МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО (последнее)
Будет ли в России цивилизованная партийная система?
Актуальные публикации по вопросам международного права и международных отношений.
АВТОР: Ю. А. Дмитриев
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001
В конце уходящего тысячелетия Президент Российской Федерации В.В. Путин провел консультации с лидерами фракций Государственной Думы по вопросу о содержании проекта федерального закона “О политических партиях”. Хотя средства массовой информации уделили этому событию гораздо меньше внимания, чем утверждению государственной символики страны, тем не менее, это событие — для страны не менее значимое, а может быть и более, чем музыка и слова “нового” государственного гимна.
9 ноября 2000 г. состоялись парламентские слушания в Государственной Думе по проекту закона о политических партиях. Этому событию предшествовала напряженная работа над содержанием проекта рабочей группы Центральной избирательной комиссии.
Прежде всего необходимо высказать ряд соображений в поддержку идеи принятия такого закона. Во-первых, очевидно, что период стихийного партийного строительства в России завершается. Заканчивается вульгарное отрицание необходимости партийной системы вообще, характерное для периода после распада КПСС (1991 г.). В современных условиях для создания упорядоченной многопартийной системы, безусловно, требуются единые для всех партий правила игры, которые может обеспечить только закон.
Во-вторых, правящая власть, наконец, осознала насущную необходимость такого закона. Дело в том, что в России сложилась уникальная для нее и характерная для большинства государств периода “бархатных” революций ситуация, при которой оппозиция оказалась более организованной, структурированной и институционализированной, чем правящая власть. Президент, его окружение, Правительство более не могут опираться на политически аморфные и идеологически невнятные образования типа “Демвыбор России”, “Наш дом Россия”, “Единство” и им подобные. Таким образом, сама правящая власть заинтересована в скорейшем принятии закона о партиях.
В-третьих, несмотря на сказанное, очень хорошо, что проект исходит от политически нейтральной организации, созданной путем консенсуса ветвей государственной власти, — Центральной избирательной комиссии. Очевидно, что фигура Президента В.В. Путина представляется более партийной (учитывая продолжающееся стремление лидеров “Единства” “подтянуть” свою организацию под Президента), нежели Председателя Центральной избирательной комиссии (ЦИК) А.А. Вишнякова.
В-четвертых, законотворческая инициатива ЦИК представляется вполне логичной, поскольку именно она, чаще других участников политического процесса, сталкивается в своей работе с политическими партиями и лучше многих других представляет их роль в избирательных кампаниях.
Кратко остановимся на содержании проекта. Опуская комплиментарную его часть, которая представляется вполне очевидной: в проекте учтена практика десятилетнего партийного строительства в России и он стал гораздо конкретнее и продуманнее, нежели его предшественник, похороненный в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций в 1995 г.
Возникает принципиальный вопрос: какое место в национальной системе законодательства должен занять этот Закон? Вопрос далеко не праздный, поскольку за время работы над его проектом вступил в силу Федеральный закон “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г., существенно изменивший подходы к классификации объединений этого типа. Его авторы отказались от традиционного деления на партии, профессиональные союзы, женские, молодежные, ветеранские, любительские объединения, клубы по интересам и т.п. И пошли по пути выделения не содержания деятельности и целей объединений, а закрепления их организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности1.
Дальнейшая логика законодательного процесса предполагала, что по каждому из перечисленных видов общественных объединений будет издан самостоятельный закон. Однако такой закон был издан только “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”2. Таким образом, логика родового Закона была сразу же нарушена, поскольку Закон о профсоюзах закреплял не организационную форму, а конкретный вид общественных объединений. В то же время и такой подход представляется закономерным, поскольку только профессиональные союзы и политические партии относятся к числу общественных объединений, прямо указанных в Конституции РФ 1993 г. (ст. 13 и 30).
Но закона о партиях по-прежнему не было, и законодатель пошел по единственно верному в той ситуации пути, хотя и нарушающему внутреннюю логику Закона об общественных объединениях, включив в него положение о политическом общественном объединении3.
Однако дальнейшая работа над законопроектом о партиях, на мой взгляд, показала еще большее его расхождение с Законом об общественных объединениях. Прежде всего, необходимо отметить, что по логике современного избирательного и иного конституционного законодательства только партии и никакие другие объединения должны иметь право участвовать в выборах путем продвижения во власть своих представителей, что совершенно верно отмечено в рассматриваемом проекте. Аморфные общественные движения, право на создание которых имеют наряду с физическими почему-то и юридические лица (это уже вопрос к авторам Закона об общественных объединениях), с вступлением в силу закона о партиях должны утратить это право. Разумеется, они могут оставаться активными участниками политического процесса, но иными способами оказывать влияние на пассивных его участников.
