиться того, чтобы суд в полной мере защищал права, свободы и законные интересы человека.
Однако судебная реформа влечет за собой, к сожалению, и известные разочарования, связанные со снижением гарантии правосудия, нарушением конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом. Провозгласив принцип состязательности, мы фактически не смогли его обеспечить: нет для этого ни нужного числа прокуроров-обвинителей, ни адвокатов-защитников. Традиционная адвокатура все более превращается в адвокатуру для состоятельной элиты, муниципальная адвокатура не создана.
Вот и идут малообеспеченные граждане (а таких большинство) не в суд и адвокатуру, а в прокуратуру, где их обращения рассматриваются, как правило, относительно быстро, а самое главное — бесплатно. Выходит, что им прокуратура нужна. Какой орган сегодня сможет взять на себя ее функции?
Между тем для увеличения судебного корпуса в несколько раз (что, конечно, весьма желательно), как и для увеличения количества прокуроров и адвокатов, реальных возможностей пока нет. Ситуация с финансированием судебной системы Российской Федерации по-прежнему остается сложной.
В настоящее время всем нам необходимо осознать, что обеспечение независимости суда — это не единственная цель судебно-правовой реформы. Существуют другие важные социально-правовые цели: создать реальные гарантии законности в стране, обеспечить реальную, а не декларируемую защиту прав личности и гражданского общества, обеспечить эффективную борьбу с преступностью правовыми методами.
Ясно, что судебная власть не может участвовать в решении этих задач без опоры на правоохранительную систему страны и прокуратуру, в частности. И совершенно очевидно, что нет каких-либо правовых и других оснований для включения прокуратуры в судебную ветвь государственной власти, так как единственный субъект этой власти — суд.
Отправными точками для решения вопроса взаимоотношений прокуратуры с исполнительной властью должны, как нам представляется, служить Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы, которые составляют правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Опираясь на нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор (контроль) за исполнением законов всеми звеньями этой власти. Впервые в истории российской прокуратуры за Генеральным прокурором Российской Федерации закреплено право в случае несоответствия правительственных постановлений Конституции и федеральным законам информировать об этом Президента.
Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как орган исполнительной власти. Наиболее активно попытки организационного включения прокуратуры в состав исполнительной власти предпринимались бывшим министром юстиции Н.В. Федоровым, который ссылался на то, что и в дореволюционной России, и в большинстве зарубежных стран прокуратура входила и входит в структуру исполнительных органов власти10. При этом не принималось во внимание, что в этих странах прокуратура осуществляет, как правило, лишь функции уголовного преследования, в то время как в России и в ряде других стран основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Кроме того, на наш взгляд, абсолютно правы те ученые и практики, которые считают, что в царской России вообще не существовало разделения властей, и прокуратура при Министерстве юстиции выполняла роль “ока” самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти.
Весьма спорным является и то, что основной функцией прокуратуры должна стать “обвинительная власть в государстве”, т.е. возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения. При этом в качестве аргумента приводится ссылка на то, что общий надзор за соблюдением законов как самостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал.
Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов этой власти по исполнению законов поднадзорна прокуратуре, и, соответственно, прокуратура не относится и не может быть отнесена в силу приведенных выше аргументов к исполнительной ветви государственной власти.
Изложенное свидетельствует о том, что подчинение прокуратуры судебной либо исполнительной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему “сдержек и противовесов”, усилить опасность нарушения законов. Исполнительные органы и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушение Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чревато тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от них прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, если же подчинить прокуратуру исполнительной власти, на что обращают внимание оппоненты, Министерству юстиции, тогда произойдет то, что исполнительная власть будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и, в какой-то мере, судебной властью. Очевидно, что такой надзор все-таки должен иметь иные правовые основания.
Одновременно нельзя не отметить, что во взаимоотношениях прокуратуры с исполнительной властью возникают и другие трудности, в частности, недостаточное финансирование органов прокуратуры. В результате все большее число прокуроров попадает под влияние региональных исполнительных властей. Этому способствует и существующий порядок, по которому для назначения прокурора субъекта федерации требуется согласие исполнительного или законодательного органа власти республики или области (края), округа. Но это не вина прокуратуры, а беда. И прокурорские работники были бы благодарны законодателям, если бы они устранили это противоречие.
Что же касается отношений российской прокуратуры с властями, то и в царское, и в советское время они были очень непростыми. Порой неоднозначно они складываются и сейчас.
Прокурорам сложно было надзирать за законностью в монархической России. Еще Л. Фейербах заметил: “В государстве, где все зависит от милости самодержца, каждое правило становится шатким”11. Расхожими стали горькие слова Герцена о том, что жить в России и не нарушать законов нельзя. С этим созвучна и мысль М.Е. Салтыкова-Щедрина о том, что суровость российских законов смягчается необязательностью их исполнения.
Исторический опыт свидетельствует, что отношение общества, государства и его политического руководства к законам меняется в ходе изменения политического курса. Не видеть этой зависимости нельзя, хотя вряд ли правильно придавать ей абсолютный смысл. Так, в годы противостояния команды российских реформаторов союзному центру Генеральная прокуратура Союза ССР, да и подчиненная ей прокуратура России, как одно из звеньев единой системы, опираясь на законы, принятые союзным государством, безусловно, отстаивали его единство, целостность, интересы центра, что входило в прямую конфронтацию с политикой суверенизации. И даже после распада СССР и ликвидации союзной прокуратуры оказавшаяся на вершине “прокурорской пирамиды” Генеральная прокуратура России и ее руководство изначально вынуждены были проводить политику, во многом противоречащую линии Президента и Правительства, так как органы прокуратуры из-за явного недостатка законов своей республики, правовых “вакуумов” в законодательстве РСФСР руководствовались в повседневной деятельности законами уже не существующего государства. В результате правоохранительные органы, в том числе прокуратура, часто изображались как консервативные учреждения, стоящие на позициях “формальной законности” и не учитывающие “революционной целесообразности” переживаемого периода. Не здесь ли корни кадровой нестабильности в руководящем составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в последние годы? И не отсюда ли проистекают обвинения в преданности “свергнутому тоталитарному режиму”?
В последнее время ситуация в корне изменилась: в Российской Федерации принят пакет законодательных актов, который позволяет органам прокуратуры действовать, опираясь на закон, происходит становление российской государственности и усиления центральной власти.
Однако, стало очевидным, что путь к правовому государству оказался намного сложнее, чем предполагали те политические силы, которые провозглашали принципы правовой защищенности и гармонии. Положение дел в правовой сфере очень напоминает ситуацию в экономике и социальной сфере, для исправления которой власть должна принять немедленные и эффективные меры по восстановлению законности и порядка, прекращению разгула преступности, пресечению сепаратистских тенденций, грозящих целостности российского государства.
Поэтому в настоящий момент роль прокуратуры в утверждении демократического правового федерального государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый механизм в рамках формирующейся системы разделения и взаимодействия властей. В наших условиях она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей), в то же время организационно не входя ни в одну из ветвей государственной власти и ни в коей мере не превращаясь в некую особую (контрольную или какую-либо иную) власть.