В этой связи следует уточнить: является ли политическая партия по сути своей деятельности общественным объединением? И если да, то в какой организационной форме она может создаваться? В проекте закона отсутствует указание на какую-либо из существующих организационно-правовых форм партии, как общественного объединения. Думается, его авторы правы, не найдя в законе об объединениях подходящей для этого формулировки. На мой взгляд, ее там и нет. Тогда что, перечень этих форм должен быть расширен указанием на положение политического объединения? Но это также нарушит стержень Федерального закона “Об общественных объединениях”.
А проблема состоит именно в особом статусе политической партии. Он определен местом, занимаемым этими объединениями в политическом процессе. Строго говоря, Россия, как и любая другая цивилизованная страна с социально-политической точки зрения разделена на государство (политическое общество) и население (гражданское общество). Разумеется, это не полные антиподы, между ними осуществляются разнообразные связи, но такое деление представляется вполне определенным. Однако есть некий институт, который соединяет эти две социальные системы и одновременно входит в каждую из них — это политические партии. Они осуществляют свою повседневную деятельность, воздействуя на членов гражданского общества, но периодически от имени избирателей формируют выборные органы государственной власти, кооптируя в них своих членов. Кстати, этот симбиоз политической и общегражданской деятельности партий ставит под сомнение категорическое определение их в проекте как осуществляющих исключительно политическую деятельность.
Еще одно отличие политических партий от иных общественных объединений состоит в их программно-целевых установках. Формулируя это в программных документах, партии как бы выстраивают модель будущего общественно-государственного устройства.
Все остальные общественные объединения прочно связаны с гражданским обществом, далеки от общества политического и практически лишены возможности активного влияния на результаты политической деятельности государства в целом.
Таким образом, суммируя сказанное, представляется целесообразным в законопроекте исключить указание на общественный характер политических партий, назвав их, допустим, “публичными корпорациями”. Иногда замена русскоязычного термина иностранным синонимом, как показал опыт работы над Гражданским кодексом Российской Федерации, существенно меняет смысл и содержание того или иного нормативно-правового акта.
Теперь несколько замечаний по организационным вопросам деятельности политических партий, регулируемых представленным проектом. Из него явно следует исключительно федеральный статус политических партий, имеющих региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. Во-первых, не вполне понятен подход к определению нормы представительства. Почему не могут быть созданы межрегиональные политические партии, имеющие статус всероссийских? Скажем, народов Кавказа, населения районов Крайнего Севера, Центральной России и т.п. Если все народы Кавказа представлены пятью республиками и частью населения крупных городов Центральной России, почему они не могут образовать общегосударственную партию? Во всяком случае Федеральный закон “О средствах массовой информации” предусматривает подобные решения4. Давайте хотя бы следовать принципам унификации права и аналогии закона!
Во-вторых, в проекте нет какого-либо указания на возможность создания региональных партий. Что, перспективы их возникновения полностью отсутствуют, или право решения этого вопроса оставлено субъектам Федерации? В случае последнего, рассматриваемый Закон необходимо назвать “О федеральных политических партиях”. Если же авторы вообще исключают возможность создания самостоятельных партий на уровне субъектов Российской Федерации, то это надо прямо закрепить в тексте законопроекта. Однако такой подход представляется не вполне оправданным.
Дело в том, что в Российской Федерации имеется двухуровневая система народного представительства, включающая 90 независимых друг от друга парламентов. Исключая возможность признания региональных партий, ЦИК тем самым тормозит развитие пропорциональных избирательных систем субъектов Российской Федерации. То обстоятельство, что этот вид выборов получил незначительное распространение в субъектах Федерации и перспектива его применения отрицательно оценивается местными чиновниками, отнюдь не свидетельствует о невозможности его применения. Необходимо стимулировать эти процессы, поскольку именно пропорциональная избирательная система в перспективе сможет освободить региональные законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации от полной зависимости от органов исполнительной власти на местах. Если мы хотим иметь демократические выборы и самостоятельные парламенты, то необходимо поощрять создание региональных парламентов. Например, целесообразно включить в законопроект норму о том, что самостоятельные партии субъекта федерации создаются только при наличии в региональном избирательном законодательстве элементов пропорциональной избирательной системы и участии партии в этих выборах.