Все ветви власти взаимодействуют между собой и как единая государственная структура должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечить которую и призвана прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной власти. При этом основной отличительной особенностью прокуратуры является то, что она выполняет возложенные на нее функции и задачи в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. А поэтому нечего удивляться, когда прокуратура привлекает к ответственности не только рядовых граждан, но и олигархов. Так будет и впредь, ибо закон един для всех. И это тоже необходимое условие существования, и даже более того, завоевания демократии. Другое дело, что за олигарха сразу же вступаются и подконтрольные им СМИ, и знаменитости — представляющие их интересы политики, адвокаты и правозащитники…
Но нельзя считать нормальным, когда крупные предприниматели привлекаются к ответственности незаконно. За это работники прокуратуры должны нести (и несут) строгую ответственность. Но об этом, к сожалению, не знают граждане. Это требует большей открытости прокуратуры, доступности определенных сведений для населения и средств массовой информации.
Однако практика свидетельствует, что в современной России СМИ в подавляющем большинстве случаев должной независимостью не обладают. В условиях экономического кризиса газеты оказались наиболее уязвимым и незащищенным социальным институтом. Рост цен на бумагу, полиграфические и иные услуги заставляют представителей “четвертой власти” судорожно искать средства к существованию.
Ангажированность, финансовая зависимость, погоня за быстрыми доходами существенно ограничивают свободу средств массовой информации. По-прежнему в СМИ мы сталкиваемся с распространением недостоверной информации, источником которой служат слухи и домыслы, полученные якобы “из достоверных источников”. Причем в последние четыре-пять лет в средствах массовой информации активно проводится мысль о том, что главная причина нынешнего “беспредела преступности” — неэффективная работа правоохранительных органов.
В прессе и на телевидении часто появляются материалы об уголовных делах, расследование по которым еще не закончено и решение не вынесено. Цель их, как правило, очевидна: оказать давление на следственные органы и суд, СМИ недооценивают значение правовой пропаганды и уделяют недостаточное внимание воспитанию правовой культуры. Попытки оказать на прокуратуру с помощью СМИ жесткое политическое давление в целях выполнения их требований пытаются различные политические силы — от крайне правых до крайне левых. Видимо, лидеры этих партий и движений либо забыли, либо никак не могут осознать, что ФСБ, МВД, прокуратура, как это и положено в правовом государстве, перестали быть органами, защищающими какую-то идеологию. Прокурорская система не может быть политическим инструментом, а прокуроры — политиками. Для прокурора есть только одна политика — закон, и одна цель —правопорядок.
Тем не менее, отмеченное совсем не означает, что прокуратура России не должна и не может быть реформирована. Ряд приоритетных направлений этой деятельности был определен в выступлении Президента Российской Федерации В.В. Путина на Всероссийском совещании прокурорских работников в январе 2001 г. Это совместная работа с органами власти по укреплению государства и развитию федерализма, сохранению правового и экономического единства страны; правозащитная деятельность прокуратуры; отстаивание экономической свободы государства и граждан; защита частной, государственной собственности и прав предпринимателей12. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ проведена работа по определению путей реализации этих установок.
Однако важно понимать, что реформирование правоохранительной системы страны в целом, и прокуратуры в частности, должно протекать в общем русле государственно-правовой реформы. Пренебрежение или игнорирование этого фактора оборачивается иллюзиями и забеганием вперед, которые, как и всякое оторванное от жизни прожектерство, несут отнюдь не созидательное, а подчас разрушительное начало.
Следующий момент: реформирование любой ценой, как это было не раз в 90-е годы, “реформы во имя самих реформ” недопустимы. Инновации должны определяться условиями переходного периода. Речь, таким образом, идет не о граничащей с разрушением, а о поэтапной трансформации правоохранительных органов и прокуратуры с учетом реально сложившейся в России ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества и государства.
Исходя из этого, следует отметить, что опыт работы прокуратуры в последние годы, связанные с “переходным периодом”, диктует необходимость внесения ряда изменений в Конституцию Российской Федерации.
Прокуратуре в Конституции должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме целесообразно определить назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закрепить функции, объекты прокурорского надзора. Определить, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным конституционным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, процессуальным законодательством и другими процессуальными актами.
В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Закрепить в Конституции РФ право обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд.
Кроме того, необходимо предусмотреть в Законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” процессуальный механизм исправления ошибочных решений и место Генерального прокурора РФ в этом механизме: право представлений в Конституционный Суд решений с целью их пересмотра либо целесообразного истолкования, порядок его участия в этой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, а также определить процессуальный статус Генерального прокурора РФ как представителя государственного органа по надзору за исполнением законов.
Установленный ст. 129 Конституции порядок назначения на должность прокуроров субъектов Российской Федерации по согласованию с администрациями субъектов требуется изменить, так как это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов федерации, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского надзора — независимости прокуроров от каких-либо органов власти и негативно сказывается на их деятельности. Необходимо также внести изменения в Закон “О прокуратуре Российской Федерации” и законодательно закрепить право органов прокуратуры в борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных, но и специализированных органов, а также служб государственного контроля.
В Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует внести изменение, включив в него органы Федеральной пограничной службы и Министерства юстиции Российской Федерации, а также Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ), что обусловлено особой важностью информации, которой снабжаются Федеральным агентством правоохранительные органы в своей деятельности по борьбе с преступностью. Кроме того в него следует включить Федеральную службу охраны Российской Федерации и Службу внешней разведки, что особенно важно при организации борьбы с международным терроризмом.
На современном этапе развития органов прокуратуры важно не противодействовать осуществлению в рамках закона общественного контроля за деятельностью прокуратуры, проводимого институтами гражданского общества, и контроля, проводимого отдельными гражданами. Таким образом, благодаря общественному контролю развитие системы органов прокуратуры не будет осуществляться в отрыве от тех процессов, которые протекают в гражданском обществе.
Гласность должна быть неотъемлемой частью правоохранительной деятельности, начиная со следствия и кончая вынесением приговора. Гласность имеет очень важный аспект — учет общественного мнения, причем критика отдельных фактов в работе прокуратуры должна быть использована в целях совершенствования ее деятельности.
В этих условиях прокуратура призвана стать одним из гарантов проводимых в стране преобразований цивилизованными средствами, в рамках законных процедур, без ущемления чьих-либо прав и интересов, но одновременно при усилении борьбы с преступным миром и мафиозными кланами. Поэтому тем более непонятно стремление лидеров ряда партий и движений, стремящихся ослабить значение органов прокуратуры и даже свести ее роль на нет.
Сегодня с сожалением приходится констатировать, что институты политической системы крайне медленно осознают то, что обеспечение законности, борьба с преступностью — одна из немногочисленных сфер жизни, где могут объединиться все политические и общественные силы России, что способствовало бы стабилизации социально-экономической ситуации в стране, сохранению гражданского мира, целостности и независимости Российского государства.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. М., 1987. С. 127. (назад)
2 Кони А.Ф. Дмитрий Александрович Ровинский. Собр. соч. Т. 5. М., 1968. С. 8. (назад)
3 Аверкиев Д. Дневник писателя. 1886. С. 116. (назад)
4 Стучка П.И. Черновик статьи “Революционная законность и деревня” // ЦПА ИМЛ. Ф.153. Оп.1. Д.31. Л.29. (назад)
5 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 504. (назад)
6 Бюллетень №3 Ш сессии ВЦИК IХ созыва. 1922. 17 мая. (назад)
7 См.: Органы прокуратуры Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки (Правовые основы, структура, направления деятельности). М., 1996. (назад)
8 Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. №9. С. 46. (назад)
9 См.: Савицкий В.М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. №10. С. 24. (назад)
10 См.: Федоров Н.В. О судебной реформе в России // Государство и право. 1992. №6. С. 11. (назад)
11 Фейербах Л. Философские произведения. М., 1955. С. 643. (назад)
12 См.: Быть прокурором в наши дни непросто // Российская газета. 2001. 13 января. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №3,2001
В последнее время в обществе, в средствах массовой информации идет широкая дискуссия о месте и роли прокуратуры России в системе органов государства.
Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме. Функционирующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы. Более того, даже среди прокурорских работников практикуются разные подходы к однотипным делам. Это вполне объяснимо, ибо нынешняя политическая жизнь России — противоречивая и крайне сложная сфера, где наблюдаются глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых образов, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов.
По нашему глубокому убеждению, эта тема заслуживает освещения не только с позиции огульной критики, как это пытаются сделать некоторые правоведы и заинтересованные ведомства. Односторонний подход чаще всего порождает заблуждения. Убедительность сторонников демонтажа прокуратуры (утверждающих, в частности, что в России прокуратура — рудимент советской авторитарной системы, который должен быть разрушен в ходе происходящих исторических преобразований, что на всех этапах российской истории, — кроме краткого периода с 1864 по 1917 год, — она была “орудием произвола властей”, органом авторитарного правления, которому “нет места” в демократическом правовом государстве, что разделение властей якобы не оставляет места для универсального прокурорского надзора, что административный или “общий” надзор прокуратуры — инструмент внеэкономического принуждения, к сожалению) отнюдь не доказана практикой и не так уж часто проверялась в открытой дискуссии сторон. Носители подобных точек зрения, как правило, мало утруждают себя поиском существенных доказательств, а ссылаются на непреложность неких “истин”, не подлежащих обсуждению. Однако, как известно, одним из завоеваний демократии явилась возможность каждому гласно отстаивать свое мнение. Сама практика и дальнейшее развитие теории покажут кто прав.
Российская прокуратура: опыт и перспективы
Представляется, что для понимания проблемы необходимо хотя бы кратко изложить основные вехи истории возникновения и развития российской прокуратуры.
В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России. Цель, поставленная перед прокуратурой — проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Действия прокуроров уже тогда носили чисто надзорный характер. По замыслу самодержца прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и, в первую очередь, за Сенатом. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, то он приносил протест. Принесение прокурором протеста приостанавливало исполнение того действия или постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное “доношение” генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.
Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел “попечение” о колоднических, то есть арестантских, делах.
В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами. Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным “собиранием” казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др.
После смерти Петра I прокуратура как государственный орган переживала не лучшие свои времена. После восшествия на престол Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии. Это не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру I для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх оказался во власти вельмож, его должность была излишней. Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. Однако после непродолжительного периода упадка происходит рост значения прокуратуры.
Роль прокурора возрастает при Екатерине II. В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как “Учреждения для управления губерний” было сказано: “Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, что запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки”1.
Во время царствования Александра I прокурорский надзор получил свое дальнейшее развитие, причем, начиная с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Но это отнюдь не означало, что прокуроры в какой-то мере были подконтрольны судам. Закон гласил, что “ни судебные места, ни председательствующие в оных не входят в обсуждения действий лиц прокурорского надзора …”.
С момента образования и до судебных реформ Александра II собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из дополнений к функции надзора. В ходе судебной реформы (1861-1864 гг.) прокуратура лишилась полномочий по надзору за исполнением законов. Однако сделано это было не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он “связывал руки” всесильной администрации. Не случайно, в дальнейшем правительство было вынуждено возродить, хотя и в чрезвычайно урезанном виде, элементы этого административного надзора.
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложением на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу XX в. Поэтому в 60-90-е годы XIX в. в прокурорском надзоре существуют две ветви, две подсистемы: губернская и “судебная” прокуратура. Причем, как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.
В это время выдвигались предложения о необходимости расширения функций так называемого “общего надзора” прокуратуры. Так, в 1896 г. выдающийся русский правовед, государственный и общественный деятель Анатолий Федорович Кони писал: “Упразднение … обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкою составителей судебных уставов”. И далее он нашел образное сравнение реорганизации прокуратуры 1864 г.: “В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса”2.
Ошибкою “отцов” судебной реформы считал реорганизацию прокурорского надзора Д. Аверкиев. “Существуй доселе старая прокуратура, — писал он, — иначе шли бы дела в губернских присутственных местах и в наших думах и земствах. Сколько жгучих и праздных вопросов не увидели бы света божьего! Дело обходилось бы проще. Губернский прокурор, присутствуя в думе и земстве, как он присутствовал в дворянском собрании, и усмотрев несогласие тех или иных постановлений с законом, заявлял бы свой протест. И то, что нынче громко именуется борьбою с властью, называлось бы попросту отступлением от закона”3. Как видим, эта проблема, столь актуальная ныне, имеет глубокие корни.
Тем не менее, “новая прокуратура”, хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Данные факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это было возможно в условиях абсолютной монархии.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу генерал-прокурора Российской империи.
К установленному порядку формирования органов прокуратуры того периода следует добавить и такое весьма существенное обстоятельство, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что “нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд, и что мы не за вознаграждение работаем, но на него живем”. Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя и в то время имели распространение факты негативного характера. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверен в своем будущем.
Следует принять во внимание и такой факт, как сословное представительство при формировании прокурорского корпуса. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. Уже в силу одного этого обстоятельства они являлись ревностными защитниками царского престола.
В дореволюционной России закон и служители закона, каковыми являлись представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства, монархом, нежели с юридическими нормами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти.
Как видим, строгое соблюдение тенденциозных законов противоречило интересам большинства населения России. Вот почему в дореволюционной прокуратуре трудящиеся массы, особенно крестьяне, видели своего непримиримого врага. П.И. Стучка по этому поводу писал следующее: “Недаром в деревне поговаривали: не бойся закона, бойся законника”4.
Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и “реакционности этого органа” новая власть после победы Октября ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопроса о ее возрождении даже на основе новых требований. В Декрете о суде №1 от 24 ноября 1917 г. отмечалось: “Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжных и частной адвокатуры”. В роли обвинителей теперь могли выступить все “неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами”. Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его Президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.
Созданные в первые месяцы советской власти различные неправовые конструкции типа ревтрибуналов, чрезвычайных комиссий и т.д. на всей территории страны осуществляли внесудебные преследования, расстрелы на месте без суда и следствия. В результате уже в конце 1918 г. прекращается использование старого законодательства, ибо Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. запретило судам ссылаться на законы свергнутых правительств. Тем более, что и сам В.И. Ленин, решительно возражая против малейших попыток обойти советские законы, в то же время, строго следуя логике классовой борьбы, считал и публично объявлял, что нельзя мириться с законом, противоречащим революционному правосознанию. “… Плох тот революционер, — писал он, — который в момент острой борьбы останавливается перед незыблемостью закона. Законы в переходное время имеют временное значение. И если закон препятствует развитию революции, он отменяется или исправляется”5.