Отрицая возможность создания самостоятельных региональных партий, авторы проекта в нарушение законов логики определяют политические партии, как структуры, выдвигающие своих кандидатов на федеральных, региональных и муниципальных выборах. Хотелось бы знать, зачем общефедеральной партии участвовать в муниципальных выборах, если основная ее цель — это общероссийский парламент?
Далее, представляется, что в странах посттоталитарной демократии законодатель должен возможно более подробно регламентировать вопросы внутренней организации и уставной деятельности партий. Речь идет прежде всего о членстве. В соответствующей статье закона должно быть прямо указано, что гражданин может быть членом любого числа политических партий, а не отдавать это на откуп их руководящим органам. Во всяком случае отсутствие ограничения членства в нескольких партиях вытекает из смысла конституционных норм (ст. 13, 18, 30 и др.).
Также в законе необходимо установить, что может быть только одно основание для отказа в приеме в политическую партию — это нарушение требований закона и устава партии или несогласие с ее программой. Во всех остальных случаях отказ в приеме в партию может быть обжалован в суде.
Следует положительно оценить процедуру государственной регистрации политических партий, изложенную в проекте закона, за исключением одного момента — выбора регистрирующего органа. Понятно, что авторы законопроекта исходят из сложившихся традиций и опыта работы, накопленного в этой области Министерством юстиции Российской Федерации. Однако не следует забывать отмеченные выше принципиальные отличия политической партии как публичной корпорации от иных общественных объединений. Во-первых, можно ли полностью исключить ситуацию, когда министр юстиции России, назначенный на эту должность действующим федеральным Президентом и по смыслу Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” подчиненный ему5, создает препятствия в регистрации политической партии, оппозиционной действующему политическому режиму? Думаю, что сегодня стопроцентных гарантий этого никто дать не может.
Во-вторых, процедура государственной регистрации партий в Министерстве юстиции РФ или его региональном управлении в значительной степени оказывается неизвестной большинству граждан. Если мы хотим избавиться от “диванных” партий, то регистрация партий должна проходить гласно, открыто, с участием граждан и средств массовой информации. Такая процедура могла бы осуществляться соответствующими судами (Верховным Судом Российской Федерации или судом субъекта федерации) с предварительным уведомлением об этом через средства массовой информации. Научились же мы гласно оповещать о собрании акционеров и обществ открытого типа и о процедурах банкротств! На такое судебное заседание может прийти любой желающий, выслушать доводы организаторов партии и высказать свои возражения или претензии к ним. Причем о самом факте государственной регистрации, кто бы ее ни осуществлял, также необходимо сообщать в СМИ. Кстати, эта идея была высказана автором публично6 и включена в предшествующий проект закона о партиях 1995 г.
В последующем в этот же суд любое заинтересованное лицо (в том числе Прокуратура, Министерство юстиции РФ, граждане и др.) может обратиться с иском о признании деятельности партии не соответствующей закону. Тем более, что эта идея созвучна предложенному авторами проекта порядку ликвидации регионального отделения партии. В этом случае на суд было бы логично возложить обязанность вести государственный реестр политических партий.
Статья проекта “Руководящие органы политической партии”, на мой взгляд, должна быть дополнена указанием на необходимость периодического созыва съезда (коллегиального органа) и обязательного доведения его решений до всех членов партии. Не следует отказываться от положительного опыта отечественного партийного строительства, накопленного в России.
Важный момент, к сожалению не отраженный в проекте, это — взаимоотношения партии и образованной ею парламентской фракции. На сегодняшний день этот вопрос регулируется только Регламентом Государственной Думы, причем в незначительной мере. В связи с этим необходимо решить следующие проблемы: являются ли решения руководящих органов партии обязательными для образованной ею парламентской фракции; должна ли существовать внутрифракционная дисциплина и единодушие в голосовании за принятые фракцией решения; если да, то какие последствия для депутата Госдумы несет ее нарушение; должны ли члены фракции отчитываться перед партией за свои действия? Честно говоря, у меня нет окончательного мнения по этим вопросам. Зато есть глубокое убеждение в необходимости поставить эти вопросы перед фракциями Государственной Думы и четко определить в законе принятое решение. Тогда можно было бы избежать многих последующих судебных споров и подтвердить торжество демократии.