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства. В 1921 г. со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры. Можно даже сказать, что в это время сложились в целом сходные с петровским периодом реформ социально-политические условия с точки зрения общих закономерностей функционирования и тенденции развития государственной машины. В этот период рост бюрократического аппарата в России достиг гигантских масштабов.
Требовалось создать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законности во всех областях Советского государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями в новых условиях. Осуществление такой функции решили возложить на прокуратуру.
Как известно, обсуждение проекта положения о прокуратуре проходило в острой борьбе с местничеством. Уже в процессе подготовки законопроекта высказывались различные точки зрения по вопросам о месте прокуратуры в системе государственных органов, о принципах ее организации и объеме полномочий. Главным был вопрос об отношениях прокуратуры с губернскими исполнительными комитетами. Большинство противников данного проекта, высказываясь за введение нового института, выступали против организации централизованной, независимой от губернских исполкомов прокуратуры.
Возражая сторонникам включения органов прокуратуры в систему двойного подчинения, М.И. Калинин подчеркивал, что связывать прокуратуру с губисполкомами было бы грубейшей ошибкой, поскольку при таком положении прокуратура не может быть способной к выполнению своих основных задач, поскольку трудно себе представить, как именно орган, подчиненный губисполкому, будет наблюдать за законностью действий этого исполкома6.
26 мая 1922 г. на III сессии ВЦИК приняли Положение о прокурорском надзоре. Законодательно закрепили независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, был отвергнут принцип “двойного” подчинения. Вместе с тем оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия ее принципиальной “победы” еще предстоит преодолеть.
Именно этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Прокуратура создавалась в сложное время, когда в стране совершался переход к новой экономической политике, когда начали формироваться рыночные отношения. Возникла потребность более четкого правового регулирования общественных отношений, создания более совершенного законодательства, а отсюда и потребность в органе, осуществляющем надзор за соблюдением законности, в единообразном ее понимании. Тот период развития нашего государства в некотором отношении обнаруживает удивительное сходство с нашим временем.
Между тем, тогдашняя прокуратура была элементом пролетарского государства, идеологизированной системы и выполняла ту роль и те функции, которые определялись этой системой. Разумеется, немалое значение имел и субъективный фактор. Немало зависело от людей, возглавлявших прокуратуру, работавших в ней. И здесь оценки могут быть неоднозначными. Достаточно указать на такие сложные личности, как Н. Крыленко, В. Антонов-Овсеенко и др. Были и такие зловещие фигуры в истории прокуратуры, как А. Вышинский.
Многим памятны инспирированные политические процессы 30-х годов. Именно тогда приобрел известность “непримиримого государственного обвинителя” Генеральный прокурор СССР Андрей Вышинский. Его имя также тесно связано с кровавыми репрессиями, как и имена Ягоды, Ежова, Берии. Но ведь приговоры выносил не он, а главный судья страны, в частности, небезызвестный Ульрих. Это его подпись стоит под смертными приговорами практически по всем “делам” того трагического времени.
В середине 30-х годов в стране был создан или официально легализован целый ряд внесудебных органов для расправы с противниками режима (Особое совещание и так называемые “тройки”). Политические процессы проводились судами с грубейшими нарушениями процессуальных правил.
В репрессивной системе не могло быть судей, прокуроров и следователей, которые бы обладали “чувством законности”, т.е. моральным чувством, что позволяло бы отличать добро от зла, правду от неправды, — чувством, основанным не на знании законов и инструкций, а на “доброй совести и милосердии”. “Знамя революционной законности” несли новые люди, добросовестные (или не очень добросовестные) исполнители высшей воли, которые не задумывались о безнравственности содержания исполняемых ими приказов. Однако от них именно это и требовалось.
Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да, видимо, в тех условиях и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как впрочем все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства.
Действительно, только люди, лишенные памяти, могут не понимать, что упрек в авторитарности в равной мере относится к любому другому институту власти, функционировавшему в условиях командно-административной системы, поскольку их деятельность также определялась рамками политической системы. Совершенно очевидно, что сама по себе прокуратура не может быть более авторитарной, чем авторитарен закон. Рассуждая о прокуратуре, почему-то нередко упускают из вида то обстоятельство, что она сугубо правовой институт. А ведь этот существенный признак исключает все обвинения в ее принадлежности к командной системе. Отличаясь, скажем, от судебной власти своей активной позицией, она тем не менее все свои властные полномочия реализует не непосредственно, а только через суд.
Необходимо понимать, что органом внесудебной расправы прокуратура не была даже в самые мрачные годы “диктатуры пролетариата”, и, решая вопрос о перспективах развития прокуратуры, надо иметь в виду, что основная ее функция — “отслеживать” нарушения закона и принимать меры по их устранению — не носит антидемократического “заряда” и вполне отвечает высоким стандартам правового государства.
В послевоенные годы законодательство о прокурорском надзоре активно развивалось и особенно активно после событий, приведших к развенчанию культа личности. Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР 1977 г. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава, в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности ее органов. Весьма примечательно и то, что Конституция возложила на прокуратуру осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов на всей территории страны. Высший надзор прокуратуры означал то, что он осуществлялся прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний. Конституция закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу.
Как видим, в сфере внимания законодателя неизменно находились проблемы прокурорского надзора. Однако реальности государственной и общественной жизни в рассматриваемый период были таковы, что большая или меньшая степень детализации правового регулирования прокурорского надзора, степень качества законодательства не находили реального воплощения в надзорной практике. Возник и до сих пор существует достаточно определенный разрыв между провозглашенными законом правами прокуроров и их реальными возможностями.
С 1991 г., после распада СССР, резко изменились условия работы российской прокуратуры. Наша страна вновь пережила сложное время. Резко осложнилось исполнение государственного бюджета. Не повысили эффективность работы и не нашли своего места в рыночной экономике многие приватизированные предприятия и акционерные общества.
На фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма государство в ходе перехода от одних законов к другим столкнулось с существенными трудностями и издержками и в правовой сфере. Стало ясно: экономические реформы в России проводились в течение ряда лет без надежного правового обеспечения, более того, и экономическая, и правовая реформы шли в автономном режиме. Примером может служить то, что ни по одному законопроекту, регулирующему вхождение экономики в рынок, их разработчиками и законодателями даже не было проведено надлежащей криминологической экспертизы.
Думается, что все отмеченное в значительной степени является результатом ошибок, допущенных при разработке и проведении в жизнь Концепции судебной реформы, в которой, в частности, наряду с верными шагами по реформированию прокуратуры была “теоретически обоснована” и необходимость превращения ее из многофункционального органа лишь в инструмент уголовного преследования.
Сторонники концепции ограничения функций прокуратуры брали за образец западные модели. Причем эти попытки в определенной мере увенчались успехом. В законодательстве прокурорский надзор стал называться не “высшим”, а просто “надзором”, что терминологически уровняло его с надзорными органами исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации 1993 г., в отличие от ранее действовавшей, нет главы о прокуратуре: ст. 129 действующей Конституции, посвященная прокуратуре, находится в гл. 7 “Судебная власть”, хотя прокуратура не входит в судебную систему. Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции.
Если бы такая тенденция ограничения функций прокуратуры возобладала при принятии в дальнейшем изменений и дополнений в Закон РФ о прокуратуре, то роль прокурорского надзора была бы сведена до минимума. Но внесенные изменения оказались настолько объемными и содержательными, что позволили сохранить сильную прокуратуру в России. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако “ядром” прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, сохранена и такая важнейшая функция, как защита средствами прокурорского надзора охраняемых законом интересов общества и государства.
Органы прокуратуры, кроме прочих функций, в настоящее время осуществляют надзор за исполнением не только действующих на территории Российской Федерации законов, но и за соблюдением федеральной Конституции. Полагаю, что нет необходимости убеждать читателя как это злободневно, но одновременно и сложно.
По сравнению с прокуратурой советского периода прокуратура России не осуществляет надзор за исполнением законов гражданами, действия и акты прокуроров могут быть обжалованы в судебном порядке; прокурор уже не осуществляет надзор во всех видах судопроизводства, а только участвует в рассмотрении судами дел в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Повысилось функциональное содержание деятельности прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, охраняемых законом прав и свобод граждан. В этих целях на прокуратуру возложен надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Прокуратура стала осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Нельзя не отдавать себе отчет и в том, что российская прокуратура имеет по сравнению с органами прокуратуры (и органами, выполняющими с ней сходные функции) некоторых других стран ряд преимуществ, которые заключаются в организации и характере ее деятельности, активной роли по защите граждан и утверждении законности во всех сферах государственной и общественной жизни как реальной гарантии обеспечения их конституционных прав и свобод. К их числу можно отнести доступность ее для населения, оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированную систему реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды, в защиту прав граждан.
Компетенция прокуратуры зарубежных стран
Факт принятия России в Совет Европы, присоединение Российской Федерации к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, активное участие России в международных научно-практических конференциях, посвященных месту и роли прокуратуры в правовом государстве, очень остро обозначили проблему изучения и использования в национальной практике мирового опыта, касающегося конституционно-правового статуса прокуратуры, или органов, выполняющих функции, аналогичные с ней, основных направлений и форм их деятельности в разных странах, взаимодействия другими органами государственной власти. При этом особо важное значение, конечно же, играет информация о странах, имеющих богатые правовые традиции и поддерживающих с Россией тесные контакты в различных сферах.
В одних государствах прокуратура связана с судебной властью, другие отдали предпочтение связи ее с исполнительной властью, а в некоторых странах мы наблюдаем связи прокуратуры с законодательной властью.
Вообще, в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме государственности возникла сравнительно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к ХVI-ХIХ вв.). Считается, что первая прокуратура появилась во Франции в ХIV в. Король Филипп V Ордонансом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха. В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования. Тем не менее, ее основное предназначение оставалось неизменным: обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства и взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.
Важно подчеркнуть, что распространявшаяся ранее и распространяемая порой теперь информация о деятельности прокуратуры за рубежом нередко носит односторонний характер, приспосабливаясь к отдельным ведомственным оценкам и суждениям. Например, сторонники резкого ограничения сферы деятельности прокуратуры в России часто ссылаются на опыт зарубежных стран, где функции прокурора резко ограничиваются якобы лишь его участием в суде в качестве обвинителя. Однако законодательство высокоразвитых стран, реальная практика показывают, что это далеко не так. Достаточно сослаться на США, где функции у прокуроров по крайней мере не меньше, чем у коллег в России, что подтвердили совместные исследования, проведенные американскими и российскими учеными7.
Из анализа деятельности прокуратур в Германии и Японии можно сделать вывод, что там, как и практически во всех высокоразвитых странах с богатыми правовыми традициями, делается все для того, чтобы максимально полно и всесторонне использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка вообще и в уголовном процессе в частности. Это подтверждают и совместные исследования, проведенные с учеными этих стран.
Полномочия прокуратуры в упомянутых странах, как впрочем и в ряде других, постоянно расширяются. Об этом свидетельствует опыт деятельности прокуратур Великобритании, Финляндии и иных государств.
Практика подтверждает вывод о том, что объем полномочий прокуратуры в разных странах существенно различается. В то же время есть так называемые ключевые и неделимые функции, которые прокурор осуществляет практически повсеместно либо единолично, либо во взаимодействии с другими органами, например следственным судьей. Прежде всего имеются в виду принятие решения об уголовном преследовании, поддержание обвинения в суде, подача протестов на судебные решения.
Прокуратура в большинстве государств — это орган, обеспечивающий частный паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Общепризнанно, что одна из главных задач прокурора — это достижение справедливости и защита свободы.
Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти и управления.
Прокуратура играет важную роль в оказании помощи жертвам преступлений, определяя направления политики государства по отношению к ним. Практически повсеместно прокуратура защищает интересы граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве.
В законодательстве почти всех европейских государств и многих других стран закреплены и реализуются на практике принципы ее объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима (или же стремится быть таковой) от любой внешней власти, в том числе политической. В настоящее время едва ли не повсеместно законодательство о прокуратуре развивается в том направлении, чтобы обеспечить гарантии невмешательства законодательной и исполнительной ветвей власти в содержательную деятельность прокуратуры. Полномочия как законодательной, так и исполнительной власти определяются таким образом, чтобы они не имели правовых оснований вмешиваться в прокурорскую деятельность. Во всяком случае для такого вмешательства определяются конкретные границы.
Общим для всех прокуратур является также принцип действенности. Основная задача прокуратур — защита общества от преступности. Решая эту задачу, прокуратура сама определяет конкретные, не противоречащие закону и ее правовому статусу меры противодействия преступности.
Особое значение в зарубежных странах отводится вопросу взаимодействия органов прокуратуры с полицией. При всем многообразии форм необходимо отметить, что общим в этом вопросе для большинства зарубежных стран является понимание и законодательное закрепление того, что прокуратура есть и будет практически единственным органом контроля за полицией, соблюдения ею Закона, за реализацией основных нормативных актов по защите прав и свобод человека.
В целом, в мире нет единой схемы, определяющей полномочия и задачи прокуратуры. Так, например, Португалия, является членом Совета Европы и Европейского Союза. В государственном устройстве данной страны прокуратура занимает совершенно уникальное место, не относясь ни к одной из ветвей власти, обладая функциями, максимально схожими с полномочиями органов российской прокуратуры, и в чем-то их даже превосходящими. Эта уникальность закреплена в Конституции Португалии, гл. 4 которой посвящена исключительно прокуратуре. В частности, в ст. 221 закреплены следующие функции и статус прокуратуры: в компетенцию прокуратуры входит представительство государства, осуществление уголовного преследования, защита демократической законности и интересов, определяемых законом. Прокуратура обладает собственным статусом и автономией в рамках закона. Представителями прокуратуры являются подчиняющиеся друг другу в порядке субординации ответственные магистраты, и они не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены на пенсию или в отставку, за исключением случаев, предусмотренных в законе. Наказание, введение в должность, перевод и передвижение по службе представителей прокуратуры и применение дисциплинарных мер входит в компетенцию ведомства Генерального прокурора.