Несколько слов о хозяйственной деятельности партий. Проект предусматривает весьма ограниченный перечень разрешенных видов деятельности партии. Дело в том, что система преференций в любом нормативно-правовом акте подобного рода всегда чревата, с одной стороны, пробельностью. Например, почему партия может продавать движимое и недвижимое имущество, но не может его приобретать (тогда откуда оно возьмется) и сдавать в аренду? С другой стороны, всякий запрет порождает стремление его обойти. На мой взгляд, важно не то, какой хозяйственной деятельностью занимается партия, а то, на что она расходует заработанные ею средства. Очевидно, политическая партия вправе осуществлять любую разрешенную законом хозяйственную деятельность, если обеспечит безусловное направление дохода на уставные цели. А для этого необходим более жесткий финансовый контроль со стороны государства, чем предусмотрен проектом закона. Одним только сайтом в Интернете здесь не обойтись. Тем более, что статус этой сети в России законодательно не определен, а следовательно, не защищен соответствующими мерами юридической ответственности от фальсификаций.
В целом необходимо констатировать, что проект является достаточно добротной основой для дальнейшей работы над законом.
Параллельно с официальным проектом Независимый институт выборов и Институт федерализма и гражданского общества 28 ноября 2000 г. представил на общественные слушания инициативный проект федерального закона “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, подготовленный доктором юрид. наук В.В. Лапаевой7. Не вдаваясь в подробный анализ этого проекта, необходимо отметить ряд безусловных его достоинств. Прежде всего он восполняет пробел ст. 13 Конституции РФ и определяет понятие и основные принципы многопартийной системы. В нем содержатся более демократичные подходы к формированию этой системы, сохраняя в ее структуре политические организации и движения, предоставляя и им, наряду с политическими партиями, право выдвигать кандидатов в депутаты. Для страны с переходной партийной системой, каковой с очевидностью является Россия, это весьма важный момент, сохраняющий возможность более широкого электорального представительства в парламентах. Причем речь идет о парламентах всех уровней, поскольку данный проект не отвергает возможности создания региональных политических объединений.
Наряду с этим проект В.В. Лапаевой снижает возможность “размывания” представительных органов власти на мелкие фракции, предоставляя им право объединения в блоки. Еще одним достоинством проекта, на мой взгляд, является отказ от государственного финансирования политических партий. В условиях хронических невыплат заработной платы бюджетникам, нищенства значительной части пенсионеров и дефицита муниципальных и иных бюджетов содержать партии за счет государства представляется верхом цинизма.
Проект В.В. Лапаевой, также как и официальный, содержит еще ряд достоинств и отдельные недостатки. Но самое главное: это концептуально разные законопроекты. Нет сомнений, что проект Независимого института выборов будет обсуждаться в нижней палате, как альтернативный с участием депутатов В. Рыжкова, А. Чуева и др. Естественно, возникнет проблема конкуренции проектов и их дальнейшего совмещения.
Думается, что поспешность с продвижением проектов в парламенте сегодня не сработает на пользу идеи, вынесенной в заголовок статьи. “Совмещать” их в единое целое необходимо на предварительных стадиях.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №21. Ст. 1930; 1997. №20. Ст. 2231. (назад)
2 См.: Там же. 1996. №3. Ст. 148, 145. (назад)
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №30. Ст. 3608. (назад)
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №7. Ст. 300; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 169; №24. Ст. 2256; №30. Ст. 2870; 1996. №1. Ст. 4; 2000. №26. Ст. 2737. (назад)
5 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1. Ст. 1. (назад)
6 См.: Перспективы. 1991. №2. (назад)
7 Текст проекта см.: Выборы: законодательство и технологии. 2000. №11; материалы обсуждения // Там же. №12. (назад)
ИСТОЧНИК: журнал "ПРАВО И ПОЛИТИКА" №4,2001
В конце уходящего тысячелетия Президент Российской Федерации В.В. Путин провел консультации с лидерами фракций Государственной Думы по вопросу о содержании проекта федерального закона “О политических партиях”. Хотя средства массовой информации уделили этому событию гораздо меньше внимания, чем утверждению государственной символики страны, тем не менее, это событие — для страны не менее значимое, а может быть и более, чем музыка и слова “нового” государственного гимна.