Основные обязанности органов прокуратуры включают в себя: представительство государства, юридически недееспособных и пропавших лиц; представительство рабочих и членов их семей в делах по защите их социальных прав. Наиболее существенная сфера вмешательства Генерального прокурора — защита прав несовершеннолетних в суде по делам об усыновлении, ответственности родителей, выплаты алиментов, а также по вопросам защиты, помощи и образовательных мер. Ведомство Генерального прокурора вмешивается в данные дела путем применения мер правовой защиты, в том числе, возбуждая уголовные дела. Оно оказывает содействие и осуществляет координацию действий по предотвращению преступности, защите демократической законности, обеспечению полного соответствия закону деятельности государственных органов и граждан вообще. Вместе с тем оно предоставляет юридические заключения по проектам законов и соответствию международных конвенций и соглашений внутреннему законодательству; осуществляет внесение протестов по любым незаконным решениям судов; практикует обращение в Конституционный суд, в случае, если обычные суды отказались вынести решение на основании тех или иных положений внутреннего или международного права; осуществляет надзор за законностью деятельности судебной полиции; участвует в выработке генеральной линии по вопросам уголовной политики и предотвращения преступлений.
Не существует и стандартов ООН в области организации, структуры и функций прокуратуры. В документах восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями указывалось, что они рекомендованы “для принятия решений и их осуществления на национальном, региональном и межрегиональном уровнях, с учетом политических, экономических, социальных и культурных особенностей и традиций каждой страны”.
Следует также отметить, что в Бразилии в 1988 г. специально были внесены изменения в Конституцию, чтобы закрепить специфическое место прокуратуры в государственной структуре. Данное учреждение называется Публичным (общественным) министерством, в функции которого входит не только поддержание государственного обвинения по уголовным делам, но административный контроль по вопросам, касающимся гражданских свобод, защиты общественных интересов, общественных доходов и коллективных прав. О независимости органов прокуратуры свидетельствует тот факт, что прокурорские работники назначаются пожизненно. В ст. 127 Конституции Бразилии роль данного государственного института определена, как “исключительная для правовой деятельности государства, поскольку он отвечает за защиту правопорядка, демократического режима, социальных и неотъемлемых личных интересов”.
Таким образом, место прокуратуры в современном обществе определяется с учетом ее длительной эволюции. Прокуратура (или органы выполняющие сходные с ней функции независимо от их названия) повсюду представляет собой институт, порожденный объективными потребностями, характером и уровнем развития определенного государственного механизма. Нельзя не учитывать при этом экономические условия, характер общества, его культуру, исторические традиции, менталитет граждан.
Процесс перераспределения функций по контролю за законностью в деятельности государственных органов в наиболее развитых странах произошел значительно раньше, чем у нас. Многие из тех вопросов, которые в настоящее время отнесены к предмету общенадзорной деятельности российской прокуратуры, там переданы в ведение разветвленной системы органов, осуществляющих юрисдикционный контроль за администрацией на всех уровнях — омбудсменов и их аналогов, конституционных судов, судов общей и специальной юрисдикции, квазисудебных органов и т.д. Таким образом, отсутствие у зарубежной прокуратуры общенадзорной (в принятом у нас понимании) функции вовсе не говорит о том, что в этих государствах она не существует вообще.
Пути обновления прокуратуры
В качестве “универсального” решения от всех недостатков в деятельности прокуратуры оппоненты современной российской прокуратуры предлагают, кроме всего прочего, ее включение в судебную систему или передачу органов прокуратуры в подчинение министру юстиции. Следует отметить, что такой подход не отличается ни новизной, ни оригинальностью. Как члену Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1-го созыва) мне хорошо известны и памятны дискуссии, разгоревшиеся вокруг этих предложений еще в 1993-1995 гг. в ходе обсуждения и принятия Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”. Кстати говоря, тогда эти предложения не нашли поддержки ни в Думе, ни в Совете Федерации.
Тем не менее, еще до принятия действующей Конституции некоторые ученые предлагали в ходе правовой реформы вернуть прокуратуру в судебную систему. Активным сторонником подчинения прокуратуры судебному ведомству выступил В.Н. Точиловский, который утверждал, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения — это все, чем должна заниматься прокуратура8. Такую же позицию занимал В.М. Савицкий, считавший, что в современных условиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба с преступностью. Именно по такой модели, по его мнению, как правило, действует прокуратура в зарубежных странах9. Естественно, что подобная позиция вызвала неоднозначную оценку ученых и практиков.
Отдавая должное упомянутым авторам и не имея возможности вступать с ними в продолжительную дискуссию, сообщим, что в ходе проведенного нами в прошлом году изучения проблем правового статуса и роли прокуратуры в системе других государственных органов в 17 субъектах Российской Федерации было опрошено 2456 респондентов, в том числе 295 судей. Так вот, на вопрос анкеты: “Как Вы относитесь к мнению ряда ученых о том, что прокуратура входит в судебную систему?” ответили: “полностью поддерживаю” — только 15,5%, “частично поддерживаю” — 16,2%, “полностью не поддерживаю” — 65,9%.
Думается, что каждая точка зрения по обсуждаемой теме имеет право на жизнь, но совсем не лишне при этом знать мнение и самих представителей судейского сообщества.
Совершенно очевидно, что полное и последовательное применение концепции разделения властей предполагает: судебная власть не должна уступать в своем авторитете ни законодательной, ни исполнительной власти. Опыт подтверждает, что состояние судебной власти, ее роль в жизни государства и всего общества — это лакмусовая бумажка демократии и законности. Конституция 1993 г., с одной стороны, отразила результаты начатой ко времени ее принятия судебной реформы, а с другой стороны — явилась основой ее дальнейшего развертывания.
Провозглашенное Конституцией осуществление правосудия только судом означает, что в России нет и не должно быть никаких иных, кроме судов, государственных или общественных органов, которые имели бы право рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и иные дела. Это несомненное достижение в процессе переустройства жизни российского общества. Но обольщаться достигнутым было бы по меньшей мере несерьезно. Предстоит предпринять еще очень многое, чтобы восстановить и утвердить престиж суда, добиться того, чтобы суд в полной мере защищал права, свободы и законные интересы человека.
Однако судебная реформа влечет за собой, к сожалению, и известные разочарования, связанные со снижением гарантии правосудия, нарушением конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом. Провозгласив принцип состязательности, мы фактически не смогли его обеспечить: нет для этого ни нужного числа прокуроров-обвинителей, ни адвокатов-защитников. Традиционная адвокатура все более превращается в адвокатуру для состоятельной элиты, муниципальная адвокатура не создана.
Вот и идут малообеспеченные граждане (а таких большинство) не в суд и адвокатуру, а в прокуратуру, где их обращения рассматриваются, как правило, относительно быстро, а самое главное — бесплатно. Выходит, что им прокуратура нужна. Какой орган сегодня сможет взять на себя ее функции?
Между тем для увеличения судебного корпуса в несколько раз (что, конечно, весьма желательно), как и для увеличения количества прокуроров и адвокатов, реальных возможностей пока нет. Ситуация с финансированием судебной системы Российской Федерации по-прежнему остается сложной.
В настоящее время всем нам необходимо осознать, что обеспечение независимости суда — это не единственная цель судебно-правовой реформы. Существуют другие важные социально-правовые цели: создать реальные гарантии законности в стране, обеспечить реальную, а не декларируемую защиту прав личности и гражданского общества, обеспечить эффективную борьбу с преступностью правовыми методами.
Ясно, что судебная власть не может участвовать в решении этих задач без опоры на правоохранительную систему страны и прокуратуру, в частности. И совершенно очевидно, что нет каких-либо правовых и других оснований для включения прокуратуры в судебную ветвь государственной власти, так как единственный субъект этой власти — суд.