9 ноября 2000 г. состоялись парламентские слушания в Государственной Думе по проекту закона о политических партиях. Этому событию предшествовала напряженная работа над содержанием проекта рабочей группы Центральной избирательной комиссии.
Прежде всего необходимо высказать ряд соображений в поддержку идеи принятия такого закона. Во-первых, очевидно, что период стихийного партийного строительства в России завершается. Заканчивается вульгарное отрицание необходимости партийной системы вообще, характерное для периода после распада КПСС (1991 г.). В современных условиях для создания упорядоченной многопартийной системы, безусловно, требуются единые для всех партий правила игры, которые может обеспечить только закон.
Во-вторых, правящая власть, наконец, осознала насущную необходимость такого закона. Дело в том, что в России сложилась уникальная для нее и характерная для большинства государств периода “бархатных” революций ситуация, при которой оппозиция оказалась более организованной, структурированной и институционализированной, чем правящая власть. Президент, его окружение, Правительство более не могут опираться на политически аморфные и идеологически невнятные образования типа “Демвыбор России”, “Наш дом Россия”, “Единство” и им подобные. Таким образом, сама правящая власть заинтересована в скорейшем принятии закона о партиях.
В-третьих, несмотря на сказанное, очень хорошо, что проект исходит от политически нейтральной организации, созданной путем консенсуса ветвей государственной власти, — Центральной избирательной комиссии. Очевидно, что фигура Президента В.В. Путина представляется более партийной (учитывая продолжающееся стремление лидеров “Единства” “подтянуть” свою организацию под Президента), нежели Председателя Центральной избирательной комиссии (ЦИК) А.А. Вишнякова.
В-четвертых, законотворческая инициатива ЦИК представляется вполне логичной, поскольку именно она, чаще других участников политического процесса, сталкивается в своей работе с политическими партиями и лучше многих других представляет их роль в избирательных кампаниях.
Кратко остановимся на содержании проекта. Опуская комплиментарную его часть, которая представляется вполне очевидной: в проекте учтена практика десятилетнего партийного строительства в России и он стал гораздо конкретнее и продуманнее, нежели его предшественник, похороненный в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций в 1995 г.
Возникает принципиальный вопрос: какое место в национальной системе законодательства должен занять этот Закон? Вопрос далеко не праздный, поскольку за время работы над его проектом вступил в силу Федеральный закон “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г., существенно изменивший подходы к классификации объединений этого типа. Его авторы отказались от традиционного деления на партии, профессиональные союзы, женские, молодежные, ветеранские, любительские объединения, клубы по интересам и т.п. И пошли по пути выделения не содержания деятельности и целей объединений, а закрепления их организационно-правовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности1.
Дальнейшая логика законодательного процесса предполагала, что по каждому из перечисленных видов общественных объединений будет издан самостоятельный закон. Однако такой закон был издан только “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”2. Таким образом, логика родового Закона была сразу же нарушена, поскольку Закон о профсоюзах закреплял не организационную форму, а конкретный вид общественных объединений. В то же время и такой подход представляется закономерным, поскольку только профессиональные союзы и политические партии относятся к числу общественных объединений, прямо указанных в Конституции РФ 1993 г. (ст. 13 и 30).
Но закона о партиях по-прежнему не было, и законодатель пошел по единственно верному в той ситуации пути, хотя и нарушающему внутреннюю логику Закона об общественных объединениях, включив в него положение о политическом общественном объединении3.
Однако дальнейшая работа над законопроектом о партиях, на мой взгляд, показала еще большее его расхождение с Законом об общественных объединениях. Прежде всего, необходимо отметить, что по логике современного избирательного и иного конституционного законодательства только партии и никакие другие объединения должны иметь право участвовать в выборах путем продвижения во власть своих представителей, что совершенно верно отмечено в рассматриваемом проекте. Аморфные общественные движения, право на создание которых имеют наряду с физическими почему-то и юридические лица (это уже вопрос к авторам Закона об общественных объединениях), с вступлением в силу закона о партиях должны утратить это право. Разумеется, они могут оставаться активными участниками политического процесса, но иными способами оказывать влияние на пассивных его участников.
В этой связи следует уточнить: является ли политическая партия по сути своей деятельности общественным объединением? И если да, то в какой организационной форме она может создаваться? В проекте закона отсутствует указание на какую-либо из существующих организационно-правовых форм партии, как общественного объединения. Думается, его авторы правы, не найдя в законе об объединениях подходящей для этого формулировки. На мой взгляд, ее там и нет. Тогда что, перечень этих форм должен быть расширен указанием на положение политического объединения? Но это также нарушит стержень Федерального закона “Об общественных объединениях”.
А проблема состоит именно в особом статусе политической партии. Он определен местом, занимаемым этими объединениями в политическом процессе. Строго говоря, Россия, как и любая другая цивилизованная страна с социально-политической точки зрения разделена на государство (политическое общество) и население (гражданское общество). Разумеется, это не полные антиподы, между ними осуществляются разнообразные связи, но такое деление представляется вполне определенным. Однако есть некий институт, который соединяет эти две социальные системы и одновременно входит в каждую из них — это политические партии. Они осуществляют свою повседневную деятельность, воздействуя на членов гражданского общества, но периодически от имени избирателей формируют выборные органы государственной власти, кооптируя в них своих членов. Кстати, этот симбиоз политической и общегражданской деятельности партий ставит под сомнение категорическое определение их в проекте как осуществляющих исключительно политическую деятельность.
Еще одно отличие политических партий от иных общественных объединений состоит в их программно-целевых установках. Формулируя это в программных документах, партии как бы выстраивают модель будущего общественно-государственного устройства.
Все остальные общественные объединения прочно связаны с гражданским обществом, далеки от общества политического и практически лишены возможности активного влияния на результаты политической деятельности государства в целом.
Таким образом, суммируя сказанное, представляется целесообразным в законопроекте исключить указание на общественный характер политических партий, назвав их, допустим, “публичными корпорациями”. Иногда замена русскоязычного термина иностранным синонимом, как показал опыт работы над Гражданским кодексом Российской Федерации, существенно меняет смысл и содержание того или иного нормативно-правового акта.
Теперь несколько замечаний по организационным вопросам деятельности политических партий, регулируемых представленным проектом. Из него явно следует исключительно федеральный статус политических партий, имеющих региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации. Во-первых, не вполне понятен подход к определению нормы представительства. Почему не могут быть созданы межрегиональные политические партии, имеющие статус всероссийских? Скажем, народов Кавказа, населения районов Крайнего Севера, Центральной России и т.п. Если все народы Кавказа представлены пятью республиками и частью населения крупных городов Центральной России, почему они не могут образовать общегосударственную партию? Во всяком случае Федеральный закон “О средствах массовой информации” предусматривает подобные решения4. Давайте хотя бы следовать принципам унификации права и аналогии закона!
Во-вторых, в проекте нет какого-либо указания на возможность создания региональных партий. Что, перспективы их возникновения полностью отсутствуют, или право решения этого вопроса оставлено субъектам Федерации? В случае последнего, рассматриваемый Закон необходимо назвать “О федеральных политических партиях”. Если же авторы вообще исключают возможность создания самостоятельных партий на уровне субъектов Российской Федерации, то это надо прямо закрепить в тексте законопроекта. Однако такой подход представляется не вполне оправданным.
Дело в том, что в Российской Федерации имеется двухуровневая система народного представительства, включающая 90 независимых друг от друга парламентов. Исключая возможность признания региональных партий, ЦИК тем самым тормозит развитие пропорциональных избирательных систем субъектов Российской Федерации. То обстоятельство, что этот вид выборов получил незначительное распространение в субъектах Федерации и перспектива его применения отрицательно оценивается местными чиновниками, отнюдь не свидетельствует о невозможности его применения. Необходимо стимулировать эти процессы, поскольку именно пропорциональная избирательная система в перспективе сможет освободить региональные законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации от полной зависимости от органов исполнительной власти на местах. Если мы хотим иметь демократические выборы и самостоятельные парламенты, то необходимо поощрять создание региональных парламентов. Например, целесообразно включить в законопроект норму о том, что самостоятельные партии субъекта федерации создаются только при наличии в региональном избирательном законодательстве элементов пропорциональной избирательной системы и участии партии в этих выборах.
Отрицая возможность создания самостоятельных региональных партий, авторы проекта в нарушение законов логики определяют политические партии, как структуры, выдвигающие своих кандидатов на федеральных, региональных и муниципальных выборах. Хотелось бы знать, зачем общефедеральной партии участвовать в муниципальных выборах, если основная ее цель — это общероссийский парламент?
Далее, представляется, что в странах посттоталитарной демократии законодатель должен возможно более подробно регламентировать вопросы внутренней организации и уставной деятельности партий. Речь идет прежде всего о членстве. В соответствующей статье закона должно быть прямо указано, что гражданин может быть членом любого числа политических партий, а не отдавать это на откуп их руководящим органам. Во всяком случае отсутствие ограничения членства в нескольких партиях вытекает из смысла конституционных норм (ст. 13, 18, 30 и др.).
Также в законе необходимо установить, что может быть только одно основание для отказа в приеме в политическую партию — это нарушение требований закона и устава партии или несогласие с ее программой. Во всех остальных случаях отказ в приеме в партию может быть обжалован в суде.
Следует положительно оценить процедуру государственной регистрации политических партий, изложенную в проекте закона, за исключением одного момента — выбора регистрирующего органа. Понятно, что авторы законопроекта исходят из сложившихся традиций и опыта работы, накопленного в этой области Министерством юстиции Российской Федерации. Однако не следует забывать отмеченные выше принципиальные отличия политической партии как публичной корпорации от иных общественных объединений. Во-первых, можно ли полностью исключить ситуацию, когда министр юстиции России, назначенный на эту должность действующим федеральным Президентом и по смыслу Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” подчиненный ему5, создает препятствия в регистрации политической партии, оппозиционной действующему политическому режиму? Думаю, что сегодня стопроцентных гарантий этого никто дать не может.
Во-вторых, процедура государственной регистрации партий в Министерстве юстиции РФ или его региональном управлении в значительной степени оказывается неизвестной большинству граждан. Если мы хотим избавиться от “диванных” партий, то регистрация партий должна проходить гласно, открыто, с участием граждан и средств массовой информации. Такая процедура могла бы осуществляться соответствующими судами (Верховным Судом Российской Федерации или судом субъекта федерации) с предварительным уведомлением об этом через средства массовой информации. Научились же мы гласно оповещать о собрании акционеров и обществ открытого типа и о процедурах банкротств! На такое судебное заседание может прийти любой желающий, выслушать доводы организаторов партии и высказать свои возражения или претензии к ним. Причем о самом факте государственной регистрации, кто бы ее ни осуществлял, также необходимо сообщать в СМИ. Кстати, эта идея была высказана автором публично6 и включена в предшествующий проект закона о партиях 1995 г.
В последующем в этот же суд любое заинтересованное лицо (в том числе Прокуратура, Министерство юстиции РФ, граждане и др.) может обратиться с иском о признании деятельности партии не соответствующей закону. Тем более, что эта идея созвучна предложенному авторами проекта порядку ликвидации регионального отделения партии. В этом случае на суд было бы логично возложить обязанность вести государственный реестр политических партий.
Статья проекта “Руководящие органы политической партии”, на мой взгляд, должна быть дополнена указанием на необходимость периодического созыва съезда (коллегиального органа) и обязательного доведения его решений до всех членов партии. Не следует отказываться от положительного опыта отечественного партийного строительства, накопленного в России.
Важный момент, к сожалению не отраженный в проекте, это — взаимоотношения партии и образованной ею парламентской фракции. На сегодняшний день этот вопрос регулируется только Регламентом Государственной Думы, причем в незначительной мере. В связи с этим необходимо решить следующие проблемы: являются ли решения руководящих органов партии обязательными для образованной ею парламентской фракции; должна ли существовать внутрифракционная дисциплина и единодушие в голосовании за принятые фракцией решения; если да, то какие последствия для депутата Госдумы несет ее нарушение; должны ли члены фракции отчитываться перед партией за свои действия? Честно говоря, у меня нет окончательного мнения по этим вопросам. Зато есть глубокое убеждение в необходимости поставить эти вопросы перед фракциями Государственной Думы и четко определить в законе принятое решение. Тогда можно было бы избежать многих последующих судебных споров и подтвердить торжество демократии.
Несколько слов о хозяйственной деятельности партий. Проект предусматривает весьма ограниченный перечень разрешенных видов деятельности партии. Дело в том, что система преференций в любом нормативно-правовом акте подобного рода всегда чревата, с одной стороны, пробельностью. Например, почему партия может продавать движимое и недвижимое имущество, но не может его приобретать (тогда откуда оно возьмется) и сдавать в аренду? С другой стороны, всякий запрет порождает стремление его обойти. На мой взгляд, важно не то, какой хозяйственной деятельностью занимается партия, а то, на что она расходует заработанные ею средства. Очевидно, политическая партия вправе осуществлять любую разрешенную законом хозяйственную деятельность, если обеспечит безусловное направление дохода на уставные цели. А для этого необходим более жесткий финансовый контроль со стороны государства, чем предусмотрен проектом закона. Одним только сайтом в Интернете здесь не обойтись. Тем более, что статус этой сети в России законодательно не определен, а следовательно, не защищен соответствующими мерами юридической ответственности от фальсификаций.