Отправными точками для решения вопроса взаимоотношений прокуратуры с исполнительной властью должны, как нам представляется, служить Конституция РФ, Закон о прокуратуре и другие федеральные законы, которые составляют правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Опираясь на нормы действующего законодательства, прокуратура осуществляет надзор (контроль) за исполнением законов всеми звеньями этой власти. Впервые в истории российской прокуратуры за Генеральным прокурором Российской Федерации закреплено право в случае несоответствия правительственных постановлений Конституции и федеральным законам информировать об этом Президента.
Административно-властный характер полномочий прокурора в надзоре за исполнением законов органами предварительного следствия, дознания, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение уголовных и административных наказаний, в определенной мере способствует формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру как орган исполнительной власти. Наиболее активно попытки организационного включения прокуратуры в состав исполнительной власти предпринимались бывшим министром юстиции Н.В. Федоровым, который ссылался на то, что и в дореволюционной России, и в большинстве зарубежных стран прокуратура входила и входит в структуру исполнительных органов власти10. При этом не принималось во внимание, что в этих странах прокуратура осуществляет, как правило, лишь функции уголовного преследования, в то время как в России и в ряде других стран основной функцией прокуратуры является надзор за законностью, в том числе и в деятельности исполнительных органов. Кроме того, на наш взгляд, абсолютно правы те ученые и практики, которые считают, что в царской России вообще не существовало разделения властей, и прокуратура при Министерстве юстиции выполняла роль “ока” самодержавия, соединявшего в себе все формы государственной власти.
Весьма спорным является и то, что основной функцией прокуратуры должна стать “обвинительная власть в государстве”, т.е. возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения. При этом в качестве аргумента приводится ссылка на то, что общий надзор за соблюдением законов как самостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал.
Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью как самостоятельный государственный институт, обеспечивающий исполнение законов, принятых законодательной властью. Но при этом органам прокуратуры не присущ ни один характерный признак исполнительной власти. Более того, вся деятельность органов этой власти по исполнению законов поднадзорна прокуратуре, и, соответственно, прокуратура не относится и не может быть отнесена в силу приведенных выше аргументов к исполнительной ветви государственной власти.
Изложенное свидетельствует о том, что подчинение прокуратуры судебной либо исполнительной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему “сдержек и противовесов”, усилить опасность нарушения законов. Исполнительные органы и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушение Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чревато тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от них прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, если же подчинить прокуратуру исполнительной власти, на что обращают внимание оппоненты, Министерству юстиции, тогда произойдет то, что исполнительная власть будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и, в какой-то мере, судебной властью. Очевидно, что такой надзор все-таки должен иметь иные правовые основания.
Одновременно нельзя не отметить, что во взаимоотношениях прокуратуры с исполнительной властью возникают и другие трудности, в частности, недостаточное финансирование органов прокуратуры. В результате все большее число прокуроров попадает под влияние региональных исполнительных властей. Этому способствует и существующий порядок, по которому для назначения прокурора субъекта федерации требуется согласие исполнительного или законодательного органа власти республики или области (края), округа. Но это не вина прокуратуры, а беда. И прокурорские работники были бы благодарны законодателям, если бы они устранили это противоречие.
Что же касается отношений российской прокуратуры с властями, то и в царское, и в советское время они были очень непростыми. Порой неоднозначно они складываются и сейчас.
Прокурорам сложно было надзирать за законностью в монархической России. Еще Л. Фейербах заметил: “В государстве, где все зависит от милости самодержца, каждое правило становится шатким”11. Расхожими стали горькие слова Герцена о том, что жить в России и не нарушать законов нельзя. С этим созвучна и мысль М.Е. Салтыкова-Щедрина о том, что суровость российских законов смягчается необязательностью их исполнения.
Исторический опыт свидетельствует, что отношение общества, государства и его политического руководства к законам меняется в ходе изменения политического курса. Не видеть этой зависимости нельзя, хотя вряд ли правильно придавать ей абсолютный смысл. Так, в годы противостояния команды российских реформаторов союзному центру Генеральная прокуратура Союза ССР, да и подчиненная ей прокуратура России, как одно из звеньев единой системы, опираясь на законы, принятые союзным государством, безусловно, отстаивали его единство, целостность, интересы центра, что входило в прямую конфронтацию с политикой суверенизации. И даже после распада СССР и ликвидации союзной прокуратуры оказавшаяся на вершине “прокурорской пирамиды” Генеральная прокуратура России и ее руководство изначально вынуждены были проводить политику, во многом противоречащую линии Президента и Правительства, так как органы прокуратуры из-за явного недостатка законов своей республики, правовых “вакуумов” в законодательстве РСФСР руководствовались в повседневной деятельности законами уже не существующего государства. В результате правоохранительные органы, в том числе прокуратура, часто изображались как консервативные учреждения, стоящие на позициях “формальной законности” и не учитывающие “революционной целесообразности” переживаемого периода. Не здесь ли корни кадровой нестабильности в руководящем составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации в последние годы? И не отсюда ли проистекают обвинения в преданности “свергнутому тоталитарному режиму”?
В последнее время ситуация в корне изменилась: в Российской Федерации принят пакет законодательных актов, который позволяет органам прокуратуры действовать, опираясь на закон, происходит становление российской государственности и усиления центральной власти.
Однако, стало очевидным, что путь к правовому государству оказался намного сложнее, чем предполагали те политические силы, которые провозглашали принципы правовой защищенности и гармонии. Положение дел в правовой сфере очень напоминает ситуацию в экономике и социальной сфере, для исправления которой власть должна принять немедленные и эффективные меры по восстановлению законности и порядка, прекращению разгула преступности, пресечению сепаратистских тенденций, грозящих целостности российского государства.
Поэтому в настоящий момент роль прокуратуры в утверждении демократического правового федерального государства в России определяется тем, что она представляет собой необходимый механизм в рамках формирующейся системы разделения и взаимодействия властей. В наших условиях она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей), в то же время организационно не входя ни в одну из ветвей государственной власти и ни в коей мере не превращаясь в некую особую (контрольную или какую-либо иную) власть.
Все ветви власти взаимодействуют между собой и как единая государственная структура должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечить которую и призвана прокуратура. Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной власти. При этом основной отличительной особенностью прокуратуры является то, что она выполняет возложенные на нее функции и задачи в строгом соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. А поэтому нечего удивляться, когда прокуратура привлекает к ответственности не только рядовых граждан, но и олигархов. Так будет и впредь, ибо закон един для всех. И это тоже необходимое условие существования, и даже более того, завоевания демократии. Другое дело, что за олигарха сразу же вступаются и подконтрольные им СМИ, и знаменитости — представляющие их интересы политики, адвокаты и правозащитники…
Но нельзя считать нормальным, когда крупные предприниматели привлекаются к ответственности незаконно. За это работники прокуратуры должны нести (и несут) строгую ответственность. Но об этом, к сожалению, не знают граждане. Это требует большей открытости прокуратуры, доступности определенных сведений для населения и средств массовой информации.