В целом необходимо констатировать, что проект является достаточно добротной основой для дальнейшей работы над законом.
Параллельно с официальным проектом Независимый институт выборов и Институт федерализма и гражданского общества 28 ноября 2000 г. представил на общественные слушания инициативный проект федерального закона “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, подготовленный доктором юрид. наук В.В. Лапаевой7. Не вдаваясь в подробный анализ этого проекта, необходимо отметить ряд безусловных его достоинств. Прежде всего он восполняет пробел ст. 13 Конституции РФ и определяет понятие и основные принципы многопартийной системы. В нем содержатся более демократичные подходы к формированию этой системы, сохраняя в ее структуре политические организации и движения, предоставляя и им, наряду с политическими партиями, право выдвигать кандидатов в депутаты. Для страны с переходной партийной системой, каковой с очевидностью является Россия, это весьма важный момент, сохраняющий возможность более широкого электорального представительства в парламентах. Причем речь идет о парламентах всех уровней, поскольку данный проект не отвергает возможности создания региональных политических объединений.
Наряду с этим проект В.В. Лапаевой снижает возможность “размывания” представительных органов власти на мелкие фракции, предоставляя им право объединения в блоки. Еще одним достоинством проекта, на мой взгляд, является отказ от государственного финансирования политических партий. В условиях хронических невыплат заработной платы бюджетникам, нищенства значительной части пенсионеров и дефицита муниципальных и иных бюджетов содержать партии за счет государства представляется верхом цинизма.
Проект В.В. Лапаевой, также как и официальный, содержит еще ряд достоинств и отдельные недостатки. Но самое главное: это концептуально разные законопроекты. Нет сомнений, что проект Независимого института выборов будет обсуждаться в нижней палате, как альтернативный с участием депутатов В. Рыжкова, А. Чуева и др. Естественно, возникнет проблема конкуренции проектов и их дальнейшего совмещения.
Думается, что поспешность с продвижением проектов в парламенте сегодня не сработает на пользу идеи, вынесенной в заголовок статьи. “Совмещать” их в единое целое необходимо на предварительных стадиях.
--------------------------------------------------------------------------------
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №21. Ст. 1930; 1997. №20. Ст. 2231. (назад)
2 См.: Там же. 1996. №3. Ст. 148, 145. (назад)
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №30. Ст. 3608. (назад)
4 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №7. Ст. 300; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 169; №24. Ст. 2256; №30. Ст. 2870; 1996. №1. Ст. 4; 2000. №26. Ст. 2737. (назад)
5 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1. Ст. 1. (назад)
6 См.: Перспективы. 1991. №2. (назад)
7 Текст проекта см.: Выборы: законодательство и технологии. 2000. №11; материалы обсуждения // Там же. №12. (назад)
Опубликовано 23 сентября 2004 года
Новые статьи на library.by:
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО:
Комментируем публикацию: Будет ли в России цивилизованная партийная система?
подняться наверх ↑
ССЫЛКИ ДЛЯ СПИСКА ЛИТЕРАТУРЫ
По стандарту ВАК Республики Беларусь
Стандарт используется в белорусских учебных заведениях различного типа.
По ГОСТу Российской Федерации
Для образовательных и научно-исследовательских учреждений РФ
Прямой URL на данную страницу для блога или сайта
Полностью готовые для научного цитирования ссылки. Вставьте их в статью, исследование, реферат, курсой или дипломный проект, чтобы сослаться на данную публикацию №1095952831 в базе LIBRARY.BY.
подняться наверх ↑
ПАРТНЁРЫ БИБЛИОТЕКИ рекомендуем!
подняться наверх ↑
ОБРАТНО В РУБРИКУ?
Уважаемый читатель! Подписывайтесь на LIBRARY.BY в VKновости, VKтрансляция и Одноклассниках, чтобы быстро узнавать о событиях онлайн библиотеки.
Добавить статью
Обнародовать свои произведения
Редактировать работы
Для действующих авторов
Зарегистрироваться
Доступ к модулю публикаций