Однако практика свидетельствует, что в современной России СМИ в подавляющем большинстве случаев должной независимостью не обладают. В условиях экономического кризиса газеты оказались наиболее уязвимым и незащищенным социальным институтом. Рост цен на бумагу, полиграфические и иные услуги заставляют представителей “четвертой власти” судорожно искать средства к существованию.
Ангажированность, финансовая зависимость, погоня за быстрыми доходами существенно ограничивают свободу средств массовой информации. По-прежнему в СМИ мы сталкиваемся с распространением недостоверной информации, источником которой служат слухи и домыслы, полученные якобы “из достоверных источников”. Причем в последние четыре-пять лет в средствах массовой информации активно проводится мысль о том, что главная причина нынешнего “беспредела преступности” — неэффективная работа правоохранительных органов.
В прессе и на телевидении часто появляются материалы об уголовных делах, расследование по которым еще не закончено и решение не вынесено. Цель их, как правило, очевидна: оказать давление на следственные органы и суд, СМИ недооценивают значение правовой пропаганды и уделяют недостаточное внимание воспитанию правовой культуры. Попытки оказать на прокуратуру с помощью СМИ жесткое политическое давление в целях выполнения их требований пытаются различные политические силы — от крайне правых до крайне левых. Видимо, лидеры этих партий и движений либо забыли, либо никак не могут осознать, что ФСБ, МВД, прокуратура, как это и положено в правовом государстве, перестали быть органами, защищающими какую-то идеологию. Прокурорская система не может быть политическим инструментом, а прокуроры — политиками. Для прокурора есть только одна политика — закон, и одна цель —правопорядок.
Тем не менее, отмеченное совсем не означает, что прокуратура России не должна и не может быть реформирована. Ряд приоритетных направлений этой деятельности был определен в выступлении Президента Российской Федерации В.В. Путина на Всероссийском совещании прокурорских работников в январе 2001 г. Это совместная работа с органами власти по укреплению государства и развитию федерализма, сохранению правового и экономического единства страны; правозащитная деятельность прокуратуры; отстаивание экономической свободы государства и граждан; защита частной, государственной собственности и прав предпринимателей12. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации и НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ проведена работа по определению путей реализации этих установок.
Однако важно понимать, что реформирование правоохранительной системы страны в целом, и прокуратуры в частности, должно протекать в общем русле государственно-правовой реформы. Пренебрежение или игнорирование этого фактора оборачивается иллюзиями и забеганием вперед, которые, как и всякое оторванное от жизни прожектерство, несут отнюдь не созидательное, а подчас разрушительное начало.
Следующий момент: реформирование любой ценой, как это было не раз в 90-е годы, “реформы во имя самих реформ” недопустимы. Инновации должны определяться условиями переходного периода. Речь, таким образом, идет не о граничащей с разрушением, а о поэтапной трансформации правоохранительных органов и прокуратуры с учетом реально сложившейся в России ситуации в сфере обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, интересов российского общества и государства.
Исходя из этого, следует отметить, что опыт работы прокуратуры в последние годы, связанные с “переходным периодом”, диктует необходимость внесения ряда изменений в Конституцию Российской Федерации.
Прокуратуре в Конституции должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме целесообразно определить назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закрепить функции, объекты прокурорского надзора. Определить, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным конституционным законом “О прокуратуре Российской Федерации”, процессуальным законодательством и другими процессуальными актами.
В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Закрепить в Конституции РФ право обращения Генерального прокурора в Конституционный Суд.
Кроме того, необходимо предусмотреть в Законе “О Конституционном Суде Российской Федерации” процессуальный механизм исправления ошибочных решений и место Генерального прокурора РФ в этом механизме: право представлений в Конституционный Суд решений с целью их пересмотра либо целесообразного истолкования, порядок его участия в этой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, а также определить процессуальный статус Генерального прокурора РФ как представителя государственного органа по надзору за исполнением законов.
Установленный ст. 129 Конституции порядок назначения на должность прокуроров субъектов Российской Федерации по согласованию с администрациями субъектов требуется изменить, так как это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов федерации, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского надзора — независимости прокуроров от каких-либо органов власти и негативно сказывается на их деятельности. Необходимо также внести изменения в Закон “О прокуратуре Российской Федерации” и законодательно закрепить право органов прокуратуры в борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных, но и специализированных органов, а также служб государственного контроля.
В Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует внести изменение, включив в него органы Федеральной пограничной службы и Министерства юстиции Российской Федерации, а также Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ), что обусловлено особой важностью информации, которой снабжаются Федеральным агентством правоохранительные органы в своей деятельности по борьбе с преступностью. Кроме того в него следует включить Федеральную службу охраны Российской Федерации и Службу внешней разведки, что особенно важно при организации борьбы с международным терроризмом.
На современном этапе развития органов прокуратуры важно не противодействовать осуществлению в рамках закона общественного контроля за деятельностью прокуратуры, проводимого институтами гражданского общества, и контроля, проводимого отдельными гражданами. Таким образом, благодаря общественному контролю развитие системы органов прокуратуры не будет осуществляться в отрыве от тех процессов, которые протекают в гражданском обществе.
Гласность должна быть неотъемлемой частью правоохранительной деятельности, начиная со следствия и кончая вынесением приговора. Гласность имеет очень важный аспект — учет общественного мнения, причем критика отдельных фактов в работе прокуратуры должна быть использована в целях совершенствования ее деятельности.
В этих условиях прокуратура призвана стать одним из гарантов проводимых в стране преобразований цивилизованными средствами, в рамках законных процедур, без ущемления чьих-либо прав и интересов, но одновременно при усилении борьбы с преступным миром и мафиозными кланами. Поэтому тем более непонятно стремление лидеров ряда партий и движений, стремящихся ослабить значение органов прокуратуры и даже свести ее роль на нет.
Сегодня с сожалением приходится констатировать, что институты политической системы крайне медленно осознают то, что обеспечение законности, борьба с преступностью — одна из немногочисленных сфер жизни, где могут объединиться все политические и общественные силы России, что способствовало бы стабилизации социально-экономической ситуации в стране, сохранению гражданского мира, целостности и независимости Российского государства.
--------------------------------------------------------------------------------
1 Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. М., 1987. С. 127. (назад)
2 Кони А.Ф. Дмитрий Александрович Ровинский. Собр. соч. Т. 5. М., 1968. С. 8. (назад)
3 Аверкиев Д. Дневник писателя. 1886. С. 116. (назад)
4 Стучка П.И. Черновик статьи “Революционная законность и деревня” // ЦПА ИМЛ. Ф.153. Оп.1. Д.31. Л.29. (назад)
5 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 504. (назад)
6 Бюллетень №3 Ш сессии ВЦИК IХ созыва. 1922. 17 мая. (назад)
7 См.: Органы прокуратуры Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки (Правовые основы, структура, направления деятельности). М., 1996. (назад)
8 Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. №9. С. 46. (назад)
9 См.: Савицкий В.М. Стержневая функция прокуратуры — осуществление уголовного преследования // Российская юстиция. 1994. №10. С. 24. (назад)
10 См.: Федоров Н.В. О судебной реформе в России // Государство и право. 1992. №6. С. 11. (назад)
11 Фейербах Л. Философские произведения. М., 1955. С. 643. (назад)
12 См.: Быть прокурором в наши дни непросто // Российская газета. 2001. 13 января. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Динамика становления и развития российской прокуратуры
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095954701 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций